议题三：自然保护地国际法与比较法研究（第二阶段）

　　
　　主持人
　　
　　曹明德，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院教授
　　
　　点评人
　　
　　乔刚，西南政法大学经济法学院副教授
　　
　　报告人
　　
　　唐正彬，兰州财经大学法学院教授
　　
　　王宏巍，东北林业大学文法学院副教授
　　
　　刘颖，西安建筑科技大学法学系副教授（作者明确不公开报告发言）
　　
　　马波，广东石油化工学院文法学院院长、教授
　　
　　罗锋懋，桂林电子科技大学法学院讲师
　　
　　郭楠，江南大学法学院讲师
　　
　　主持人：各位老师，各位同学，大家下午好。我们这一阶段一共有6位报告人，每人15分钟，到10分钟的时候我们会做提示，请大家遵守时间。下面我们有请第一位报告人，兰州财经大学法学院的唐正彬教授，大家欢迎。
　　
　　发言人：唐正彬（兰州财经大学法学院教授）《我国自然保护地监管路径的重构—兼评俄罗斯自然保护地监管》
　　
　　尊敬的曹会长，各位老师，大家下午好！我来自兰州财经大学，我这次提交的论文题目是《我国自然保护地监管路径的重构—兼评俄罗斯自然保护地监管》，探讨自然保护地的相关问题。当然我选择这样一个题目，就是希望能够了解一下俄罗斯对自然保护地保护的相关做法，通过借鉴俄罗斯的经验，以期对我国自然保护地的监管能够有所启迪。
　　
　　中国和俄罗斯是相邻国家，在一带一路大背景下两国在自然保护地保护方面面临着很多相似问题。在自然保护地监管方面、俄罗斯的自然保护地行政管理机制、复合式国家检察机制、广泛的公众参与机制值得我国借鉴。我国应树立环境公共治理的系统观念，强化垂直管理，增强属地管理的执行力，完善公众参与机制，以完善我国自然保护地监管机制。
　　
　　为了构筑国家生态安全屏障，近年来中央环保督察、“绿盾”专项行动等一系列的大动作，频频向自然保护区存在的违法违规问题“亮剑”，无不体现了国家加强自然保护地监管的意图。严厉打击涉及自然保护区的各类违法违规行为，加强自然保护区监督管理必要性。
　　
　　如何维护自然保护地生态功能，促进自然保护地健康发展，兼顾到当地经济的发展需要，寻求绿色和谐发展，是学术界和实务界应考虑的问题，也对我国自然保护地监管提出了新的挑战。如何创新管理模式，完善监管路径，为自然保护区构筑绿色盾牌，寻求经济绿色发展的模式，值得各级政府部门和每个利益相关者深思。
　　
　　第一、有关俄罗斯自然保护地监管的路径建构
　　
　　俄罗斯学者苏哈列夫教授在《自然保护活动的法律调整》一文中对环境管理做了界定，认为是“国家生态管理的一种活动，它通过相应机关,保障建立良好环境和保护社会生态国家权力的实现。其中环境管理主体是拥有相应权力,执行生态和环境保护任务的组织；对象是自然人及法人在生态利用和保护方面的活动；内容是保护和利用自然客体活动的总和。”明确指出环境管理的范围并非仅为自然资源和环境要素，应将一切生态利用和保护活动都纳入到环境管理中。
　　
　　俄罗斯是通过建立特别自然保护区域的方式对自然保护地予以保护，将具有自然生态系统及保护对象的地域、水面及其空域，具有特殊的自然保护、科研、文化、美学、娱乐和保健意义的地区列入特别保护自然保护区域。这样不仅可以保护独特和典型的自然生态系统及著名自然景观、野生动植物及基因，还可以研究生物圈自然演化过程，便于监测自然状态变化和开展环保教学科研等。
　　
　　俄罗斯先后颁布了一系列有关自然保护地的法律法规，如《特别自然保护区域联邦法》《环境保护法》《国家自然保护区条例》《野生动物保护联邦法》《国家生物圈自然保护区条例》《自然公园管理条例》《联邦级树木公园和植物园条例》等。这些立法明确了各类自然保护地的保护原则和基本保护制度、确立了国家的权属规定，对设立、管理、监督等做了具体规定。
　　
　　1.建立自然保护地的行政管理机制
　　
　　在俄罗斯特别自然保护区域实行统一的分级管理体制，可分为联邦级、地区级(联邦主体级)和地方级三级管理的体制，并且由立法赋予联邦权力执行机关、联邦主体权力执行机关及地方自治机构权限，实施分别分级管理。
　　
　　联邦自然资源和生态部为自然保护地的主管部门，主要管理联邦级自然保护区域、国家自然保护区和国家公园属于联邦级特别自然保护区域。
　　
　　2.复合式国家自然保护地检察机制
　　
　　20世纪80年代，前苏联便建立起了世界上极具特色的自然保护检察制度。之后自然保护区检察制度在俄罗斯得以继承。2010年8月成立了戈尔诺阿尔泰跨区自然保护检察院。伏尔加河跨地区自然保护检察院接受俄罗斯联邦总检察院的领导，并对其负责。俄罗斯将自然保护地分为三类，分别在三种不同的地区实行三种不同的自然保护检察制度。所以有学者将其称之为“复合式的自然保护检察制度”。
　　
　　3.广泛的公众参与机制
　　
　　俄罗斯环保组织历史悠久，积极参与环境保护。一年一度的西伯利亚和远东地区俄罗斯环保组织会议“Sosnovka联盟年会”的召开，吸引了包括我国在内的多国环保组织的参与，各国对于环境治理问题进行了广泛的交流。在俄罗斯公众参与已经成为不可忽视力量，对环境管理机关的一些环境不作为和不当作为,公众及社会团体形成了对其的有力监督。
　　
　　第二、我国自然保护地监管现状及存在的问题
　　
　　在我国现行立法框架下，自然保护地实行的是综合管理和分部门管理相结合的管理体制。国家院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定，这些主管部门对其主管的保护区有管理和执法权利。
　　
　　由此可见，我国对于自然保护地的监管模式以行政监管为主，并以属地监管和垂直监管相结合的行政方式。在属地监管层面，地方政府是监管的责任主体，对自然保护区的设立、建设和保护进行管理。各级地方政府在环保部门设立省环境监察总队（局）、市环境监察支队和县环境监察大队，负责具体执行环境监管。现有的监管理念、法律制度和监管模式等都难以适应自然保护地发展的要求，监管主体和监管手段单一、法律制度不完善、公民参与程度低、体制机制创新滞后、环保信息不透明等诸多缺陷显露无遗，亟待解决。
　　
　　1.中央垂直监管的有效性有待提高
　　
　　2.多部门行政管理，职能重叠和交叉有待理顺
　　
　　3.属地监管难，易于受制于地方政府的利益干扰，存在弱化监管职能的现象
　　
　　4.地方政府的监管支出较大，一定程度上影响了属地监管的有效性
　　
　　5.公众参与机制不完善，
　　
　　第三、有关完善我国自然保护区监管的路径选择的建议
　　
　　在自然保护地监管方面，更新监管理念，完善自然保护地监管体制构成，培育多元化环境利益平衡机制，深化自然资源市场化机制、拓宽公共参与路径是自然保护地保护的内在要求。
　　
　　1.强化垂直管理，增强属地管理的执行力
　　
　　我国自然保护地监管和环境监管一样，主要依靠行政权力“自上而下”的“命令控制”，这种行政管理模式虽然能够较好地保证国家政令的统一，但也存在属地管理执行力不足的问题。当出现自然保护地生态破坏事件，中央派出机构可以加强对相关企业和相关地区的监管，对属地监管不力进行矫正，解决地方弱势监管部门难以监管强势发展部门的困境。当然垂直监管应通过立法明确派出机构的法律地位、权限和职责，明确监管内容和范围，特别是应对法律法规的实施进行监督。对地方政府实施的地方保护主义，对违法企业的“保护”的行为予以追究责任，并敦促和激励地方监管发挥应有的作用。
　　
　　2.树立环境公共治理的系统观念
　　
　　自然保护地问题是一个复杂的系统性问题，因此，应该树立公共治理系统观。国外学者从研究生态规律和资源与环境系统的运动规律入手，通过计划、组织、控制等手段，对所拥有的人、财、物、信息等资源进行合理配置和协调，以达到最佳的保护效果。
　　
　　我国自然保护地机制不尽合理，在很大程度上是因为忽视了资源与环境的系统性，立法、执法、监督三者之间没有建立起良性互动机制。提高我国自然保护地公共治理绩效，必须牢固树立系统观，建立系统的自然保护地监管法律法规、合理划分各级监管职责权限、整合公共治理中的各种要素等，提高自然保护地公共治理效率。针对自然保护地的划分、评估、保护、开发、利用、恢复、补救和重建、监测、监管等过程中，将资源与环境管理中所有的要素调动起来，形成一个有机的良性互动系统。
　　
　　3.完善公众参与机制
　　
　　在市场经济社会，监管离不开政府部门，同时也需要各社会主体的合作与多元利益的衡平，因此，对环境的监管和保护过多依赖行政强制的传统做法已经暴露出一些问题。完善的公众参与应在立法、政府决策及环境管理及诉讼的各个层面上展开，包括预案参与、过程参与、末端参与和行为参与。公众参与的实施有赖于良好的环境信息公开制度，在网环境保护相关网站上将有关环境信息公开，让公众及时地了解相关信息，以便积极参与。在公众参与的范围上，应扩展到所有有关环境保护方面。建立完善的公众参与法律保障制度，应制定明确的公众评议原则和具体程序,从而为公众参与提供组织保障，增加对举报人的保护制度、设立相关参与基金的规定，而这无疑也为强化自然保护地监管、为实现经济社会多元化发展创造条件。
　　
　　监管不仅需要依赖权力机制，发展非权力机制也是不可或缺的，唤醒民间资源与民间力量,促进监管主体与社会公众的互动，环境监管机制的“从单一政府定位走向多元社会参与”,实现自然保护地监管体制结构的从“统治-治理-善治”的转型。以上就是我粗浅的一些看法，说的不对的地方请大家批评指正，谢谢大家！
　　
　　主持人：谢谢唐教授，下面有请东北林业大学文法学院的王宏巍副教授，有请。
　　
　　发言人：王宏巍（东北林业大学文法学院副教授）《俄罗斯自然保护地法律制度及对我国的启示》
　　
　　尊敬的各位老师、各位同学，大家下午好。我是来自于东北林业大学的王宏巍，很荣幸我们在这里和大家进行交流和学习，也很荣幸的能和唐正彬老师能分在一组，因为我们的关注点是一样的，是针对俄罗斯的自然保护地的监管体制和法律制度。
　　
　　之所以我选择这个题目，是源于我本人是学习俄语的，然后一直致力于俄罗斯的生态法的研究，在15年到16年去莫斯科的国立大学莫大法律系进行了访学，然后搜集的一些资料，然后申请了国家社科基金《俄罗斯生态安全的法律保障机制》。所以俄罗斯自然保护地实际上也属于生产安全的一个重要的保障基础，所以有一点促进研究。希望和唐正彬老师和在座同学进行交流。
　　
　　那么我的发言分为三个部分，第一个就是俄罗斯自然保护地的法律制度，然后还有我们国家自然保护地的法律制度的现状和一些不足，最后就是想通过俄罗斯自然保护法律制度，包括监管制度对我国的一点启示。当然这个文章理论性不强，只不过一些介绍，希望给我们国家自然保护立法有一点点的这样一个借鉴的这样一个意义。
　　
　　第一部分俄罗斯自然保护地的法律制度，首先就是俄罗斯自然保护地的发展。最初俄罗斯它是为了保护私人的所有财产，然后将一些自然客体纳入到它的法律的保护范围内，并没有对自然保护地的这样一个专门的概念。但是一些富人他开始在自己的这样一个领地里边画出了一定的区域和范围，来保护这些比如说饲养的动物。所以一些学者他们就开始提出来要建立自然保护区的这样一个设想。所以最早从1917年开始，俄罗斯它在贝加尔湖上，然后就建立了本国的第一个自然保护区，叫做阿尔普金自然保护区。所以我们可以看出来，俄罗斯这样一个自然保护区的建设包括保护它是比较早的。那么在俄罗斯我们说许多自然保护区，开始向公众开放，形成了这种自然公园、森林公园和国家公园。俄罗斯已经形成了一个比较完整的自然保护地的体系。根据刚才唐老师讲的，《俄联邦特殊保护区的自然保护区域法》，这个是比较早的，然后俄罗斯自然保护区它分为联邦级的，还有地区级的以及地方级三个级别。那么具体包括自然保护区，国家公园，自然公园，还有国家自然境界区，自然遗迹，树木公园及植物园等等。截止到2018年，他们的自然保护地一共有1.3万处，占俄罗斯国土面积的2.91%。
　　
　　那么我们来看一下俄罗斯然保护地的分类制度。这个主要是采用世界上自然保护联盟的这样一个对自然保护的分类方法，这个是基本一致的，就是按照管理目标对自然保护地来进行分类。那么俄罗斯联邦的《特殊区的自然保护区法》，他将保护地划分为如下几类，这个第一个就是国家级的自然区，我们重点阐释，那么它主要是什么？就是在国家级自然保护区里面禁止任何和保护目标无关的活动，实行最严格的保护措施。国家自然经济区和自然保护区有区别，它主要是什么？根据那些不及不得基于经济目的和其他任何目的所利用，那么受到法律特殊保护的自然综合体。根据社会的发展阶段，那么俄罗斯政府会出台一系列的这种长期性或临时性的限制措施，然后减缓对国家自然经济保护区的破坏。他和国家公园它有区别的。然后国家公园它主要是用于保护、教育、科研以及文化旅游的目的，设立这些自然性的综合区域。只要是符合设立特别自然保护区的地段，都可以设立国家公园，由国家公园的管理机构来统一的来进行。除此之外，还有自然公园，自然公园就是用于自然保护、教育和休息的目的的自然综合体和自然科技和沟通。还有自然遗迹，自然遗迹是指罕见的不可再生的自然综合体，天然和人工起源的。还有植物植物园和树木公园。主要就是针对这些特殊的植物，然后丰富植物的多样性，而专门划定的特的区域，兼有科学、科研、教学的功能。那么最后一类就是医疗保健和疗养地，主要是用医疗、疗养以及居民休闲区，它也是分为三级。
　　
　　我们重点来看一下第二部分，就是它的管理体制。刚才唐老师也提到了，那么我们的关注点还是有一点不同。就俄罗斯的自然保护地实行的是统一的管理这样一个体制。联邦及特别自然保护区为联邦所有，它是三级归联邦自然资源部管理。然后地区及特别自然保护区，它是为联邦主体所有和联邦主体的相关权力机关来进行的管理。然后地方级的自然保护区又分为市区两级，分市区所有，由所在的市管理区的地方的自治机构来。主要总结了三点，第一个在保护地直接建立专门的管理机构，俄罗斯豹地公园就采取了这种管理模式，在园内设立国家公园的联合的管理局。联邦自然资源和生态部的负责人负责对局长任命，然后局长负责对领导班子成员任命这样一个任务，实行首长负责制。以及雪松溪谷国家自然保护区和国家公园存在一种重合。它有独立的管理机构，归联合管理局长来领导。
　　
　　第二点，实行自然保护地的群管理体，这个也是比较特殊的，但是俄罗斯它有三个大的国家自然保护区，俄罗斯通过对大赫赫齐尔、博隆、共青城3个国家自然保护区，阿纽依、尚塔尔岛2个国家公园，还有4个国家自然禁猎区进行梳理，将其整合成了哈巴罗夫斯克大自然保护区管理局体制，对9个特别自然保护区域实行一体化综合管理。
　　
　　第三点就是委托国家科研机构、高等教育组织管理自然保护地。根据《联邦特保自然保护区法》的规定，国家对特别自然保护区及区内的客体拥有所有权，特别自然保护区域内的自然资源和不动产资产都属于俄罗斯联邦所有，委托自然保护科研和教育机构来进行管理。
　　
　　当然俄罗斯自然保护地的级别并非一层不变，一些保护地经过长时间保护休养仍未恢复或恢复无望的情况下会被降低级别，从而发展成为一些旅游地。为提高国家对特别自然保护区的监督管理，联邦政府会对国家特别自然保护区进行清查，并定期发布国家特别自然保护区域名录，以便于居民的使用、管理。
　　
　　第二部分我来讲一下我们国家自然的法律制度以及重点，就谈一下我们国家自然保护区的制度的缺陷。首先第一点就是法律效率等级比较低。刚才同学们听上一个环节，已经了解了，目前，我国针对自然保护地的法律效力等级最高的法规是《自然保护区条例》。以此为中心而制定的各类有关法规主要包括《风景名胜区条例》《国家级森林公园管理办法》《湿地保护管理规定》等行政法规、部门规章及地方性法规、政府规章。除此之外还有一些单行法如《水法》《矿产资源法》《森林法》《渔业法》《野生动物保护法》《草原法》等，也仅是针对特定保护对象而制定。立法效力等级较低，导致了实践中对自然保护地保护力度不够。
　　
　　第二点就是自然保护区的管理权责不明。许多自然保护区的管理呈“九龙治水”的局面。同一个保护区由于多方面的原因被人为的赋予多个“头衔”，如一个保护区同时加挂森林公园、风景名胜区等多块牌子，或者把某一连片的自然区域人为的分割为不同的保护地类型，全然不顾自然资源本身的系统性、完整性。我们说自然保护地它是一个整体的系统，那么我们不能够单一的进行保护。各部门在有利益时便刻意争夺，承担责任时却避之不及，它就不利于这样一个保护的管理。那
　　
　　第三点，自然保护地的保护目标定位是新的。我国的保护地体系并未遵循世界自然保护联盟的以管理目标为标准的分类方法。这使得我国的自然保护工作一开始就缺乏明确的管理目标，缺乏对自然本身系统性、综合性的理解，导致后续管理工作的混乱重复。
　　
　　那么最后一点，自然保护地资金短缺更严重，这个也是自然保护地管理面临一个重大的问题。那么我们国家大多数的自然保护，一个处于落后的地区或者是边远地区，那么地方有关的主管部门在遇到经济发展和自然保护地发展这个问题的时候，大多都趋向于保障前者的发展，使得自然保护地难以得到地方的这样一个财政的支持。那么我国虽然有《自然保护区条例》，我国《自然保护区条例》规定,保护区在不违反保护区保护目标的前提下可进行一些经济活动，但许多保护区地处偏远落后地区，交通不便，根本无力创收。而保护地的公益捐赠机制尚不完善，基本上没有社会资金投入到保护地的建设与管理当中。
　　
　　最后就谈一下俄罗斯自然能保护地，对我国的一点启示。
　　
　　第一点就是要积极的推动《自然保护地法》的制定，提升自然保护地的法律规范的位阶。这一点上午很多的专家学者也谈到了，像吕忠梅老师也谈到了，不管是国家公园先立法，还是自然保护地先立法，那么首先我们就是要提高它的位阶。
　　
　　因为目前我们国家的自然保护的法律规范属于效力等级比较低的，多数属于部门性的规章，极少有这种很仅有少部分的行政法规。自然保护地这种法律位阶已经严重阻碍了我国保护的建设和发展。实践当中因为缺乏足够的效率等级，生态利益常常被迫的就让位。所以我们应当以自然保护地体制优化为契机，加快自然保护地的立法进程，构建了统一规范自然保护的法律体系。为生态系统的保护提供强有力的保障。
　　
　　第二点就是厘清自然保护地管理机构的职权，建立自然保护地统一分级管理体制。那么在管理模式上，刚才我们也谈到了，即联邦级特别保护自然区由联邦国家机关直接管理，地区级特别保护自然区由联邦主体的国家权利机构直接管理，地方级特别保护自然区由所在市管理区的地方自治机构直接管理，不同级别的保护区设立了专门的管理机构。这种垂直管理体制可防止政出多门，划清了各级政府的事权与责任，有利于各级自然保护地人员和经费的调整和控制。这一点我觉得是值得我们学习的。
　　
　　第三点，明确管理目标，实行自然保护地分类分区管理。首先就要全面的梳理我们国家目前存在的各类自然保护地，理顺各个自然保护地相互之间的关系。在这个基础上，我们根据不同的管理目标和任务，分设不同的保护地的类型，这个是非常重要的。建议在一定程度上借鉴俄罗斯保护的分级系统。
　　
　　第四点是完善资源保护的投资结构，建立长效的投资机制。我国应尽快建立自然保护地资金保障长效机制，政府应当承担自然保护地投资的主要义务，加大中央预算对自然保护地的投资，通过各种方式筹集资金。另外，一些保护地也可以采取自筹资金的方式，用于自然保护区的建设与管理。
　　
　　最后就是因地制宜，发挥自然保护的多种功能。上一个环节他们也谈到了，我们说不是保护就一味的就不利用了，而是要根据什么？根据它保护的类型，然后来满足我们人类的需求，这个才是公共地和公共国家公园的这样一个的它的这样一个价值和所在。
　　
　　那么最后结语大家自己看一下，因为我已经超时了。虽然我们国家自然保护它是就是非常重要，但是它是一个体系工程，不能够一蹴而就，需要借鉴国外的先进经验，但是还需要结合我们的本土的实际，结合各方力量，扎实推进。
　　
　　谢谢大家。
　　
　　主持人：谢谢王教授，很高兴今天这个环节很多老师的发言都很精彩。我们下面掌声有请广东石油化工学院文法学院的院长马波教授，大家欢迎。
　　
　　发言人：马波（广东石油化工学院文法学院院长、教授）《粤港澳区域经济一体化背景下政府环境责任法制化问题探析》
　　
　　大家好，我是来自于广东石油化工学院的马波。其实这篇论文是在粤港澳大湾区规划之前写的，所以当时用的是粤港澳区域经济一体化这样一个提法。我的报告分三个部分，第一个部分是问题的缘起；第二部分是政府责任法制化的界定，当然我是以粤港澳大湾区这样的一个平台为背景；然后就是实践路径，这三个部分。当然我这里面是以生态安全为着眼点，因为大湾区的规划当中，提到了生态安全，所以我就以生态安全为着眼点作为它的一个实践路径。
　　
　　第一个部分是问题的缘起。这里面有一些相关的政策文件，大家也知道其实粤港澳它首先是一个经济区域，因为三地的经济交流比较多，所以有一个共性。这里面内地和香港有签订一些相关的协议(CEPA)，那么在它的补充协议当中，它这个协议是补充一、补充二、补充三、补充四一直是一样的，那么到了补充五当中，就有一些关于环境领域的，刚开始前面说的都是经济相关的。因此我们说在粤港澳三地范围当中，我认为是应该要加强这种区域环境合作。这种区域的合作当然是多种多样的，政治的、经济的，当然环境保护也是其中之一的。这里面除了我刚才说的CEPA，还有粤港澳《共建优质生活圈专项规划》。在这个规划当中，也是在“一国两制”背景下，环境保护合作也是越来越多。所以我的观点就是既要重视经济，也要重视环境。而且现在香港实际上对广东的环境保护不是很满意，如果大家去香港的话，大家可以知道他们认为大气污染是与广东有密切关系的。两地的环境标准是不一样的，他认为他有他的标准，我们有我们的标准。所以我的观点就是区域经济一体化和政府环境责任法制化之间两者有一个内在关系，具体我就不展开说了，因为在座的大家也都有相关的论文。
　　
　　第二部分就是政府环境责任法制化的一个内涵界定。我在写论文的时候很偶然翻到张文显老师很多年前写的一篇论文，当时那个论文很早，其中就提到美国法学家弗里德曼的《法律文化和社会发展》中的法制的三个构成要素，就是实体性要素、结构性要素和文化要素。所以后来我在写的时候，我就按照他三个要素对我的概念进行了一个界定。就依托这三个要素，实体性要素，实际上说的就是法律制度本身，包括规则条文等等这些我不展开说；第二就是结构性要素，法律的机器的运行的过程中，它有这样的一些框架；第三个就是经济基础和上层建筑之间要有态度和文化，所以他是从这三个方面对这个法制进行了界定。我在论文的过程中，我也是用三个要素概念进行了解释，从三个方面也就是实体性要素、结构性要素、文化性要素进行的诠释。解释得可能不一定很好，我是按照自己的理解做的这个解释。
　　
　　在这个过程当中，我的论文当中也有提到，香港和澳门的环境保护。不管是广东也好，或者说香港也好，还是说澳门也好，大家在一国两制下，虽然经济体制可能不太一样，可能政治体制也不完全一样，但是我们说在环境保护当中基本上还是显示出一定的共性，都是以政府来主导，虽然香港奉行那种管得比较少的小政府大社会，但是在环境保护当中，政府还是发挥了一个很重要的职能。澳门同样也是，具体的在我论文当中也有，我这里就不展开说了。我这里面想说的就是它在整个的环境治理或者环境保护当中也好，那么政府都是发挥一个比较重要的作用。但是我在汇报之前我又想到一个问题，大家知道最近这四个月香港是发生了很多的问题，其中有一个很重要就是说住房。大家知道香港的住房是很紧张，而且价格很高，有的人就问不是有很多的空地吗，为什么不把这个空地把它拿出来去盖住房？现在其实有两种不同的观点，一种认为这个是环境保护的需要，政府曾经想拿出来，但是遭到了很多环保群体地坚决反对。但是也有一种观点认为其实没所谓，可以把荒地拿出来解决民生，本身住房也是一个民生问题。所以在这过程中，其实还是我们的本源，就是环境保护也好，民生也好，或者是经济发展也好，到底这之间是一个什么关系问题？在不同的社会体制结构之中，我觉得大家对这个问题的理解其实是不太一样的。
　　
　　第三个部分就是政府环境责任法制化的实践路径。这个实践路径的话，我也是按照我刚才说的就是生态安全的视角，从三个视角来推的。当中也有提到生态安全当中，包括我们说从价值的引领、制度的引领，还有就是实践的引领，从这样三个视角来推。在我的论文当中对这个问题也有阐释，如果大家有兴趣的话可以去看一下。最后我的论文当中说到粤港澳大湾区，整个这样背景下，我的理解并不像政策制定者那样所表现出来那么乐观。在实际的推进当中，不管是经济也好，政治也好，还是我们说的环境保护或者治理也好，都会出现很多的问题。因此，怎么样在区域经济一体化的这种背景下，把环境治理做得更好，其实就是摆在我们面前的一道难题。这是广东的一个难题，其实也是我们国家的一个难题，但我们可以在学术上多探讨、多建议。正好就是在最近香港这样一个背景下，大家可能都有所感知。
　　
　　我的汇报就这么多，谢谢各位。
　　
　　主持人：谢谢马教授，下面我们有请第五位发言人，桂林电子科技大学法学院的罗锋懋老师，有请。
　　
　　发言人：罗锋懋（桂林电子科技大学法学院讲师）《南海地区海洋生态环境保护合作机制的法律对策研究》
　　
　　尊敬的曹老师，乔老师，各位领导，各位老师，各位同学，大家下午好。我是来自桂林电子科技大学法学院的罗锋懋，今天我汇报的题目是《南海地区海洋生态环境保护合作机制的法律对策研究》。主要从以下四个方面来进行汇报。
　　
　　第一个方面，主要讲述的是海洋生态环境的污染现状。南海区域地理位置特殊，是国际上的重要航道之一。由于南海地区周边国家过于追求向海经济的发展，使得海洋生态环境遭到了一些破坏，这些问题引起了南海周边国家甚至国际社会强烈关注。海洋生态环境的保护，它并非是单个国家意愿所能解决的问题。国际合作在海洋生态环境的保护问题上起到了十分重要的作用。目前而言，南海地区海洋生态环境的污染问题主要有:第一，陆源污染。这是一个传统的污染源渠道，主要包括河流入海口管道及排水口直接对海洋造成的污染。第二，开采污染。对石油天然气煤铁等海底矿产资源的开采过程中，由于设备老旧、操作不当或者非法开采，致使海上污染事件频发。第三，船舶污染。南海区域作为国际重要的航道，海上船只的不当操作、海上事故产生的残骸和燃料泄露以及船只在海上航行过程中排放的生活垃圾和污染物等造成的污染。
　　
　　第二个方面，当前南海生态环境保护合作机制存在的问题。主要表现在以下几个方面。第一，全球性合作机制的不足。虽然全球性合作机制在海洋环境保护问题上研究的较早，已拥有一定的技术和成果，但是全球性合作适用南海海域环境保护问题上略有不足。如因为一些复杂的政治经济影响，导致全球性合作趋势难以完全适用于南海区域海洋环境保护的现状。同时，采取全球性合作机制来保护海洋环境会因科学技术、经济水平和政治问题而受到阻碍，不能有效的实施各种项目以致于达不到预期的期望。而全球性法律机制的不完善使其在海洋环境保护方面缺乏法律所具有的强制力，发挥的效果也是不明显。第二，法律机制的不完善。首先，国际环境公约和原则约束力不足。虽然国际公约为南海环境保护提供了国际性的法律规定，但是在执行方面，这是有赖于各国的自愿性和积极性，要想实现南海的环境保护区域合作，单单通过国际环境公约来推动是存在一定的难度。其次，区域公约的缺位。南海区域的临近国家主要也加入一些公约，同时这些国家之间也签订了部分协议，但是缺乏一个大家共同遵守的核心区域公约，这就导致了南海区域合作法律体系缺少核心的主导性公约文件。再次，我们提倡的就是法律理念的转变。由签订目标导向型的法律文件转向签订过程导向型文法律文件。第三，缺乏合作的主导国家。南海合作项目的主要推动者是联合国环境规划署,人们对其本身存在一定的质疑，对其在环境治理方面更是持有反对意见。由于缺乏主导国家，所以削弱了区域合作的有效性与权威性。
　　
　　第三个方面，谈谈构建南海生态环境保护合作机制的法律基础。在南海生态环境保护合作机制里面，有一些共同的条约或者方法规则，就是我们课题组在后面所提到的硬法与软法。第一，国际公约海洋保护条款。如《联合国海洋法公约》《1972伦敦公约》《国际防止海上油污染公约》。第二，公约外的一些海洋保护文件。比如《里约环境与发展宣言》《联合国二十一世纪议程》《南海各方行为宣言》等。课题组通过调研，在制定南海生态环境保护合作的公约方面，要充分借鉴硬法与软法的优点和缺点，发挥我们国家的主导作用。
　　
　　第四个方面，如何完善南海生态环境保护合作机制，课题组提出了以下四个方面的法律对策。第一，采取区域合作的机制。区域海洋具有封闭性和半封闭性的特点，区域海洋及沿海国的生活方式、意识形态以及经济发展水平有一些共同点，但是人类对区域海洋环境造成的破坏要比公海海域所造成的破坏要大的多。在面对海洋环境污染如何治理的挑战上，区域合作机制替代全球合作可能会更合适。第二，制定区域公约。区域公约需要制定自身的宗旨、目标、原则以及义务。
　　
　　在制定区域公约时应当与国际公约中的相关规定相协调，不可违背国际公约中的规定，同时借鉴公约以及《南海各方行为宣言》等文件的内容。同时遵循以下几个原则。搁置争议，共同保护原则；互相尊重主权原则；污染者付费原则；预防原则；惩戒激励原则。重点突出污染者付费原则，要求谁污染谁治理。第三，坚持以制定过程导向型法律文件为重点。南海区域合作的法律实施应当通过过程导向型法律文件来加强，采纳一些可行的方法和策略，以区域法律框架形式的科学设计促进现有实体法律机制的施行。第四，注重硬法与软法相结合。在实践中，硬法和软法都有各自的优点和缺点。虽然区域框架公约比之行动计划、宣言等可能更显法律约束力，但是软法与硬法相结合是有效解决区域海洋环境问题的恰当模式。
　　
　　丰富的海洋资源对人类的发展十分重要，加快海洋区域环境保护与合作的机制构建具有一定的迫切性。我们应该充分利用国家的一带一路战略、国际环境法的最新发展成果以及科学技术手段加强南海区域生态环境保护合作。以上是我们课题组研究的一些心得和体会，如果有说得不对的地方，希望各位领导各位专家各位学者各位师生多多批评指正，谢谢大家。
　　
　　主持人：谢谢罗老师，下面有请本环节最后一名报告人，江南大学法学院的郭楠老师，有请并欢迎。
　　
　　发言人：郭楠（江南大学法学院讲师）《从“合作联邦”迈向多方参与：美国国家公园管理体制立法镜鉴》
　　
　　各位领导、学者、专家以及各位同学大家下午好。今天我向各位汇报的题目是《美国国家公园管理体制立法镜鉴》。关于这个题目，我想分成三个板块向各位来进行汇报。第一个内容请大家看图，其实对于国家公园的管理体制美国和中国有相似性，都是统一分级管理的体制。美国最高的是联邦层面的国家公园管理局，在50个州和大多数郡县里也存在管理机构，形成由不同层级的机关对联邦所有、州所有以及私人所有的地域进行合作管理。
　　
　　那合作联邦制是怎样从美国的国家公园管理中发挥作用的呢？请各位看图，从常识上讲自然资源本身具有属地性，这使得联邦所有的国家公园无法独立于州的边界，或者是一些部族的领地区独立存在，这也使得联邦政府每一项关于国家公园的管理政策以及法律的实施，都在不同程度得到了州政府、地方政府以及当地社区的参与。合作联邦制在环境保护立法中运用甚广，其主要是通过附条件的财政补贴，或者是联邦优先权，鼓励各州在遵守联邦政策以及法律的前提下，因地制宜的去执行联邦规定。
　　
　　从上述角度来讲，合作联邦制是有其本身的优越性的，因为它既能够提高联邦政策的执行力度，又能够使地方充分利用本地资金，实际上提高了地方在整体上抵抗环境风险的能力。但是从另外一个角度上说，合作联邦制这种管理模式运用到国家公园中也有一定的缺陷。合作联邦制在国家公园立法中主要就表现为州政府和联邦政府在共同管理国家公园过程中形成的一种合作关系。但是双方在管理过程中，他们所施行的管理目标并非完全一致。对于联邦层面的国家公园管理局来讲，更倾向于发展国家公园的资源保育职能。而对于州政府，其实更倾向于发展国家公园的经济价值，或者是它的休闲娱乐功能。当不同层级的管理主体以不同的目标同时去管理国家公园的时候，又因为国家公园立法并没有明确州政府在参与国家公园管理过程中的权力边界，这就导致合作联邦制在实践运行中出现了权力（利）冲突。也就在这样一个背景下，使得理论界和实务界来重新审视这种传统的自上而下推行的合作联邦制。
　　
　　理论界更倾向于去寻求这样一种管理模式，其更多的去关注利益相关方的参与，而且联邦环境政策和法律的制定与实施，并不是自上而下的推行，而是在充分考虑到州和地方政府的实践的情况下，再去从顶层完善法律和制度的设计。
　　
　　对于这样一个新型管理模式，这样讲可能会有些抽象。在第二个模块，我引入一个案例研究——美国的比斯坎湾国家公园。为什么将这个公园作为一个研究样本？就是因为在公园中它拥有像红树林、珊瑚礁等四类非常独特的生态系统，而且水域面积在整个国家公园的面积中是占到了九成以上。这就使得渔业资源成为比斯坎湾国家公园的主要自然资源，也是当地的主要经济来源。在这种背景下，其实比斯坎湾国家公园在1980年设立之初，国会立法实际上是保留了州政府对于渔业资源的实际管理权。但是到了2002年之后，公园内部出现了严重的过度捕捞现象，才使得联邦的国家公园管理局开始决心收回州政府的渔业管理权，即重新制定一个渔业管理规划，再重新制定一个适用于整个公园的综合管理规划。
　　
　　但是问题在于什么？渔业资源是公园的主要自然资源，这就使得渔业资源的管理不可能独立于国家公园统一管理之外而存在。因为当法律在制定的过程中，如果没有办法去充分回应生态系统的整体性，没有办法去找到一个法律实施机制去解决自然资源的整体性和人类利益之间的互动关系的时候，就使得这两个规划在制定过程中，联邦政府和州政府以及各种利益相关方难达共识。那么在这两个规划最终出台之前，各方磋商的过程长达15年。
　　
　　在这15年间，召开了几十次利益相关者会议，也收集了成百上千份建议书，这就使得比斯坎湾国家公园的管理体制改革充满了利益平衡的痕迹。那么最终的解决方案是什么呢？是在公园的内部划定了一个海洋特别保护区，由国家公园管理局实行专属管辖。特别保护区之外的渔业资源，再由联邦政府和州政府实行共同管理。最终出台的规划有一个里程碑性的贡献，就是说它以立法的形式明确了联邦政府和州政府在共同管理过程中的权力边界。
　　
　　基于美国的国家公园管理体制的改革实践，我想谈一下在我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系过程中，可以向美国借鉴怎样的经验及教训？针对这个问题，我谈两点粗浅的看法。第一个，在我国完善自然保护地法律体系的时候，如今天上午和下午很多专家学者所言，比较有共识的一种立法模式就是由基本法加专类保护法。基本法就是制定自然保护地法，而专类保护法就是像国家公园法、自然公园法这种单行法，再辅之以地方性立法以及其他的规范性文件。
　　
　　对于这样的一个立法体系，我认为是要做好一个法律协调问题，比如说你怎样统筹单行法和基本法之间的关系，怎样协调新法和旧法在管理目标以及职责权限上的区别。因为现行的与自然保护地相关的规范都是行政法规，再一个就是如何协调全国性法律和地方法律之间的关系。这样一个疑问，主要是立足于地方立法精细化的倡导。最后一个问题就是说国家公园的建立可以有不同的管理目标，这些目标包括生态保护、休闲娱乐以及经济发展，如何去平衡这些目标中的关系，也是在立法过程中需要协调的一个问题。
　　
　　关于立法体系的问题，美国的经验可以概括为“联邦立法定调、地方主动执行”。所谓的“联邦立法定调”，就是由联邦立法制定一个基本法，去明确自然保护地的基本原则、主要制度，以及各个部门的管理权限；“地方主动执行”，就是通过专项立法，比如说区分国家公园还是自然公园，依据不同的自然保护地的类型和管理目标，制定专项立法。地方主动执行还体现在通过地方立法的形式规定多方参与的法律实施机制，去解决特许经营、生态补偿等问题。
　　
　　多方参与的法律机制法在立法上的安排体现为合作管理条款（Co-management agreement），被世界自然保护同盟(IUCN)所倡导的.一般在这种条款中具体规定哪些事项呢？比如说具体的自然保护地有哪些？它的生态边界是什么？需要遵循怎样的管理目标？又比如说多方参与者有哪些不同人群，具体享有哪些权利和义务？再比如说利益相关方参与的途径有哪些？监督机制有哪些？使用怎样的评价机制去反馈实践效果，如果说利益相关方出现了冲突，去怎样解决，最后要注明这样这种合作管理条款的法律效力，一般在适用这种条款的国家会通过一个行政许可之后，才使得这个条款得以生效。
　　
　　以上便是我汇报的主要内容。最后我想提一个粗浅的思考，就是说比斯坎湾国家公园的体制改革只是立法难以充分回应自然资源管理实践的一个缩影。所以说自然保护地立法完善关键性的问题，就是如何平衡国家公园不同管理目标之间的冲突，以及如何平衡不同利益相关方之间的冲突，而这些问题的法律治理路径，便是设计一种法律实施机制。像刚才提到的由多方参与的共同管理条款，也并不是一个一揽子的解决方案，因为法律实施机制的完善，还要根据国家公园的管理实践去继续探索。
　　
　　我的汇报就到这里，很多观点还不成熟，烦请各位进行指正，谢谢。
　　
　　主持人：谢谢郭老师。到目前为止，我们这一段个位报告人都出色的、准时的完成了报告任务，让我们有充足的时间去讨论和点评。下面我们进入讨论和点评环节。
　　
　　点评人：曹明德（中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院教授）
　　
　　到目前为止，我们这一段各位都出色地完成了报告任务，接下来的时间是自由讨论和点评，我利用这个主持人的权利来说几句，就像刚才说的我们的参与人、报告人都很年轻，精通外语，大多数都有留学的经历，除此之外，你们的研究方法上也有值得圈点的地方，比如包括我们常用的比较法的研究方法，国际法的研究方法，还有以实地调研的方法，这些都是非常好的方法，我还可以推荐大家利用以下这些方法，比如说专家咨询。国外的学生往往喜欢向著名的专家进行咨询，这是一个非常重要的一个捷径，这个要付出一定的努力，因为专家的咨询不是免费的，他们的时间很宝贵，如果想咨询他们还要提前预约。还有一种方法是访谈法，访谈法不一定跟专家有关，是跟相关利益者相关的，社会组织也好，比如说自然保护区相关的居民也好，对吧？或者是渔民、牧民或者是草原区的牧民。
　　
　　我们这一阶段的报告都非常好，当然外语好有个很大的优势，主要是在收集资料，分析数据，可以利用有效的或者外部的数据源，这个数据是比较多，我们可以充分利用的。第三个优点是今天参加报告的老师们虽然很年轻，但是有区别于我们有些研究者，现在很多的研究者，他们有脱离实践，也喜欢提出问题，制造命题，不断的由此我再次我提出来研究，拿到一个问题，基本命题问题也好，分析命题，第一件事就是要识别问题真伪。那么现在假设他这个事真的问题，我们要搞清楚，应该从哪几个方面，研究的范围、研究的问题给识别出来。第二步就是，你确定通过什么样的一个研究思路，或者说什么样的研究工具来分析，能够做任何一项研究，必须要有一个分析工具。分析工具就是你擅长，比如说民法，我们用民法的方式，强调自然资源的侵权，什么是环境污染？是什么生态破坏？是不是使用无过错负责任原则。这就是你基本的民法的公理没有的话，是不是？再比如刑法规定能够看到现在关于环境资源保护犯罪的，他规定的法律是什么？我们现在刑法典中放在第六章第五节，破坏环境资源保护罪，对吧？原来它是放在妨害社会管理秩序，这里犯罪应当是故意犯罪的。但是我们的污染环境罪三百三十八条污染环境罪，故意、过失都可以构成犯罪，但是有时候也有矛盾，不过放在那个位置上，放在那一部分合不合适，你们可以回去看看张明楷教授的观点，他是刑法专家，他关注的比较多。由于时间关系，我们就请我们的其他点评人进行点评。
　　
　　点评人：乔刚（西南政法大学经济法学院副教授）
　　
　　谢谢主持人，我们今年年会的主题是关于自然保护地的法律问题研究，我们今天这一组的议题是自然保护地国际法与比较法研究，无论是国际法也好，比较法也好，最终还是要聚焦到自然保护地法，我今天听到了六位老师的汇报，其实我个人觉得都是非常紧扣主题的，他们都是从自然保护地里面的，比如说从立法，从法律制度，从体制等方面展开论述。
　　
　　当然这里面基于自然保护地的独有特征，以国际法和比较法为视角，对目前的自然保护地管理立法制度展开了分析，并在此基础上提出了自然地保护立法也好，制度也好，体制也好，相关的一些具体的建议。在我看来这六位老师的报告，我个人觉得总的来说还是研究得非常深入，值得我学习，我想也值得在座的各位，特别是在座的各位研究生同学们学习的。如果说具体到每一个报告人的题目来说，我也简单的回应一下。
　　
　　第一位报告人是唐正彬教授，唐教授的这个报告的选题是我国自然保护地监管路径的重构—兼论俄罗斯自然保护地监管。当然由于时间关系，我觉得可以把这六位老师的报告进行简单的一些分类。第一位老师唐教授应该和第二位老师王教授其实都是从比较法的角度，并结合了俄罗斯的有关的自然保护的相关法律问题来进行论述，他们一个是从监管路径，另外一个是从法律制度，但我个人觉得无论是监管路径也好，法律制度也好，终究要回到国内现实的面向。比如唐教授从监管路径来说，提出来中国和俄罗斯是相邻国家，在一带一路大背景下，两国在自然保护地保护方面面临着诸多的问题，最终得出的结论是我国树立环境公共治理的系统观念，强化垂直管理，增强属地管理的执行力，完善公众参与机制，以完善我国的自然保护地的监管机制。这里面我就不针对第二位老师的就把它具体的就展开了，这里面我也在思考这个问题，也就是说如何借鉴，怎样来借鉴，或者说更深层的是什么？我们界定的理由是什么？可能由于时间原因，各位老师对这方面没有具体展开，如果说如果从这一点上能够找到突破，我个人觉得至少是一个非常大的一个创新。
　　
　　第三位老师的题目是中美国家公园特许经营制度比较研究，这个是刘教授做的报告的题目。当然从美国的角度，当我们今天六位老师至少好像有两位，另外一位应该是应该是第六位老师，郭楠老师的从“合作联邦”迈向多方参与美国国家公园管理体制立法镜鉴。比如说郭楠老师的，从国家公园管理体制这个角度也存在这种共同性的问题是什么呢？这种共同行为是好像比如说我们要坚定为什么要以美国为借鉴为镜鉴，主要是因为美国国家公园，可以说它的历史可能有一百多年的历程，或者说美国是最早建立国家公园体制的，所以说我们就需要我们国家必须要借鉴美国的体制，当然这一点就是从逻辑上是不是说一定能够得出这样一种结论，我们要不要结合我们国家自身的特点，就像我们上午听到很多老师的主题汇报，我们在进行借鉴的时候，考不考虑到我们国家的国情，比如说美国他可能是私有制，国外很可能是更多的是从地域权的角度，而我们国家可能更多的还要从资源利用权的角度来展开。当然，我们借鉴肯定是必须要借鉴，但是如何借鉴或者说借鉴的理由在哪里？我觉得值得我们在座的各位要进一步的探讨。
　　
　　但另外还有两位老师，一个是马教授的粤港澳区域经济一体化背景下政府环境责任法制化问题探析，但它这个也存在着一种比较法的视野。它主要是以区域经济一体化为背景，比较广东香港澳门这三地的法律体系，从政府的环境法律责任这一个角度为切入点，最后提出来一体化的这种生态安全空间格局。，
　　
　　还有一个老师是研究南海地区海洋生态环境保护合作机制的法律对策研究。他主要是聚焦南海地区海洋生态环境保护合作机制，当然这里面它主要是针对南海生态环境保护问题，主要是针对合作机制提出了现有的合作机制，提出了一些不足的地方，然后就提出了自己的一些我个人觉得还是非常有建设性的一些意见，比如说他要结合硬法加软法的这样一种并存的这样一种构造，来进一步的完善南海生态环境保护的法律机制。
　　
　　我个人觉得从大体上说，我们六位老师从不同的角度，最终都聚焦到我们大会的主题上，并且研究方法总体来说是非常好的，都是采用的要么就是比较法，要不就是国际法视野，这一点是也是值得我们学习的。当然，我个人觉得如何借鉴，借鉴的理由是不是要更充分一点？我觉得这一点来说，是我们大家共同面对的，今后要做研究也好，或者说教学也好，应该是共同面对的一些难题，我就说这么多，说的不对的地方，请各位老师批评指正，谢谢。

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