中国法学会环境资源法学研究会2019年年会会议简报第3期（议题三）

　　
　　主办单位：中国法学会环境资源法学研究会、海南大学
　　
　　承办单位：海南大学法学院、海南大学生态文明法治研究中心（武汉大学环境法研究所南方基地）

　　
　　议题三：自然保护地国际法与比较法研究（第一阶段）

　　
　　主持人
　　
　　王曦，中国法学会环境资源法学研究会副会长、上海交通大学凯原法学院教授、云南昆明理工大学法学院特聘教授
　　
　　点评人
　　
　　张璐，华东政法大学经济法学院教授
　　
　　刘安翠，南开大学法学院讲师
　　
　　报告人
　　
　　吴卫星，南京大学法学院副教授
　　
　　管松，自然资源部第一海洋研究所助理研究员
　　
　　姜双林，浙江农林大学法学院教授
　　
　　岳小花，中国社科院法学所生态法研究室助理研究员（作者明确不公开发言稿）
　　
　　陈宇，福州大学法学院讲师
　　
　　主持人：我们上午的会现在开始，欢迎大家来到我们这个环节哈。很荣幸能担任这个环节的主持人。为节约时间，我们直接开始，下面有请第一位发言人，有请南京大学法学院的吴卫星副教授，大家欢迎。
　　
　　发言人：吴卫星（南京大学法学院副教授）《美国环境保护地役权制度探析》
　　
　　谢谢王曦老师的介绍。各位同仁大家下午好，我向大家报告的主题是有关环境保护地役权的。我提交的这篇论文实际上是2015年发表的一篇论文，现在自然保护地研究很热，我看到一些文章，有专门介绍保护地役权的，也有在相关文章当中把保护地役权的作为一部分来进行介绍的。
　　
　　我今天的报告分为三个部分。
　　
　　第一部分我简单谈一下地役权与环境保护的关系，如何通过地役权来保护环境。实际上在古罗马的时候，地役权就有一定的这方面功能。罗马法把地役权分为乡村地役权和城市地役权。乡村地役权是基于土地而产生的地役权，跟环境保护联系更大的是所谓的城市地役权。古罗马的城市地役权，它分为所谓的通水权、立墙权、采光权这三类。其中第三类地役权包括一切旨在保障空气、光线、视野的地役权，比如说禁止加高役权、禁止妨碍采光役权、禁止妨碍观望役权等等。城市地役权就涉及到通风、采光，涉及到观景或者瞭望的利益在里面。这个城市地役权跟乡村地役权不一样，乡村地役权一般是为了所谓的土地利用的便利，所以乡村地役权它一般是基于财产的利用，或者说基于它的经济价值。那么城市地役权，它保护的利益实际上是基于一般的生活领域，一般的生活需求、保障或者改善生活环境，所以他跟环境保护有一定关系。城市地役权一般存在于建筑不动产之中，随着罗马城的发展后来有一些高楼了，那么两片建筑物之间，它的通风、采光、观景就受到了一定的影响。所以通过城市地役权的设置，使得建筑物的不动产人可以来增加其不动产的这方面利益，这种利益跟环境保护有一定的关系。
　　
　　美国的环境保护地役权跟一般地役权有所区别。在一般的地役权关系当中，它有供役地也有需役地。环境保护地役权它是没有需役地的，只有供役地。所以保护地役权或者环境保护地役权，它用了地役权的名字，但是跟传统的一般的地役权还是有所区别的，我在后面仍然会谈到。它是只有供役地，没有需役地，它是为了不特定的人的利益而设置的。
　　
　　第二部分我来谈谈美国保护地役权的概况。美国保护地役权可以分成不同的种类，这里跟环境保护相关的，一个是历史文化遗产的保护地役权，比如说用于历史建筑的保护，历史建筑尤其是作为文化遗产的历史建筑，实际上也是我们广义的环境保护法保护的范围。第二个是纯粹的自然保护地役权。那么这两个都是跟环境保护有一定关系。美国还有一种保护地役权，它跟环境保护没有太直接的关系，是农地保护的地役权或者说叫做农业保护地役权，通过不改变土地的用途，使它能够持续地用于农业的生产。
　　
　　我再简单的谈一下保护地役权的法律关系，不动产的所有权人把不动产里面的开发权转让出去，保护地役权实际上就是指土地的开发权。一旦设定了保护地役权之后，所有权人就不能在土地或者在建筑物上开发了，从而起到保护它原来状态的作用。所以说保护地役权的核心就是土地的开发权，土地的所有权人把开发权转让给政府机构或者土地信托组织之后，就构成了对土地所有权的一种限制。原来的不动产所有人，他仍然保有对不动产的所有权，但是这个所有权是一种残缺的所有权，他不再拥有对不动产的开发权利，他把开发权转让出去了。这种转让一般的来说主要是通过两种途径:一种是捐赠，所有权人把这片土地的开发权捐赠给一个信托组织或者一个政府机构，还有一种可能是通过购买，政府机构或信托组织购买这片土地的保护地役权，从而限制这片土地的开发。
　　
　　1981年的时候，美国的统一法律全国委员会通过了一个《统一保护地役权法》，它不是一个正式的联邦立法，只是一个示范性的立法。当然后来美国的很多州有保护地役权的专门立法，比如说1956年加州通过了美国第一部关于保护地役权的州法——《景观地役权使用法》。《统一保护地役权法》对保护地役权下了一个定义：地役权的持有者对于不动产施加限制或者积极性义务、肯定性义务的一种非占有性的权利，其目的包括保留或者保护不动产的自然、风景或者开放空间价值，以确保该不动产可以用于在农业、林业、娱乐或者开放空间的用途，保护自然资源，维护和提高空气和水的质量，或者保护不动产的历史建筑、考古或者文化价值。
　　
　　那么这有一个问题就是说不动产的所有者为什么想要把这片土地的开发权拱手转让给他人，或者把它捐赠给政府机构？因为一片土地的开发权没有了，实际上这个土地的价值，它的经济价值就大大下降了。他为何有这种激励？那么这个就是美国的相关配套的立法，就是税法的激励措施。保护地役权转让出去之后，虽然土地的价值下降了，但随之相关的财产税、遗产税等等有减免的措施。一片土地没有开发，财产税是以这片土地的最高的经济价值来进行核定税收的，一旦转让出去就以它实际的经济价值来核定税收的数目，这样税收就减少了。
　　
　　第三部分我们来分析一下保护地役权的特点。
　　
　　第一，保护地役权是没有需役地的属人地役权。你看我们物权法里面的地役权它是有供役地，有需役地的，是为了需役地的便利在供役地上设置的对不动产的一种负担。但是保护地役权它是没有需役地的，它只有供役地，因为这片土地它有环保的价值，那么我们在供役地设定了一种环境保护的负担，但是没有需役地。保护地役权实际上是为了人的利益而创设的，因此称之为属人地役权。一般的地役权叫做属地地役权，属人地役权也有把它称之为所谓的独立地役权的，它是为了人的利益，这个利益就是环境保护的公益，因此保护地役权是具有公益性的公共地役权，保护地役权的持有人可能是政府机构，也有可能是土地信托组织，但是这个环境保护利益是为公众所享有的，所以它具有公益性，这是它的第二个特点。
　　
　　第三点，它是通过契约创设的一种约定地役权，它跟公共信托所创设的法定地役权有所区别。美国法通过公共信托，比如说在可通航流域实际上创设了一个航行地役权，也即不管河流的所有权是谁的，公众都享有航行的地役权。但这个航行地役权，它是基于强行法的规定，就是美国的判例法。因此，基于公共信托所创设的航行地役权，区别于我们这里的保护地役权，保护地役权是通过契约所创设的约定地役权。
　　
　　保护地役权的第四个特点在于，大部分的尤其是可以获得税收减免的保护地役权，一般的来说是具有永久的期限。有的保护地役权可能是有期限，比如是10年或者20年，但这样就不能享有税收减免的激励措施。
　　
　　最后我想说的是，保护地役权不需要改变土地所有权，这样在尊重的原来土地所有权基础之上产生了二元的产权结构，一方面是土地所有权人，他仍然保有不动产的所谓的剩余财产权，同时在这个财产权之上又有一个保护地役权，保护地役权由政府或者信托组织所持有，实际上的环境保护利益由公众所享有，因此就形成了一个混合的二元产权结构。那么这个和我们中国惯常使用的征收、国有化是不一样的，成本相对较低，我觉得可以在我们的保护地立法当中予以考量和借鉴。
　　
　　我就简单报告到这里，谢谢大家。
　　
　　主持人：感谢吴老师，给我们节约了一点时间。下面的发言人如果也能节约时间，我们也很感谢你。下面我们有请自然资源部第一海洋研究所助理研究员管松女士，大家欢迎。
　　
　　发言人：管松（自然资源部第一海洋研究所助理研究员）《南海建立特别敏感海域问题研究》
　　
　　各位前辈、各位同仁下午好。刚才有同仁问我，第一海洋研究所在哪个城市？看来我有必要先做下自我介绍。海洋一所是在青岛，这是一个以自然科学为主的研究所，但也有一个人文社会科学的研究部门，主要是围绕自然资源部的职能，开展有关海洋空间、自然资源、大洋和极地等领域的法律、政策和战略问题研究。以自然保护地为例，我们所里有一个团队是该领域技术研究的佼佼者。所以当我本人在研究自然保护地法律问题时，研究过程中，有时候遇到一些不太理解的技术问题，非常方便，直接从我的办公室六楼到他们三楼的办公室请教他们就可以了。所以研究过程很开心，很享受这种交叉学科研究的乐趣。
　　
　　我本人毕业于厦门大学法学院毕业，本硕博都是，所以我是地地道道的法律工作者，不是混入环境法内部的自然科学工作者。这篇会议论文是我2012年发表的，感谢评审老师们的赏识。值得一提的是，这篇文章现在看依然很有价值，或者说我们现在研究在南海建立海洋保护区依然是十分有价值的，甚至比以往有更重要的价值。为什么这么说？
　　
　　我的第一点理由是，现在在南海区域，尤其是在争议海域，已经有国家开始行动了。他们在我国主张的海域建立了海洋保护区，例如，2010年5月，越南总理发布了关于“批准至2020年越南海洋保护区制度规划”的第“742/QD-TTg号法令“，宣布到2020年时，越南将建立16个海洋保护区，其中包括位于中国南沙群岛海域的”南谒岛海洋保护区”；2018年9月，马来西亚宣布将位于南沙群岛南端、与我国存在主权争议的中康暗沙设立为海洋国家公园。然而，我国至今未在南海建立海洋保护区。
　　
　　第二个理由是，我们大家都熟悉的“南海各方行为准则”，经历了十几年的协商谈判过程，至今仍未出台。我们可以看到在2002年的“南海各方行为宣言”里，就把南海的海洋环境保护合作做成为一项重要内容。后来，在这么多年的推进过程中，反复的谈判，2015年提出的重要和复杂问题清单也将海洋环境生态保护列入其中。2017年我们终于审议通过了“准则”的框架，但并没有对外公布。这意味着，我们继续做相关研究仍然具有急迫的现实需求。
　　
　　第三个理由是来自世界海洋保护区发展趋势的角度。近年来，国际社会在大力推广海洋保护区。然后我们最熟悉的CBD爱知的目标是到2020年10%的滨海和海洋得到有效保护。然而，目前我们离这个目标相差很远，南海地区就更不用说了。还有一个比较新的进展，就是联合国教科文组织下面的国际海洋委员会正在在大力推进海洋空间规划这项工作，尤其是跨界海洋空间规划。为此，它在地中海、欧洲选取海域做试点，并尝试编制一个关于跨界海洋空间规划的指南。为了完成这项工作，它全球范围内聘请了八位专家，其中唯一一位来自亚洲的专家就是我们海洋一所的一位高级工程师。我们做跨界海洋空间规划的结果，难免会有跨界海洋保护区的出现，这种做法十分值得在南海地区推广。
　　
　　既然这个研究这么有价值，那我们目前的研究成果是否已经完成这个任务了？或者说目前已经研究到什么程度了？已经有一些学者写过这方面的文章，数量不太多。大家一般都是围绕这三个方面展开研究，先论证建立南海海洋保护区的必要性和可行性，然后提出自己的方案。首先，对于在南海建立海洋保护区的必要性，我们知道这需要从科学的角度来论证南海生态状况和生物等各类资源急剧衰退，亟需要保护，所以我们才需要建立海洋保护区。这其实需要大量的自然科学数据来支撑。目前这方面还是十分不够的，这一点我后面会展开讲。其次，在论证南海建立海洋保护区的可行性方面，学者们大都是从南海的政治局势、相关国际法义务和理论驱动的角度进行。这方面分析是法律工作者的强项，所以分析都比较透彻。最后，在提出各自的方案方面，大家一般提的方案都比较宏观，会泛泛地讲一下大概推荐什么类型的海洋保护区，是采用小型海洋保护区还是大型海洋保护区，以及如何构建的区域合作机制等。也会建议要借鉴美国、菲律宾和地中海的相关经验。这里需要指出的是，有部分学者介绍了菲律宾海洋保护区的情况，并建议中国可以借鉴。在有关海洋保护区的科学技术领域，我们中国是处于世界一流水平的，菲律宾、泰国这些国家，虽然他们在海洋保护区和国家公园方面的实践比较丰富，但在技术方面还是落后于中国的。总之，上述方案都缺乏能够按照某一类海洋保护区的选划标准和程序提出一个比较具体的选址建议和相应的保护措施，这种更具有可行性和可操作性的建议。因此，我们现在和今后开展该问题的研究，应该在第一个问题和第三个问题上寻求突破。
　　
　　我们先来看一下第一个问题。这个问题显然是需要科学家来回答的，而我们目前的自然科学的研究成果还不足以回答这个问题。首先是数据问题。大家可以看到，论文中引用的文献比较老，大多来自于2010年左右。而且，已经公开的、我们能够获取到的数据都是近岸的，而不是南沙群岛那些争议海域的。虽然有时候我们可以看到一些关于整个南海水域的数据，但那些数据都是遥感数据。我们都知道这种遥感数据，对于研究一个大的时间尺度和大的空间尺度的问题，十分有价值。而当我们研究选划海洋保护区这种尺度的问题时，只有遥感数据是远远不够的，我们需要更多门类的监测数据。总体上，南海周边国家海洋调查和观测能力较弱，投入较少，致使长期以来南海观测数据十分匮乏，严重制约了对该海域的科学认识。此外，在争议海域要开展海洋科学调查，不管是单独的还是联合的，都十分困难。
　　
　　虽然缺乏充足的科学研究成果做支撑，我仍然尝试提出南海海洋保护区的选址方案，目前，诸多国际组织都推出了海洋保护区“产品”，真的是琳琅满目。它们各有不同的特点和针对性，其中，是否有适合南海的“产品”呢？时间的关系，我就不一一介绍和分析了，大家可以看PPT上的列表，我直接跳到为什么我认为特别敏感海域这一国际海事组织的海洋保护区“产品”适合南海。一方面，它是一个比较成熟的海洋保护性“产品”。它历史悠久，实例很多，而且很多的例子都是由多个国家联合申请的，这适合南海复杂的情况。另一方面，它有明确的相关保护措施。很多海洋保护区“产品”只是提出了一个概念，并没有配套的保护措施。
　　
　　宏观地看，南海的依赖性、多产性、多样性和脆弱性等方面情况符合特别敏感海域的选划标准。作为重要的国际海上交通要道，每年的季风导致南海航运的危险很大。既然符合，我就尝试着做一个选址的建议。当然我用的也是遥感数据。我画出的这幅选址建议图使用的数据来自一篇发表于《科学》上的文章，它是针对全球生物多样性的一篇文章，我选取其中关于南海的数据。图中红色越深的地方，是生物多样性越丰富的地方，以及受人类活动影响越重的地方。蓝色的线代表航运量，蓝色越深的地方，就是航运数量越大的地方。所以，我选择这两种地方的交集中颜色最深的部分作为南海特别敏感海域的一个选址建议。因为，理论上，航运量大的地方意味着来自航行的环境影响也大，而生物多样性丰富的地方意味着对航运影响敏感，且值得保护。用玫红色框出来的这个地方，就是最终的选址方案。我又叠加进去外交部向联合国提交的照会附图中所使用的九段线的地理位置，结果是该选址方案刚好一部分在九段线内，一部分在九段线外。这样就更加适合我国和选址周边其他国家一起联合起来向国际海事组织提交建立南海海洋保护区的申请。
　　
　　最后，希望尽快在南海开展海洋科学调查。因为数据不够的话，我们研究海洋保护区建设都是在做无米之炊。谢谢。
　　
　　主持人：非常感谢，管松女士的报告非常有意义，给我们带来了不一样的视野。下面有请浙江农林大学法学院的姜双林教授，大家欢迎。
　　
　　发言人：姜双林（浙江农林大学法学院教授）《英国自然保育治理中伙伴关系原则及其启示》
　　
　　谢谢。尊敬的王曦教授，各位嘉宾下午好，我今天在这里汇报交流的题目是《英国自然保育治理中伙伴关系原则及其启示》，主要有以下四点内容，一是介绍英国自然保育治理中伙伴关系的内涵；二是英国本地化伙伴关系的特征；三是英国本地化伙伴关系的实践路径考察；最后是几点启示。
　　
　　第一点内涵。选题的提出与我在本地（浙江临安）调研所遇到的问题有关，2002年时《法制日报》以《自然保护区村民告政府，生态保护代价谁补偿》为题报道了发生在浙江省临安市的“生态补偿”案。时到今日，自然保护区管理机构依然认为至今还居住在保护区的240多户农民是个棘手问题，解决问题的建议是如何从将农户从自然保护区搬出。这不是一个单纯的地方性问题，而是一个突出的全国性问题，要解决这个问题的唯一出路就是要搬迁吗？我个人觉得这里边可能存在着认识上的误区。那么误区在哪里？理论上认为需要社区的多元参与和共治，实际工作中却排斥与当地居民结成伙伴关系。这是自然保护地立法时应予高度重视的问题。法律在自然保育中的作用--关键性的主题：定分止争。
　　
　　如何有效地解决诸如此类的问题，英国自然保育治理中伙伴关系原则及其实践可能会给我们以有益的启示。在英国也面临过一个非常关键性的利益冲突问题：即土地所有者土地使用最佳经济用途（如用于开发或集约化种养殖）的愿望与公共机构为了保护野生动植物和保存自然栖息地而对土地用途施加限制之间的冲突。英国自2001年开始，采取自然保育治理的新方法即本地化伙伴关系，寻求与土地所有者和占有者的伙伴关系，以协商一致的方式保育管理自然。体现了自然保育方法上的转向，这个新方法包括“自上而下”的方法和“自下而上”的方法，前者以技术和国家为主导，由国家通过制定技术标准，界定保育目标，监测和评价受保护物种以及自然栖息地的现状，或者强制执行保护区土地利用和其他的控制措施等等，后者由政府机构设定具体的生态标准，然后让各类组织、企业和土地所有者参与保育管理，制定本地化的综合战略，使用当地的专业经验和地方知识。
　　
　　第二，英国本地化伙伴关系的特征。传统的自然保护地保育方法是什么？过去过份依重中央政府的监管，实际上缺乏当地居民或者地方机构的积极参与，最终的保育效果并不理想，呈现碎片化现象，引人深思。那么现在英国的做法如何？强调本地化的伙伴关系，它有二个显著特征。一是特别强调要使用生态系统服务的方法，就是要让当地政府和法定机构、企业、当地的“民间社会组织”的成员和公众成员等一起参与进来；二是强调一体化的景观规模的方法。使其工作能超越现有行政界限如当地的行政边界。采纳更大规模的聚焦方法，至少在景观规模上，通过“绿色通道”为保护区的区域互联预先采取措施，通过生态系统方法加以巩固。这种方法类似于我们国内的跨越行政区域协作或协同。
　　
　　第三，英国当地伙伴关系实践路径的考察。21世纪之前，自然保育依赖自愿性方法，以突出土地所有者开发权的方式呈现，并未认识到管护义务是其财产权的一个构成要素。因为英国实行土地私有制，私人土地，想怎么开发就怎么开发，只要不搞破坏性开发就不受限制，原来就是这么个做法。到21世纪之后，英国导向以“伙伴关系”为根基的路径转变，建立起由公共机构土地所有者和土地管理者有关广大公众之间的伙伴关系，过去做法至此受到了必要的限制。这里所指的路径转换包括三个方面。第一就是管理机构拥有执行积极管理的权力；第二个可以签订管理合同；第三个采用经济工具，落实自然保育治理的新方法。具体的在执行积极管理的权力方面，1981年《野生动植物和乡村法》就属于消极赋权，防止破坏性利用土地（SSSIs场所）。2000年《乡村和路权法》属于积极赋权，赋予管理机构行使栖息地保育和恢复方面行使管理计划的权力，包括对违法者有权力送达管理通知，或命令履行积极的土地管理责任，施加民事制裁：定额罚款、自由裁量罚款、停止通知。签订管理合同方面，根据1949年《国家公园与准入乡村法》规定，可主动与保护区内外的土地所有者签订管理协议，单纯用以防止损害；2000年《乡村与路权法》规定，管理协议必须只用于SSSIs内奖励土地所有者对其土地上野生动植物和保育容貌采取积极的保育管理。换言之，就是政府权力用途发生改变，通过行政合同来完成行政任务。采用经济工具方面，具体通过两种措施：第一通过提供农业补贴，即通过保育友好型的农场管理，如1986年环境敏感地区（ESA）计划；第二通过交叉遵守机制，将环境条件与接收农业补贴款项的农业生产者相连接，若违反，公共当局有权要求偿还已付补贴，且可施加土地管理通知。
　　
　　最后谈谈给我们的启示。有三点，第一从内涵上来讲，确立自然保育治理中的伙伴关系，导向更可持续的利用和保护。“自上而下”的方法：涉及各类保育监管机构的职责和功能分配；“自下而上”的方法：土地所有者、土地管理者和广大公众等利害关系人的权利和义务的配置。总之，不同行为者能且应在保育管理中发挥核心作用。平衡国家主导的管理标准的“自上而下”的适用与使当地参与者、各类组织、企业和土地所有者参与保育管理的“自下而上”方法的关系。
　　
　　第二从特征这个角度来讲，强调重视自然保育治理中整体和景观规模的新方法。保育方法需要巨变：重新建立对人类和动植物均有惠益的生态过程和生态系统服务，强化大型栖息地的修复和休养。更好的管理：增加现存野生动物场所的规模，通过供给场所之间的物理走廊或“跳板（stepping stones）”而改善其间的连接性，减轻对野生动植物的压力。更加开放和透明以促进各种不同行动者之间的对话与合作，从而促进一体化。
　　
　　第三本地化伙伴关系的多重实践路径：赋权、契约和利益链。通过赋权，有利于人们识别法律对土地用途管控之形式与它们所引入的土地使用责任之内容之间的相互作用关系；通过契约和利益链，法律为利益关系人设立土地使用的环境管护义务，具有强制执行力的法律控制，显著提升损害性利用土地的难度。
　　
　　我就汇报到这，谢谢！
　　
　　主持人：非常感谢姜教授，也为我们节约了一些时间。下面有请中国社科院法学所生态法研究室助理研究员的岳小花，有请。
　　
　　发言人：岳小花（中国社科院法学所生态法研究室助理研究员）《中国自然与人文遗迹保护立法的现状、反思与完善》
　　
　　主持人：非常感谢。下面是我们这个环节最后一位发言人，有请福州大学法学院的陈宇老师，大家欢迎。
　　
　　发言人：陈宇（福州大学法学院讲师）《借鉴IUCN指南对我国“海洋自然保护地”立法的思考》
　　
　　好的，谢谢王曦老师，和前面几位教授专家比起来，我算是作一个科普性的讲解。我所要讲的主要就是对IUCN系列相关指南的借鉴。世界自然保护联盟（IUCN）系列文件为海洋自然保护地的建设提供了详细指导，其中直接关联的为1999年发布的《海洋自然保护地指南》、2008年的《2008自然保护地管理分类应用指南》、2012年《IUCN自然保护地管理分类在海洋自然保护地中的应用指南》。这三大指南为我国海洋自然保护地立法中相关术语的界定、海洋环境特征的辨明、“海洋自然保护地”概念的廓清、“国家公园为主体”的确定以及立法框架提供了重要参考。后面我将会展示。
　　
　　现在PPT中所展示的是我们国家目前的海洋自然保护地现状。我们知道生态系统从大的范围上分为海洋生态系统和陆地生态系统。但是目前绝大部分的讨论还是在陆地生态系统，包括我们所建立的十个国家公园的试点，也主要是以陆地为主。我们国家从1963年第一个海洋自然保护地辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区建设以来，目前已经初步形成了海洋保护地网络，现有海洋保护区已经达271处。但这里有一个疑问，可能一会儿还需要向其他专家们求证，到底第一个自然保护地是不是辽宁蛇岛老铁山自然保护地？因为在2015年的名录上面，它的成立时间是在1980年8月6号。另外，目前《2018中国环境统计年鉴》中我们国家的保护区的数量统计是160个，又与之前PPT中我所截取的官网新闻数据又有一些区别。所以这是否也反映了我们国家自然保护地建设当中存在一些问题？
　　
　　现在这页PPT中是国际层面的海洋自然保护地现状，刚才管老师有提到目前我们全球的海洋自然保护地的覆盖情况，管老师说实质上的保护地只有3.6%，也就是不到4%，PPT中这个是联合国世界保护监测中心（UNEP-WCMC）给出的2019年最新的数据，显示目前已经达到了7.78%，但是距离我们在2010年所提出来的IUCN保护目标当中，提出10%的目标还是有差距的。这页PPT是领海和公海的一个保护地比例情况。这页PPT是全球前十的海洋保护地的情况，目前全球前五的海洋保护地面积总和就已经占到了所有海洋保护地面积的50%了，所以都是靠这些大陆自然保护地在支撑全球的保护地的总量。这里有一个问题，我们说距离目标还差这么多，但实际上在2016年到2017年之间，海洋保护地的增长情况是非常迅速的，这当中也滋生了一个新问题：我记得前段时间看了一篇文章，就是巴西出现了“Paper Park”的一个情况，就有点像我们中文俗语的“纸老虎”，可能只是为了获得国际上的某一些的一个支持，所以大量建设的一些海洋保护地。
　　
　　这个是国际上的情况。刚才我提到的几本书王曦老师是非常熟悉的，这个是1999年的专门针对海洋保护地IUCN出的一本《海洋自然保护地指南》。按照时间顺序，这个是2008年的《2008自然保护地管理分类应用指南》，然后这个是2012年《IUCN自然保护地管理分类在海洋自然保护地中的应用指南》是对2008年那份应用在针对海洋问题方面有一个更详细的说明。后面附加了一个是2016年IUCN对于大规模的海洋保护地的指引，因为现在国际上主张的一个趋势，是提倡海洋保护地的规模要尽量大，大的原因在于因为海洋流通性强，出于完整生态系统的考量，大规模海洋保护地更能实现海洋生态系统的保护。
　　
　　原本想讲四个方面的内容，但是基于时间有限，我就尽快过一遍。
　　
　　首先，是海洋保护地立法应当考虑两个小前提：
　　
　　一个是关于翻译的名字这个问题。我们通常翻译成海洋“保护”“区”，黄锡生老师也曾经写过一篇文章论述说为什么要叫做自然保护“地”，我也赞同翻译为自然保护“地”更为贴切，从而海洋方面的，应当翻译为“海洋自然保护地”。第一，从WCS的三大目的，也就是我们的“世界养护战略”(World Conservation Strategy-WCS），1980年所提出的目的当中来看，它主要是以自然保护为主，“Protected Areas”主要的目的都是在于自然系统生态的维护，所以还是要冠以“自然”的名称比较好。第二，形式上的延续，因为现在我们大部分已经把Protected Ares翻译成自然保护地了，前面加一个Marine还是同样的意义，既然从大概念上表述为“地”那么海洋也应当被涵盖在同位概念之下，一以贯之就是“海洋自然保护地”这样的翻译形式。第三，种属关系上看，所有具有一定规模的MPAs在联合国自然保护地清单（1997 UN List of Protected Areas）中都已列明，MPAs“自然”属性应当遵循于保护地总体属性。第四，设立目标方面，从目标设立来讲，刚才所提到2008年的指引，他就给出了一系列的原则，其中最主要的也就是首要的原则就在于只有那些主要目的是以自然保护为目标的的区域，才能被视为自然保护地，所以就是在翻译当中冠以“自然”的名称，是比较确切的，这是一个很小很小的问题。最后，从学术术语的角度来说，随着我们国家公园体制改革以及自然保护地发展的制度的发展，基本上也都运用了“自然保护地”的这样的一个说法，所以在海洋领域当中觉得还是要使用海洋自然保护地这样的翻译可能更切实一些。
　　
　　另一个是，海洋环境的一些特性的考量，这个就是基于2012年的IUCN所出的专门针对海洋所提出来的一些，这个我就不详细地阐释了，之前老师们也有提到过，存在着这些方面的海洋特征，也是我们立法当中，所应当要考虑到的。
　　
　　其次，涉及到核心概念的问题。核心概念早在1988年IUCN就已经提出来了，海洋自然保护地的概念该定义自1988年提出后至今仍受认可。IUCN《海洋自然保护地指南（1999）》对此概念进行了五个方面的解读。PPT中左边是1999IUCN指南中对海洋自然保护地所给出的一个定义。分类总体上是分为大型海洋自然保护地和小型自然保护地，也就是刚才附加的2016年的指南就针对大型海洋自然保护地所做出的一个指引，大型和小型的按照目标定位分为六类，实际上也就是我们很熟悉的六大类了，但是2012年是针对六大类做出了一个专门的说明，这个请大家看PPT我就不详述了。在核心概念上，我们国家现在存在一些问题，概念本身就不用说了，肯定问题很多，研究这个概念问题的也很多，需要强调一下的就是我们国家在现有概念下将海洋自然保护地分为“海洋自然保护区”和“特别保护区”，这个问题实际上会造成一些混乱，我们来看PPT，2018年针对2017年海洋保护地做了一个数据统计，我们看浙江省自己统计出来的是726.26，而国家统计出来的是691，这当的误差就是出于对于统计类型的不一致，浙江省是将特别保护区也放入统计范围之内，但国家并没有。这也就导致了保护地划分也不一样，统计部门的划分是按照PPT中显示的这四大类进行分类统计，而相关的名录当中又有一些其他的分类，比如说原有的保护区类型上森林生态野生动物等等分类也都不相同。
　　
　　第三，我浅谈一下保护地价值选择的问题。时间不够了，我只想强调一点，为什么我们使用“国家公园”这个说法，以及现在提倡“国家公园为主体”？我想讲的是可能还是要“为人所用”的关注上来。人要能够进入的，不管是观赏还是休憩，既然我们强调的是一个公园，他就应该是一个能够满足被公众享有的基本要求，这一观点的基础理论，大家可以看蔡守秋老师“公众共用物”的理论，我在此也不作赘述。对于“公园”一词的选择。其实早上吕老师也有强调，我们确实不能够刻板地去对照到IUCN所提出的第二类当中来匹配我们的“公园”建设。因为其实我们回到这个词源当中的含意来说，它还是要有人的价值的存在，包括各个国家其实对于“公园”这个概念的使用都是混乱的，都有自己的考虑和考量。
　　
　　第四，第四个部分这是我稍微梳理了一下“海洋自然保护地”的法律依据。国际法律依据主要有这一些，大家请看PPT，其实早在IUCN之前，1933年就已经提出来了，但最早促进海洋自然保护地（MPAs）建设的国际文件是1946年的《国际捕鲸管制公约》。PPT中是一个海洋保护地国际法律和政策的发展情况，很重要的是提出了海洋保护地的建设要求。最后是2012《IUCN自然保护地管理分类在海洋自然保护地中的应用指南》对“海洋自然保护地”建设的建议，如PPT所展示。
　　
　　由于时间限制，只能粗略介绍，谢谢大家。
　　
　　主持人：好，感谢陈老师，报告很有意义，如果能给更多的时间报告就更完美了。下面有请我们华东政法大学经济法学院的张璐教授做点评。大家欢迎。
　　
　　点评人：张璐（华东政法大学经济法学院教授）
　　
　　非常感谢会议安排，非常感谢王曦教授的安排！我主要谈一下前三位发言人给我的体会。首先谈一下吴卫星教授的学习体会，我认为选题非常重要，刚才王老师也讲，现在环境法完整的研究中关于地役权的研究其实是非常不充分的。为什么？因为我的理解其实在环境法，包括国外的环境法研究其实是以污染防治为中心的模式。那么在这个模式里面，因为污染的特性决定了它一定是以行政权为导向的。所以说上午吕老师也讲，其实我们在讨论以国家公园为主的自然保护地体系的立法的过程中，其实还是在公法背景下来讲这个东西的，所以我觉得对自然的保护，通过权属或者说产权的角度切入这个研究并不是特别地充分，这是个背景。
　　
　　我想从三方面来谈一下，我对吴卫星教授发言的体会。第一个就是这个目前我们以国家公园为主体的自然保护地法律体系的建设，我想它的一个最核心的问题就是要去解决权力冲突去协调私益和公共利益的平衡。我2017年在国土资源部做了一个项目，包括后来了解的情况，现在自然保护地最突出的问题是什么？就是我们现在的权属是比较复杂的，不管是哪个类型的自然保护地，它里面有国家所有制的土地，集体所有制的土地，各种不同使用权形。然后在历史的过程里面的一些权属并不是很明确，但实际上一些当地的原住民的使用方式和保护的目标是很不一致的。那么在已经形成的权利的行使过程之中，如果说对他施加限制，那你的合法性在什么地方，或者说你要改变这种局面，你要通过征收的方式还是其他的方式来解决这个问题，其实在自然保护地现在仍是非常突出的一个问题，所以我觉得从这个方式上来看，可以为我们参照的的样本。
　　
　　另外，我觉得从方法论上来说就是六个字：传承、发展、创新。传承就是说你要在传统的法学领域找到连接点。而既有的理论资源可能并不支持解决环境法的问题，所以说你要发展，然后在这个基础上创新。那么地役权产生在这个物权体系里面，其实在传统民法规则里边，它很多是去解决我们现在来看来的问题的，但是他的出发点和功能定位可能跟我们环境法是有点不一样的，为什么呢？我以民法的容忍义务为例，其实容忍义务也是解决相邻不动产之间的基于环境问题产生的权利冲突问题。它的目标在于通过对受到影响人最大限度地不动产效益最大化。那么在这个过程中，我们也要用到一个不同的概念，但是可能就要从它适用范围上，就要从它的功能上做一些调整。同样地役权作为一个民法或者物权法中一个理论，尽管说它一开始分城市的、农村的等。但是在这个里面我们如何从环境保护的角度，做一些发展和调整，这都是非常重要的议题。那么第三个方面我觉得从国外地役权上来看，包括中国物权法其实也有地役权。那么现在怎么样能够契合我们自然保护地发展的需要，可能还是要对我们现有的法律资源做一个评估。也就是说，你怎么样适应这种原先的衔接实现成本最小化，而且在逻辑上比较流畅。
　　
　　我再谈一下管松研究员的讲座，我觉得非常有兴趣，因为开阔我们视野，其实以前没有在这个角度考虑过。我觉得海洋的问题可能更复杂，对这个是一个门外汉。我只讲三点学习感受，第一个我觉得它还是需要更多科学上的研究，那么刚才在发言中无论是从必要性上，还是方案选择上，还是建议上，很多都是科学问题，需要法学研究提供能多的支持。另外一个，这里面提到了特别敏感海域，不知道这个是在一个什么样的意义上来讲的。我以国家公园这个主题为例，如果是现在在我们是以国家公园为主体的自然保护地体系的框架的话，我想可能还是要有一个就是要类型的对接。那么这样在立法上，整个设计上才能比较好处理。第三个我觉得这个是在海洋问题绕不开的问题，就是说多目标如何选择的问题，你设立的特别敏感区域并不仅仅是一个生态的问题，它可能有不同的考量，以这个载体的方式表现目标该如何确定、它在多大程度能够跟我们自然保护地的目标结合起来？
　　
　　最后一点，我想谈一下对姜双林教授的体会。我也是感受很深，在当年我博士论文的一个重要的参考文献。它一个核心概念就是local的概念。我们从自治性的到共治性的，如果说需要在共治性这种类型的他的角度去对自然保护地立法进行研究的话，那么这里面如何引入一个local的概念，一个合作的概念，双林教授所讲的伙伴关系，但这个伙伴关系的构建还是比较复杂的，因为里面涉及到一个比较复杂的历程，在这里面怎么样去从利益的平衡机制是构建这种伙伴关系的关键。因为这种表面上温情脉脉的和建立合作的伙伴，它背后是有什么样的利益平衡机制。我就简单讲几句，谢谢王曦教授，谢谢各位。
　　
　　点评人：刘安翠（南开大学法学院讲师）
　　
　　谢谢王老师给我这个机会。对于自然保护地以及海洋自然保护之前了解的其实不是很多，但是在听讲的过程中我学习到很多。我其实想把这两篇文章结合起来分析这两篇文章，其实这两个报告其实有很多共性，因为他们都在讨论自然保护地，还有人文遗迹，保护国家公园这些概念。
　　
　　这两篇文章很大篇幅都在讲如何界定自然保护地国家公园，根据在这些概念明晰的基础上，再对现行的立法进行一些建议。首先我很深的感受就是大家都在分析概念，但是对于为什么要选择这个概念，大家有自己不同的理解，然后能够提出不同的原因。但是好像目前来讲，大家都在讨论这个问题，就缺乏一个统一性的对话的平台。然后这可能会在一定意义上阻止大家的这种对话和沟通，所以我觉得非常有必要说在一段时间以后，大家会对某些概念形成一个共识，然后有这共识之后再去讨论对话说如何对现有的立法进行和建议，构建进行建议。这其实是一个比较技术化的过程。在这个过程中，大家会借鉴一些国外的立法经验，也分析到像IUCN的指南这样的国际上的一些现有的成果。
　　
　　这两篇文章的第二点共性就是他们都分析了国际立法和国外的立法，对中国可能产生了启示作用。然后在中国立法完善的过程中，如何借鉴国际的立法以及借鉴国外的立法。在这个过程中，我觉得首先要理清国外的现有的立法现状，然后分析好国际现有的规则是什么样的，然后怎么能够把这些国外和国际的经验借鉴到中国，这个过程是也是很关键的。尤其是像岳老师在讲国家公园立法的立法模式选择的时候，提到可以参考一些国外的立法经验。这一部分其实可以就有很多的工作要做，但是现在似乎大家可能首先要讨论说为什么要立法，然后如何选择立法模式，然后重要的依据是国外的立法，但是国外的立法是什么？似乎没有呈现出来，但我相信可能在另外的地方会有一些体现。这是我两点的观察，第一点是立法概念的选择上技术性比较强，然后大家需要有一个一致性的对这些概念的定义。第二点观察就是国际国外的立法是很重要的，但是大家还需要继续的去挖掘，它把这些国外的一些经验融入到中国的法律体系里面，这是我的一些观点。谢谢。