时间:2020-08-23 来源: 责任编辑:秘书处
【转载说明】本文转载自“徐州审判”公众号。
编者按
面对新冠病毒疫情这场没有硝烟的战“疫”,党中央要求要坚持依法防控,加大立法、执法、普法工作力度。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》,旨在保障人民群众生命安全和身体健康,保障社会安定有序,保障疫情防控工作顺利开展。根据相关报道和专家意见,本次新冠病毒的来源可能是武汉华南海鲜市场非法经营的野生动物及它所污染的环境。野生动物的交易和食用可能造成的公共卫生安全风险已经引起了世界范围内的高度重视。在加强新冠病毒疫情防控的同时,亦应重视对野生动物的司法保护,从而有力维护公共安全和环境公益。徐州中院环资庭课题组立足疫情防控视角下的野生动物保护,剖析野生动物违法犯罪行为背后的深层次原因,发出了打击野生动物“血色”产业链的绿色司法之声。
课题组成员
个人简介
张建:1995年毕业于华东政法学院,法学学士,2005年毕业于南京大学,法律硕士。现任徐州中院环资庭庭长,审判委员会委员,四级高级法官。长期从事民事审判和执行工作。
杜林:毕业于南京师范大学,诉讼法学硕士研究生,现任徐州中院环境资源庭员额法官。自2009年参加法院工作,先后在《江苏法制报》等各级媒体发表多篇司法调研、宣传文章,执笔的环境侵权法学论文获第十三届“长三角法学论坛”征文一等奖。
吴一冉:武汉大学环境法研究所博士研究生,现任徐州中院环境资源庭法官助理。先后有10余篇文章在《法律适用》《中国法律评论》《法治论坛》《人民司法》等刊物上发表,撰写的论文分别获第十二届中国法学青年论坛主题征文二等奖、最高人民法院环境司法专门化十周年论坛征文二等奖,连续三年获评江苏省环境资源法学年会征文一等奖,并多次获评全市法院调研工作先进个人。
疫情防控之下野生动物保护的“法”思考
根据相关报道和专家意见,本次新冠病毒的来源可能是武汉华南海鲜市场非法经营的野生动物及它所污染的环境。在加强新冠病毒疫情防控的同时,亦应重视对野生动物的司法保护,从而有力维护公共安全和环境公益。
一、正视涉野生动物违法犯罪乱象
野生动物在新发、突发的人兽共患病中具有重要的流行病学意义,是事关生态安全、公共卫生等重大问题的关键因素。此外,保护野生动物也是保护生态平衡、生物多样性及推进生态文明建设的必需之举。我国《刑法》规定了非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪,非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪,非法狩猎罪等相关罪名。我国《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》等对尚不构成犯罪的相关违法行为亦规定了相应的处罚。今年2月3日,中共中央政治局常务委员会召开会议研究疫情防控工作,强调要加强市场监管,坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易,从源头上控制重大公共卫生风险。可以说,依法惩治涉野生动物犯罪是推进生态文明、维护公共安全的共同要求。但是从此次疫情的出现以及防控期间的查处情况看,我国野生动物违法犯罪行为可谓乱象丛生,究其原因主要在于:
1.野生动物交易市场现实存在
客观上看,畜牧业技术多年发展的目标之一在于筛选更适合人类食用的畜牧品种,人类已无风餐露宿、猎捕果腹之忧。随着生活水平的提升,部分人开始讲究食不厌精,明知吃野味并不“进补”,除了满足“好奇心”外并无可取之处,仅为饱口腹之欲却追求山珍野味。有学者指出,“随着物质生活水平的提高,不法分子愈发热衷于濒危野生动物的收藏、贩卖、食用。野生动物走私已成为世界上仅次于毒品、军火的非法贸易”。有需求就有市场,有市场就有人铤而走险,形成了非法猎捕、运输、出售、购买野生动物的“血色”产业链。
2.对野生动物携带病菌的潜在危害宣传不够
2002年发生、2003年被逐渐消灭的“SARS”疫情距今已17年。虽然“SARS”疫情对国人来说可谓是那个时代的沉痛记忆,但经岁月的尘封,很多人特别是年轻人,对“SARS”疫情的起因及后果已淡漠。加之其后对食用野生动物、收藏野生动物制品可能传播病菌、引发人兽共患病的危害教育、宣传力度不足,导致本应为公众周知的公共卫生信息受众面窄。经常接触野生动物的人群中,很多人无防护意识或存在着侥幸心理。可以说,自“SARS”疫情至今,国人对于疫情因无“大疫”而无“大忆”。
3.对野生动物违法犯罪监管不力
一方面,在巨大的经济利益驱使下,参与野生动物运输、贩卖、烹饪等环节的经营主体对监管部门较为抵触,甚至逃避监管。另一方面,目前的野生动物监管工作尚存在多部门之间沟通不畅、协调不够,基层人员编制较少、技术手段不足的问题。部分地方政府或多或少出于创造税收、扶贫减贫等考量,对于强化野生动物交易监管内驱力不强。有些野生动物非法交易、经营主体为牟利,拉拢、腐化监管人员,部分监管人员沦为野生动物非法交易、经营“保护伞”。
二、准确把握野生动物违法犯罪案件的处理原则
1.坚持堵塞“源头”、截断“中段”并行
“没有买卖就没有杀害”。虽然部分人猎杀、运输野生动物是为自用,但更多人是受利益驱使。亦即是说,收购、食用野生动物行为是非法猎杀、运输、贩卖野生动物等行为的“源头”,而非法猎杀野生动物等行为则属于中间环节。堵塞源头,中间环节违法犯罪行为则会相应减少。
《中华人民共和国野生动物保护法》对保护的野生动物予以了明确,即指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。我国对野生动物实行分类分级保护,对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护。《中华人民共和国刑法》第三百四十一条规定了非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪,非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪,非法狩猎罪三个罪名。从法条规定可知,我国《刑法》将涉珍贵、濒危野生动物犯罪规定为“行为犯”,所涉行为囊括“猎捕、杀害、收购、运输、出售”等行为,大大加强了对珍贵、濒危野生动物的保护,是打击非法买卖野生动物行为的“利器”,执法、司法机关应当依法适用、援引。需强调的是,依据《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》相关规定,《刑法》第三百四十一条第一款规定的“珍贵、濒危野生动物”不仅包括列入国家重点保护野生动物名录的国家一、二级保护野生动物,还包括列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述物种。据此,买卖自己驯养的国家一、二级保护野生动物,也构成犯罪。另外,因涉珍贵、濒危野生动物犯罪的动机一般为牟利,故我国《刑法》对涉珍贵、濒危野生动物犯罪均规定“并处罚金”,即一律附加适用财产刑,以针对其违法牟利目的进行惩戒;检察机关公诉提出量刑建议时可一并提出有关罚金的建议,人民法院量刑时应考量该犯罪行为的社会危害性等因素一并酌定罚金数额。
2.打击线下交易、线上交易并重
从涉野生动物犯罪的手段上看,一方面,部分线下市场超出其核准的经营范围,违法贩卖活体珍贵、濒危野生动物或其制品,涉嫌非法收购、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪;另一方面,在互联网、物流网经济方兴未艾的今天,有些犯罪嫌疑人已摆脱实体市场,利用网络、物流等的隐蔽性、便利性,在线上通过微信群、QQ群、微信支付、支付宝完成线上买卖,微信群、QQ群中成员众多、买卖信息发布便捷,甚至买方、卖方分隔国境两侧进行交易。野生动物交易的线上市场应引起公安网监部门的高度重视,在通过技术手段取证后第一时间予以打击,以防其遗祸甚广。
3.制裁猎、售行为与制裁渎职行为并举
《野生保护动物法》第四十二条规定,“野生动物保护主管部门或者其他有关部门、机关不依法作出行政许可决定,发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处或者不依法查处,或者有滥用职权等其他不依法履行职责的行为的,由本级人民政府或者上级人民政府有关部门、机关责令改正,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”《中华人民共和国刑法》亦对相关渎职犯罪予以规定。司法实践中,有的负有野生动物保护、监管职责的执法人员,在查获相关珍贵、濒危野生动物的情况下,明知该案应当移交司法机关追究刑事责任,但其仍然同意将该案作行政案件处理,构成徇私舞弊不移交刑事案件罪;有的明知犯罪嫌疑人杀害珍贵、濒危野生动物仍给其通风报信,故意包庇使其不受追诉,构成徇私枉法罪等。
再完善的制度也需要良好的执行者才能运作。在打击违法猎、售野生动物犯罪行为的同时,应将发现的渎职甚至受贿违法、违纪行为移送处理,根据其行为性质、情节,分别接受党纪、政纪处理,涉嫌犯罪的移送司法机关。对涉黑或甘当违法猎、售野生动物等犯罪分子保护伞的,结合“扫黑除恶”专项斗争,发现一起、查处一起。
4.行政执法与刑事司法无缝并轨
2020年1月26日,市场监管总局、农业农村部、国家林草局联合发布《关于禁止野生动物交易的公告》(2020年第4号),规定自该公告发布之日起至全国疫情解除期间,禁止野生动物交易活动。各地农(集)贸市场、超市、餐饮单位、电商平台等经营场所,严禁任何形式的野生动物交易活动。各地各相关部门要加强检查,发现有违反该公告规定的,要依法依规严肃查处,对经营者、经营场所分别予以停业整顿、查封,涉嫌犯罪的,移送公安机关等。这是有关行政监管部门针对疫情作出的及时、有力的举措。
相关行政监管部门对违法但不构成犯罪的猎捕、出售野生动物等行为应严格把握违法与不违法、违法与犯罪的界限,严格依法行使处罚权,超出行政处罚界限构成犯罪的依法移送司法机关处理。此外,针对各行政监管部门权力交叉、沟通不畅的问题,应考虑建立地方人民政府野生动物监管部门联席会议机制,明确各行政部门分工负责的界限。
5.依法打击与科普法律宣传并用
“徒法不足以自行”。在依法加大打击违法犯罪行为力度的同时,还应大力加强科普及普法宣传,利用传统媒体、自媒体、新媒体宣传食用野生动物存在的巨大公共安全、个人健康隐患,以及实施违法收购野生动物等行为应承担的法律责任,助力人民群众自觉抵制食用野生动物的不文明、不健康的风气,形成良好的饮食习惯。此外,应规范餐饮等行业经营,鼓励餐饮协会等行业协会出台行业自律规范,不参与野生动物买卖、宰杀、加工链条。
三、注重野生动物的公益保护
违法行为人非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物,或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的行为不仅触犯了刑法,应被追究刑事责任,其行为也严重破坏了国家野生动物资源和地区生态环境,造成国家自然资源损失,致使社会公共利益受到严重侵害。因此,在打击野生动物违法犯罪行为的同时亦不应忽视对环境公益的维护。
1.野生动物的民事公益保护
2013年修订的《民事诉讼法》规定,对环境污染等损害公共利益的行为有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。2015年1月施行的《环境保护法》对社会组织可以提起公益诉讼的主体资格予以明确规定。2017年6月修正的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》确立了检察机关有权在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起公益诉讼的制度。环境民事公益诉讼突破了传统民事诉讼起诉主体与争讼事项的直接利害关系,扩大了起诉主体的范围。因此,近年来环境民事公益诉讼在维护环境公益方面发挥的作用日益凸显。就非法猎杀、出售等珍贵、濒危野生动物的违法行为,一方面社会组织可以提起民事公益诉讼。《民事诉讼法》第五十五条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。另一方面,人民检察院亦有权单独或者以刑事附带民事公益的方式提起环境民事公益诉讼。根据《野生动物保护法》第三条、《环境保护法》第六十四条、《民事诉讼法》第五十五条等的规定,人民检察院可以通过提起环境民事公益诉讼的方式要求非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物行为人赔偿社会公共利益的损失。据报道,2月4日浙江省检察院已经决定对10件野生动物保护公益诉讼案挂牌督办。
对涉非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物环境民事公益诉讼纠纷案件,在司法实践中须注意把握以下几点:
一是正确认识环境民事公益诉讼的作用。从制度的功能定位上,环境公益诉讼的目的在于保护国家、社会公共利益,追求社会公平,维护良好社会秩序。因此,公益诉讼并非“洪水猛兽”,特别是社会组织提起环境民事公益诉讼对于落实公众参与原则,弥补行政执法手段的不足,维护环境公共利益和人民群众的环境权益具有重大的意义。在疫情防控期间,更应充分保障公众的知情权、参与权和监督权。
二是注重发挥环境司法执法联动机制作用。环境司法不是“单打独斗”,须形成公安机关、检察机关、司法机关和相关行政管理机关的环境治理合力,加大对非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物行为的打击力度,及时通报相关信息。
三是全面摸查已经立案侦查的非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物刑事案件,做好该类案件提起相关民事公益诉讼的调查取证,把好证据关。四是向社会征集非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物案件线索,对已经掌握的非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物类案件线索可通过适当渠道向社会公开,供符合条件的社会组织、检察机关提起环境民事公益诉讼案件,并做好宣传引导。
2.野生动物的行政公益维护
《行政诉讼法》第二十五条规定,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。因此,除了涉野生动物环境民事公益诉讼纠纷外,人民检察院有权基于行政机关不作为提起行政公益诉讼。检察机关作为国家法律监督机关,通过提起公益诉讼,督促行政机关依法履职,能够确保国家利益和社会公共利益得到有效保护。
我国《野生动物保护法》第七条第二款规定,县级以上地方人民政府林业草原、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作。2019年6月,国家市场监管总局、国家林草局两部门就加强野生动物保护工作专门下发通知,在全国范围内联合开展野生动物保护专项整治行动。从相关新闻报道中,新冠病毒的来源地武汉华南海鲜市场非法经营野生动物由来已久。通过检察机关的诉前检察建议和提起的环境行政公益诉讼可以明晰相关行政主管部门履职中的不当行为,规范行政职权行使,将社会监督导入法治轨道。
一是注重发挥行政机关的专业优势。相关行政职能部门就涉野生动物保护特别是违法经营行为应及时开展专项自查和专项整治,依法堵塞管理漏洞。
二是充分观照检察机关建议诉前程序的特点。依据《行政诉讼法》第二十五条的规定,检察机关在提起环境行政公益诉讼之前须向负有监督管理职责的行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责,只有在行政机关不依法履职的情况下,检察机关才可依法向人民法院提起诉讼。亦即诉前检察建议是提起环境行政公益诉讼的法定前置程序,旨在尊重行政机关的自由裁量权。因此,相关行政主管机关应重视环境行政公益诉讼诉前检察建议的效力,积极履行行政职责,以最小行政成本达到维护环境公益的目的。
三是准确把握审判权的行使限度。对环境行政公益诉讼中相关职能部门行政行为的司法审查,须认真考量行政机关能否在其职权范围内通过行政行为实现诉讼目的,以相对人的违法行为是否得到有效制止和受到侵害的社会公共利益是否得到有效恢复作为审查行政机关是否履行法定职责的主要审查标准。
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