时间:2020-08-17 来源: 责任编辑:秘书处
本文是全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会环境资源法学会负责人吕忠梅教授在中国人民大学第424期民商法前沿论上的演讲。演讲从内外部视角详解环境侵权概念的功能不足,并提出环境侵害之概念及其制度回应进路。中国人民大学法学院张新宝教授、李艳芳教授、竺效教授、熊丙万博士、清华大学法学院王明远教授作为与谈嘉宾参与此次论坛。本期将主旨演讲和与谈发言一并推送,以飨读者。所有发言文字稿均由论坛组委会编审,经授权转载。
吕忠梅,政协第十二届全国委员会社会和法制委员会驻会副主任,中国农工民主党中央委员会常务委员、湖北省委员会主委,教育部人文社科重点基地武汉大学环境法研究所学科带头人、学术委员会委员、兼职教授、博士生导师。曾任中南财经政法大学法学院副院长,湖北省高级人民法院副院长、审判委员会委员、二级高级法官,湖北经济学院院长,湖北省政协十一届委员会副主席。第十届、第十一届全国人大代表,第十二届全国政协委员。2002年荣膺第三届中国“十大中青年法学家”称号,CCTV2014年度法治人物。吕忠梅教授长期从事环境资源法教学和科研工作,先后参与《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水法(修正案)》的起草、调研和论证工作。
纲要
一、环境问题的严峻现状
二、环境侵权的学科共治及核心争议
三、环境侵权之观察
1.《侵权责任法》中的环境侵权
2.环境法内部视角:区分环境污染与生态破坏
3.外部视角:环境侵权令民法“不曾相识”
4.小结:从民事侵权到环境侵害
下篇
四、环境侵害制度的构成
1.比较法观察:环境侵害责任的双重性
2.环境纠纷的复合性
3.环境公益诉讼
(1)诉讼主体亟待明确
(2)客体选择:对人的损害与对环境的损害
(3)环境公益诉讼不应纳入损害赔偿
五、简单的结论
答疑
这是我从教生涯中第三次来人大做讲座,感到非常荣幸。我们是一个跨学科的交流,我想与大家讨论环境侵权问题,拟了一个有点高雅的题目——环境侵权的环境法解读。
一.环境问题的严峻现状
现在中国面临三大环境问题:一是空气污染,“十面‘霾’伏”,全中国几乎没有真正幸免于雾霾的地方;二是水污染,“有水皆污”,我调研时看到的各种水污染的情形,如巨大的排污口、蓝藻、水葫芦等;三是土壤污染,“粒粒有毒”,土壤中的污染物会通过植物和食物链进入人体,我们的食品安全和人群健康问题都非常严重。中国目前最突出的就是气、水、土污染三大问题,对于这些问题我们应该如何认识?
第一,环境问题首先是一个经济问题,中国的环境污染损失巨大。世界银行公布的报告表明中国每年因污染导致的经济损失达1000亿美元占GDP的5.8%。清华大学张世秋教授研究团队对雾霾造成的经济损失进行了研究,例如2013年1月的北京和西安严重雾霾期,经济损失惊人,其中仅航班直接经济损失为2.7亿元。
第二,环境问题是一个民生问题,环境污染会对人群健康造成严重影响。根据国家疾控中心发布的报告,中国现在每分钟有6个人被诊断为癌症,肺癌居于首位。北大医学部潘小川教授的研究显示,PM2.5污染导致早死人数占比较高。环境污染还会造成人口出生缺陷和生育问题。钟南山院士说,如果不控制污染,再过50年,中国人将生不出孩子。
第三,环境问题是一个社会问题,环境污染导致的群体性事件频发,已经成为社会矛盾的突出方面。各地都发生了不同形式的环境维权事件,这些事件可分为抗争型维权与预防型维权两类。抗争型维权是已有环境污染造成严重后果,公众针对已出现的损害进行维权,如儿童血铅、镉大米等事件,这类事件处理基本陷入了“企业排污——环境污染——百姓受害——政府买单”的恶性循环。预防性维权是公众针对可能出现的环境风险,采取的预防性措施,比如在居民区附近要建垃圾填埋场或垃圾焚烧场,再如PS事件等,这类事件呈现出“企业建设——群众恐慌——社会抗争——政府停建”的怪圈。
无论是抗争性维权还是预防性维权事件的发生,都表明我们的矛盾化解、纠纷解决机制存在着缺陷。一些发达国家不仅建立了环境风险管控机制,而且司法之外的环境纠纷解决替代机制非常发达,当事人可以通过非诉讼程序,政府通过风险沟通和公众参与,较早地让老百姓介入和处理,将环境纠纷消灭在萌芽状态,具有预防性、及时性、灵活性、私密性、合作性和经济性。
二.环境侵权的学科共治及核心争议
本届政府提出了“向污染宣战”的任务,将生态文明建设提到了前所未有的高度。打好环境保卫战,世界上通行的做法是“科技+法律”,被称为两个轮子。科技要搞清楚从污染物排放到对人群健康产生影响的全过程,提出防控的技术标准和治理措施,为出台政策、法律提供科学支撑。法律则要在科学研究的基础上,通过控制企业污染行为、确定政府监管职责、采取公共干预措施来保护人的环境权、生存权、健康权等基本权利。
前面的介绍表明,环境侵权问题不是简单的民事侵权,需要不同的学科协力解决。但是,每个学科都有自己的价值取向,比如民商法体现市场规律,关注个人利益与效率,环境法体现生态规律,关注人类利益与安全。我认为,民商法与环境法之所以是两个不同的领域,是因为民商法与环境法在价值观(个体主义与整体主义)、权利观(个别权利与集体权利)、利益观(个人利益与公共利益)、治理观(个别授权与多元共治)方面都完全不同,所以出现冲突是正常的。但中国环境问题的现实,迫使我们以不同学科的思维面对共同的问题,寻求解决问题的一致对策,这就是学科间对话的意义。
生态安全是人类的共同利益,对生态安全的保护应成为环境法的核心理念。生态环境既是人类作为生物生存必不可少的基础,也是人类创造财富不可或缺的资源,更是人类精神文化创作的家园,这些价值的实现都有赖于生态安全。生态安全的重要价值在于保障人的生存条件,没有了清洁的水、空气,还有数以百万计的生物多样性,人的生存将受到直接威胁,在这个意义上,生态安全是公众健康的基本保障。
为了保障公众健康,《环境保护法》修订前后有一个小的变化。修订前的第1条为“保护和改善环境,防治污染的其他公害,保障人体健康,促进经济社会可协调发展”。修订后该条将“保障人体健康”修改为“保障公众健康”,这一字之差,不仅仅有符号学上的意义,而是将过去立足于个体的人体健康概念,修改为着眼于整体的公众健康,使其更符合环境法的整体主义价值观。
今天,我就是以环境法的立场来分析侵权行为。侯佳儒教授对环境法有三个隐喻:流浪者,革命者,守望者。以此说明环境法发展的几个阶段,从无家可归,到为法学大家庭接受,但又要突破传统法学的“家规”,建立一些“新规则”。所以,环境法与传统法学的关系,剪不断理还乱,既微妙又复杂。环境法的一些理论,在传统法学看来也有点不可思议。
实际上,环境法与民法关系最为密切,侵权法从未缺席应对环境污问题染。早期环境污染事件均以侵权法来处理,但传统的救济方式遭遇了诸多困难,比如污染者与受害者之间既无物权关系也无合同关系,污染行为与损害后果之间的因果关系难以确定,污染损害后果与一般财产和人身损害的认定有巨大差异等,导致受害人无法依据传统侵权法得到及时、充分的救济。
西方发达国家经历了大规模污染事件和社会运动以后,逐步形成共识:环境保护不能等到发生严重污染后果再来救济,必须采取事前预防措施;生态安全和公众健康属于公共利益,是政府的应该提供的公共服务,国家应该承担起保护环境的职责。于是,各国开始进行专门的环境立法,建立并强化了以行政机制为主体的环境法制度体系。在这个过程中,侵权机制相应后退,最终退至填补漏洞地位,只有在行政机制不能发挥作用或者发挥作用不好时,侵权法才发挥作用。
所以,我们看到的环境立法中,都有大量的行政法规范,也有少量的民法规范,这在各国的情况都差不多。在中国,环境立法中出现环境侵权制度,最早是1982年《海洋环境保护法》第42条,之后有1984年《水污染防治法》第41、42条,1986年《民法通则》第124条,1989年《环境保护法》第41条,2009年《侵权责任法》第65-68条。在司法解释中,最近的是2015年最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件和环境侵权责任司法解释。
这些法律规范和司法解释,不管在民法学科内部,还是环境法学科与民法学科之间,都存在诸多争议。最近,我们阅读了近五年全国法院系统4000多份环境案件的裁判文书,发现许多问题不仅理论上有争论议,实践中的认识与处理也经常不一致——针对同一问题,不同地方法院的裁判不同,同一法院前后做出的裁判不同,上下级法院做出的裁判不同。
我将这些争议梳理为5个问题:一是生态破坏造成损害是否构成环境侵权;二是环境污染是否一体适用无过错责任;三是污染受害者是否需要承担举证责任;四是物权请求权(物权法规定的相邻污染侵害)与侵权请求权(《侵权责任法》规定的环境污染责任)在法律适用上是否完全相同;五是“迎向污染”(明知存在污染源,主动迎上去在污染源附近活动,受到污染)可否作为责任阻却事由。
这些问题的核心是环境侵权概念以及环境侵权责任界定与承担。如果把这两个问题解释清楚了,5个问题的解决才会变得容易。
三.环境侵权之观察
1.《侵权责任法》中的环境侵权
《侵权责任法》制定过程中,学者们都认为应该将环境侵权写进去,但是,对于环境侵权的内涵,各位学者的认识却大相径庭。我们来看4位学者在不同的《侵权责任法(专家建议稿)》中对环境侵权的界定:
第一,王利明教授将“环境污染侵权”界定为:因从事生产、生活等活动致使环境发生化学、物理、生物等特征上的不良变化,破坏生态和资源,直接或间接侵害国家、集体的财产,侵害他人的人身、财产。这里包括转基因农产品污染、水污染环境责任等12个方面,是一个非常完整、系统的定义,远远超过环境污染的范围。
第二,梁慧星教授认为,污染环境造成他人损害的,由排污者承担民事责任。
第三,徐国栋教授认为环境责任既包括破坏环境要素的责任,也包括直接或间接造成他人人身和财产损害的责任;并应规定由国家承担最终责任。
第四,杨立新教授认为环境侵权行为的内容仅涉及“环境污染致人损害”。
4个专家建议稿主要分歧有:一是概念不同,分别采用环境污染侵权、环境污染致人损害、环境责任、环境侵权;二是定位不同,有定位为特殊侵权行为,还有准侵权行为、无过错侵权行为;三是内容不同,包括对环境的损害、致人损害、破坏环境要素、直接或者间接造成他人损害等等。可见,几位民法学者在立法过程中,对环境问题的认识不一致。
现行的《侵权责任法》第8章,环境污染责任
第65条因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。
第66条因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。
第67条两个以上污染者污染环境,污染者承担责任的大小,根据污染物的种类、排放量等因素确定。
第68条因第三人的过错污染环境造成损害的,被侵权人可以向污染者请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后,有权向第三人追偿。
显然,《侵权责任法》只规定了环境污染造成损害的,污染者应承担侵权责任。那么,生态破坏污染,是否属于环境侵权?或者说,环境污染责任之外是否还应该有生态破坏责任?如果有,环境侵权的内涵应该是怎样的?所以,我说核心的问题是环境侵权的概念,它的内涵和外延是什么?民法学者可以认为环境污染侵权就是环境侵权,但从环境法角度看,这个认识是有问题的,环境侵权不能也不该等于环境污染侵权。
因此,要厘清环境侵权的内涵,就需要跳出民法。以环境法的视角,《侵权责任法》吸收了环境法的部分研究成果,将环境污染责任写入,已经非常不易。但要把生态破坏责任完全纳入《侵权责任法》,几乎是不可能的。这是因为,生态破坏的特性与规制方式与民法价值观、调整方式都格格不入。我今天试图给大家说明民法与环境法对环境侵权的不同理解。
2.环境法内部视角:区分环境污染与生态破坏
在环境法上,环境侵权的原因行为有环境污染与生态破坏两类,这一区分对于认识环境侵权具有重大意义。环境污染是在环境中排放了过量的物质或能量,导致环境的物理、化学、生物学性质发生变化。生态破坏是过量的摄取物质或能量,导致生态系统的服务功能丧失或者减损。这是两种完全不同的行为,主要表现为:
第一,行为多样性不同。环境污染始终能找到向环境排放污染物的排放行为,是对环境的“二次利用”,形式相对单一,目的明确。但生态破坏找不到有规律的具体行为,甚至是生态系统的连锁反应,比如“蝴蝶效应”,是对环境的“一次利用”,行为方式多样,目的各异。
我在法院工作时,遇到一起4千多户梨农诉市交通委等七被告的案件:高速公路行道树上作为梨锈病病菌的越冬宿主,春天暖和后梨锈病病菌大量繁殖,高速公路附近五公里范围内的梨花感染梨锈病,大量减产,导致梨农损失。这个案件中,高速公路建设者按照国家公路建设规范种植行道树,种树行为本身也不会引发梨锈病,那么,梨农应该起诉谁?找不到对应的具体侵权行为,但会出现生态破坏的后果,这是生态破坏与环境污染的一个明显区别。这个案件在审委会讨论时,有意见称,本案梨锈病的病菌寄生在桧柏上,还会有棉铃虫寄生在柳树上,稻飞虱寄生在杨树上,今后为了保护环境是否要把所有的树都砍光?这还是保护环境吗?
第二,损害后果的表现形态不同。污染物质最终会通过各种途径到达人体,造成健康损害,能够找到相对确定的受害人,因此,可以通过污染物迁移转化路径确定损害后果。但生态破坏则不同,一是严重的环境污染可能造成生态破坏,这可以看做是环境污染的损害后果。二是生态破坏行为也可能造成生态破坏。生态破坏的后果是对生态系统服务功能的损害,有的时候可能会有具体的受害人,比如刚才讲的梨农案中,梨农遭受了实际的损失;有的时候生态损害可能只针对环境,不涉及具体的个人。或者说对环境的损害最终会影响到人类,但现在找不到具体的受害人。比如树砍光了,生物多样性消失,不会对现存的人产生即时后果或影响。科学研究表明,人的存活需要几万种生物支撑,生物多样性消失意味着人类生存条件的消失,即人类的灭亡。会在什么时间、以什么方式导致人类消亡,今天还不能清楚的确定。
第三,损害后果的预测性不同。多数情况下,环境污染产生的结果不可预测,这与人的认知局限直接相关,始终存在使用既有技术产生未知风险的问题,如DDT的发明,曾因为极大的提高了粮食产量而获得诺贝尔奖,但是,几十年后却发现,DDT是具有极大生物毒性的危险化学物,具有强致癌性,其生物毒性半衰期长达50年,人体脂肪内蓄积的DDT不仅危害自身健康,还可以通过母亲的乳汁危害孩子。生态系统具有循环规律,大多数生态破坏的后果可预测,可以采取一些针对性预防措施。
3.外部视角:环境侵权令民法“不曾相识”
相较民事侵权概念,环境侵权具有溢出性,具体表现为:首先,环境侵权不是单一侵权行为引起的单一后果。其次,环境侵权的内涵、外延、本质特征、价值取向不能为民事侵权概念完全囊括。最后,二者根本差异在于价值取向不同,民事侵权概念保护静止的个人的利益,而环境侵权概念保护作为公共利益的整体的环境利益。
比较民法与环境法,从外部视角观察民事侵权和环境侵权的差异,可以看出环境侵权具有明显的二元性,这在民事侵权中是不存在的。具体体现为:
第一,原因行为及损害形式。民法上侵权行为的客体是静止的、可区分的,是对人身或者财产的侵害;而环境法客体是动态的、不可区分的。例如大气、江河中的水,都难以归属于个人,大气可以扩散,水会流走,它是一个完整的系统,而非民法上的“物”。
环境法的原因行为包括环境污染、生态破坏,其产生损害后果过程中,还有自然因素的作用。比如甲将污染物排放至某河流,污水流到下游乙的养殖水体,甲乙之间并没有直接的财产或合同关系,是因为河流的自然流动性使得他们之间产生了法律关系。甲的排污行为,有可能直接导致鱼的死亡,也可能是甲排放的某种污染物与河水中其他物质产生了化学反应而导致鱼的死亡。这是环境法律关系与民事法律关系的最大不同,我把它称之为环境法律关系的间接性。这种间接性表现在侵权上,就是环境侵权的行为主体之间、原因行为与损害后果之间都有自然因素的介入,不是直接的、确定的联系。
第二,损害后果。民法上损害后果有财产损害、人身损害、精神损害,都是对“人”的损害,责任也由个人承担。环境法上环境污染、生态破坏引起的损害后果,可能只损害了环境而没有损害人,也可能既损害了环境也损害了人。并且,环境法上的“人”,不是具体的、确定的个人,而是广义的“人”甚至是“人类”,例如长江污染导致许多后果,会对整个流域中不特定的人造成损害,既包括现在生活在长江流域的人,也包括未来可能生活在长江流域的人。
第三,因果关系。相较民事侵权,环境侵权的因果关系范围远远超出了主体之间的行为。在环境污染的情况下,环境与污染物可以共同构成对“人”损害的原因,多因一果、一因多果、因果时滞等情形大量存在。在确定环境污染因果关系时,以“污染者负担”、“污染者注意”为基础,初步形成以推定为主、降低受害人证明难度为辅的基本方法。在生态破坏的情况下,可能存在行为与损害结果之间的长距离、多物种、广效应影响,不能推定与对“人”的损害之间有因果关系,也不能直接套用“污染者注意”理念,受害者的注意义务更高,所需要的知识也更高,使得证明方式、证明标准成为难题。
第四,救济主体。民法上受害人及其受害后的状态是明确具体的。但环境侵权经常呈现不确定性。例如某工厂事故性排放污染物,在受污染的特定区域、特定时段内,有人患病,有人没有得病;患病者难以排除生活习惯、遗传等原因,是否确定为污染受害者在很大程度上取决于价值判断或者环境保护理念。尽管如此,环境污染因为有受害人,还可以通过立法技术将受害人确定为救济主体;而在生态破坏中,如果只有对“环境”损害而没有具体的受害人,救济主体根本无法确定。
由此可见,民法对生态破坏的损害进行救济面临更多难题:生态破坏的“损害”内涵不同于民事侵权的“损害”。民事立法以“人”尤其是“个人”为中心展开,但生态破坏往往没有对“人”尤其是“个人”的损害,不存在民法上的侵害后果,追究责任很困难。有观点认为,《侵权责任法》规定的环境污染责任包括了生态破坏,我对此无法理解。如果说将生态破坏作为环境污染的损害后果,还可以算作一条理由,但是将生态破坏行为导致的生态破坏作为环境污染责任,无论如何说不过去。
因此,这里的问题是:对“环境”的损害能否完全纳入民事救济的范畴?如果可以,理论依据是什么?是将对“环境”的损害与对“人”的损害一并纳入还是分别纳入?不存在对“人”的损害,只有对“环境”的损害时,《侵权责任法》如何适用?如果不能,生态破坏行为导致的损害如何获得救济?其理论依据又是什么?
大家可能有疑问,我为什么认为可以将环境污染纳入民事侵权,而生态破坏不可以?这是因为环境污染符合民法特殊侵权行为的一般要件:首先,环境污染与对“人”的损害后果之间关系直接清楚;其次,可以直接确定污染造成的对“人”的损害,不需要先确定是否对“环境”造成了损害;最后,可以将对“人”的损害限定在对财产、人身、精神“直接损害”的范围之内。
4.小结:从民事侵权到环境侵害
结合内外部视角,我的结论是,民事责任理论下环境侵权立法不会也不能将生态破坏行为纳入其调整范围,从立法法律的稳定与保守特性而言,抛弃生态破坏行为是必然选择。事实上,在我目前的阅读范围内,也没有发现在侵权法中规定生态破坏的立法例,各国均仅将环境污染行为作为特殊侵权纳入。如果我们因为“环境问题=环境污染+生态破坏”,则认为“环境侵权=环境污染+生态破坏”,这是一个过于简单化的思维方式,于立法和理论研究也是有害的思维方式。
因为要提出环境侵权的新概念太困难,我做不到,所以试图用解释的方法去进行说明。为了将环境侵权与民事侵权加以区分,类比是最简单的方法,我一篇文章的题目是《环境侵权的遗传与变异》——民事侵权是母体,环境侵权由母体遗传和变异而来。遗传是指环境侵权继承了民事侵权基因——四大构成要件,体现了二者的形式差异。变异包括基因突变和基因重组,是指相较于民事侵权,环境侵权原因行为多种、损害利益多元、因果关系范复杂、可归责性减弱,体现了二者的实质差异。
遗传与变异是如何完成的?首先是基因突变,在民法中规定环境侵权,作为民事侵权的一种特殊形态,并没有脱离民事侵权的本性。然后是基因重组,在民事侵权中整合环境法的基因片段,形成新的可遗传“物种”:一是,因为生态环境具有对个人和人类的生存发展功能,因此环境侵害的主体应由个体的“人”变为个体的“人”加人类意义上的“人”;二是环境侵害责任救济的利益,涉及到对私人利益和公共利益的双重保护,因此要由私人权益变为私人权益与公共利益一并保护;三是环境侵害造成的损害后果,既包括对人的损害也包括对环境的损害;四是救济的方式,必须由私益诉讼变为私益诉讼加公益诉讼。基因重组形成的新“物种”,我称之为环境侵害。之所以不用“环境侵权”,是为了避免与民事侵权混淆如果依然从侵权的构成要件看,我们会发现,环境侵害与民事侵权之间出现了“此人非比人”、“此权非彼权”、“此害非彼害”、“此责非彼责”的巨大变化。
环境侵害呈现以下特点:第一,环境侵害是对社会利益和个人利益的双重侵害;第二,环境侵害是对环境资源多元价值的侵害;第三,环境侵害是一种社会风险或者是风险社会的必要代价。从发生学意义看,环境问题的出现是人类文明发展过程中的副产物,其产生不以人类的意志为转移。从价值判断角度讲,一些环境污染和破坏行为对于社会经济发展具有“正价值”,是风险行为,并不具有法律上的“价值否定”或者“可谴责性”特征,许多环境污染和破坏行为也不具备主观恶性,。所以我希望能够用“侵害”来表达这样一种客观状态,而不用“侵权”这样具有明显主观判断的表达。
如果环境侵害能够成为上位概念,环境侵害责任体系的构建则需由民法与环境法共同作为。我们可以观察到,我国的《环境保护法》和各种环境污染防治法,都对侵权做了原则性规定。同时,民法从《民法通则》到《侵权责任法》也对环境侵权做了规定。为了构建完善的环境侵害制度,民法和环境法之间要进行充分的沟通与协调,通过专门环境立法强化以公权限制私权,同时,也要通过将公法义务纳入私权,实现民法的绿色化。
四.环境侵害制度的构成
1.比较法观察:环境侵害责任的双重性
概念不能解决所有问题,还需要制度。围绕环境侵害的救济,域外实践发展出由民法和环境法共同立法、环境侵害责任承担方式相互衔接的方式,我将其称之为环境侵害责任的双重性,具体表现为:
一是立法双重。很多国家的环境侵权由民法、环境法两方面的立法完成,除了在民法典中规定环境侵权以外,还制定有环境基本法、环境责任法或环境损害赔偿法,通过专门立法方式具体确定环境侵害的原因行为和损害后果、规制原则、和责任承担方式,在环境侵害无过错责任基础上,结合社会救济与法律救济做出相关规定,实现社会利益的总体平衡。例如:
日本《环境基本法》第2条第3款:本法所称公害是指伴随事业活动及其他人为活动而发生的相当范围的大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、振动、地面下沉和恶臭,造成的与人的健康或生活环境相关的损害。
俄罗斯联邦《环境保护法》第1条:环境损害——因环境污染而造成的引起自然生态系统退化和自然资源衰竭的环境不良变化。
瑞典《环境损害赔偿法》第3条:由下列原因造成的损害或伤害应当予以赔偿:1.河流、湖泊或者其他水域的污染;2.地下水的污染;3.地下水位的变化;4.空气污染;5.土壤污染;6.噪声;7.振动;8.其他类似的侵害。
德国《环境责任法》第3条:一项损害系因材料、振动、噪声、压力、射线、气体、蒸汽、热量或者其他现象引起的,以这些现象是在土地、空气或者水中传播为限,此项损害系因环境侵害而产生。
台湾《公害纠纷处理法》第2条:本法所称公害,系指因人为因素,致破坏生存环境,损害国民健康或有危害之虞者。其范围包括水污染、空气污染、土壤污染、噪音、振动、恶臭、废弃物、毒性物质污染、地盘下陷、辐射公害及其它经中央主管机关指定公告为公害者。
二是理论双重。在民事侵权理论基础上发展出了妨害行为(英美侵权法)、干扰侵害(德国民法)、近邻妨害(法国民法)、公害(日本)等概念,归责原则也发生了较大变化。
三是制度双重。由民事侵权责任发展出环境侵害责任的制度,突破了原有的民事责任概念和责任承担方式:首先,责任内涵扩大,不仅包括对人的侵害,也包括对环境的侵害;其次,构成要件简单化,归责原则变化为以无过错责任为主,过错责任为例外,即无过错责任普遍化;再次,责任范围扩大,由原来的自己责任、直接责任、填补责任,发展为对环境的责任、间接责任、惩罚性责任;最后,救济方式社会化,除停止侵害、损害赔偿、生态环境恢复外,出现污染责任保险、污染赔偿基金、污染互助金等。实际上,这些突破也意味着民事责任与环境责任的竞合。
从国外的情况看,司法实践在环境侵害责任发展程中发挥了巨大的推动作用。如法国法院认可的有害散发物影响;意大利最高法院发展,后民法典第844条认可的“相邻之间因热、气味、声响、震动及其他类似放射导致超过通常可忍受程度的对所有权之影响”;斯堪的纳维亚法官造法中的因施工致损的客观责任;德国法院对相邻法律关系中的补偿实践、危险作业责任、私人侵扰责任等等。可见,先有司法实践突破传统理论,在环境污染责任中认可不当行为请求权,后才有环境法理论和立法的进步,出现专门的环境责任立法。
2.环境纠纷的复合性
环境责任的双重性必然带来环境纠纷的复合性:
首先是利益复合,包括私益与公益,涉及的直接利益是财产权、人身权,间接利益有生态环境的利益以及人的生存权、健康权、发展权等。
其次是纠纷形式复合,包括纯粹私益纠纷、公益性私益纠纷、私益性公益纠纷、及纯粹公益纠纷。
私益纠纷主要涉及环境污染。纯粹私益纠纷,纯粹为私益间冲突,受害人主张私法上的请求权,要求填补私人利益损失。如噪声污染,受噪声影响的个人是有限且确定的。公益性私益纠纷,同时涉及私益冲突、公益冲突,但受害人主张私法上的请求权,要求填补个人利益,不主张环境权益。之前提到排污致渔民养殖的鱼死亡,受损渔民起诉一定只要求赔偿养殖损失,生态环境的损失无法救济。
我曾在北京市高院调研环境侵害纠纷,发现虽然司法统计报表上没有,但在损害赔偿案件中涉及环境侵害而完全以私益诉讼处理的有一千多件。公益的部分在传统侵权制度中缺乏救济方式。
公益纠纷主要涉及生态破坏。私益性公益纠纷,同时涉及公益冲突、私益冲突,受害人可以主张私法上的请求权,但能否得到救济有赖于公益的确认。例如森林的树木均被砍伐,森林生态系统被破坏,生活在附近的居民受到的影响,可能比远处的居民更直接,所以会涉及私益。纯粹公益纠纷,只涉及公益冲突,是否伴随私益冲突尚不确定,只有公益主体可以主张权利。
传统民事诉讼完全按照私益纠纷的处理方法,无法解决复合的环境纠纷。不能强迫私益纠纷的当事人承担过高的公共责任。针对环境纠纷涉及的公益部分,应明确诉讼主体及诉讼方式。由此提出了环境司法专门化的问题。
我认为,环境司法专门化应该有三个支点:第一,审判体制,建立符合环境司法需求的“三审合一”体制,明确司法职权主义的限度;第二,诉讼机制,建立对行政权、民事权利主张的双重审查机制,构建社会公共利益的裁量机制,发展公益诉讼机制;第三,司法程序,注重程序正义价值,建立能动司法程序、弱者补强程序、诉讼与非诉讼协同程序。
3.环境公益诉讼
环境公益诉讼制度是为解决公共利益损害问题而建立的。首先,应明确对“环境”损害的救济主体。该主体应能代表国家或者民族,代表全体中国人民和子孙后代。其次,突破民事责任的个人责任与个体补偿原则,体现环境法上的社会责任与公益补偿责任,协调对“环境”损害的救济与对“人”损害的救济。最后,建立公共利益补偿机制,其中生态环境修复的成本计算是重大科学问题,与对“人”损害的直接投入和简单计算不同,生态环境修复是系统工程,诸多自然规律在发挥作用。我主张,建立环境公益诉讼制度应进行专门立法,重点解决诉讼主体、审判组织和审判程序问题。
(1)诉讼主体亟待明确
目前,我国环境公益诉讼的具体规则存在诸多矛盾和冲突。
新《环境保护法》第58条对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:
(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;
(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。
符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。
提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。
《民事诉讼法》第55条对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
上述两条环境公益诉讼规则中对诉讼主体的规定存在差异:前者规定为符合条件的社会组织;后者规定为法律规定的机关和有关组织。法律规定的机关有哪些?全国人大常委会授权13个地方的检察机关提起公益诉讼,检察机关是否由此成为“法律规定的机关”而具有主体资格有争议,环保局不具备主体资格。虽然最高人民法院出台的环境民事公益诉讼司法解释,进一步细化了社会组织主体资格的识别,但我国环境公益诉讼主体的规则需要进一步完善。
(2)客体选择:对人的损害与对环境的损害
环境公益诉讼的客体是对人的损害,还是对环境的损害?由于环境纠纷具有复合性,实践中两种利益存在竞合,很难区分。
从客体的角度观察,自然环境具有两种价值:环境是人的社会性生存的必要条件,人通过劳动建立社会关系,在这种关系中,法律将自然环境中的一部分特定为独立的“物”而成为所有权的客体,属于私人利益范畴;同时,自然环境也是人的生物性生存的必要条件,是典型的公共产品,不具有私人物品的独占性与消费排他性,属于公共利益范畴。例如,一棵树可以成为民法上的客体,作为所有权的客体可以被所有权人出卖、砍伐;同时也是环境法上的客体,可以制造氧气、防风固沙、涵养水源。针对同一棵树,民法关注其对人类社会性生存的价值,环境法关注其生态功能。但两个学科对一棵树的认识存在根本差别,体现的是个体主义和整体主义两种完全不同的价值取向,这是造成民法和环境法制度差异的直接原因。
从诉讼效果的角度观察,环境纠纷中,因个人利益受损——对人损害——提起诉讼时,可能使不特定多数人得到环境保护的好处,产生典型的正外部性。如某人就摩托车噪声提起诉讼并胜诉,获益的不仅是原告,还包括同一街道的居民。而以公共利益受损——对环境的损害——提起诉讼时,也可能使特定个人得到好处,产生反射利益或射幸利益。如某环保团体起诉长江沿岸排污企业并胜诉,最直接获益的是长江沿岸的居民,这些反射利益(射幸利益)法律应否加以保护,如何保护?
进一步看,如果仅有对环境的损害,缺少对人的损害,可能出现两种情形:一是没有人认为自己是受害人,无人愿意自己出钱出力对环境污染或生态破坏提起诉讼,尽管事实上可能人人都是受害人,如对江河湖海等公有环境要素的利用,人人都希望利用其发展渔业或者作为纳污场所,但没有直接影响到具体的人,因而无人对污染者主张权利。二是虽然认识到了自己是环境保护的受益人,而因为“搭便车”心理,总是希望别人出钱出力,自己享受利益,因此自己不愿意主张权利。
究其原因,环境是一种公共产品,具有整体性、消费的不排他性或利益的非独占性,极易产生“公地的悲剧”。对于这一部分,需要有专门的法律制度安排,因此产生了环境法上的公益诉讼制度。
将“对环境的损害”纳入公益诉讼,“对人的损害”依然由私益诉讼解决。如美国等国家的公民诉讼制度是通过立法授予公民个人公权力,作为“私人检察长”代表公共利益对企业、政府提起诉讼,法国、德国的环境公益诉讼制度则限于对行政机关影响环境的行为提起的诉讼。
(3)环境公益诉讼不应纳入损害赔偿
我曾经有论文专门强调,环境公益诉讼具有当事人的广泛性、诉讼目的特殊性、诉讼理由前置性、请求救济的内容的预防性、诉讼裁判效力范围扩张性等明显特点,不具有传统侵权法上的损害赔偿性,或者说对环境损害的法律后果不具有直接填补性。例如,美国曾通过公益诉讼解决洛杉矶港口海水污染问题,法院判决被告为当地建立一个信托基金,用以维护港口的生态环境,保护现在及未来生活在这个区域的所有人。可见,环境公益诉讼仅使当地居民间接受益,更多利于地方环境的保护。
因此,与传统意义上的损害赔偿不同,法院判决的生态修复资金应用于弥补公益损失,不可归于提起诉讼的组织、机关或者个人。否则,公益诉讼制度将产生负激励,使更多的人会为获取巨额赔偿金而诉讼。如刚刚结束的泰州水污染公益诉讼案,法院判决生态修复资金1.6亿,媒体惊呼“天价”,但这对环境公益诉讼案件并不奇怪,这笔修复金显然不能给到提起诉讼的环保团体,而应用于修复被破坏的水生态环境。当然,这笔费用中,少量用于奖励、鼓励提起诉讼的组织,维持他们的生存是应该的,也是必须的。目前,在理论研究中关于环境公益诉讼存在两个问题:一是私益诉讼与公益诉讼不加区分,二是将简单的将对环境损害的法律责任等同于传统的损害赔偿。
环境公益诉讼本质上是一种受害人以外的第三人诉讼。只有将损害赔偿问题排除在环境公益诉讼之外,才可能妥善的制度安排。环境公益诉讼不宜涉及任何私益。因为一旦有私益纠葛,环境公益诉讼的示范意义和政策目标就难以得到社会、政府乃至法院的承认。
从我国的实践来看,环境公益诉讼制度还需要进一步完善,我的观点是改造传统诉讼制度,做好立法衔接:一是在环境侵害责任之外,立法认可准物权或特殊物权制度,明确环境公益的请求权基础;二是给予原告对行政机关、企事业单位的信息请求权,解决原、被告信息不对称造成的诉讼地位不平等问题,向法院申请要求政府或涉污染企业必须向原告提供排污信息;三是明确因果关系推定规则及法律适用的特殊规则。
五.简单的结论
建立环境侵害救济制度是庞大的工程,很多学者已做出深入研究,将研究成果转变为法律制度实践更需要一个过程。现行法律只规定了环境污染侵权责任,没有规定生态破坏侵权责任,司法实践正在努力探索解决问题的方案,民法典总则的制定中也在对此问题展开深入研究。
我认为目前存在几个明显的问题:一是理论研究不足,学科间的沟通不够;二是司法实践可供研究的案例不多,实证研究严重缺乏;三是法律间缺乏协调,如《环境保护法》与《民事诉讼法》、《侵权责任法》与《民法通则》的规定不一致,法律冲突非常多。
学者自身的问题是,部分环境法研究者没有接受过系统的法律思维和法律研究方法的学术训练,不懂民法的教义学研究方法,只运用社会科学研究方法。有人说环境法是注释法学,我不以为然,环境法是注脚法学,还在为环境政策做注脚,远未达到注释阶段。环境法学科对法律条文的理解与适用研究严重不足。我知道,很多民法学者不屑于阅读环境法学者的论著,认为我们做的根本不是法律研究,是环境科学或者环境管理学研究。民法学者与环境法学者间存在沟通障碍。但是,这个沟通是非常重要的。有人将我称为“沟通与协调”学派,我很乐意。能够在学科沟通与交流中学到很多东西,也可以让不同学科间加强了解或理解,何乐而不为。
我希望法律界能为环境侵害救济制度的建设做共同努力:第一,以跨学科的勇气和能力,继续深入环境侵害理论研究。交流的过程也是学习的过程,让彼此看到之前未关注的问题。第二,以务实的学风与实证方法,加强相关法律的衔接。从司法实践中提炼法律规则,为制度的建立提供基础。第三,提升立法水平,及时完成环境法立改废。加强法学学者参与环境立法,与环境科学家合作发挥各自学科优势,而不应由环境科学家主导全部。第四,提升司法能力与司法智慧,探索并有效运行环境侵害制度。
六.答疑
问题一:《海洋环境保护法》与《民事诉讼法》中,关于海洋环境公益诉讼的规定如何协调?目前,海事法院大多不受理社会组织提起的海洋公益诉讼。
《海洋环境保护法》第九十条造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任。
对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。
《民事诉讼法》第五十五条对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
吕忠梅教授:我认为《海洋环境保护法》没有规定公益诉讼,而是国家所有权诉讼。2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,国务院授权省级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,其提起赔偿诉讼是国家所有权诉讼。
《海洋环境保护法》正处于修订过程中,如果未来规定海洋环境公益诉讼,不会影响原有的所有权诉讼,但二者如何衔接,需要专门规定。
说到专门的环境立法,各方面都有意愿探讨环境法典的问题,立法机关希望我们提交相关报告。如果要制定环境法典,关于环境侵害责任以及公益诉讼都可以纳入。这是朝立法系统性又迈进一步。
问题二:如何协调环境公益诉讼与环境行政权之间的关系?环境民事公益诉讼以及环境行政公益诉讼如何分工,是否有先后之分?
吕忠梅教授:第一,公益诉讼制度具有补充性,在公权力缺位时,民间团体才通过民事公益诉讼代替公权力机构保护公共利益,这也是为何在公益诉讼制度中设置前置告知程序的原因。一项实证研究分析美国72个公民诉讼案例显示,只有两类情况会提起公民诉讼:一是政府无能为力;二是政府有能力管理但不愿意介入,最典型的是美国海军潜艇的声纳系统破坏海洋生态,海豹大量死亡,但司法部不愿意介入国防部事务,于是4个民间团体起诉并最终胜诉。法律并没有严格的分工,但实践中有一定的规则。
第二,我认为不能将简单将民事诉讼与行政诉讼的区分,套用在公益诉讼上。从理论上讲,民事诉讼发生在平等民事主体之间,但我们常说的民事公益诉讼却是赋予民间组织公权力提起的诉讼,是不平等主体间的诉讼。传统的行政诉讼是民告官,私人起诉公权力机关,但现在说的行政公益诉讼却是一个公权力机关起诉另一个公权力机关,是平等主体的诉讼。民事诉讼、行政诉讼都是典型的私益诉讼,不涉及公益。环境公益诉讼是一类专门诉讼,如果以行政机关为被告即为行政公益诉讼,以私人为被告即为民事公益诉讼,会带来理论与实践的混乱。
第三,公益诉讼内部有许多基础性问题有待解决,目前更关注的不是民事公益诉讼与行政公益诉讼的分工,而是授权主体,即民间环保组织、检察机关的诉讼地位。尤其是检察机关既可提起行政公益诉讼,又可提起民事公益诉讼,其宪法赋予的法律监督机关的地位如何处理?按照最高人民检察院的试点方案和实施办法,如果检察机关一旦败诉就行使法律监督权,会导致法院永远只能做出检察机关胜诉判决的结果,这会造成对诉讼结构平衡的破坏。如果有一种诉讼,只能永远是原告胜诉,被告败诉,这还是“诉讼”吗?
我认为,必须提请全国人大作出答复,明确检察机关的试点规则是否突破授权范围,明确法院的相关诉讼程序。从两高的相关司法文件看,对此是存在分歧的,应按照法治思维、法律定位和程序规则妥善解决这个问题。
问题三:广东南岭公益诉讼案中,自然保护区管理机构与开发商签订协议,共同开发、经营、管理森林生态旅游项目,自然保护区核心区被违法开发造成生态破坏。环保组织提起民事公益诉讼时,可否将自然保护区管理机构即行政机关列为第三人?法院能否能否基于民法,判令行政机关承担民事责任?
吕忠梅教授:出现这个问题的主要原因是,自然保护区管理机构集保护、管理、开发、建设于一身,法律定位不清。本案需要考察自然保护区管理机构与开发商签订协议是履行何种职能。若作为行政监管机关参与开发,应承担违反行政法规或决策失误的行政责任,不应承担生态破坏的民事责任,不能作为第三人参与民事诉讼。若作为国家所有权代表行使单位参与开发,是在行使所有权人的权利,就可以成为民事诉讼的共同被告。
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