时间:2020-08-17 来源: 责任编辑:秘书处
本文是全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会环境资源法学会负责人吕忠梅教授在10月14日的“2017西部开发.环境资源法治论坛”上的演讲。演讲从环境权的理解出发,分析了环境权入宪的必要性与可行性,并在此基础之上,提出了环境权入宪的路径设想。本公众号获作者授权将主旨演讲进行整理并推送,以飨读者。
感谢会议的主办方给了我多十分钟的发言机会,不罗嗦了,我们直接进入主题。今天这个题目,是我在中国宪法学研究会今年7月举办的宪法中的环境权国际研讨会上的发言。因为我只参加了其中的一节,中法学者的很多讨论我没有听到,十分遗憾。宪法学会的会长韩大元老师跟我联系这个会议的时候,我说这应该环境法讨论的一个问题啊,韩老师这是我们宪法应该讨论的问题,然后我们达成共识,这应该是我们两个学科共同研究的问题。下一次可以由环境资源法研究会和宪法研究会共同举办一次国内研讨会,更加深入的讨论环境权问题。我今天就是把在这个会上的发言给大家做一个分享,也是把这个问题进行再梳理。
十九大召开在即,大家都在讨论修宪问题,因为19大以后修宪,已经迫在眉睫。但对宪法怎么修改,大家有很多讨论和方案。所以我说,生态文明时代是环境权入宪的最佳时机,我们不要错过了这样一个时代。讨论环境权入宪问题,必须在理论上理清一些最基本的东西:第一,环境权是否存在?第二是环境权应该如何存在?第三个是环境权存在的具体形式是什么?
为了回答这三个问题,我今天讲四个问题:
1.对环境权的基本理解。
2.环境权入宪的必要性。
3.环境权入宪的可行性。
4.环境权入宪的路径设想。
一.对环境权的理解
目前,对环境权的研究已经有很多,各种研究成果非常丰富,但在这个问题上并没有达成共识。我认为,环境权的提出,是为了寻找环境保护的新法理,因此,我一直把环境权作为环境法的基石性范畴进行研究,这是因为传统法理无法解决环境保护的基本理论问题。这从西方国家环境法兴起的历史可以看得很清楚。
在传统法律中,尤其是以民商法为主导的私权法体系之下,法律制度核心是最大限度地尊重产业自由,只要国民的生命健康和财产不发生损害,即使是污染和破坏了环境,国家也不能进行限制。在这样的法治理念之下,良好的环境不在国家给付之列,它不是国家应该提供的一种公共产品,也不是国家应该负担的一种义务。而我们知道,解决环境问题必须要由国家承担提供环境保护公共产品的责任,正是为了解决这个问题,环境权及其理论被提出。
大家还记得卡逊夫人吧,就是《寂静的春天》的作者。她在书中首先提出:公民免受毒物侵害的权利应该成为一项基本人权。还有发表了那篇著名的《为环境辩护》论文的萨克斯教授,特别强调,制定环境法是为了建立新的权利体系,并且能够通过诉讼加以强制执行。这意味着环境权作为一种新型权利被提出。1972年,国际法学会发表了《东京宣言》,明确提出,要把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利,和当代人遗传给后代的应该是一种富有自然美的自然资源的权力,作为一种基本人权在法律体系中规定下来。这个宣言也明确提环境权是一种基本人权。我们知道,人权是一种自然权利,它的存在不以是否法定作为必要的前提。但是,作为自然权利的环境权,是否应该法定化以及如何法定化,就成为了学者们必须研究的问题。
在这方面,日本的两位律师仁藤一、池尾隆良提出了环境权法定化的思路。他们认为,环境权不仅是基本人权,同时还可以成为一种私权,环境权可以成为在受到侵害的时候能够排除侵害的排他性的私权。这两位律师提出的环境权法定化路径很清楚:即作为基本人权的法定化,和作为私权的法定化。
那么,理论上的观点,是否能得到实践认可呢?我们再来看看世界范围内的立法实践。
目前,大家说得比较多的是联合国的几个宣言。1972年的斯德哥尔摩第一次人类环境会议源自于1966年联合国大会的决议。这个决议是针对上个世纪30年代40年代以后陆续发生了八大公害事件等严重的环境问题做出的。当时,各国反公害运动高涨,一些国家成立了绿党,环境污染已经威胁到许多国家政权的稳定。在这样的背景下,联合国大会通过了一个决议,决定在1972年召开人类环境会议,并号召全世界共同讨论人们是否有在良好的环境中生存的权利?如果有这种权利,它的法律依据是什么?我建议大家回头去看看1966年联合国大会决议及其背景,就可以理解为什么会有斯德哥尔摩宣言原则一,也就是那个环境权的经典定义。
联合国从1972年以后,每十年召开一次重要的环境会议,以纪念斯德哥尔摩会议并在大会宣言中反复重申环境权的原则。所以,我们看到,环境权作为一种人权被提出,最早的研究也出现在国际法领域,因为人权法是国际法的一个重要的分支。所有的对环境权基本权利性质的研究都是从国际人权法开始的,很多国际法文件也都承认环境权的人权属性。在国际法上,第一代人权主要是政治性权利,第二代人权是经济性权利,第三代人权是生存权、发展权、环境权等新兴权利。第三代人权被认为是正在形成中的人权,法定化是一个尚待解决的问题。
从国内法上看,环境权要法定化,也必须要经历从应有权利到法定权力的过程。这个过程除了有理论上的论证外,也需要有立法形式的体现。据我看到的资料,到2012年,联合国193个会员国当中有177个国家通过宪法、环境立法、司法裁判或者说国际条约承认了环境权。在这177个国家当中有92个国家明确的规定了宪法位阶的环境权。也就是说,现在已经有92个国家在宪法上承认了环境权。我可以举两个比较典型的例子,一个是1976年葡萄牙宪法,这是世界上第一个把环境权纳入宪法的国家。葡萄牙现行宪法的“基本原则”第9条将保障环境权、保护环境和自然资源作为国家的基本目标,并将环境权作为与经济、社会、文化权利相并列的基本权利。第76条为“环境与生活质量”。另外一个例子是厄瓜多尔1998年宪法首次承认了环境权,第23条第6款规定了“国家应无偏见的承认和保障……公民生活在健康、生态平衡和无污染环境中的权利”,2008年,厄瓜多尔宪法新增了第7章“自然的权利”。这说明在宪法中不仅承认了人环境权,还直接承认了自然的权利。
这就涉及到“环境权”的概念。我们知道,环境权的字面理解有二:一是“环境的权利”(environmental rights);二是“对环境的权利”(right toenvironment)。如果借用“人权”的表达方式,应该是环境的权利。但是,在目前的法学理论中,环境的权利要成为法律规则,恐怕还不是主流,我们更多研究的是人在良好环境中享有的权利。因此,我认为,“环境权”的概念是以“环境的权利”形式表征“人对环境的权利”,目的是要将传统法学理论中的“人——人”关系转变为环境法上的“人——环境——人”关系。
关于环境权的概念。我不久前在清华讲座时,跟文显老师有一段讨论。张老师认为,法学很难承认环境的权利,但是,人也没有资格提出对环境的权利。在这里,我没有时间展开讨论,只想说明环境权的概念是一个值得深入研究的问题。
为什么说环境权是要把传统法律关系中的“人——人”之间的关系转化成为环境法上的“人——环境——人”之间的关系?我最近专门写了一篇论述环境法律关系特殊性的文章。提出环境法律关系特殊性的最核心的内容是突破了传统法律关系理论的“主客二分”。在传统法律关系理论中,主体与客体是对立的关系,客体的存在是因为可以被人占有和支配、可以满足人的需要。但在环境法中,我们认为自然环境本身具有一定的独立价值,并不完全以满足人的需求为目标,这就要求我创新法律关系理论,承认法律关系客体具有一定的主体性。这与生态中心主义是有一定差别的,在生态中心主义看来,自然应该成为主体。但我认为法律把自然上升到主体的地位,会有悖法律作为人的行为准则的本质。从现实看,虽然有不人提出了赋予动物法律主体地位的观点,在伦理上或者道德上的论证非常成功,一旦进入制度设计就会遇到障碍,还是要回到“代理制度”等传统路径。但“代理”也是由人自我宣称的,并没有获得动物的“授权”或“委托”,这至少说明“动物主体论”存在着障碍,要突破并不容易。
其实,法律是有智慧解决这个问题的。大家都知道,德国民法典有一条规定:动物不是物。我要问的是,动物不是物,就意味着动物是主体吗?如果大家清楚奥地利民法典、德国民法典的规定,就知道这一条规定很明确的是对客体的规定。这一规定表明,动物不是普通财产意义上的“物”,是需要受到特别保护的客体。这实际上就是在一定程度上承认了动物独立存在的价值,人需要对动物的这种价值予以尊重。因此,动物是具有一定主体性的特殊客体。这就是它与特传统法律关系上的客体的区别,承认客体具有一定的主体性是环境法律关系最重要的特性。这里,我要强调的是,承认客体的主体性,与确认自然环境的主体地位,是不同的。
从环境法律关系的特殊性方面,可以看出,环境法需要创立新的理论体系。环境权作为这个新的理论体系的基石,要解决环境法存在的合法性问题。如果我们说,环境法要成为法学家族的一员,就必须回答环境法依存的权利基础,这种权利与传统权利的关系。因此,环境权起源于寻找人在良好环境中生存的法律依据;目的是为了解决环境法产生的权利基础、权威性问题,是环境法被信仰、被遵守的前提;其表现形式为理论基石与具体法律规范。
目前,关于环境权理论的研究中最大的问题就是混淆了作为理论基石的环境权和作为具体法规范的环境权,如果不正确区分两个概念,很多问题无法说清楚。
现在,我可以总结一下我对环境权的理解。环境权的内涵包括三个方面:
环境权的目标在于建立一种新型的法律关系,也就是承认自然具有一定主体性的法律关系。环境法律关系经由“人——环境——人”而形成,具有间接性。我经常举的例子是,我在江之头、君住江之尾,我在江之头排污、君在江之尾喝洗脚水。我们俩一辈子也见不着,但因为我在江之头排污影响到了君的生存,我们之间形成了环境法上的法律关系。这种法律关系和传统法律关系因主体之间的直接联系而产生有很大的不同。在传统法律关系中,要么是针对主体的人身、要么针对他所占有和支配的财产,才可能形成法律关系。任何人不得对与自己无关的财产主张权利,是这种法律关系的典型表达。
是要确定人在良好的环境中生活的权利,以及这个权利在现有的权利体系中的位置。现有权利体系中有财产权、有受教育权等,但是没有环境权。这就需要在传统的“旧法理”和环境法的“新法理”之间进行沟通,包括价值的沟通、制度的沟通,等等。
是要确定环境权的法规范表达方式。环境权法定化,需要有一定的表达方式。最高的规范表达形式当然是宪法。在宪法中承认这个权利,是它在法律体系或者权利体系中的位置获得正式承认的最佳也是最好的表达方式。与此同时,也只有在宪法中加以确认,才能获得最充分、最全面的保护。
二.环境权入宪的必要性
这里涉及到几个基本问题:
环境权是不是一个独立的人权,或者说环境权的法律属性是什么?
有人认为,环境权不是一个独立的人权,我们可以把它放在生存权里面,可以放在人格权里面,还可以把它放在财产权里面,等等,这些说法都有道理。我要问的是,环境权所保护的利益是否可以涵盖既有权利或者通过既有权利解释进行保护?我们知道,自然法意义上的人权有三个要素:第一是先于国家存在,不以实定法规定为限;第二是源于对某种价值和利益的压迫;第三是为人之生存所不可欠缺。从这些要素来看,第三个不会有异议,谁可以不需要新鲜的空气、干净的水就活着;第一个是讲人权的“天赋性”,也没有大的分歧;关键在于是否有某种价值和利益的压迫,这是什么价值?这种利益是不是被压迫了?只有出现了传统法律所没有承认的新的价值,出现了某种利益被压迫的现象,新的人权才有产生的必要。
一些国家的学者,也试图从已有宪法权利中为环境权寻找“落脚点”。比如,德国主张从基本法第25条生存权及人性尊严中寻找环境权存在的空间,日本主张由宪法第25条生存权及第13条幸福追求权中寻找环境权的落脚之处。这种理论共同认识是将环境权作为生存权或是生命健康权。这种理论有其合理之处,但至少无法回答一个问题,风险社会催生了一种具有预防性质的权利,这种权利往哪里“安放”?
什么是预防性质的权利?由于时间关系无法展开。我举一个例子说明,十多年前,我们承担了一个环境与健康问题的法律监管的课题,曾经到一个炼锌厂进行铅污染调查,发现工厂周边的儿童血铅浓度明显偏高,于是提出建议,将工厂进行搬迁,以减少对儿童的健康影响。因为,铅污染对儿童的智力发育有严重影响,可能造成终身弱智。后来,公司在另外一个地方建设了新厂,把老厂关闭了。前几天,我到新厂又去做了一个调查,发现新厂投产刚刚两年,周边的铅污染有明显的上升,但儿童血铅含量还没有大的变化。按照“污染物——人体健康”效应的一般规律,大约30年左右进入爆发期。那么我们来比较一下,老厂周边儿童血铅升高,已经造成了健康损害后果,传统的法律是可以保护的。但是,现在新厂周边铅的浓度开始升高,儿童血铅还没有明显变化,我们是现在就管还是等到30年以后,等到公害性疾病爆发后再来管?换言之,我们是否要等到人都变成了弱智者,再去保护他的生命健康权?答案当然是否定的。这意味着,环境法上的预防生命健康被损害的权利已经不能为传统的生命健康权所涵盖,预防性权利的保护需要国家更加主动积极的作为,履行提供生态健康产品的公共职能。所以环境法的核心理念和基本原则是风险预防,我们的法律制度是围绕不产生儿童血铅达到危害健康程度而建立的,为此,我们首先是控制铅的排放;如果排放不能完全控制,就要采取隔离措施,把儿童从可能受到铅污染危害的地方搬出去,不让他们接触到污染物;同时,我们要对他们在冶炼厂工作的父母采取严格的防护措施,不让他们把铅尘带回家。环境法的这些制度恐怕在传统法律里面很难找到吧?所以,风险社会所产生的这种预防性的权利在传统权利体系当中是找不到的。
接下来的问题就是是否存在受到压抑的价值。我们知道,环境问题源自于我们对经济利益的无止境的追求,人成为了消费的动物,把物质的消费作为人存在的最高价值。这是工业文明的核心,工业文明时代有法治,但是没有生态理念,导致人的两种生存利益的冲突,这是真正的价值冲突,传统法律只考虑了自然环境的经济价值,没有考虑自然环境的生态价值,不可能建立两种价值的协调或平衡机制,这是环境权产生的根本原因。
我们知道,自然环境具有双重价值,其生态价值表现为公民对清洁、健康环境所享有的权利(right toacleanand heal thyenvironment),经济价值表现为公民对作为环境要素的自然资源所享有的经济权利(right tousenatural resources),环境问题缘于长期以来只重视自然环境的经济价值,忽略生态价值对人之生命和尊严所具有的关键性作用,体现在法律制度上,就是围绕自然环境的经济价值构建相应的财产权制度,具有公益属性的生态价值迟迟未作为一项“权利”,在这个意义上,环境权必须是对传统权利体系规范的补充与超越。
对于人而言,自然环境的双重价值都是不可或缺的。其中生态价值是人的生物性生存基础;经济价值是人的社会性生存条件。环境问题是人的生物性生存方式和社会性生存方式发生冲突的结果,传统法律体系为解决人的社会性生存而建立,没有将人的生物性生存纳入权利范畴,因此,必须承认人的生物性生存方式并纳入法律体系加以保护。在这个意义上,环境权基于环境保护理念而产生,其明确指向是生态性权利,不包括经济性权利。
人首先是一种生物,我们要喝水、要呼吸新鲜空气、要吃饭,要与自然环境进行能量流动、物质循环、信息传递,因此,自然环境是人的生物性生存所必须的基础。但是,自然环境同时也是自然资源,是我们创造物质财富的劳动对象,人要劳动,就必须组织起来,形成社会,我将其称之人的社会性生存,在这种生存方式中,自然资源同样是不可或缺的条件。
人与动物的最大区别,在于有社会性。我们看过《鲁滨逊漂流记》,这本书的中,除了有鲁滨逊以外,还有一个礼拜五。这是为什么?因为没有礼拜五,鲁滨逊一个人无法形成“社会”,他也无法生存。礼拜五虽然很笨,甚至他有时候不像一个正常的人。但正是因为有了礼拜五的笨,才有了鲁滨逊的英雄事迹。其实,这就是说人的社会性。
就像前面所说的,环境问题就是人的两种生存价值之间发生了冲突,人在追求社会性生存的时候,把自己的生物性生存条件破坏了,所以我们说破坏环境就等于自杀。在过去的法律体系中,生态价值的确不存在,人的生物性生存的利益诉求也就得不到法律的保护。这就是环境权理论得以产生并且要对传统法学理论进行拓展的最重要原因。
我们知道,新的权利产生一定源自新的利益诉求导致的社会冲突,原有的权利体系不敷使用,需要对权利重新划界。新的权利是在对旧权利的限缩中产生的。环境权的产生也来自于对所有权的限制。
我们讲环境权不包括经济性权利,但是,经济性权利的行使对生态性权力是会产生影响的。比方说,在中国自然资源产权制度改革是生态文明体制改革的最重要内容。原因是因为,现有的自然资源产权制度成为产生环境问题的根源。
在我国,实行自然资源国家所有,但是国家是谁?国家在哪里?在法律上一直没有很好解决。实际的情况是,谁占有资源谁就实际受益,谁拥有行政权力谁就可以配置资源。国家所有权人虚位导致了资源的严重浪费、掠夺式开发利用、肆意污染等问题。所以自然资源所有权改革被作为生态文明体制改革的第一个任务,就是要明确国家自然资源所有权及其行使方式,把管理权和所有者权益分开,明确收益归属。
对环境权性质的认识,还有一个重要的问题,那就是环境权不是一项权利,而是一个权利束。因为时间关系,我不展开了。这个权利可以从不同方面分类:
依法律关系的抽象性,分为一般环境权和具体环境权,一般环境权是建立在整体环境之上,体现环境公共利益,属于集体权利,主体是无差别、代表全人类共同环境诉求的抽象人,客体是整个人类或某一区域的整体环境水平,内容涵盖追求健康环境的积极权利和排除不当环境退化的消极权利,主要功能是派生国家义务并渗透到相关法律原则之中,发挥价值诠释之作用;具体环境权是一般环境权在具体法律关系中的类型化,其主体依据不同法律领域而有所差异,客体着落于具体环境媒介,内容以法律规定为依据。这个分类全面覆盖环境公益和私益的保护,环境保护既是集体性权利,也是个体权利,依公法私法法律关系,分为公法上的环境权与和私法上的环境权。公法上的环境权尤其是宪法上的环境权强调国家对公民基本权利的保障功能,相对于私法而言更能体现风险预防理念,具有根本性;公法尤其是宪法环境权可以通过基本权利所具有的“主观公权利”和“客观价值秩序”的功能,深刻影响着环境规制的理念和制度。私法上的环境权可以回应私法的绿化需求,通过私法手段解决环境问题,主要是将环境权中可归于个人健康和财产的部分纳入,具有补充性;私法环境权主要发挥主观权利功能,对受损害的生态利益予以救济或矫正,同时亦可通过诉讼发挥环境政策的形成功能依权利主体及其属性,分为个体性权利和集体性权利。集体性权利将环境权视为社会权,具有主动性,既不受国家侵害,也不受他人侵害。个体性权利将环境权视为自由权,具有防御性,仅具有对抗国家不当干预的功能。不同国家,宪法环境权的主体有差异,权利主体均为公民(又有个体权利和集体权利之分),义务主体除了国家或其代表外,取决于“第三人作用”而扩展至其它组织或个人。
依权利及其实现机制,分为实体环境权和“环境邻接权”。实体性权利是指环境权本身。环境邻接权指程序性权利,是环境权实现的媒介。
环境权要入宪,它的模式是什么?总体上看,通过宪法保留(Constitutional Entrenchment)的方式,将环境保护价值锁定于宪法,除非修改宪法,否则难以任意变更其内涵,从而使环境保护成为国家必须实现的任务。具体看有两种模式:一种是确认基本权利(fundamental rights),其主观价值是对抗国家侵害,客观价值是宪法位阶基本权利的作用得以“辐射”至所有的法规范秩序,国家负有积极义务使基本权利得以实现。另外一种模式是政策宣示(policy statement),主要是宣示国家或公民环境保护义务来推动环境价值的方针与政策。
比如,德国基本法(1994年)增加第20a条规定:“基于对未来世代的责任,国家在合乎宪法秩序范围内,经由立法,并由行政与司法依据法律和法,保护自然的生命基础。”2000年再次修宪,在自然的生命基础之后加上“动物”。
那么我们要问的一个问题,是我国宪法第26条是不是环境权条款?我的回答很明确,不是。有学者提出来我国宪法和德国基本法的第20条A是类似。我以为,德国基本法将环境保护提升到了立国精神(Staatsziel best immung)和宪法原则的高度,与第20条规定的联邦国、民主国、社会国、法治国原则相并列。这些原则属于修宪所不得更改的内容,从而确立了环境保护的最高位阶。但我国宪法第26条未获得德国“环境立国”的“宪章”地位,尽管可以解释为具有国家目标条款的规范效力,对所有国家机关均具有拘束力;但多少忽略了权利路径对于推进环境法治的特殊意义。
在我国,由于宪法上的环境权缺失,带来了三个明显的问题:
一是权力本位,在环境立法实践中过于注重国家权力赋予,相对忽略权力的正当性来源以及与权力相伴而生的义务与责任,环境保护被视为国家专属事务,人民仅有尊崇国家权力和保护环境的义务。
二是见物不见人,将生态环境作为规制对象,将公众对于健康环境所享有的权利视为政府规制的反射利益,甚至将环境权等同于国家的环境管理权,抵制公众对环境保护事务的参与。
三是导致群体性事件,政府决策成为生态环境破坏的主要原因,但由于法律上未承认公民对健康环境所享有的实体权利,公众仅能就已发生的个体损害寻求救济,对不具有直接利害关系的开发行为则无缘置喙,导致纠纷演化成无序的“群体性事件”。
三.环境权入宪的可行性
由于时间关系,这一部分我就简单的说个题目。
1.环境权入宪符合生态文明的内涵
中国提出生态文明的概念,是结合自己的国情,与发展阶段相适应的特色理论,展现了我们的四个自信。它包含三层意思:生态文明建设和改革融入“五位一体”的布局,协调环境保护和经济社会协调发展的关系;是党的领导、人民当家做主和依法治国相结合的方法;要让社会享受生态文明建设和改革持久带来的经济、就业和生态红利。这可以帮助我们理解“绿色发展”的内涵,是“经济要环保,环保要经济”,它不是只讲一个方面。
习总书记对于生态文明有80多次的讲话、论述和批示,反复强调:只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。我体会,习总书记的生态法治观包括五个方面:即生态伦理观——山水林田湖是一个生命共同体;协同发展观——绿水青山就是金山银山;科学政绩观——保护生态环境就是保护生产力;人民中心观——良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。
为什么我讲环境权入宪现在是最好的时机,政治选择是非常关键的因素。
2.环境权入宪是健全法律体系的内在要求
我们现在有近30部环境资源方面的法律,还有一些行动计划,对生态文明体制改革做出了很多重大部署。如何加以推进,是很重的一个任务。许多改革任务都与法律体系的健全有关,这不仅涉及环境法在社会主义法律体系中的独立,还涉及一些市场经济的基本法律的完善。比方自然资源制度改革、生态损害赔偿制度改革等等,都取决于民法典物权编是否能够对自然资源国家所有权合理规定、是否可以建立环境公物制度,而这些对环境权的具体保护制度,又取决于宪法是否承认环境权。
3.环境权入宪是改革必须于法有据的客观需求
目前,中央和国务院出台了生态文明体制改革的系列文件,基本的改革思路是:建立明晰的自然资源国家所有权制度,将自然资源的国家所有权与管理权分离,并以此为核心重新构建自然资源开发利用、生态环境保护的国家治理体系,实现从“管制”到“治理”的转型。在“多元共治”体系中,政府、社会、企业、公民都应该是享有权利、承担义务的主体,具有法律上的平等地位。
在改革推进过程中,更加需要法治思维和法治方式。如何实现改革于法有据,是一个现实的挑战。我认为,在宪法上规定公民环境权是推进生态文明体制改革的法治基础。
四.环境权入宪的路线图
十九大即将召开,中国共产党党章即将修改。党章修改后修宪,应该不是问题。但是怎么修,大家有很多的讨论。我从环境法研究者的角度,提出了自己的建议。希望能够把党章的修改和宪法的修改相互衔接,把党章中有关生态文明的阐述用法律思维和方式转化到宪法当中。
基本设想是在“序言”中对“五位一体”的格局做出阐述;在“总纲”中将生态文明的建设要求转化为国家机关、企事业单位、社会组织、个人的基本的权利和义务;在公民权利部分,明确公民环境权。
一是修改宪法“序言”。
将“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,……”一段,修改为“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表’重要思想和科学发展观指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,按照中国特色社会主义事业总体布局,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主政治,发展社会主义先进文化,构建社会主义和谐社会,建设社会主义生态文明,健全社会主义法制,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。
二是修改宪法“总纲”第26条。
建议改为三款。第1款:“全社会要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”;第2款:“国家坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。着力建设资源节约型、环境友好型社会,形成节约资源和保护环境的生产、生活和生态空间格局以及产业结构、生产方式、生活方式”。第3款:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林种草、退耕还林还湖,保护林木、草原、湿地、海洋、河流、湖泊、农田等生态,保护生物多样性。
三是修改宪法第9条。
建议改为两款。第1款:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂、海域除外。可开发利用的自然资源,所有权与承包权、经营权可以分置”。第2款:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵和有生态、科研、社会价值的动物、植物及其栖息环境。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。
四是修改宪法第二章。
在第47条后增加一条作为第48条:中华人民共和国公民有在良好环境中生活的权利和保护环境义务。环境权的内容和行使由法律规定。
这是我对宪法修改的建议,我以书面的形式已经提交,是否能够得到采纳不知道。但是我知道修改宪法有不同的方案,最后会采纳哪种方案要等中央决策。不管怎么样,我都很期待在修宪过程中,生态文明建设和环境保护的问题能够得到高度重视,哪怕能够有一小步,对于环境法治的发展也是巨大的推动,也可以成为环境权利体系化或者使环境权获得在现行权力体系中的合法性地位的一个重要基础。
我的发言就到这里,谢谢大家!
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