时间:2020-08-17 来源: 责任编辑:秘书处
十九大召开之际,中国法学会环境资源法研究会负责人认真学习了习近平总书记所做的十九大报告,并紧密结合本学科研究动态发表了感想。本公众号将发言内容进行了整理并分期推送,以飨读者。本文推送的是中国法学会环境资源法学研究会副会长、中南财经政法大学法学院高利红教授的学习文章。
从2012年党的十八大提出建设生态文明以来,生态文明建设成为突出主题,显示出对人类历史的高度责任感。中共中央和国务院于2015年又先后颁发了《关于加快推进生态文明建设的意见》(以下称《意见》)和《生态文明体制改革总体方案》(以下称《方案》),党的十八届五中全会将绿色发展与创新、协调、开放、共享共同构成一套完整的发展理念,具有深远的现实和历史意义。
十九大作报告第九部分,专门强调了加快生态文明体制改革,建设美丽中国,其中第一部分再次强调推进绿色发展,与报告第三部分“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”其中的“(四)坚持新发展理念”的绿色发展相互印证,也与“(九)坚持人与自然和谐共生”互为补充,并将坚持节约资源和保护环境的确定为基本国策。
应该说五个发展理念中,绿色发展即是相对薄弱的一环,也是事关整体发展理念成败的关键环节。绿色发展是生态文明建设的核心,与创新、协调、开放和共享密切相关,要真正开展绿色发展,没有创新,尤其是环境科学和社会治理方面的创新,是不可想象的。不坚持协调发展、综合决策,也是无法实现经济、社会和环境价值的同时提升,中国是世界上最大的发展中国家,其资源消耗,碳排放等直接关涉全球环境治理的效果,在全球一体化的进程中重新定位中国的角色,是开放不可回避的主题。环境资源承载能力的评估和空间规划是共享发展中利益分配要素,环境保护事关民生,环境资源的利用权平等、空间分配平等是社会主义制度在区域协调发展中发挥作用的主要领域,也是环境正义得以维护,环境权益平等保护的要义。
由是观之,绿色发展是中国特色之路建设中必须成功的一环,中国人口占世界的近20%,地球的资源不可能支持我国采用欧美曾经的发展路径,必得要打破财富增长与资源消费之间的关联,方能实现中华民族的伟大复兴。
虽然十八大以来,在生态文明建设方面我国已取得了一些令人瞩目的成绩,不仅全面实施了《大气污染防治行动计划》,确保了北京亚太经合织会议等重大会议和赛事的召开和举行,也发布了《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》,推进节能减排,加强生态功能区的建设和投入,生态环境治理明显加强,环境状况得到改善。引导应对气候变化国际合作,成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。但目前我国的环境问题仍然不容乐观,《中国环境质量公报》的数据显示,全国423条河流中,四类以上污染水体占三成之多,地下水质还在恶化之中,较差和极差的比例高达六成,全国检测的161个城市中,仅有16个城市空气质量年平均值达标,万元GDP能耗依然是世界平均值的四倍以上,灰霾天气肆虐,可持续发展局势不容乐观。
绿色发展的理念提出了高屋建瓴的指导,要真正贯彻,需结合《意见》和《方案》中的具体措施,把握如下三个要点:
第一,优化国土空间格局,建立空间规划保护体系。五中全会要求“构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局”。这五个格局需要国土空间的整体规划应整合目前各部门分头编制的各类空间规划,实施多规合一,根据主题功能定位,划定生产空间、生活空间、生态空间。将全国的城市化建设范围确定下来,发展绿色城市,严格控制特大城市发展,增强中小城市承载力,促进大中小城市和小城镇的一体化协调发展。在城市化进程中,充分尊重和保护原有自然景观,发展绿色交通和绿色建筑,建立科学合理的城镇排水、供热、供气、垃圾处理设施。在保障粮食安全的基础上完善基本农田保护制度,划定永久基本农田红线,对耕地质量进行登记评定和监测,严格实施耕地占补平衡制度;发展生态农业,将农业补贴调整到生态农业发展方向上来,推进农药、化肥、农膜的减量化,完善农作物秸秆综合利用制度。在原来严格的耕地保护制度基础上,进一步建立草原承包经营制度,实行基本草原保护制度,确保草原面积不减少、质量不下降、用途不改变,实施禁牧休牧和草畜平衡制度。根据《意见》的规定,在生态安全格局方面,应通过进一步建设自然保护区、国家公园等,保护自然生态系统和珍稀野生动植物,应将所有天然林纳入保护体系,“实施生物多样性保护重大工程,建立监测评估与预警体系,健全国门生物安全查验机制,有效防范物种资源丧失和外来物种入侵”,“对重要生态系统和物种资源实施强制性保护”。五中全会首次提出了“自然岸线格局”,这要求在国土空间规划时充分考虑海洋,将海洋和海岛保护纳入国土空间的统一规划之中。《方案》中规定了海洋主体功能区制度,建立自然岸线保有率控制制度,“确定近海海域海岛主题功能,”合理规范和引导各种用海行为,对围海造地实行约束性指标管理,控制近海和滩涂养殖规模。要言之,优化国土空间,将山水林田视为一个生命整体,按照生态系统规律规划各个要素,均衡配置发展空间,将发展限定在自然资源承载力之内是实现绿色发展的切入点。
第二,强化自然资源的市场配置功能,推动低碳发展。低碳发展体系和清洁能源体系是五中全会提出的两个重要体系。这两个体系的建设均需要调整产业机构,采用先进的节能低碳技术改造提升传统产业,合理布局基础设施和基础产业,化解严重产能过剩的矛盾。以市场机制和政策释放潜在需求,推动节能环保技术、装备和服务水平的提升,加快核电、风电、太阳能光伏发电等新材料、新装备的研发和推广,推进生物质发电、地热、海洋能的应用,发展分布式能源,建设智能电网等,深化矿产资源有偿使用制度改革,《方案》规定要“建立自然资源开发使用成本评估机制,将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。加强对自然垄断环节的价格监管,建立定价成本监审制度和价格调整机制”。矿业权出让更加符合市场规律要求,原则上实行市场化出让,推动环境保护税费改革,完善节能环保产业的补贴制度,理顺自然资源及其产品税费关系,加快自然税的从价征收,逐步将自然税扩展到占用各种自然生态空间。五中全会要求健全“用能权、用水权、排污权、碳排放权”等四项权利的初始分配制度,根据《方案》的规定,下一步要结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查,开展项目节能量交易,逐步发展为基于能源消费总量管理下的用能权交易。结合水生态补偿机制的建立,合理界定和分配水权,探索地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等水权交易方式。同时进一步深化碳排放权和排污权交易,建立全国性的碳排放交易市场,强化企业的排污总量控制,在重点流域和大气污染重点区域,合理推进跨行政区排污权交易。概言之,利用市场机制提高资源利用率,推动循环经济、低碳经济发展为绿色发展的中枢,如何将国家的宏观规划和计划转化为市场的内在约束和动力,是下一步需要特别着力之处。
第三,建立生态文明综合评价体系,落实绩效考核和责任追究。五中全会提出实行省以下环境监测监察执法垂直管理制度,意在建立完善的生态文明综合评价指标体系,强化绩效考核的科学性与准确性。通过建立环境资源承载能力监测预警制度,对资源消耗和环境容量超过或接近承载能力的地区实行预警提醒和限制,对循环经济指标统计系统和环境保护的实际状况全面把握。在考核地方发展绩效时,不惟经济增长论英雄,对于造成资源环境生态严重破坏的,不仅不得专任重要岗位或提拔任用,还要实行终身追责,对离任干部进行自然资源审计,客观评价其在职期间自然资源保护和管理效果,对造成损害的,不仅可以予以党纪处分,还可能追究刑事责任。质言之,综合评价体系是绩效考核、责任追究的客观依据,绩效评价和责任追究是国家环境治理中之肯綮。
绿色发展乃人类文明转型之枢纽,作为一个发展中大国,站在人类文明的十字路口,在探索具有特色的发展道路之际,不仅要汲取工业文明发展中的教训,也应结合中华传统制度文化,将美丽中国的建设奠基于顺应自然、尊重自然的和谐发展之路上,将生态文明建设作为特色社会主义事业的重要内容,以此为依归进行重大决策,扭转我国绿色发展落后于经济社会发展的状况,破解可持续发展的环境和资源瓶颈,坚持以人为本,全面建设小康社会,最终实现中华民族的伟大复兴梦想。
编辑:姜晓宁
声明
本网站刊载的部分文字、图片、音频、视频以及网页版式设计等来源于网络。
原作者如不愿意在网站刊登其内容,请及时通知本站,本站将予以删除。在此,特向原作者和机构致谢!