时间:2022-04-15 来源: 责任编辑:秘书处
【作者简介】龚宏龄,重庆大学公共管理学院副教授;吕普生,武汉大学政治与公共管理学院副教授、珞珈青年学者、北京大学国家治理研究院兼职副研究员。
【文章来源】本文原刊载于《中国行政管理》2021年第10期。
【摘要】在中国行政执法体制改革中,下放执法权为县乡基层执法机构赋权是主流趋势,但是,与常规改革方向形成鲜明反差的是,环境领域执法权反而逆向上收至省市层级。为何环境领域的执法权配置及其改革轨迹如此与众不同?什么原因导致其逆向流动?从理论上考察,环境执法权涉及纵向层级、横向府际以及执法主体与相对人之间的行政位阶对比等关系,进而衍化为“执哪种法”“由谁执法”和“对谁执法”这样几个关键问题。以此为基础,结合案例分析发现,在环境执法实践中,属地管理潜藏着地方保护主义,污染跨域转移使得不同区域之间府际合作失灵,行政位阶悬殊导致地方环保部门无力监管强势国企,这些因素共同促成了中国环境执法权“逆流而上”的轨迹特征。
【关键词】环境执法权;逆向流动;属地管理;行政位阶
目录
一、问题的提出
二、分析框架:基于对环境执法权的解读
三、执哪种法:环境属地管理潜藏地方保护
四、由谁执法:环境跨域性与府际合作失灵
五、对谁执法:行政位阶悬殊致地方环保难撼强势国企
六、结论与讨论
一、问题的提出
行政执法是解决社会问题、调节社会关系、实现政府管理职能的必要环节。然而,在实践中长期存在权责错位、职能交叉、多头执法、重复执法、选择性执法等问题,以致出现“九龙治水”却相互掣肘、各种机构林立却难以满足经济发展与社会转型实际需要的尴尬局面。为破解行政执法困境,党的十八届三中、四中全会、十九大报告和十九届三中、四中全会明确强调要“深化行政执法体制改革”,通过“推进综合执法”“减少层次、整合队伍、提高效率”来促进行政执法权的横向整合与纵向调整,并对食品药品、安全生产、生态环境保护、劳动保障、海域海岛等一系列重点领域的执法重心和执法力量的改革方向作了明确部署。
从当前情况来看,一个主流趋势是“执法重心下移,表现为行政执法活动主要集中在基层区县”。鉴于执法任务繁重但有责无权、权责匹配不对称等问题,基层政府有着强烈的赋权诉求,这种赋权诉求“主要包括两个方面:解决行政执法主体资格,提升执法能力和执法权行使水平”。从改革实践来看,“为了化解执法权纵向错配问题,大部分执法领域都需要通过下放执法权为县乡基层执法机构赋权。”作为行政执法体制改革的重点领域,环境执法体制改革的中央决策部署及各地实践不仅在横向上实行机构撤并、职能整合、推进综合执法,还在纵向上对政府内部各层级的权责配置作了重大调整。那么,在纵向维度,不同层级地方政府之间的环境执法权是如何配置的呢?执法低效是当前环境治理面临的重要难题,也是寻求环境执法体制改革的重要原因。有人认为,“相比于中央和基层政府监管的企业,中间层级政府监管的企业在环保行动方面表现更好,在由区县级政府监管时,企业的环保力度最大。”与之相反,也有研究表明,“环境执法效力在行政层级执行中逐级递减,造成环境执法困难重重。”那么,环境执法权究竟配置在怎样的行政层级更有助于提升执法效能?在现阶段行政执法体制改革进程中,食品药品安全、工商质监、城市管理、交通运输等领域的改革已经开启,并且呈现出由垂直管理改为“属地管理”、强调市县“主体责任”,甚至将部分执法权下放到街道或乡镇层级的趋势特征,比如,《行政处罚法》(2021修订)吸收了行政执法体制改革成果,对执法权下放及相关问题作了明确规定:“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使……”(第二十四条)。那么,环境执法权的纵向层级配置及其流动与现阶段行政执法体制改革的总体趋向是否吻合,即环境执法权在地方政府层级之间的配置及其流动轨迹是否保持着与其它领域一致的特征?
自《环境保护法(试行)》出台以来,中国环境污染防治制度体系不断完善,环境保护力度不断加强,但各种污染问题仍然层出不穷,环境立法与环境政策的执行效果不尽如人意。为补齐发展进程中的环境短板、实现绿色发展、打赢污染防治攻坚战,中央系列政策明确了以推进综合执法和省级以下环境监测监察执法垂直管理为核心的生态环境管理体制改革方案,要求在包括生态环境在内的重点领域“整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”2016年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《垂改意见》)明确提出,“改革环境治理基础制度,建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制,切实落实对地方政府及其相关部门的监督责任,增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性。”
表1环境保护领域政府职权的纵向配置及其流动
根据改革方案,在横向上,环境执法权的变革轨迹与行政执法体制改革的主流趋势相对一致,即从权力的分散分割到相对集中再到综合归并。在纵向上,如表1所示,环境执法权的调整则呈现出与众不同的特征。具体而言,在环境执法方面,市县两级原有的环境执法权收并由市级环保部门负责,执法权主体由原来的“县级以上环境保护主管部门”(《环境行政处罚办法》第十四条)调整为省级和市级环保部门,其中省级环保部门“对省级环境保护许可事项等进行执法”“市级环保部门……负责属地环境执法”,县级环保部门作为市级环保部门的派出机构“强化现场环境执法,现有环境保护许可等职能上交市级环保部门,在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作”(《垂改意见》)。
另外,环境保护领域政府职权的纵向调整还涉及环境监察监测等方面。其中,环境监察职能从“县级以上地方环境保护主管部门负责”(《环境监察办法》第四条)上收“由省级环保部门统一行使”(《垂改意见》),市县两级不再保留环境监察权,市或跨市县区域的环境监察事项由省级环保部门通过派驻等形式来实施。环境监测原本是“县级以上环境保护部门的法定职责”(《环境监测管理办法》第三条),改革之后,这一职能被一分为二:其一,在地方层面,部分环境监测(含质量监测、调查、评价和考核)由原来的省、市、县三级调整上收“由省级环保部门统一负责,实行生态环境质量省级监测、考核。现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构,由省级环保部门直接管理”(《垂改意见》);其二,县级环境监测机构原有的部分监测职能“调整为执法监测,随县级环保局一并上收到市级”(《垂改意见》)。
由此来看,环境执法权的层级配置和流动轨迹呈现出两个典型特点:一是环境执法权不仅没有随执法重心一起下移,反而呈现“逆向而上”的特征;二是环境执法权并未配置在区县或县乡(镇)级,而是上收至省市层级,并且形成以市级为主的特征(根据《垂改意见》,省级环保部门对省级环境保护许可事项等进行执法;市级环保部门对全市区域范围内环境保护工作实施统一监督管理,负责属地环境执法,并且通过委派或授权等方式统一管理、统一指挥本行政区域内的县级环境执法工作)。需要注意的是,环境执法权上收到省市层级,并不意味着执法力量也随之上收,与此相反,《垂改意见》明确要求下移执法重心,“加强基层执法队伍建设,强化属地环境执法”,特别是要求“县级环保部门强化现场环境执法”。也就是说,环境执法权配置与执法力量的配备分离开来,一方面提高环境执法权的配置层级,使得环境执法权有着更高的执法势能;另一方面将执法力量下沉到区县、乡镇,使得区县和乡镇的执法队伍具有更多的执法资源。
据此可以认为,在行政执法权下放、执法重心下移的总体趋势下,环境领域的执法权配置却反其道行之,呈现“逆流而上”的特征,从而使改革过程中行政执法权在纵向层级之间的流动呈现下放与上收并存的双向轨迹。但现有研究“大都试图根据同样的标准指导不同领域的执法权配置,比如在纵向上倾向于执法权下放、横向上主张执法权相对集中,这种整齐划一标准忽视了不同领域的执法权配置方案对于实际执法效果的差异化影响,或者说忽视了不同领域的实际执法过程对于执法权配置的差异化要求”,因此,很难充分解释环境执法权的这种逆向流动现象。那么,为何环境领域行政执法体制改革不同于食品药品安全、工商质监、城市管理、交通运输等其它领域?在当前行政执法重心下沉至区县和乡镇的总体形势下,如何理解环境执法权上收至省市级的逆向流动特征?是哪些因素促成了环境执法权这一与众不同的流动轨迹?这是本文要研究的中心问题。
二、分析框架:基于对环境执法权的解读
在环境领域,环境执法既可以理解为国家行政机关进行的日常环境管理工作,也可以指特定的、具体的环境行政行为。在环境治理实践中,“执法”这一术语往往被扩大至环境监测和环境监察等方面。其中,环境监测主要包括环境质量监测、污染源监督性监测、突发环境污染事件应急监测以及为环境状况调查和评价等环境管理活动提供监测数据的其他环境监测活动(《环境监测管理办法》第二条),它是对地方政府进行考核问责的科学依据和技术支撑,也是环境执法的基础环节。环境监察是指“环境保护主管部门依据环境保护法律、法规、规章和其他规范性文件实施的行政执法活动”(《环境监察办法》第二条),主司“督政”之职。环境执法主要是指持有执法证的执法人员依据环境领域法律法规,对企业、公民、社会组织等行政相对人做出的现场检查、行政处罚和行政强制等活动。因此,环境监测、环境监察和环境执法是环境行政活动不同维度的内容,虽各有侧重,但也有交叉之处。在改革之前,各地环保机构编制短缺、人员不足,环境监测人员常常参与执法,环境执法人员也常常履行监测职能;由于“没有赋予环保部门完整的执法主体资格、没有正式确立环境执法机构,同时,督政工作近年来刚刚开始,导致环境监察这一从排污收费监理概念逐渐演变而来的称谓比较混乱,地方上存在‘监察’‘执法’‘监察执法’‘执法监察’等多种名称和职能,一些环保系统工作人员习惯性将环境监察与环境执法两者混淆”,因此,三者在实际中的界限相对模糊。鉴于此,可以从与行政立法、行政司法相对应的行政执法角度来理解环境执法,将环境监察、监测、执法等一系列由环保部门开展的执行性活动均纳入进来予以综合考察。
根据上述理解,环境执法权就是环境行政机关、法律授权或委托的组织及其公职人员在从事环境监察、监测、执法等环境管理活动的过程中,依照法定职权和程序,贯彻实施环境法律法规的权力。权力在本质上是一种社会关系,反映了居于其中的社会主体在相互交往中的特定力量对比,进而形成一方对另一方的影响力和制约力。在实践中,这种影响和制约在纵向上贯穿科层体系的不同层级,在横向上延伸至官僚制和类官僚制组织的每一个角落,并在行为主体与相对人之间的互动中得到充分体现。根据权力的本质及其作用方式,环境执法权涉及以下制约关系:
一是纵向层级关系。在环境领域,纵向层级关系既涉及央地权责划分,也涉及不同层级地方政府之间的权责划分。有学者指出,对于某些高社会风险的全国性公共产品,中央政府倾向于“采用地方分权的供给方式”,环境保护就属于此类公共产品,因而在央地权责关系中遵循“属地管理”的基本原则。不过,基于对环境保护的高度重视以及对治理有效性的考虑,该领域呈现“央地共治”特色,地方环保部门既受上级环保部门的指导、监督和约束,也要执行所属地方政府的决定和工作部署。在这种双重领导体制下,“条条与块块之间必然产生职责划分与部门利益上的矛盾,这就对条块联合执法提出了现实需求。”这一需求落到实践中则很容易出现“执哪种法”的难题,即当上级环保部门秉持的环境法律法规和规章制度与所属地方政府及其职能部门所推崇的“地方性”法律法规不相容时,环境执法机构及其工作人员如何取舍?
二是横向府际关系。在传统污染治理中,根据《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)的规定,地方各级人民政府“对本行政区域的环境质量负责”(第六条),“县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”(第十条)。但是,环境污染尤其大气污染和水污染具有扩散性和流动性,容易导致跨域污染问题,因而对这类污染的治理是一种跨区域公共产品,往往涉及不同区域地方政府。表面上,在面临跨域污染问题时,这些地方政府之间看似利益共容,但由于事关责任划分、损害赔偿和治污成本分担等深层次问题,因此彼此之间更多是一种各自利益优先的分利型关系。此时,“由谁执法”方能获得各方认可和服从、如何形成执法主体对涉污区域相关责任主体的有效监督和制约,这是关乎污染治理进度及成效的关键性问题。
三是环境执法主体与执法相对人之间的关系。基于对治理困境的反思,各种治理理论形成了一个基本共识:“没有一个行动者有充分的行动潜力单独地主导一个特定的政府管理模式。”因此,政府、市场及社会主体协同合作是治理社会问题的必然选择。在环境领域,这一理念突出体现为通过各方责任义务——地方各级人民政府的属地环境保护责任、企业事业单位和其他生产经营者的污染防治及损害赔偿责任、公民的环境保护义务的积极履行和有效整合来实现治理绩效的叠加。作为执法相对人,企业事业单位、其他生产经营者以及公民环境保护责任与义务的履行主要体现为其是否支持并服从环境执法。但是,环境执法能否得到支持与服从又往往取决于“对谁执法”,其实质是当执法相对人拥有特殊身份和权力地位时,执法主体能否保持权威并有效贯彻落实环境法律法规和方针政策的问题。
“执哪种法”“由谁执法”以及“对谁执法”,这三者分别从纵向科层体系、横向府际关系、执法主体与执法相对人之间关系角度刻画着环境执法的现实图景,反映出环境执法实践中遭遇的主要困境。本文以此为分析框架,通过对三个案例——甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏、洪泽湖水污染、安徽安庆石化大气污染——的分析来探讨中国环境执法权“逆流而上”的原因。
三、执哪种法:环境属地管理潜藏地方保护
甘肃祁连山国家级自然保护区(以下简称“保护区”)地跨武威、金昌、张掖3市8县(区),是我国西部重要生态屏障。由于矿产资源和水资源丰富、生物种类多样,长期以来,该区域局部地区存在严重的生态环境破坏问题。对此,习近平总书记多次批示,要求抓紧整改,但问题依然频发。2017年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训的通报》,指出保护区内存在违法违规开发矿产资源、违法建设和违规运行水电设施、周边企业偷排偷放等严重破坏生态环境的问题。在问题整改落实中,存在以批示代替检查、发现问题不处理、光发文件不落实、追究责任不到位、约谈整改避重就轻,甚至弄虚作假和包庇纵容等系列问题,这说明当地环境执法力度及其效能严重不足。
如前所述,中国环境治理体系总体上遵循条块结合、以块为主的“属地管理”原则。在此基础上,“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制”(《中华人民共和国自然保护区条例》第八条)。如表2所示,祁连山保护区接受国务院环境保护行政主管部门的监督检查、定期评估和执法检查,省级环境保护行政主管部门对保护区进行综合管理,县级以上地方环境保护行政主管部门对本行政区域内的保护区地界进行环境监督管理和检查。与此同时,保护区由省林业行政主管部门“主管”,由保护区管理局(省林业行政主管部门的派出机构)负责贯彻执行国家有关生态环境保护及国家公园管理的法律法规和方针政策。管理局再下设自然保护站,具体负责对本辖区内自然资源及环境的管理。此外,县级以上人民政府发改、国土、农业、水利以及其他相关部门在各自职责范围内开展保护区管理工作。可见,除了环保部门的综合管理之外,保护区的具体事务实际上是由所属区域地方各级政府职能部门依据职责范围分别予以管理。
表2祁连山保护区管理体系
虽然保护区实行“综合管理与分部门管理相结合”的双重管理体制,但基于“属地管理”原则,保护区所在地“各级人民政府对本行政区域的环境质量负责”(《甘肃省环境保护条例(2004修正)》第九条),“承担保护区生态环境保护与修复的主体责任”(《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》(2017修订)第五条)。如此一来,保护区在受到环保部门监督管理的同时还受林业、国土、农业、水利等有关行政主管部门在各自职权范围内的部门管理;保护区所在地环保部门的监察监测执法等综合性环境保护工作,在受上级环保部门的指导和监督的同时受同级地方人民政府的领导,由此形成保护区的“多头双重管理体制”。在这种体制之下,“由于人、财、物均受到地方政府控制,致使环保监测监察执法工作的独立性、公正性、协同性和执法人员的稳定性难以保证”,一旦上级环保部门秉持的“法”与所属地方政府推崇的“法”相冲突,环境执法机构及其工作人员就会陷入“执哪种法”的选择困境。
面对上述两难困境,地方政府在多元价值之间的取舍成为决定环境执法倾向、力度及效果的关键性因素。针对保护区的生态环境问题,甘肃于1997年开始实施《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》,先后经历2002、2010、2016、2017四次修订。但是,经对比发现,这一《条例》(从出台到前三次修订)违背上位法的规定,降低了《中华人民共和国自然保护区条例》所规定的环保标准,将“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类发生频次少且基本得到控制的活动,从而在省级立法层面为各种破坏保护区生态环境的行为开了“绿灯”。在市级层面,则出现了明目张胆降低环境绩效在领导干部绩效考核中的指标权重的做法。这种立法层面的“放水”、刻意降低环保标准以及环境绩效考核权重等系列“有组织”的地方保护主义行为,不仅严重弱化了地方政府治理保护区生态环境的主体意识与法定责任,还一定程度上充当了破坏生态环境行为的“保护伞”,从而严重影响保护区生态环境执法的权威及效果。
由此观之,环境“属地管理”在现实中是一把双刃剑。虽然党中央高度重视生态环境保护,强调“五位一体”战略布局和绿色发展理念,但“地方政府对待环境治理的态度更多地取决于多重任务环境下的利益权衡”“环境治理的成效与政府官员升迁的关联度高低决定了地方政府推进环境治理的积极性”,而早期“唯GDP论英雄”的政绩观使得地方政府的环保态度不言而喻。在此背景下,容易出现一系列行政干预和地方保护,使得执“经济发展之法”还是执“环境保护之法”的两难问题成为环境执法机构及其工作人员不得不细加权衡的现实难题,从而削弱了环境执法工作的独立性、权威性和有效性。就此而言,环境执法工作效力的正常发挥,很大程度上在于如何摆脱行政干预和地方保护以实现其权威独立、协同有效和刚性约束。对此,在环境领域实行垂直管理并上收相应权力是必要之举,不仅有助于破解行政干预和地方保护导致的环境执法困境,也有利于通过强化环境管制来调和环境污染与经济增长之间的张力。
四、由谁执法:环境跨域性与府际合作失灵
环境污染可以借助水的流动性和大气的扩散性等特质向周边区域转移,从而转化成跨域污染。2018年8月,正当鱼蟹即将丰收之际,江苏省泗洪县洪泽湖水域涌入大量污水,致使鱼蟹大面积死亡,湖区生态环境遭受严重破坏。江苏、安徽两省生态环境厅及相关市、县就事件调查处置事宜召开会商会,确认该事件的发生“主要是由于上游遭受特大洪涝自然灾害,紧急泄洪时未通知下游,洪水夹带大量面源污染导致水体溶解氧过低。”但是,各方对于污水具体来源、水质监测数据、事故责任划分等问题却各执一词,宿迁市环保局的监测和调查结果显示“污水均来自安徽方向”,但安徽省环保厅则发布通报否认辖区内存在工业污染源,认为江苏徐州的奎河才是污染源头(奎河起源于江苏徐州,汇入安徽宿州境内新濉河后,再流向江苏泗洪县进入洪泽湖),并单方面发布了一份宣称由“皖苏两省开展联合监测”得来的奎河水质监测数据,这份数据却未得到江苏方面认可。为排查污水来源,调查人员沿河而上,在安徽、河南两省均发现部分河流存在严重污染,这意味着此次污染事件可能涉及更为广泛的区域和更多责任主体。
在环境领域,治理污染的资源与权力配置以行政区划为界限,当污染出现跨区域扩散或转移时,需要“打破原有地方政府基于传统行政管理辖区的‘碎片化’治理格局”,实行上下游联动、各方主体协同的跨区域合作。此前,淮河流域相关地界缔结了跨区域环境治理协议(主要包括2012年签订的《关于环境保护合作协议》和2016年制定的《洪泽湖生态环境保护规划文本》),形成了多方参与的契约型协作治理机制。在此次污染事故处理中,也展开了相应的合作:一是表态加强沟通,“尽快查找污染原因,迅速采取控源措施,防止受影响范围进一步扩大”;二是启动跨界突发环境事件应急机制,进行联合监测、联合采样以排查事故原因;三是召开联席会议,由江苏、安徽两省生态环境厅及相关市、县共同参会对事件进行分析研判。然而,从事态发展来看,虽然建立了联合监测机制,但各方对于采样的数据却又互相不认可;虽然早先签署的《关于环境保护合作协议》约定上游泄洪应提前通报下游地区,但相关责任人却表示对此不知情,认为这是框架性协议,具体落实还需要相互再签署细化的联防联控协议。由此可见,跨区域合作治理污染面临现实困境。
按照法律法规的规定,县级以上地方人民政府环境保护主管部门基于“属地”原则,“对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”(《环保法》第十条),“负责本行政区域的环境监察工作”(《环境监察办法》第四条),“负责统一发布本行政区域的环境污染事故、环境质量状况等环境监测信息”,“对本行政区域内的环境监测质量进行审核和检查”(《环境监测管理办法》第七条),“管辖本行政区域的环境行政处罚案件”(《环境行政处罚办法》第十七条)。但是,如本案所描述的,当环境污染跨越区域界限时,涉及的责任主体从单一变得多元,对于这种污染问题的治理将很难在特定区域范围内、由单一主体来完成。此时,谁有权对造成污染的责任方进行有力督查,由谁来对污染问题和环境质量进行权威性检测,进而“由谁”对违反环境法律法规和规章制度的行为进行有效的处罚及必要的强制措施等,成为横亘在跨域性污染治理进程中的现实问题。
“由谁执法”之所以成为跨域污染治理中的关键性难题,是因为它关系到如何划分责任以及怎样进行损害赔偿和分担成本等问题。对于跨域污染,就同一主体而言,治理的成本和收益往往是不对等的。在该事件中,从江苏方面来看,上游排污导致的洪泽湖水域污染给当地渔民带来惨重损失并严重危及水域生态环境,因此,必须及时、有效治污止损。但是,由江苏单方面投入治理,不仅治污成本高,而且因为位居下游,无法根治污染问题。从安徽方面来看,河水的流动性使得污染在很大程度上得以转移,因而在此次事件中的治污动力或担责意愿明显不足。与此同时,污染治理所产生的收益是共享的,这对于某些区域如安徽方面颇为“不利”,不仅耗费人财物力,还无形中对江苏方面形成助力,使其更容易在政绩锦标赛中胜出。而且,虽然法律明确规定“造成跨行政区域污染的行政处罚案件,由污染行为发生地环境保护主管部门管辖”(《环境行政处罚办法》第十七条),但是,调查发现,安徽并非洪泽湖水域污染的唯一源头,河水流经的上游区域比如河南、江苏徐州等地也都有可能是污染来源,如果上游区域不参与协作、其他责任方心存“搭便车”心理,那么,安徽将陷入“花自己的钱,为上游担责,为下游谋利”的困境。这种成本和收益的严重不对等,使得治污行动出现集体行动的困境,以致洪泽湖水域治理一度陷入“公地悲剧”。
此外,在跨域环境治理中,即便各环境保护主管部门依法依规对本行政区域内的污染事故进行监测、监察并对违法行为予以处罚整治,但不同区域地方政府部门之间的合作不可避免地“存在着协调成本、信息成本和监控成本,这导致了地方政府在对环境进行治理中出现了合作意愿不足的情况。”在此情形下,通过签订环保合作协议,构建某种契约型协作治理机制,一定程度上能够克服跨区域环境治理的碎片化问题,避免相关主体的“搭便车”行为,然而,正如本案所描述的那样,虽然相邻区域事先共同签署了环保合作协议,并对相关问题作了规定和部署,但具体落实却不尽如人意。一方面,现行环保机构囿于“属地”原则,在监督查处跨界污染问题和违法行为时缺少合法性和权威性;另一方面,契约基础上的府际合作往往带有临时性、应急性,很难实现常规化合作治理,更难以确保合作行动的长效性。正因为如此,在跨域污染治理方面,环境执法陷入主体不明、权威不足甚至权威缺失的困境。
时至今日,该水域污染事件或许已经逐渐淡出人们的视野,但此类问题依然难解。一场水污染来源之争如同跨域环境污染的缩影,暴露出跨区域环境执法乃至环境治理的困境:环境污染的空间转移性和污染治理的强外部性特征使得一些地方容易滋生“搭便车”心理;不同区域发展目标和环境规制上的差异导致各地方政府在治理环境中不仅各自为政,还可能出现某些“策略性”行为;治理污染“画地为牢”的分权体制使得各区域在面临跨域污染问题时难以有效协调合作。可见,如何解决跨界环境执法主体不明、权威不足或权威缺失问题,实际上也是如何强化环境保护共同目标、打消坐收渔利的“搭便车”心理以及破解跨域环境治理中的“公地悲剧”问题。破解这类问题,归根结底在于突破环境治理分权体制的不利因素,改变“治理体系碎片化导致行政执法过程中部门博弈常态化”、不同区域执法各自为政的问题。在此背景下,强化垂直管理机制,以纵向权责制约来加强横向府际合作不失为提升环境执法权威乃至环境治理效能的可行之举。
五、对谁执法:行政位阶悬殊致地方环保难撼强势国企
安庆石化地处长江中下游,是在中国石化集团安庆石油化工总厂基础上重组改制的特大型石油、化工、化纤联合企业,产品销往华东和中南地区以及国外,对当地经济发展及沿江企业的发展定位等有着较大影响。然而,行业和产品的属性使其对环境污染严重,当地面临“污水收集处理、工业臭气治理、生活垃圾处置、危险废物处置、一般固体废弃物处理、重污染企业搬迁及废弃场地清理”[]等多方面环境整治重任。2013年6月,因大气排放污染物超标,安徽省安庆市环保局对安庆石化开出9万元罚单,被认为“开辟了地方环保部门监管先例”,开启了地方环保部门“挑战”央企的先河。安庆石化污染问题早已有目共睹,引发民众不断投诉。但是,为何建厂近40年才收到来自当地环保部门开出的第一张罚单?地方环保部门在面对污染企业时为何显得如此“低调”?
往前回溯,2013年4月,安庆市政府人事任命出现新的调整——由副市长兼任安庆市环保局局长,此举彰显了当地政府对环保工作的高度重视,在某种程度上也是解困地方环境执法难题的无奈之举。针对企业排污行为,《环保法》规定,县级以上环保部门及其委托的环境监察机构和其他负有环保监管职责的部门有权对其“进行现场检查”(第二十四条),对于企业违法排污造成或者可能造成严重环境污染的,“可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”(第二十五条),“受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚”(第五十九条),对于超标排放污染物的企业,县级以上环保部门“可以责令其采取限制生产、停产整治等措施;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭”(第六十条)。也就是说,县级以上环保部门对本行政区域内的企业具有环境监督管理权限;除了现场检查、查封扣押、征收罚款之外,对于排污超标的企业还可以采取“限制生产、停产整治”,甚至“责令停业、关闭”等措施。
但是,上述法律规定实际执行起来却困难重重。一方面,法律法规和方针政策的贯彻执行离不开制度的支撑,但任何制度设计都预设了相应的运行环境和条件,一旦“制度成立的原始条件发生了变化,制度却不能随机应变”,就极有可能出现制度低效甚至失效,因此需要适时地调整原有制度规范以应对变化了的环境和问题。在本案中,如果没有“副市长兼任环保局长”的制度性突破,恐怕安庆市环保部门很难顶着来自各方的压力对安庆石化“动真格”。另一方面,法律法规和方针政策的贯彻执行还受主体因素的影响,其中,“政策目标群体对政策顺从、接受的程度对于政策能否有效地执行具有决定性的影响”,而目标群体的态度和行为在一定程度上取决于它的身份及其在社会关系网络中所处的地位,尤其取决于该群体与执法主体之间的力量对比关系。在各种力量对比关系中,官僚制位阶或者行政级别的悬殊导致的权力对比尤其能对双方行为产生深刻影响。这意味着,在环境法律法规和方针政策执行中,“对谁执法”对于环境治理而言是一个颇为重要的变量,执法相对人的特殊性、执法主体与执法相对人之间的行政位阶对比将对环境执法的权威、力度和效果产生极其重要的影响。在本案中,地方环保部门难以撼动强势国企的事例恰好印证了这一点。
图1“安庆石化”股权结构图
从执法相对人的身份来看,在本案例中,安庆石化始建于1974年,是安徽省最大的中央直属生产企业,含中国石油化工股份有限公司安庆分公司和中国石化集团资产经营管理有限公司安庆分公司两大主体。根据股权结构(如图1所示),前者由国家控股,后者由国家全额出资,系国有独资公司。根据《中华人民共和国企业国有资产法》,“履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利”(第十二条),并“委派监事组成监事会”或“对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督,对企业财务进行监督检查”(第十九条)。因此,安庆石化所含两个公司的实际控制人和监管主体都是国务院国有资产监督管理委员会(简称国资委)。这种背景无形中增加了安庆石化的“底气”。从理论上讲,安庆市环保局有权对辖区内的企业进行监管,但是,地方环保部门的权力有限,即便顶着压力和阻力开出罚单,但相对于安庆石化对当地造成的环境污染及危害而言如九牛一毛,因此很难对其污染行为形成实质性约束。而且,如果要动真格,对污染企业“责令停业、关闭”,必须“报经有批准权的人民政府批准”(《环保法》第六十条),根据前述股权结构分析,在该案中,如果要对安庆石化处以“责令停业、关闭”的处罚,那就必须报经国务院批准同意。
从执法相对人与执法主体之间的行政位阶对比来看,安庆石化具有央企背景,由安庆市环保部门(县处级)对安庆石化进行处罚,实则是让处于官僚体系中的低位阶者监督和处罚具有高位阶背景者;即便通过“副市长兼任环保局长”的方式提升了环保部门的行政规格,但由于安庆石化总经理同时兼任安庆市委常委(副厅级),二者之间也只是平级关系。
在官僚制结构体系中,当一方的力量超过另一方时,权力对比呈“非均衡状态”,相对强大的一方(通常居于相对较高的行政位阶)往往能形成对另一方的制约,反之,相对弱势方或低位阶者短期内则很难对强势方产生实质性制约;当双方处于相同的行政位阶时,彼此之间就是一种“势均力敌”的状态,因而其中一方很难将自己的意志加诸于另一方。在此情形下,环境执法面临极大的压力和操作难度,不仅要在多元价值尤其经济发展与环境保护之间进行艰难权衡,“更受制于‘强企业、弱政府’的行政级别,这是全国同类石化驻地的缩影”。
综上而言,在环境治理中,市场及社会主体的积极配合与有效协作是各级政府充分履行环境保护责任的基础,也是环境执法工作顺利开展的必要条件。作为环境执法相对人,企事业单位和其他经营者有责任依法依规防止和减少污染,但是,法定责任的落实往往受到一系列现实因素的束缚,尤其当执法相对人的利益追求与环境法律法规对它的要求相冲突时,就容易滋生抵触心理。一旦具备足够的实力和条件,这种抵触心理便转化为实际的抗拒行动。易言之,环境执法“对谁而作”、执法相对人是否拥有特殊身份或不亚于执法主体的权力地位对于环境执法的权威性和执法效力具有十分重要的影响。因此,提升地方环保部门的行政位阶、提高其规格权限是强化对特殊执法相对人如大型国企环境监管执法力度的必要之举。从长远来看,单凭“副市长兼任环保局长”的人事任命很难奏效,因为党政领导干部任期相对短暂,而防治污染是一个长期工程,绝非一人之力和权宜之计所能实现。因此,必须从环保机构设置和环境执法权配置层面作出结构性调整,寻求体制上的合理变革。
六、结论与讨论
十八大以来的行政执法体制改革以“推进综合执法”“减少层次、整合队伍、提高效率”为核心,以“精简”和“效率”为主线。在环境领域,执法权的横向整合路径与行政执法体制改革的主流趋势相对一致;在纵向维度,环境领域行政执法重心下移、力量下沉至基层,但是,执法权不仅没有随之下放,反而上收至省市层级,并且形成以市级为主的格局,从而呈现出不同于行政执法体制改革总体趋势的特点。
通过对“环境执法权”的解读,笔者认为,环境执法权涉及纵向层级、横向府际以及执法主体与执法相对人之间的行政位阶对比这样几组核心的制约关系,并且在执法实践中衍化为“执哪种法”“由谁执法”“对谁执法”三个关键问题。为进一步探讨环境执法权的“逆向”流动问题,本文通过对三个典型案例展开质性分析发现:(1)在环境“属地管理”背景下,经济发展优先的价值偏好导致地方政府更热衷于追求经济绩效,甚至不惜挤压环境绩效权重、牺牲环境质量以换取经济增长。由于受到来自地方政府的压力及其他职能部门的干预,地方环保部门执法的独立性和权威被弱化,执法力度也因此被软化。(2)环境污染具有空间转移性,容易导致跨域污染,需要跨区域合作治理,但环境污染和污染治理的“空间溢出”效应使得一些地方容易滋生“搭便车”心理,而治理资源和权力配置以行政区域为界限又进一步增加了区域之间合作治理的难度和成本,这导致在跨域污染治理问题上,环境执法面临主体不明、权威不足甚至权威缺失等难题。(3)在环境执法中,行政位阶对比关系对于执法主体的权威以及执法相对人的态度行为具有显著影响,由于国企及其主要领导的行政位阶优势,地方环保部门在面对强势国企时容易陷入“不敢管”“管不了”的困境。综上所述,在环境领域,属地管理潜藏地方保护、污染跨域转移带来府际合作难题、行政位阶悬殊导致地方环保部门无力监管强势国企,这些因素共同要求改革环境执法权的配置模式,促成了中国环境执法权配置的纵向上收。
有研究指出,“环境执法低效是中国环境治理的一个重要难题,而得不到切实执行、仅有文本形式的政策,仍是‘一纸空文’。”上述分析表明,地方保护、府际合作失灵以及无力监管强势国企等问题皆是导致环境执法低效的重要原因。因此,摆脱地方行政干预以确保环境执法的独立性、改变区域之间各自为政的“碎片化”治理格局以强化对跨域性污染联合执法的共识及效力、防止“强企业、弱政府”的行政位阶设置对于执法主体权威的消解,是提升环境执法效能的必要举措。经验表明,独立、权威和高效的环境执法皆有赖于科学合理的环境执法权配置。从当前制度设计来看,地方各级政府环境保护职权的纵向调整涉及到环境监察监测执法等多个方面。《垂改意见》将环境监察和监测考核上收至省级环保部门,同时把狭义上的环境执法权上收至省市级环保部门,执法监测也随之上收至省市层级,形成监察与执法分置并进、执法与监测有效联动的格局。这种改革提升了环境保护领域政府职权的势能,有助于突破地方保护主义的藩篱、提升跨域合作治理的效度、增强对于强势国企的监管和执法力度。
值得进一步思考的问题是,将执法权“配置”在省级或市级层面是否合理,并足以彰显环境执法权威、确保其独立性、统一性和有效性呢?从祁连山保护区生态环境破坏中可以发现,软化环境执法的并非仅仅是保护区管理局下属的自然保护站,市级乃至省级层面的“绿灯”“放水”行为意味着省市级环保部门也存在渎职怠政之嫌。对于跨域污染的治理,上级政府尤其是共同上级的态度及其介入具有举足轻重的影响,但问题在于,如果污染问题跨越省级行政区,比如洪泽湖水污染事件涉及到江苏和安徽等多个省份的不同区县,那么,省市级环保部门之间的沟通协商能否扭转碎片化治理格局导致的环境执法低效问题还有待观察。在实践中,即便执法权由市级环保部门行使,又能对背靠央企、管理人员拥有高行政位阶的安庆石化形成多大监督制约力?另外,基层执法事项多、执法任务繁重,为“加强市县环境执法工作”,迫切需要环境执法重心下移、执法力量下沉,那么,如何妥善处理这种执法重心下移、执法力量下沉与执法权上收之间的双向关系呢?从《垂改意见》来看,主要采用派驻、派出、授权等方式来下沉执法力量,但在基层环境执法中,如何确保派驻、派出以及被授权队伍的合法主体资格,并确保他们对于环境污染问题和环境违法行为的“眼力”“耳力”?这些都是环境领域执法体制改革不容忽视的问题,也是值得进一步探究的领域。
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