建立重要地理单元空间保护的法律制度体系

 

　　作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　《生态环境法典（草案）》生态保护编专设“重要地理单元保护”一章，分为“自然保护地”和“长江、黄河、青藏高原等重要流域区域”两节，其中第一节主要是整合《国家公园法》及《自然保护区条例》《风景名胜区条例》的相关制度规定，以及作为生态文明体制改革重大任务的“建设以国家公园为主体的自然保护地体系”改革实践经验；第二节重点整合《长江保护法》《黄河保护法》以及《水法》《水污染防治法》中有关流域综合管理的原则和制度，《青藏高原生态保护法》《黑土地保护法》中有关重要区域保护的核心制度，通过“法律空间化”与“空间法律化”的有机结合，创造性地将生态规律转化为可操作的法律制度，形成了更具整合性的“空间统筹”治理规范体系。

 

　　一、重要地理单元保护的本质是“空间法律化”与“法律空间化”

 

　　生态环境问题具有明显的区域性、流域性特征。污染物的迁移、生态过程的延续、生态功能的发挥，都遵循自然地理单元的边界，而非行政区的界限。重要地理单元通常是国家生态安全的要害所在。如青藏高原是“亚洲水塔”和气候变化敏感区域，关乎国家水和气候安全；长江、黄河是中华民族的母亲河，关乎国家发展安全；以国家公园为主体的自然保护地是生物多样性的宝库，关乎国家物种安全。这些地理单元是稳定国家生态安全格局的“压舱石”，只有实行特殊保护，才能筑牢国家生态安全屏障，为中华民族永续发展奠定根基。

 

　　从生态学上看，特定地理单元是一个具有相对完整生态系统结构和功能、边界清晰的空间区域，生态系统的物质循环、能量流动、物种迁移等过程都发生在这个特定的地理空间内，只有基于完整的地理单元才能实现整体性保护效果，因此，重要地理单元保护的法律制度都是按照“山水林田湖草沙”生命共同体的理念，通过“空间法律化”和“法律空间化”的特殊制度安排加以实现。

 

　　一方面，通过法律空间化，以特定地理单元为调整对象，将空间作为法律关系的核心要素，通过空间边界、空间功能、空间管制等方式构建法律秩序，将抽象的法律规则、原则和价值投射并固化到具体的、物理性的地理空间上，以实现“规则的落地”问题，解决一般性规则相对抽象、与具体地域生态特性脱节的问题。如将“生态保护第一”这个抽象的原则，具体化为将一片区域划定国家公园的“核心区”，禁止一切开发活动，可以明显增强法律的确定性和可操作性，更清晰地指引人们的行为，也便于监管和执法。

 

　　另一方面，通过空间的法律化，将具有特殊生态功能、敏感脆弱或战略价值的自然地理空间，赋予特定的法律地位，并为之创设专门的法律权利、义务和责任体系，为重要地理空间“赋能”。在法律上承认某些重要地理单元（如国家公园、长江流域）本身是一个需要整体保护的系统，而不仅仅是各类资源（水、土、林）的简单集合。一旦某个区域被法律确认为“重要地理单元”，该空间就不再是一个普通的地理概念，而是承载着国家生态安全使命、受特殊法律规则约束的单元，在这些生态空间内，保护强度远高于其内部单个要素保护强度的简单加总。

 

　　生态环境法典草案中“重要地理单元保护”一章，充分体现了“法律空间化”与“空间法律化”的有机结合，即先将生态保护的价值目标（法律）通过分区管控、规划编制等手段落实到具体空间（空间化），同时，又将这些被赋予了特殊保护使命的空间（空间）上升为受专门法律制度规制的对象（法律化），实现了从“法律”到“空间”，再从“空间”到“法律”的升华。

 

　　二、重要地理单元保护制度体系与特征

 

　　重要地理单元保护制度通过“法律空间化”与“空间法律化”的有机结合，成功地将生态系统的整体性规律转化为可操作的法律制度。与要素保护的“分治”和系统保护的“分类”相比，它体现了更具整合性的空间统筹治理特征。

 

　　1、分级分类与分区管控制度

 

　　这是地理单元保护的核心制度。对自然保护地，按生态价值和保护强度，分为国家公园、自然保护区、自然公园三级，并对自然保护区和自然公园再区分国家级和地方级，这种分级分类管理的制度设计体现了保护优先、突出重点、差异管理的原则。在分级分类的基础上实行分区管控，对国家公园和自然保护区，进一步划分为核心保护区和一般控制区，核心保护区实行最严格的保护，一般控制区则允许开展与保护目标相协调的活动，通过分区管控实现“保护”与“利用”在空间上的精准平衡，是生态空间用途管制的重要体现。

 

　　2、规划引领与标准支撑制度

 

　　这是重要地理单元保护的基础性制度。明确要求编制自然保护地体系规划、国家公园总体规划、流域生态环境保护规划、流域综合规划等，作为开展地理单元保护工作的蓝图和依据，确保保护工作的科学性和前瞻性。要求建立健全自然保护地相关标准体系，并推动建立如水生生物完整性指数评价体系等科学评估标准，为规划实施、监测评估和监督管理提供技术准则。

 

　　3、系统协调与多元共治机制

 

　　这是针对地理单元保护跨域特性而专门设计了系统的协调与共治机制。在国家层面建立自然保护地保护协作机制和重要流域区域协调机制，对跨行政区域的自然保护地规定政府协商和上级协调机制，以解决“上下游、左右岸”以及“跨行政区域”治理“不协调”“不协同”问题。明确政府主导下的多方参与原则，要求建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与的长效机制，鼓励原有居民、周边社区和企业参与保护，并提供生态产品和服务，体现公众参与原则。

 

　　4、特别保护与适应性管理制度

 

　　针对不同地理单元特殊性规定了特别保护措施，如对国家公园强调“保持生态系统的完整性和原真性”，对自然保护地实行季节性差别管控，针对日益增多的“人兽冲突”规定补偿制度；对长江流域江河湖泊岸线实施特殊管制，对黄河流域实行水沙统一调度，对青藏高原雪山冰川冻土建立特殊保护制度；等，这些极具针对性的措施，体现“空间法律化”的精准性。再如，强调加强监测网络体系建设和生态风险预警，要求根据监测评估结果动态调整管控和保护策略，使保护管理成为一个动态的、可调整的、基于科学证据的适应性过程，体现“法律空间化”的适应性。

 

　　三、重要地理单元保护与相关章节的关系

 

　　生态环境法典草案生态保护编中，重要地理单元保护章与“生态系统保护”、“自然资源保护和可持续利用”“物种保护”等章节紧密相关但又从不同角度承载不同功能，相辅相成，共同服务于维护国家生态安全、保护生物多样性和促进资源可持续利用的总体目标。

 

　　1、地理单元保护与生态系统保护

 

　　两章的目标一致，都是保护生态系统的完整性、稳定性和可持续性。地理单元是生态系统的空间载体，而生态系统是地理单元的功能体现。保护一个具体的地理单元，必然包含对其内部森林、草原、湿地、水域等多种生态系统的保护。

 

　　两章的重点不同，生态系统保护侧重于按类型（如森林生态系统、湿地生态系统）进行抽象和归类，制定普适性的保护规则；地理单元保护则侧重于具体的、完整的空间区域，强调该区域内所有生态要素的综合性与协同性。两章的法律措施也不同，生态系统保护更多是生态学方法的法律化，关注生态过程、生物多样性和服务功能的保护；地理单元保护则更强调空间规划、分区管控、跨区域协调等综合性的措施，将生态过程、生物多样性和服务功能的保护“集成运用”到具体的治理空间。

 

　　2、地理单元保护与自然资源保护与可持续利用

 

　　重要地理单元内包含丰富的自然资源，如水资源、森林资源、矿产资源等。对地理单元的保护，必然涉及对这些自然资源的保护性利用和管控。但两者之间的管控目标存在差异：自然资源保护的目标是保障经济社会发展的资源需求；重要地理单元保护的目标是维护国家生态安全，其产出主要是无形的生态服务功能和生态产品。

 

　　自然资源保护的核心在于“可持续利用”，其逻辑起点是资源的经济属性，旨在保障资源的水续利用，避免枯竭。而地理单元保护的核心在于“严格保护”，其逻辑起点是区域的生态价值和生态安全功能，生态效益优先于经济效益。因此，导致对处于不同区域内的自然资源，采取不同的管控强度，在一般区域，自然资源可以在保护前提下进行合理开发利用；但在重要地理单元内，特别是核心保护区，严格限制甚至禁止对自然资源的开发利用。

 

　　3、重要地理单元保护与物种保护

 

　　重要地理单元保护与物种保护两章的根本目标高度一致，即保护生物多样性，维护生态系统健康稳定，保障国家生态安全。物种是生态系统的核心构成要素，而重要地理单元是物种赖以生存的宏观栖息地和生态系统载体。两者的空间载体与保护对象具有统一性，重要地理单元为物种提供生存空间，物种是重要地理单元生态价值的体现；两者的管理措施具有协同性，共同强调栖息地保护、防范生物入侵威胁。

 

　　两章的主要区别在于侧重点不同。从保护对象的尺度与范畴上看，重要地理单元保护侧重于宏观和中观尺度的空间区域和生态系统，其保护对象是完整的、具有重要生态功能的自然地理实体和区域，强调整体性、系统性和空间规划；物种保护侧重于微观和个体尺度的生物有机体及其遗传资源，其保护对象是具体的野生动植物物种及其种群，强调对特定生物个体的生存、繁衍和遗传多样性的保护。从制度设计和核心手段上看，重要地理单元从管“地”出发设计空间规划与生态系统管理等制度，核心是通过管理地理空间来间接保护其中的所有生物成分和非生物环境；物种保护从管“物种”出发设计物种管理与行为管制措施，核心是通过直接规范人类针对特定物种的行为来进行保护。

 

　　综上，生态环境法典草案专设“重要地理单元保护”一章，是在系统整合相关法律基础上进行的集成创新，以其鲜明的空间性和整体性，通过整合提升既有法律法规，构建了一套以系统治理、空间管控、多元共治为特征的制度体系。

 

　　声 明 

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