本文是中国法学会环境资源法学研究会负责人吕忠梅教授在“2019年度中国环境资源法治研究方阵高端论坛”上所做的主题发言。

  目录

  一、概况：环境司法专门化体系基本形成

  （一）夯实环境资源审判机构和队伍基础

  （二）确保环境资源审判职能规范发展

  （三）创新司法环境理念并积极贯彻落实

  二、分析：环境司法的专业化内涵不断拓展

  （一）司法解释与典型案例发布方式与时俱进

  （二）传统案件“绿色”要素更加明晰

  （三）环境公益诉讼裁判规则在实践中不断发展

  三、展望：继续推进环境司法专门化与普通化健康发展

  （一）坚持环境司法的专门化发展方向不动摇

  （二）高度重视环境司法的普通化发展

  （三）积极推动环境司法具体工作开展

  今天，我想契合“2019年度中国环境资源法治研究方阵高端论坛”的主题，给大家报告最高人民法院环境资源法研究中心和清华大学法学院课题组共同完成的《中国环境司法发展报告（2017—2018）》的总报告部分。首先，我给大家简要介绍一下这个报告的基本情况。我们从2015年开始，对最高人民法院成立环境资源审判庭以来的环境资源司法状况进行跟踪观察，每年发布相关报告。2017年5月，我们完成了最高人民法院委托的重大调研项目并形成第一个报告——《环境司法专门化的现状与未来》，这是一个回顾性成果，对最高人民法院环境资源审判庭成立前后的中国环境资源司法状况进行了“拉网式”调查。此后，我们将报告定名为《中国环境司法发展报告》（简称“绿皮书”），2018年7月，发布《中国环境司法发展报告（2015—2017）》，对2015年后的环境资源审判状况进行了“近距离”“全方位”观察，并决定每年都和最高人民法院环境资源审判庭完成的《中国环境资源审判》（简称“白皮书”）同时发布。从内容上看，“白皮书”主要是从司法实务角度汇总一年的环境资源审判工作进展情况，是官方数据。我主持的“绿皮书”主要是从学术角度进行的观察，数据是我们从各方面收集而来，有的与“白皮书”一致，有的可能不一致。“绿皮书”秉持以学术视角、运用实证方法对中国环境资源司法进行近距离、全方位和连续性观察的宗旨，以发现环境司法规律、归纳环境司法的影响因素，抽象环境审判理论为目标，既与《白皮书》的司法实践总结相互印证，也延展《白皮书》的相关内容，力求系统呈现中国环境资源审判工作的实际情况和发展趋势，促进环境资源司法实践与环境资源法理论共同发展。

  2019年的3月2日，《中国环境司法发展报告（2017—2018）》在最高人民法院举行的新闻发布会上与《中国环境资源审判（2017—2018）》同时发布，报告全文也已提交人民法院出版社，将在不久的将来和大家见面。需要说明的是，由于上一个报告是在2017年7月发布的，后因种种原因今后报告发布时间定为每年两会召开之前，因此，今年报告实际上统计了一年半的数据，即从2017年7月到2018年12月。这是报告具有过渡性质，今后，将定时发布报告，按自然年度收集、整理和分析各种数据。我今天要给大家介绍的是《中国环境司法发展报告（2017—2018）》的总报告部分，我把它喻为一份年度“体检”报告。我给大家报告三个问题：一是讲讲概况，主要是描述环境资源司法的现状，是立足于环境司法专门化的一些观察；二是我们的分析，对环境资源司法的“健康”情况，可能出问题的“病灶”所做的评估；三是展望，主要是对进一步推进环境司法健康发展提出的意见和建议。我的PPT主要是各种数据图片，我结合这些图片进行简要说明。

  一、概况：环境司法专门化体系基本形成

  这一部分是对去年环境资源司法状况的基本观察，我们从环境司法专门化的角度选取了三个重要观察点：一是环境司法专门化体系建设中的组织基础，包括队伍建设、机构建设等；二是环境资源审判职能的履行情况；三是环境资源审判理念的贯彻情况。

  （一）夯实环境资源审判机构和队伍基础

  环境资源司法专门化体系基本形成首先体现在审判机构和审判队伍方面：

  1、专门审判机构的迅速增长。截止到2018年12月，全国共有专门环境审判机构1271个。其中，全国的31个省、自治区和直辖市设立的审判共计319个，合议庭808个，巡回法庭72个。有257个基层法院、110个中级法院和23个高级法院设立了专门的环境资源审判庭。与2017年相比增长幅度达到34.36%。但是，环境资源审判机构名称尚不统一，“环境保护法庭”“生态保护法庭”“环境保护审判庭”“环境资源审判庭”等名称依然同时使用；“创立式”环境资源审判机构仍较少见，大多通过对既有审判机构进行改造或者加挂牌子进行“改造式”设立。

  2、专门审判队伍建设逐渐加强。主要体现为三个方面：一是审判队伍结构进一步优化。司法体制改革进程中，环境审判在许多地方作为司法责任制改革的“试验田”，走在改革前列。结合员额制、主审法官办案责任制、审判管理扁平化和人民陪审员制度等改革要求，加强环境资源审判法官的标准化、专业化培训，着重培养适应“二合一”或“三合一”归口审判模式的专业队伍。在审判队伍的来源和审判人员的配备上，尽可能的将来自于不同的传统诉讼领域的法官组合到环境资源审判庭，而不是选用单一专业方向的法官。二是专业化培训明显加强。环境司法专业化培训力度非常不断加大，为弥补环保法官大多来自文科背景，缺乏“理工思维及环境专业知识”的短板，各级人民法院开展了多层次多样化的培训，完善法官的知识结构，形成知识互补。三是专业支持队伍进一步强化。各级法院高度重视专业支持队伍建设，除了聘请一批环境法专家以外，还聘请了环境科学、环境管理学等专业技术领域的专家共同组成专业支持队伍，形成多领域、多层级的生态环境审判咨询专家库，以更好发挥专业咨询、参与审判等多方面作用。

  （二）确保环境资源审判职能规范发展

  2017年7月以来，环境资源案件由专门环境资源审判机构归口审理的范围逐步扩大，并在一定程度上实现了集中管辖。未设立专门环境资源审判机构的法院，环境资源案件的审理也逐步与传统民事、行政、刑事案件相分离，并实行了分类统计。以环境资源案件审理程序的完善、审判状况的公开为支撑，环境审判职能进一步规范化。

  1、环境资源案件的数量均有增长。根据对2016年到2018年的案件数量比较发现，每年案件都在小幅度上升，结案数也相应上升。但是，每类案件数量上升的幅度有所不同。相对而言，环境民事案件数量有所上升，但结案数量在2018年稍有下滑。环境行政案件的数量有明显增加，审结率也比较高，这在很大程度上是2018年最高人民法院将环境资源行政案件调整到环境资源审判庭管辖的结果，但调整管辖后的效果如何，值得关注。环境刑事案件数量的增幅较大，2018年，环境刑事审判出现了两个值得关注的现象：一是“污染环境罪”案件的数量增长较快，与过去资源类案件占绝大多数的情况有所不同，这是两高有关环境资源刑事审判的新司法解释出台后产生的效果。二是环境刑事案件数量出现区域分化，有的地方在上升、有的地方下降。目前来看，刑事案件呈下降趋势的地区，基本上都是过去环境执法最严格的地方，如浙江、江苏、福建以及京津冀地区，这种现象的背后意味着什么？问题留给大家去思考。环境公益诉讼案件上升较快，行政公益诉讼和民事公益诉讼都是如此。从数量上看，公益诉讼从2015年到2017年经过一个平稳期，2018年迎来了爆发式增长，尤其是对行政公益诉讼由2017年的100多件上升到1000多件，这与检察机关提起公益诉讼成为常态化制度直接有关。生态环境损害赔偿诉讼案件数量不多。生态环境损害赔偿诉讼在2018年进入全面推行阶段，但我们找到的数据是立案20件，审结8件。这也反映出生态环境损害赔偿制度改革还面临很多问题。我们不仅要看到数字，更要看到数字背后的更多东西。

  2、案件归口审理和集中管辖继续推进。首先，环境资源案件归口审理范围扩大，2018年，最高人民法院环境资源审判庭实现环境资源民事案件和以生态环境主管部门、自然资源主管部门、林业和草原主管部门作为被告的环境行政案件收归环境资源审判庭审理，实现了部分行政案件“二合一”归口审理。同时，最高人民法院将以前由巡回法庭审理的环境资源民事案件统一收回本部环境资源审判庭审理。2018年，全国已有15家高级人民法院实行环境资源民事、行政案件“二合一”，刑事、民事、行政案件“三合一”或刑事、民事、行政和环境案件执行“三加一”的归口审理模式，比2017年增加了3家。其次，环境行政案件跨行政区划的管辖力度大大增强。最高人民法院第三巡回法庭在这方面做了很多有意义的探索。最高人民法院配合长江经济带建设、雄安新区建设和京津冀协同发展国家战略，促进国家生态文明试验区、国家公园试点、国土空间主体功能区规划等生态文明体制改革，着力推进长江流域、京津冀、三江源等流域、区域的环境资源案件管辖制度改革。省级行政区域内的环境资源案件集中管辖也有新的进展。

  3、环境审判程序和规则都更加的完善。在已经制定各种基础性司法规则的基础上，根据司法实践和生态文明制度改革的需要，出台司法解释，进一步细化和完善审判程序和审判规则，积极探索新规则。一是出台司法解释：从2017年7月到2018年12月，最高人民法院发布了三个相关司法解释：即《解决矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》《审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件问题的若干司法解释》《关于检察机关提起公益诉讼适用法律若干问题的解释》，与过去的司法解释相比，这三个司法解释都有重大突破或呈现了向纵深推进环境资源司法的趋势。其中，《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》就矿业权出让、转让、出租等合同的效力认定、法律后果、涉矿环境公益诉讼等内容作出规定。《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》对审理海洋资源与生态环境损害赔偿纠纷案件的范围、管辖、公告与通知、诉讼形式、责任方式、损害赔偿范围、诉讼调解等做出了规定。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，对检察公益诉讼的诉前程序、受理程序、审理程序进行了完善和细化，增强了检察公益诉讼案件审理程序可操作性。我或多或少的都参与了这三个司法解释制定的过程，在讨论过程中深切感受到理论研究不足以支撑实践的现实，表明我们面向司法实践的理论研究还有很大空间。二是探索生态环境损害赔偿诉讼的审理规则。主要是部分省级高院根据中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以及《生态环境损害赔偿制度改革方案》的要求，结合本地实际情况，积极探索省、市级政府提起生态环境损害赔偿诉讼规则，江苏、浙江、山东、湖南、贵州、青海、云南、重庆等高院出台了《关于办理生态环境损害赔偿案件的若干意见和规则》。山东、重庆等地出台《生态环境损害赔偿资金管理办法》，在省级层面设立生态环境损害专项资金账户。山东、贵州、江苏、福建等试点地区法院依法及时受理生态环境损害赔偿诉讼案件，积极探索生态环境损害赔偿案件的裁判规则。但是，各地方出台的文件也还有比较大分歧，表明认识并不统一。前几天，环资庭给我送来了2018年度的优秀裁判文书，我阅读后发现，这些文书都非常好，法官们非常有创造性，但也有令人不安的问题。我们评选出来的优秀裁判文书是否有导向性？地方法院创造的把社会公益组织和地方政府及生态环境部门提起的不同诉讼予以合并是否合理合法？尤其是公益组织提起环境公益诉讼在先，后将政府提起的生态环境损害赔偿诉讼并入，作为公益诉讼的共同原告，行不行？为什么行、为什么不行？这些问题都需要从理论上得到回答或厘清。

  4、审判运行机制运行渐趋协调。全国法院更加注重环境审判机制运行的外部协调，加强环境审判与行政执法联动机制建设，继续通过发布典型案例和环境资源审判白皮书等方式引导和规范环境资源审判实践。一是环境司法与执法的联动工作机制逐步完善。2018年6月，最高人民法院发布《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》，强调建立环境资源纠纷多元共治体系。最高人民法院与生态环境部、自然资源部、公安部等部门建立了良好的联系机制；多地法院出台实施意见，建立与检察机关、公安机关和环境资源行政主管部门的衔接互动机制。河北省法院与京津法院共同出台指导意见、签订合作框架协议，推动三地司法协作。二是发布典型案例改进案件指导机制。2017年7月至2018年12月，最高人民法院共发布四批典型案例。地方法院越来越重视对环境资源审判典型案例的指导作用，陆续发布了本地的环境资源审判典型案例。三是发布环境资源审判白皮书推动环境资源审判规范发展。各级人民法院在2018年“6·5世界环境日”前后，召开新闻发布会、座谈会等专门会议百余次。2017年下半年以来，有48家法院召开了新闻发布会，301家法院开展了环境司法宣传活动，发布环境资源白皮书11件。

  （三）创新司法环境理念并积极贯彻落实

  最高人民法院结合深入学习贯彻习近平生态文明思想，创新理论武装，推进理论研究，逐步形成“遵循自然规律、坚持保护优先、促进绿色发展”的“绿色”司法理念，引领环境资源审判工作贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想。

  1、完善并贯彻落实“绿色”司法理念。一是绿色司法理念逐渐完善。2017年和2018年，最高人民法院先后发布《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保护的意见》《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》，不断完善“绿色”司法理念。二是推动绿色司法理念多角度落实。最高人民法院环境资源审判庭打破传统的案件分类标准，根据自然生态要素分析不同类型案件的专业特色，研究在各类案件中落实绿色司法理念的重点和标准；在司法解释制定和典型案例选择、发布中，充分考虑环境资源案件的专业属性和生态文明导向，形成落实绿色司法理念的具体规则、彰显环境资源案件的专业特色。比如我们熟知的“泰州案”和“德州案”，分别属于水污染和大气污染的案件，生态修复的责任承担方式是否同样适用？物质型污染与能量型污染案件是否适用一种归责原则？司法实践再提醒我们，需要进行更加深入的研究，裁判规则的类型化是一个重大课题。

  2、环境司法理论与实务研究得到加强。人民法院环境资源司法研究中心和研究基地、实践基地，积极推动司法实务研究，以司法实践为研究对象发布课题、招收研究人员、培养研究力量，带动了法学界和司法实务届的相关研究。一是学术研究成果丰富多彩。利用中国知网数据库(http://www.cnki.net/)，以“环境司法”为主题进行文献模糊检索，共搜索到论文1834篇，学术关注度与传播度逐年上升。二是司法实务研究成效显著。最高人民法院环境资源审判庭确定环境司法专门化、气候变化、公益诉讼等重大调研课题，先后赴全国21省开展环境资源审判集中调研活动，了解环境资源审判现状，总结经验，发现问题。多次举办各类学术研讨会，翻译整理国外近20个国家环境公益诉讼立法和环境公益诉讼典型案例并进行比较研究。编辑出版《最高人民法院环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》《最高人民法院环境侵权责任纠纷司法解释理解与适用》《环境资源审判实务手册》《最高人民法院矿产资源案件审理思路与裁判方法》《环境资源审判指导》等系列环境资源案例及审判实务丛书。三是理论研究及实践基地工作积极主动。环境资源司法研究中心学术委员会积极发挥作用，确定年度工作计划并积极推进各项工作。加强对理论研究基地和实践基地工作指导、开展国际交流、联合培养专业人才。最高人民法院环境资源审判庭与中国应用法学研究所合作，招收3名环境司法方向博士后研究人员，接纳7批次20名法律实习生。最高人民法院授牌成立第二批6家环境资源司法实践基地。各理论研究基地和实践基地积极开展理论与实务研讨，举办学术会议，推动中国环境司法专门化发展。

  二、分析：环境司法的专业化内涵不断拓展

  经过几年的发展，环境资源审判专门化从初期探索进入到全面推行阶段，虽然前期积累了较为丰富的实践经验，但专业化支撑仍显不足。随着环境司法专门化的进一步发展，环境资源审判专业化的内在需求和外在压力增强，逐渐形成了传统诉讼和新类型诉讼并行、普通化与专业化交织的“3+2”诉讼模式。这种诉讼模式一方面体现在传统环境诉讼案件中专业化需求与普通诉讼规则的分离与调试；另一方面又以新类型环境诉讼案件中的新问题、新情况为表征，呈现出传统案件在其架构内积极进行“环境保护”专业化调整、新类型环境资源案件审理专业化水平不断提高的良好态势，但还需在突破难点、重点方面持续发力，实现环境资源审判在每个案件中都让人民群众感受到公平正义的目标。

  （一）司法解释与典型案例发布方式与时俱进

  1、司法解释呈现出鲜明的“跨界”特性。2017年下半年以来，最高人民法院单独或联合发布司法解释3件。《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》，从矿产的资源属性和生态属性两个方面，强调审理矿业权案件不能按照普通的合同纠纷加以处理，须将生态环境价值纳入考量，为普通合同附加生态环境保护义务，为涉及民法、环境资源法等不同法律关系案件的处理建立了新的司法规则。《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》针对涉海案件可能触及海洋环境保护法、环境保护法等不同法律关系且有特别诉讼程序法的特性，进一步明确涉海案件的法律适用规则。最高人民法院、最高人民检察院共同发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》专门针对检察机关提起公益诉讼案件制定了不同于传统民事诉讼、行政诉讼的审判程序和裁判规则。

  2、综合发布环境资源典型案例。为更好统一司法裁判规则，提升审判质量，最高人民法院高度重视典型案例的引导性作用。2017年以来，最高人民法院先后发布“长江流域环境资源审判十大典型案例”“人民法院服务保障新时代生态文明建设典型案例”“人民法院环境资源审判保障长江经济带高质量发展典型案例”。这三批案例改变了过去按照传统案件类型发布典型案例的做法，采取新的分类方法，将过去按法律部门划分案件类型、分别发布环境民事典型案例、环境行政典型案例、环境刑事典型案例的方式，改为按照生态环境系统及其构成要素进行分类、综合发布相关典型案例。这些案例中既包括了传统的民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼，也包括环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。案件涉及水、土壤、滩涂、湿地、湖泊、渔业、林木、野生动物等环境要素及其生态系统服务功能，覆盖环境污染、生态破坏、生物多样性保护等各个方面，环境资源保护特色鲜明，辨识度高。

  从2017年下半年到2018年12月，最高人民法院一共发布了36个案例。这些典型案例在发布时均归纳了其典型意义，并邀请专家学者对其进行评述。这一方面是延续过去的做法，体现典型案例对各级人民法院环境资源审判的业务指导；另一方面是通过遴选和点评典型案例，归纳提炼环境资源案件的裁判要素。但是，我发现有个别案例的学者点评可能有按立法思维判断司法案件之嫌，还有的个别案件缺乏对裁判要素的精准把握。在具体案件的审判过程中，法官有一个“找法——释法——用法”的过程，要把统一的法律条文运用到“这一个”案件中，需要有司法智慧。有些案件的点评，把法官的司法创造性、精准适用的一些亮点抹杀了。目前，环境法研究运用解释论方法的不多，如果我们没有特别深入的研究，最好不要随意点评案件，以免误导司法。我的建议是，学者们多进行案例研究，发现环境资源司法规律，以指导实践。

  （二）传统案件“绿色”要素更加明晰

  2017—2018年，最高人民法院发布的典型案例都有明显的服务长江经济带建设、生态文明建设的指向性，突出了流域保护、特殊区域保护的司法导向，凸显了流域生态系统和生态服务功能保护等整体性、系统性观念，具有与传统案件的财产权和人身权保障的个体性、独立性不同的特征，更加注重建立区分类型案件的实质标准，体现出较明显的专业性。从这些典型案例中，可以发现环境审判发展的基本方向。

  1、环境刑事案件体现“严格保护”理念但绿色司法规则有待完善

  （1）案例类型更加丰富。2017年-2018年的9件环境刑事案件中，除了5件环境污染犯罪以外，还有矿产、林业、水产品、野生动植物资源类的犯罪，丰富了刑事案件的裁判规则。污染环境类犯罪主体以单位为主，资源类犯罪主体多为个人，其犯罪构成与刑罚配置具有不同特点，适用不同的刑事政策。

  （2）裁判要素的归纳更加清晰。一是将生态环境法益纳入犯罪构成的考量因素。在具体案件中落实《刑法》338条及相关司法解释的规定，综合考量污染环境的行为与危害后果，准确把握行为犯与结果犯的尺度，将非法排污的区域、要素等生态环境损害情节作为污染环境罪的考量因素，加强对水源地、生态保护区等特殊区域的保护。二是对罪数形态的判定逐步形成共识。对于污染环境犯罪同时涉及其他罪名的，应结合犯罪构成、侵害的法益等进行综合考量，根据证据所证明的事实判断主客观关系，可认定为牵连犯，也可认定构成数罪。三是根据污染环境罪造成的生态环境损害后果决定罚金。被告企业在明知他人没有处置资质仍委托处置，由此减少支出巨额的处置费用，实质上是通过犯罪行为而获取了利益。同时，消除污染环境行为造成的严重危害后果所产生的费用支出，属于公私财产损失。在该类犯罪中，对被告企业罚金数额的确定，可在实际获取利益和公私财产损失数额的区间幅度内，综合犯罪情节以及缴纳罚金的能力予以判处。

  (3)鼓励环境刑事裁判文书运用“绿色”裁判理念说理释法、定罪量刑。高度重视环境资源刑事犯罪对生态环境的不利影响，注重污染和破坏环境行为造成的环境质量变化、生态服务功能减损与侵犯财产权、人身权的联系与区别，将“绿色司法”理念贯穿于事实认定、法律适用全过程并且在裁判文书中加以归纳说明。但总体上看，这一工作还需更加积极倡导并采取优秀裁判文书示范、加强刑事法官的环境司法知识培训等更加有效的推进措施。今年两会期间，有个记者曾经问过我：“碳九泄漏案”为什么没有按照破坏环境罪起诉？这是一个很好的问题，我做了回答，也希望各位去认真研究这个案例。此外，我每年会读1000份左右的环境裁判文书，主要是关注法官在裁判文书中的说理部分，现在可以看到裁判文书的说理性不断增强，但是，也有一个问题，就是那些东西可以作为法官说理的依据，比如在裁判文书中大量引用行政机关发布的文件是否合适？就很值得探讨。

  （4）民刑衔接规则初步建立但有待进一步完善。环境案件中，存在大量的民刑衔接的情形：一个污染或破坏环境的行为，可能既侵犯了他人的人身权益、财产权益，也有可能造成了严重的社会后果，达到了触犯刑法的程度，尤其公益诉讼件当中包含大量的刑事审判，往往也都伴随民事赔偿问题，两者之间的衔接规则还有待于进一步完善，在司法实践中，还有待进一步探索。

  2、环境民事案件细化裁判规则注重保护生态利益但司法鉴定难题有待破解

  环境民事案件审理相对来说已经逐渐走向成熟，裁判规则越来越细化，同时也越来越注重生态利益的保护，但环境民事案件中还存在着司法鉴定的难题。

  (1)在资源合同案件审理中加入公共利益考量。一是确定资源合同的生态价值判断标准。在传统合同纠纷裁判规则的基础上，增加了生态环境保护对合同性质、合同效力、合同履行的判断，确立了资源合同案件审理必须统筹考量私益保护与公益保护的裁判规则。二是在适用《合同法》一般规则的同时，将相关资源法律法规的禁止性规定作为判断合同效力和承担责任的依据。在资源法律法规对涉案资源的租赁、转包、使用等有禁止性规定的情况下，可认定合同无效；因合同无效而相互返还时，可考虑双方的过错及其程度并合理分配损失负担；判决林业、农业资源恢复原状责任时，应考虑自然资源的生长周期，采取对自然资源损害最小的履行方式。

  (2)提炼不同环境侵权案件的裁判要素。一是区分环境侵权案件类型。较好地区分了环境污染侵权与生态破坏侵权两类不同原因行为，区别了水污染导致的生态破坏与水资源利用导致的生态破坏两种不同后果。同时，确立物质型污染案件(水污染)与能量型污染案件(噪声污染)适用不同的归责原则和举证规则。二是细化无意思联络数人侵权责任规则。明确无意思联络的数人环境侵权属于分别侵权，在责任认定和划分时，可结合各污染行为与受污染地区的距离及方位、污染行为对损害后果的作用力、自然科学知识等进行综合判断，合理确定污染行为原因力大小，认定责任份额。三是明确生态破坏类环境侵权的因果关系判断，以保障流域生态系统安全和下游合理利用作为标准。

  (3)环境侵权案件司法鉴定问题有待进一步解决。为解决环境侵权案件司法鉴定难题，最高人民法院、司法部和生态环境部积极努力，做了大量工作。但从总体上看，这个问题依然没有得到很好解决。一方面是环境司法鉴定机构、鉴定人员的专业性、规范性等能力明显不足，导致鉴定结论的公信力、权威性不够；另一方面是环境法官“鉴定为王”证据意识难以改变，加之司法考核的一些不合理“硬约束”“无鉴定不裁判”“有鉴定不综合判断”的情形依然存在，导致有的案件中，司法鉴定机构依委托人意愿出具鉴定意见。此外，环境侵权案件大多涉及生态环境要素和生态服务功能等公共利益，按争议标的经济价值收取鉴定费，缺乏合理性，不仅因数额巨大导致申请鉴定人负担沉重，而且极易导致司法鉴定机构和人员的非理性竞争，影响鉴定结论的科学性、公正性。

  3、环境行政案件更加注重生态环境保护实质审查但行民并案规则亟需建立

  (1)对法律上的利害关系认定采取更加灵活的标准，对“间接关系”予以认定。中国的行政审判是合法性审查，采取案卷审查主义。但在环境资源审判案件中，如果只满足形式性审查，就会带来很多的问题，所以在现在的环境资源案件中明显看到一个进步，加大了实质性审查的力度，扩大行政相对人的利害关系认定范围，具有强烈的保护公民、法人和其他组织合法环境权益、监督行政机关依法行使职权的导向。

  (2)明确环境资源规范性文件的审查标准。在案件审理中明确提出审查文件制定权限、制定内容和制定程序的判断标准，既对《行政诉讼法》53条在环境资源行政案件中适用的具体化，也体现了规范性文件审查中将生态环境价值纳入实质性审查的特殊要求，有利于统一环境资源规范性文件的审查标准。

  (3)调整行政案件主管业务庭室取得明显成效，但行民案件实质性合并审理还需大力推进。最高人民法院将资源环境类行政案件调整至环境资源庭主管后，案件审理中的生态环境因素有明显增加，行政相对人的合法环境权益也得到了更好保护。但因为环境资源行民案件“二合一”的实质性并案审理缺乏规则，导致环境资源审判人员将时间和精力投入到并不体现“绿色审判”特征的一般性行政行为合法性审查上，对增加环境资源庭案件数量的效果明显，而对于彰显环境资源庭的专门性、专业性则未必有利。为此，必须加快研究制定行民案件实质性合并审理的规则，建立能够流畅运行的立案、审理、裁判流程。

  （三）环境公益诉讼裁判规则在实践中不断发展

  2017年—2018年，最高人民法院单独或联合发布15件环境公益诉讼典型案例，包括环境民事公益诉讼案件7件，环境行政公益诉讼案件8件。其中，环境民事公益诉讼案件有4件由检察机关提起，3件由社会组织提起，可以较为全面地观察环境公益诉讼发展过程中的成绩与不足。

  1、环境民事公益诉讼规则日臻完善

  (1)“生态修复优先”理念在具体案件中得到较为充分贯彻，生态修复责任承担方式不断完善。形成了恢复性责任为公益诉讼案件首要责任承担方式，可以根据案情采取替代修复、第三方修复等不同履行方式的基本共识。

  (2)损害赔偿额的认定标准趋于统一。明确环境民事公益诉讼案件中的损害额主要包括生态环境修复费用和生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失两部分，由法官根据案情、依据《环境民事公益诉讼司法解释》进行计算；在生态服务功能损失难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的情况下，可将其作为全案损失额的考量因素予以酌情确定。

  (3)环境刑事附带民事公益诉讼案件的审理更加规范但有待实践进一步探索。两高发布的检察公益诉讼司法解释已将刑事附带民事公益诉讼纳入环境民事公益诉讼案件范围，但目前此类案件在实践中才刚刚起步，还需要通过探索和积累经验。

  2.环境行政公益诉讼发展迅速但仍需进一步完善规则

  (1)环境行政公益诉讼具有督促环境资源行政机关履职的鲜明个性。2018年是检察机关提起公益诉讼全面推开的第一年，环境行政公益诉讼占比高，且胜诉率较高，表明这一具有中国特色的环境司法制度发挥了督促生态环境监督管理机关依法行政的积极作用。

  (2)检察机关提起行政公益诉讼仍处于探索阶段。还存在一些亟待解决的难题，需要不断在总结司法实践经验的基础上完善相关规则。比如怠于履行职责的认定须考虑诉前程序。还有如何建立多个行政主管部门监管职责交叉的协调处理规则，等。今年下半年我们会联合最高人民检察院、最高人民法院院以及相关的机构，专门做关于检察机关推进行政公益诉讼的改革探索的调研，调研完成后会在全国政协开一场双周协商座谈会，专门就检察机关的行政公益诉讼的问题给中央提出一系列的意见和建议。这次会议的成果会在明年的报告中有所体现。

  三、展望：继续推进环境司法专门化与普通化健康发展

  2017年下半年至2018年，全国法院系统通过着力推进专门审判机构和专门审判队伍的建设、加强案件的归口审理和集中管辖、完善案件的审判程序和审判机制，强化环境司法理念的指引和审判理论的创新，不仅有力地促进了环境司法专门化体系的基本形成，而且在案件审理中不断拓展环境司法专业化内涵，环境资源案件审理朝着类型化、精细化和实质化方向发展，并强化了传统审判的“绿色”考量，生态文明建设背景下司法的生态转向已经清晰可见。

  总体上看，2017年7月以来的环境司法工作亮点纷呈：一是坚守绿色审判理念服务和保障生态文明建设大局，在助力国家治理能力和治理体系现代化等方面有新贡献。二是坚持体制机制创新开辟中国绿色审判道路，在建立与行政区划适度分离的环境资源案件管辖制度等方面有新突破。三是坚定推进制度建设完善环境司法制度体系，在制定审理规则、提炼案件类型等方面有新进展。

  环境资源审判健康发展的同时，也存在一些前进过程中的困难和问题，主要是“保护优先，生态恢复为主”的司法理念在环境司法过程中的贯彻还需更加有效；环境资源法律关系的多元主体、多重属性有待于在环境资源案件审判过程得到更为具体的体现；行政审判与刑事审判衔接、生态损害赔偿诉讼与公益诉讼的协同性规则还需要在司法实践中进一步探索；环境资源司法的专门化方向与专业化路径的信心与定力还要进一步增强等。展望未来，环境司法的发展需要在专门化道路上继续前进、展现环境资源审判的独特价值，并以普通化过程实现环境保护在司法过程的全方位落实。由于时间关系，我仅点出题目。

  （一）坚持环境司法的专门化发展方向不动摇

  环境司法专门化发展已经取得了明显成效，专门机构建设和归口审理、跨行政区划集中管辖、区域司法协作和多元共治机制等方面都已经迈出了坚实的步伐，环境资源审判专门体系基本形成。但也要正视改革中出现的不足和争议，继续坚持环境司法的专门化发展方向、应对可能出现的问题，总结经验、创新形式推动环境资源专门审判机构普遍设立；明确环境资源专门审判的范围、持续改进环境资源案件的审理机制、裁判标准的社会效果。

  1、依托专门审判机构提升司法能力。

  2、完善审判规则提升质量。

  3、落实绿色司法理念规范环境资源审判的实践。

  （二）高度重视环境司法的普通化发展

  强调环境司法专门化不应忽视环境司法的普通化，即纳入环境资源专门审判之外的案件中也须贯彻环保理念、体现环境保护的要求。2018年的环境司法工作已经显示出专门化和普通化发展的双重路径，在大力推进专门化的同时明确了要加强环境保护在普通案件中的反映，精准把握生态环境保护的因素与特征，在各类案件中充分考虑环境保护的目标约束和生态价值的独特地位。但是仍存在环境资源案件的范围不清晰、其他案件的审理中虚置环保要求等问题，环境司法的普通化发展还只能算刚刚起步，因此需要更加重视环境司法的普通化导向，在一般案件的审理中吸收、容纳环境保护考虑。

  1、充分考虑绿色原则在民事案件审理当中的贯彻，建立“绿色”权利保护体系。

  2、强化环境政策对于行政行为的约束。

  3、完善环境生态利益的刑事制裁标准。

  （三）积极推动环境司法具体工作开展

  在已经取得的成绩基础上，环境司法仍需根据国家生态文明体制改革的战略部署，把握专门化和普通化的发展方向，积极发挥司法的政策形成功能，探索新型案件的审判规律，为推进环境资源立法积累有益经验。

  1、积极合理的划分职责，加强部门之间的协调和配合。

  2、围绕环境责任推进环境诉讼程序的体系化。

  3、合理的确定环境资源案件的案由，并确保环境资源司法规范的发展。

  4、识别和完善的重点类型案件的裁判规则。

  5、设立科学的评价环境司法发展的评价体系。

  今天，我的这个报告介绍只是初步的。如果有兴趣，可以在《中国应用法学》2019年第2期上阅读全文。另外，人民法院出版社将出版《中国环境司法发展报告（2017—2018）》全本，也可以供大家参考。

  谢谢大家！ 

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