在11月9日召开的全国环境资源司法理论研究基地与实践基地第二届联席会暨贵阳环境司法专门化十周年论坛上，多篇论文入选“爽爽贵阳杯”环境司法专门化十周年征文比赛优秀作品，分获殊荣。经作者授权，本号陆续推送，以飨读者。

  一、裁判要旨

  二、案情

  三、裁判

  四、评析

  【裁判要旨】环境司法在本质上是对环境风险的防控和损害责任的分担，应当遵循科学和经济双重逻辑规则。具体而言，一是坚守科学底线，兼顾经济计算，追求可持续发展的新目标；二是坚守恢复性司法的底线，恪守司法边界，不断探寻预防性司法的新方法；三是坚守程序底线，充分运用刑事、民事、行政的三维视野，研究综合治理、系统解决的“三审合一”新路径。

  案号：（2015）镇民公初字第00003号

  原告：镇江市生态环境公益保护协会。

  被告：江苏优立光学眼镜有限公司。

  1.案件的发生。江苏省丹阳市号称“眼镜之都”，年产树脂镜片超2亿副，占全国总产量的80%，超过全球产量的50%，是全球最大的树脂镜片生产基地。在树脂镜片磨边、修边工段产生的树脂玻璃质粉末，是本案的污染物（以下简称该类废物），至2015年丹阳市该类废物均被环评认定为危险废物HW13，应交由危险废物处置单位焚烧，处置成本3300-5000元/T。被告是丹阳市一家生产树脂眼镜镜片的企业。2014年4月至7月期间，被告将约5.5T该类废物交给3名货车司机，3名货车司机将上述废物倾倒于丹阳市一拆迁空地，造成环境污染。当时被告未审查该3名货车司机有无该类废物处置能力，未审查废物流向，也未将上述废物的数量、流向、贮存、处置等信息向丹阳市环境保护局申报。事发后，丹阳市环境保护局组织江苏祥睿公司对污染场地进行初步清理，将该废物连同被污染的土壤挖掘并运送至镇江风华公司保管，共约28T。原告于2014年12月30日向江苏省镇江市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，请求判令被告采取措施消除环境污染,承担固体废物暂存、前期清理以及验收合格的费用,或赔偿因其环境污染所需的相关费用合计人民币234400元。

  2.调解。经法院调解，原告与被告于2015年9月24日自愿达成如下调解协议：被告自愿将暂存于镇江风华公司的所有树脂粉末混合物交由有资质的危险废物处置单位处置；被告自愿承担相关废物暂存费用5万元、前期处置费用18000元。该协议经法院公告，未收到异议。2015年11月初，经丹阳市环境保护局同意并监督，被告将相关废物运回该公司保管。被告已将相关废物初步分离，并将其中5T树脂眼镜镜片修边粉末送交某危险废物处置公司处置，处置费用5000元/T，剩余废物约23T为土壤与少量树脂粉末的混合物。被告已自愿支付暂存费用5万元、前期处置费用18000元。原告于2016年5月27日向法院申请撤回关于前期清理费用、暂存费用、验收合格费用、处置28T废物中的5T树脂粉末的诉讼请求。

  3.关于废物属性的查明。原告起诉要按危险废物处置该类废物，被告则认为属于一般废物。为查明该类废物属性，经丹阳市环境监测站委托，江苏康达检测公司对上述废物倾倒地被污染的土壤进行检测，未发现挥发性有机物、半挥发性有机物；经法院委托鉴定，鉴定机构江苏省环境科学研究院回函称，该类废物未列于2008版国家危险废物名录，且无代表性指标进行检测；经法院调取，“上海依视路光学有限公司三期工程调整项目”环境影响评价报告表载明，自1995年上海依视路光学有限公司一期项目开始，该类废物被环境评价作为一般工业固体废物交第三方综合利用。

  鉴于对该类废物的属性确定和管理，将影响丹阳眼镜产业数百家企业的安全清洁生产模式、生产成本、产业竞争格局以及区域危险废物处置产能的调整，为规范丹阳眼镜产业的固体废物管理，法院于2015年11月25日依法向丹阳市环境保护局、丹阳市眼镜商会发出（2015）镇中法建字第7号《司法建议书》，建议依法重新评定该类废物的属性、准确定性并依法移送涉嫌犯罪的环境污染案件、科学制订废物防治及回收利用方案、强化企业污染防治的主体责任。

  接司法建议后，丹阳市眼镜商会委托南京大学环境规划设计研究院有限公司对该类废物进行危险特性专项评价。2016年3月南京大学环境规划设计研究院有限公司作出《江苏明月光学眼镜有限公司树脂镜片磨边、修边废屑危险特性专项评价报告》（以下简称“南大专项评价报告”）：经属性判别分析以及采样、检测分析，认定江苏明月光学眼镜有限公司树脂镜片磨边、修边废屑不具有危险特性；建议采用“交由第三方综合利用”或“无害化焚烧”等方式进行处置；参照固废相关环保管理要求，采取“转移五联单”的办法管理，妥善进行固废的转移运输、处置工作，明确固体废物转移去向等。专家函审认可该报告，丹阳市环境保护局同意备案。

  4.行业环境治理体系的重建。为分析该类废物的行业处理情况，法院召开眼镜行业座谈会，眼镜企业普遍反映该废物无危险性，且目前按危险废物处置存在危废处置能力饱和、处置渠道受限、处置成本过高的问题，亟需解决。法院依法向丹阳市环境保护局调取执法材料：丹阳市现有镜片生产企业100余家，环评中该类废物产生量159.56T，根据固废网申报平台提供的年实际处置量，2014年申报处置企业6家，年处置量29.06T，2015年的申报处置企业8家，年处置量28.13T，大量废物去向不明；该局未处理过该类案件，未提交该类废物具有危险特性的执法资料。2016年1月丹阳眼镜商会协同各会员企业，与有关废物处置企业联系，进行科学试验，在丹阳市政府、丹阳市环境保护局的指导和监督下，建立以五联单管理为核心的该类废物集中收集处置体系控。截至2016年3月底，该商会已有14家规模企业签订集中处置协议，约定年处置该类固废数量共约617T，已通过集中收集送交句容绿色动力再生能源公司焚烧发电处置105T，平均成本950元/T。（截至2016年底，已依法集中处置40余家大中型企业约900吨该类废物，是上年度依法处置量的30倍，有效解决了大量废物去向不明的问题。）目前，丹阳市眼镜商会正筹建该类废物的回收处置项目，拟彻底解决该类废物的污染问题。

  法院审理认为：

  1．关于企业的污染治理责任。依据固体废物污染环境防治法第30条、第32条第1款、第85条的规定，产生工业固体废物的单位应当建立、健全污染环境防治责任制度，按规定向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。本案中，被告在未审查3名货车司机有无处置能力，未审查废物流向的情况下，非法交付废物，且未将该类废物的数量、流向、贮存、处置等有关资料向环保主管部门申报，应对由此造成的环境污染承担治理责任。

  2．关于该类废物属性的确定

  (1)危险废物的认定应严格按照危险废物鉴别程序认定。固体废物污染环境防治法第88条第（4）项和危险废物鉴别标准通则对危险废物的鉴别程序作了明确规定。对未列入国家危险废物名录或根据危险废物鉴别标准无法鉴别，但可能对人体健康或生态环境造成有害影响的固体废物，由国务院环境保护行政主管部门组织专家认定。本案中，该类废物不属于国家危险废物名录中的危险废物，丹阳某环评机构在未进行危险属性鉴别、未经国务院环境保护行政主管部门组织专家认定的情况下，在环境评价中将该类废物认定为危险废物HW13，没有法律和科学依据。

  (2)该类废物不具有危险特性。经检测，上述废物倾倒地被污染的土壤未发现挥发性有机物、半挥发性有机物；依据上海依视路光学有限公司相关环境影响报告表，该公司将该类废物作为一般工业固体废物交第三方综合利用，实践已有20余年；树脂眼镜镜片长期使用于世界各地，长期与人体接触，安全性已成为众所周知的事实，其修边粉末系物理磨边、修边产生，丹阳市作为全球树脂镜片主要产地，丹阳市环境保护局亦未能提供该类废物具有危险性的执法资料；南大专项评价报告认定江苏明月光学眼镜有限公司树脂镜片磨边、修边废屑不具有危险特性，环保专家、丹阳市环境保护局对该报告均予认可。综上，南大专项评价报告认定江苏明月光学眼镜有限公司树脂镜片磨边、修边废屑不具有危险特性，具有科学和法律依据，予以采信。

  3．关于该类废物的监管和处置。环保主管部门有权在依法科学认定的基础上，对于属性明确的物质确定统一的监管标准，豁免对不同企业的同类物质分别进行危险属性鉴别。其一，法律并未规定对不同企业的同类废物必须分别进行属性鉴别。环保主管部门有权依据法律规定认定某类物质属于一般固体废物或者危险废物,对于属性明确的物质,无须针对不同企业分别进行危险属性鉴别。其二，环境保护应坚持科学性并尽量降低不必要的成本。危险废物的属性鉴别费用高、耗时长,是产业发展的重要成本。在对单一企业特定物质的属性依法科学认定的基础上，基于科学的一般原理，该结论可以适用于采用同类原材料、同类生产工艺产生的同类物质。因此环保主管部门在依法科学认定的基础上，可就属性明确的某类物质设定统一的监管标准，豁免对不同企业的同类物质分别进行属性鉴别。其三，国家危险废物名录的设定，即是准确认定危险废物并豁免分别鉴别的典范；按照“举重以明轻”的原则，对于已依法认定的某类一般固体废物，环保主管部门可以在属性明确、安全稳定、处置可控的前提下，设定豁免清单，避免分别进行危险属性鉴别，不仅可节省鉴别费用和时间成本，还可避免因错误归入危险废物挤占紧缺的危险废物处置产能。由于一般废物的种类远远多于危险废物，该类清单的论证和设立具有重要的环保和经济意义。因此，该类废物作为一般固体废物，丹阳市环境保护局可以依法设定统一的监管标准，无须对不同企业的同类废物分别进行属性鉴别。

  4．裁判结果。在本案审理期间，当事人已自愿达成调解协议，同意对该类废物按照危险废物处置，但因本案涉及丹阳市树脂镜片产业的安全清洁生产和环境监管模式，在该类废物的属性已经科学认定的情况下，依据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条第2款之规定，本案应改采判决方式。被告已按照调解协议主动支付前期清理费用、暂存费用，主动将上述废物中的5T树脂粉末依法处置，已依法履行相关责任，相关诉讼请求已经实现，因此原告撤回相关诉讼请求，不损害公共利益，予以准许。被告暂存的约23T剩余废物，无危险性，应按照一般废物依法处置。江苏省镇江市中级人民法院于2016年6月3日判决：被告应于本判决生效后一个月内在丹阳市环境保护局监督下按照一般固体废物依法处置剩余的约23T废物。双方当事人均未上诉，该一审判决已经生效。

  （一）将可持续发展理念引入司法实践

  我国环境公益诉讼方兴未艾，学界围绕环境司法理性、环境行政权与司法权关系等问题已展开深入的讨论。如何将环境司法植根于我国环境保护和经济社会发展的实践，从中探寻促进可持续发展的司法规则是亟待解决的问题。以原告镇江市生态环境公益保护协会诉被告江苏优立光学眼镜公司环境民事公益诉讼案为例，人民法院正以环境民事公益诉讼为契机，不断探索破解环境治理难题的方法和路径，通过审理这件标的仅23万余元的“小案”，不仅科学纠正了丹阳眼镜行业树脂眼镜磨边、修边粉末长达十余年的错误环评，还针对处置能力有限、处置渠道受限、处置成本高昂、大量废物去向不明的情况，推动建立了废物集中收集处置体系，破解了制约眼镜行业环境治理的瓶颈，促进丹阳眼镜产业的可持续发展，是新常态下环境保护和经济可持续发展协调统一的一个典范。透析、提炼该案背后的环境司法规则及其构成体系，或许可以丰富环境司法理念的相关争鸣。

  （二）环境司法审理规则：科学与经济双重逻辑的展开

  针对该案的三个争议焦点：环境污染侵权的归责；该类废物属性的认定；该类废物监管、处置标准的确立。法院运用风险责任理论，清晰展现了环境司法应当遵循的科学与经济双重逻辑规则。

  1.环境污染侵权责任本质上是风险责任

  (1)从环境风险管控义务到风险责任。通说认为环境污染侵权责任是一种特殊侵权责任，应当适用无过错归责原理。

  侵权责任法第65条规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第1条规定,因污染环境造成损害，不论污染者有无过错，污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持……。上述立法、司法解释与通说一致。该案的问题是，如何确定污染者？直接的污染者是3名货车司机，明显缺乏承担责任的能力，那么被告是否为污染者？上述法律、司法解释似乎缺乏解释力，难以直接适用。该判决适用固体废物污染环境防治法论证被告作为固体废物产生企业的污染防治义务，而被告违反该义务，导致固废非法外流并失控，应认定为该案污染事件的污染者。这一论证将污染责任界定为对法定风险防控义务的违反，不仅符合法律规定，也符合环境污染责任的风险责任说。

  (2)风险领域责任理论及其实践意义。根据学者分析，风险责任以风险领域责任理论为基础，根据一定的标准判断风险发生于何人领域之内，进而确定无过错所致损害的分配。划定风险领域的考量因素包括利益获取、风险开启与维持、信赖保护、损害分散可能性、自我保护可能性等。风险责任是无过错责任，在此风险领域内发生的损害，无论行为人有无过错，只要其未能有效管控风险，且无法定免责事由，即应承担相关侵权责任。但风险责任并不否认违法或过错要素的存在。该案中，被告违反法定的风险防控义务，导致本应依法处置的固废外流并失控，既是违法情形，也有过错因素，这些违法、过错要素虽然未必直接导致污染侵权的发生，但确是导致污染的重要原因。风险责任说要求开启、维持、控制相关风险的行为人承担污染防治责任，有利于预防相关责任人采取各种规避法律、转嫁风险的污染行为，例如以买卖的方式处置危险废物（如泰州天价案）、以承担运费的方式处置废物（如本案）、委托无资质者处置危险废物等等。

  (3)环境保护应遵循科学和经济双重逻辑。首先，由于环境风险一般属于产业经营的伴随风险，一但进入该领域，相关责任人即应通过预先制定风险防控措施预防、控制风险，同时通过定价、保险等方法分散损害，最终实现产业风险的预防、承担和分散。其次，任何行业或者企业要正常持续生产，既应确保其环境风险防控体系的科学性，还应确保其在经济上的可承受的，这就是环境风险防控的科学与经济双重逻辑。再次，环境风险控制不具有科学性，必然导致环境污染，这是目前环境执法的主要内容，例如环境标准、环境评价、环境监测、环境处罚等；如果环境风险防控具体科学性，但在经济上是不可承受的，如成本过高、原材料供应不足或配套处置能力不足等，必然导致无法持续经营或非法排污。因此遵循风险防控的科学和经济双重逻辑应成为环境保护立法、执法及司法的共同规则。

  2.崇尚科学，查明废物属性。虽然法院已协调当事人达成调解协议，本可回避废物属性的争议，但法院意识到“对该类废物的属性确定和管理，将影响丹阳眼镜产业数百家企业的安全清洁生产模式、生产成本、产业竞争格局以及区域危险废物处置产能的调整”，坚持探求真相，调查取证、咨询专家、委托鉴定，穷尽一切手段，目的就是一个：准确界定废物属性。最终依据证据确认该类废物不具有危险属性，为科学选择治理方案奠定了基础，凸显了科学逻辑的重要意义。

  3.关注成本，促进可持续发展。原告认为南大专项评价报告仅针对一企业，不能确定能否适用于其他企业；被告则认为应按南大专项评价报告将涉案废物认定为一般废物，焦点为是否需要逐一进行鉴别属性。法院认为环保主管部门有权在依法科学认定的基础上，对于属性明确的物质确定统一的监管标准，豁免对不同企业的同类物质分别进行危险属性鉴别。众所周知，在保护环境的同时促进经济社会可持续发展，既是世界公认的环境保护原则[参见竺效：“论中国环境法基本原则的立法发展与再发展”,载《华东政法大学学报》2014年第3期。]，也是我国新环境保护法的立法宗旨[参见《环境保护法》第一条。]，但环保执法、司法往往基于“避险”的本能，倾向采取“从严”的环保措施，而忽视环境保护的科学本质，忽视对各种环保措施经济成本的考量，该案关于统一监管标准、提倡豁免清单的分析，凸显了经济成本的重要性，展现了环境司法应当遵循的经济逻辑规则。

  4.小结：环境司法审理规则。环境司法的本质是对环境风险的防控及其损害责任的分配，并对其背后的环境风险防控机制进行审查，审理应以明确个案中具体的环境风险防控机制是否符合科学和经济双重逻辑为前提。环境保护的科学与经济逻辑的关系分析如下：（1）环境风险防控既是科学问题，又是经济问题，环境司法必须同时遵循科学和经济双重逻辑规则。（2）关于科学属性的确定具有唯一性（理论如此，但实践中存在由于科学发展水平的局限出现认知不一的情形，即科学上处于不确定性），但关于环境治理方案的确定则具有选择性，不同的环境治理方案效果有异、成本悬殊，此时环境执法和司法不仅应考虑其科学性，还应关注经济成本，选择科学可靠、经济可行的环境治理方案。（3）环境保护机关在确保科学可靠、流程可控的基础上，具体的环境治理措施可以交由企业通过市场的机制选择，益处是：企业决策能努力降低成本，确保经济可行和落实到位；市场竞争促进技术进步，不断降低成本，促进环境产业的发展；市场机制抑制权力干预，保证行业的健康发展。（4）基于立场差异，环境保护机关一般倾向科学优先，企业一般倾向经济成本优先，而法院则应当从公平的角度予以衡量，在确保科学可靠的基础上寻找经济上更合理的方案。

  （三）进一步分析：环境司法规则的结构体系

  环境司法的双重逻辑规则，涉及科学和经济两大主题，如何妥善处理其相互关系，还需进一步分析环境司法规则的结构体系，以此规则体系为基础，明确目标，选择方法，寻找路径，才能达致妥当的环境司法效果。

  1.可持续发展的目标。司法审判关乎正义，配置权益，既高雅又世俗。环境司法关涉人类、自然与后代，目标“纯洁”，似乎足以鄙视一切经济的计算。但是科学精神与可持续发展并不矛盾，其共同点就是风险领域理论所揭示的风险承担和分配机制，即经济社会发展的环境风险防控必须同时满足科学和经济的双重逻辑。该案即是法院遵循该双重逻辑成功实践：一方面尊重科学，查明风险属性，准确采取环保措施，确立了环境司法的底线；另一方面，高度关注产业成本，提倡豁免清单，体现了对经济逻辑的尊重。该案错误环评引发的危害也警醒我们，环境保护必须重视经济逻辑，光明正大地计算经济运行成本、企业承受能力、环保配套设施的承载能力乃至产业发展的竞争格局，这是经济社会可持续发展的本质要求。但是环境风险控制的经济逻辑监管尚未进入环保执法的视野，亟待重视。

  2.恢复性司法和预防性司的选择。司法的本质是被动的，应立足于定分止争，化解矛盾，修复被破坏的社会关系，环境司法更是如此；但是如果个案问题具有社会属性，矛盾化解需要系统解决，则应跳出个案放眼社会治理，不仅要恢复被破坏的社会关系，更要积极布局预防未来可能的风险，就环境司法而言，环境污染具有影响范围广、潜伏时间长、修复成本高、危害不可逆等特点，预防性司法应成为更优先的环境司法方法。恢复性司法、预防性司法原本是刑事司法的概念，在环境司法中具有特别的意义，其中恢复性司法是对已被破坏的环境、资源、生态以及受损的人身、财产予以恢复，而预防性司法则是指面对未来预防个别乃至行业性、区域性环境风险、损害的发生。该案矛盾即具有社会属性，法院通过司法建议等途径，以个案矛盾解剖行业问题，以行业治理推动个案解决，不仅实现了个案的恢复性司法，还预防了行业性污染情形的出现，全面推进行业环境治理，生动展现了预防性司法的重要意义。该案预防性司法具有开创性，但并不“任性”，而是恪守了“围绕案件”、“依法作为”、“不逾边界”三个界限：一是围绕案件中发现的企业、行业或监管领域的真问题，固守法院解决案件争议的本职；二是采取于法有据、切实有效的法律措施，固守依法审判的底线；三是恪守司法与行政权的界限，尊重行政权的专业性和优先权，在此基础上进行司法监督和救济，避免司法直接代替行政机关作出专业判断、直接解决面广量大的公共事务。当然这是司法自觉、自律的结果，关于预防性司法，除了环境保护法第5条的原则规定外，既无程序法指引，更无实体法规定，其程序规则、协同机制、司法边界等问题，尚待探索。

  3.“三审合一”的路径：审判必须遵循法定的程序，但是环境案件往往同时涉及刑事、民事、行政法律关系，要求法官兼具多维视角。该案是民事案件，但涉及废物属性的认定，如果认定为危险废物，非法处置3T以上将涉嫌污染环境罪，同时还涉及环境评价和行政监管，因此是复合了刑事、民事、行政三维法律关系的公益诉讼。法院通过司法建议，指出行政监管的问题，建议行政机关主动纠正、完善，然后借助改进后的行政监管机制，推动个案乃至类案的处理，同时建议审查并依法移送涉嫌犯罪的行为，实现“两法”衔接。该案为环境司法“三审合一”增加了新的内涵：即在单一环境案件中同时进行刑事、民事、行政三维法律思考，并借助司法建议或联动机制，综合采用刑事、民事、行政三维法律措施，实现预防为主、综合治理的法定原则。该新内涵已超越了此前案件管辖与审判组织层面的“三审合一”，是全新的法律程序样式，虽已部分写入最高人民法院相关司法文件，但由于环境案件极其复杂，如何准确把握刑事、民事、行政程序的衔接、启动、协同、监督等环节，尚无明确规则，如何超越司法建议这一“软措施”，实质性地开展民事附带行政、刑事附带民事公益诉讼等诉讼程序，仍有待继续研究。

  （五）结语

  环境司法在案件层面是对环境风险的防控和损害责任的分担，在制度层面是对环境风险防控机制的审查，在产业发展层面是对环境风险防控体系的监督、纠正乃至重建。要实现上述三层司法职责，环境司法应遵循科学和经济双重逻辑规则。该司法规则的构成体系如下：一是坚守科学底线，兼顾经济计算，追求可持续发展的新目标；二是坚守恢复性司法的底线，恪守司法边界，不断探寻预防性司法的新方法；二是坚守程序底线，充分运用刑事、民事、行政的三维视野，研究综合治理、系统解决的“三审合一”新路径。上述规则体系仅仅是一个理论框架，具体的科学逻辑如何展开是一项复杂的科学研究；具体的经济逻辑如何展开更是经济竞争、市场选择的结果；每个案件均有特殊的逻辑，有待各行各业的专家不断探索。

  〔作者简介〕肖雄，南京大学法学院博士研究生，江苏省镇江市中级人民法院行政庭副庭长（该案承办法官），主要研究方向：民商法、环境资源法、法律经济学。

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