环境法作为世俗的实践智慧，更是人类应对日益严峻的生态环境问题的实践智慧。环境法的性质决定了其研究必须高度关注和面向社会生活，为现实生活中的经济社会发展与环境保护之间的困难、问题和矛盾提供切实的解决方案。我们都知道，一项环境法制度，即使在立法层面上看是理性并切合实际的，但它在执法、司法和守法上也可能出现各种不好用、不能用、不够用的问题。像环境法这样尚未成熟的法律，未必完全可以应用于社会现实或者社会生活关系之中的情形会经常发生，这实际上是环境法的“应然”与“实然”，“规范”与“事实”，“制度”与“现实”之间存在差别、不一致的具体体现。当前，环境执法、环境司法面临着诸多困境，迫切需要环境法学者为其提供有效的解决方案。

  因此，我们十分欢迎将“环境法律制度与社会现实之间的差别”纳入研究视野的各种努力，一方面为环境执法、环境司法提供可操作的解决问题方案；另一方面，从社会现实中发现中国环境法学需要解决的“真问题”，促进环境法理论的深入与完善。目前，已经有一批学者在这个领域勤奋耕耘，期待有更多环境法研习者加入其中。

  一个没有环评手续的建设项目，如果属于产业政策禁止投资的建设项目，应移送投资主管部门。

  依据：《企业投资项目核准和备案管理条例》第二十条企业投资建设产业政策禁止投资建设项目的，由县级以上人民政府责令停止建设或者责令停产并恢复原状，对企业处项目总投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上10万元以下的罚款，属于国家工作人员的，依法给予处分。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

  一个没有环评手续的建设项目，如果属于采用淘汰类的工艺或者设备等的建设项目，应移送经济综合主管部门。

  依据：《大气污染防治法》第一百零一条规定违反本法规定，生产、进口、销售或者使用国家综合性产业政策目录中禁止的设备和产品，采用国家综合性产业政策目录中禁止的工艺，或者将淘汰的设备和产品转让给他人使用的，由县级以上人民政府经济综合主管部门、出入境检验检疫机构按照职责责令改正，没收违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款；拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。进口行为构成走私的，由海关依法予以处罚。

  《水污染防治法》（2017年）第八十六条违反本法规定，生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备，或者采用列入禁止采用的严重污染水环境的工艺名录中的工艺的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门责令改正，处五万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门提出意见，报请本级人民政府责令停业、关闭。

  《固体废物污染环境防治法》第七十二条规定违反本法规定，生产、销售、进口或者使用淘汰的设备，或者采用淘汰的生产工艺的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门责令改正；情节严重的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门提出意见，报请同级人民政府按照国务院规定的权限决定停业或者关闭。

  一个没有环评手续的建设项目，如果属于依法应当进行环境影响评价的建设项目，并已建成投产或者使用。按照全国人大常委会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）确定的法律适用原则，应当认定为两个违法行为，即违反环评制度的行为和违反“三同时”制度的行为。

  现实情况是，由于历史原因，虽然进行了清理违规建设项目，但是已建成并已投产或者使用且未有环保审批手续(未批先投)的违法建设项目仍大量存在，如果该建设项目属于两年前就已经建设完成的，环保部门不应再立案查处其违反环境影响评价制度的行为。

  依据：《行政处罚法》第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

  笔者认为，该类建设项目的违法行为随着建设的完成就已经结束，没有连续或者继续的状态。法律之所以规定时效，具有以下意义：第一，有利于行政机关集中精力办理现行的案件，如果没有时效的规定，行政机关必将为陈年旧案所累，从而影响现行案件的办理。第二，有利于社会的稳定，经过清理违规建设项目活动后，仍没有办理环评手续的建设项目，往往都有很多历史原因，建成超过两年甚至十几年的项目仍然予以追究其法律责任，容易引起社会的不稳定。当然，如果该项目已经投入生产或者使用，则其生产或者使用的状态可能属于连续或者继续，仍在生产或者使用的，应按照违反“三同时”制度的相关规定对其进行处罚。

  依据：《建设项目环境保护管理条例》（2017）第二十三条违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

  适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款需要注意的几个问题：

  1.本条处罚适用对象。仅限于需要编制环境影响报告书、报告表的建设项目；需要填报环境影响登记表的建设项目不适用本条规定。

  2.本条第一款规定的几种处罚措施中，“逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款”的适用前提是执法机关已经责令其限期改正而当事人拒不改正。其他处罚措施，如处罚直接负责的主管人员和其他直接责任人员，责令停止生产使用、责令关闭等，不以执法机关已经责令其限期改正而当事人拒不改正为前提，执法机关可以根据违法情节、危害后果等因素，在责令限期改正的同时一并适用。

  3.本条第一款规定的责令限期改正，其立法本意是要求建设项目在投入生产或者使用之前，配套环境保护设施必须建设完成并经验收合格。所以，如果建设单位存在本条第一款规定的违法行为，应当责令其在尽可能短的时间内完成配套环境保护设施的建设、验收等工作。如果在被责令改正期间，建设项目存在违法排污行为的，应当同时依照有关法律、法规规定的按日连续计罚等予以处罚。

  4.本条第一款规定的责令关闭，在环境保护领域是比较重的一种行政处罚，要求被处罚单位停止一切生产经营、建设及相关活动，属于直接判处企业“死刑”。因此本条对适用该处罚方式也作了限定，必须是造成重大环境污染或者生态破坏的，且需经有批准权的人民政府批准。对于需要经哪一级政府批准，现行法律、行政法规中均未明确。我们认为，按照行政许可法第六十九条关于作出许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以撤销行政许可的规定，如果相关企业（事业）单位在设立时经过人民政府批准的，执法机关如果建议予以关闭，应当报该人民政府或者该人民政府的上级人民政府批准；如果相关企业（事业）单位在设立时未经人民政府批准，但履行了登记程序的，执法机关如果建议予以关闭，应当经登记机关的本级人民政府或者该人民政府的上级人民政府批准。例如，如果拟关闭的企业（事业）单位是县级人民政府批准设立，或者在县级工商机关登记的，执法机关为县级环保部门时，执法机关可以报县级人民政府批准责令关闭；执法机关为设区的市级人民政府环保部门时，按照“以上统下”的原则，执法机关可以直接报设区的市级人民政府批准后责令关闭。当违法建设单位被责令关闭后，执法机关还应当在查清造成重大环境污染或者生态损害原因的基础上，组织采取必要的生态修复补救措施，所需费用可以用违法建设单位的财产折抵。

  5.本条第一款增设了“双罚制”。新修订环境保护法已经明确规定了双罚制，即对建设单位的违法行为，不仅处罚企业，还要处罚企业的负责人，这有利于降低企业负责人和其他责任人员参与、纵容违法行为的可能性。本条第一款列举的配套环境保护设施未建设、未验收、经验收不合格而投入生产或者使用等情形，都是企业经营过程中的重大事项，作为建设单位负责人和其他责任人员是知情并负有责任的，这种个人责任不因其属于职务行为而免除，因此，对于相关违法行为应承担责任。

  《关于《环境保护法》（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》（环政法函[2016]6号）在关于“未批先建项目”是否适用“限期补办手续”的问题说明中提出，根据新法优于旧法的规则，环境保护部政策法规司认为：对“未批先建项目”，应当适用新《环境保护法》规定的处罚措施，不再适用《环境影响评价法》第三十一条有关“限期补办手续”的规定。

  很多人就提出疑问：对“未批先建项目”，清改结束后，是否还可以补办环评手续？

  笔者认为，根据《环境保护法》第六十一条和《环境影响评价法》第三十一条的规定，对“未批先建项目”可以直接进行罚款，而不用根据原《环境影响评价法》第三十一条的规定等其“逾期不补办手续”时才能进行罚款。也就是说，环保部门“责令限期补办环保审批手续”也就没有必要。是否补办环评手续应由项目单位自主决定，如果其想继续实施该项目，自会补办环评手续，而不用环保部门责令其补办。2017年9月27日，环保部举行9月份例行新闻发布会，环保部环境影响评价司司长崔书红表示，对于未批先建的行为，在处罚到位、相关人员责任追究到位以后，依法还是可以办理环评手续的。

  〔作者简介〕曹晓凡，河北环境工程学院副教授。

　声明

　　本网站刊载的部分文字、图片、音频、视频以及网页版式设计等来源于网络。

　　原作者如不愿意在网站刊登其内容，请及时通知本站，本站将予以删除。在此，特向原作者和机构致谢!