一、德国环境法典的萌芽

  二、德国环境法典的失败

  三、结论

  主旨报告内容

  各位下午好，非常感谢邀请我来参加本次论坛，并且感谢杜群女士对我的介绍，我要承认的是半年前我就得到了主办方的邀请，问我愿意不愿意来参加环境法的论坛，我马上就答应了，因为我已经有好几年就等待要参加这么一个环境法的论坛，但是当我听到这个论坛的名称我有一点点吃惊，这个是来谈中国的环境法典，让我认识到这是一个庞大的规划，要谈到一个庞大的主题，所以我感觉这是非常有意思的。但是我也认为这个对我来说是一大挑战了，因为我们德国已经花了很多年的时间想要打造出我们环境法典，然后我会给大家介绍一下我们的经验。但是首先我想要做一些开场白，今天上午我们听到了一些发言，这些发言大家提到了绿色法典，那我们德国当时想要讨论的环境法典虽然是一个比较老的法典，但也是绿色法典，因为许多环境问题至今仍具有很大的相似性。但我想强调的最重要的一点是，我们德国的环境法是公法，在德国我们的法律一定要把公法和民法区分开来，我们德国的环保法不属于民法的范畴，这个要清晰的分开，因为这两者是完全不同的特点，尤其是在法庭上适用也完全不同的，所以说一定要牢记这一点，德国的环境法典不是民法而是行政法，属于行政法的范畴，这个是我最初的几个开场白。

  现在我来切入正题，首先我们要谈的一个问题是其他的国家是否可以从德国的经验当中获益呢？因为我的报告用了一个标题——《德国环境法典的萌芽和失败》，那么你们如果想要从我们德国经验当中获益，能获益吗？因为失败当中可能蕴藏着机会，所以你们可以从中借鉴学习，但是当你们在谈到德国的经验的时候，一定要注意到我们的环境法典是失败的，失败这个词其实也正好可以描绘出德国的政治现状。从德国环保法来说，我们都希望在今后有人会再提出这个环境法典的问题来，包括我本人都希望以后有人可以提这个，但这个是个人的观点。就现在来说是我们的环境法典失败的，这个是我们的政治现状所决定的。那另外的一点就是我们德国的环境法典是怎么出现的呢？当时的出现实际上我们是非常认真谨慎地做了周到的长期的安排，但实际上得出的结果却是非常有意思的，这个有意思的失败结果也许中国值得借鉴，另外别的国家当然还是可以从我们的经验当中学点东西，尤其是如果大家想要学的话，我觉得还是可以学到点东西的。

  

   现在就来给大家介绍一下我们法典化的起源。我们德国有很多法典化的法律，最为普遍的一部就是我们的民法典，它是在1900年生效的，那个时候环境问题还没有那么重要，基本上是土地业主面临的一个问题，因为他们面临邻居的污染，因此要采取一些措施，同时我们还有商业法典和社会法法典，这是当时的状况。在德国我们认为法典化是一个很好的事情，而且在过去我们的联邦司法部甚至想要通过法典化来促进法律的确定性，大家从别的发言当中可能已经听说过，我们有一个联邦司法部长在2000-2012年之间就一直在做促进法典化这件事情，可是至今为止我们德国的环保法还是非常支离破碎的。

  （一）德国重要的环境法律法规

  现在我就用这个PPT给大家讲一些细节，先是用编年法的方法给大家罗列一下，我们有哪些最为重要的环保法，而且是自上世纪50年代以来所颁布的。首先是1957年通过的《水资源法令》，那个时候水是我们德国当时社会主要讨论的污染问题；然后我们又有1959年所通过的《原子能法令》，主要是针对德国的原子能立的法；第三部法我们最初是把它称为《废弃物处置法令》，它是1972年所通过的，现在改名为《循环经济法令》，在2011年的时候所生效的，还是针对废弃物的处置，不过我们的重点已经改了，就是在废弃物的处置上是要避免和减量化，然后还要循环利用，这个是我们现在的重要议题。

  还有一部非常重要的法令，那就是1974年所通过的《联邦不可量物控制法令》，我解释一下这个法令，大家知道这个地方有一个词，我们在德国的法律当中有时候是用immission有时候是用emission，既有字母I也有字母E，emission是指通过烟囱、排放水管所排放的，immission是针对排放后会被环境所吸收的，例如我们所说的大气污染物的浓度。下一个非常重要的法令是1976年通过的《联邦自然保护和地貌管理法令》，这个是德国一部非常重要的环境法令。然后在1980年，我们又推出一部《化学品法令》，它是针对于化学品的危害所颁布的。在那之后我们又颁布了一部由欧盟的法令所促进的，就是我们德国的一部法令叫做《环评法令》，是在1990年颁布的，同一年我们又颁布了一部《环境信息法令》，这个对德国来说是非常新的一部法令，因为在德国，老百姓他们如果他们自己不去寻找是得不到环境问题信息的，所以说环境信息法是非常新的一部法，也是受到了欧盟法令的促进才颁布的。到了90年代就是1990年，我们通过了一部《基因工程法令》，这个主要是针对遗传基因的，也就是以转基因为主题。然后我们又颁布了《可再生能源法令》，这个能源法是以1990年曾经通过的一部《电力上网法令》为基石颁布的，主要是针对于那些生产可再生能源的生产者所提出来的，因为他们要上网，然后我们要通过这个法令要保证他们的上网电价。

  最后我还要给大家提出来的，那就是在环境的媒介当中我们有大气和水的立法，但是缺一部土壤法，这个在德国是很晚才考虑立法的，直到1998年我们才列了这么一部《联邦土壤保护法令》。至此我还要再强调一点，我们环境的问题，就是说我们对这个法令的安排实际上是随着60年代70年代环境问题所出现我们所颁布的法规，可以说当时我们的法律的体系是非常好的也取得了一些成果，比如说70年到80年代的时候，当时的联合国环境署的署长在莱茵河走了一遍，后来就治理莱茵河，而且向世界宣布我们莱茵河治理好了，这个也是我们的成就之一。

  （二）教授版草案

  从德国的环保法令来说，大家可以发现我们的演变历程是非常支离破碎的，而别的国家比如说法国他们的环境法典化有一些新的进展，在那之后我们也想把德国的环境法法典化。但其实在1978年我的同事MichaelKloepfer就曾经提出过想法，他本身是一个法律学家，提出我们的环境法应该系统化，当时德国的环境委员会给他出了一些资金，他基于这个研究就提出了这么一个想法，当时那个委员会是非常支持法典化的建议。后来到了1990年就成立了由法律学者组成的一个工作组，而且是由联邦环境部长所建立起来的，这个工作组提了一个版本，就是我们环境法典的通则部分。大家今天上午都说过，环境法典是有一个通则部分还有一个实体部分，我们先把这个通则部分拿出来了，然后1994年另外一个新的工作组拿出来一个叫做实体法的这么一个部分，我们把它称之为具体或者是实体部分。

  这个版本是属于早期的版本，被称为教授版草案，那这些教授版的目标是什么？我给大家介绍一下，因为目前中国也正在想要打造这么一部环保法典。第一个目标是统一化和协调化，我们当时存在很多问题，也就是刚刚介绍了我们有那么多支离破碎的环保法，但是是从不同的部分切入的，有重叠部分，而且还有不协调的部分，现在我们要统一化协调化；第二个目标是简单化，尤其是希望把授权的流程简单化，而且在当时德国不同的法规授权不同的部门来行使不同的执法权限，还有些法律法规是针对大的工厂的，我们要把某一些法律简单化统一化，所以教授版的法典就希望能够统一起这些环保区的城市；第三个目标是希望可以建立一个稳定一致的法律框架，同时还考虑到欧盟的法律法规，因为欧盟颁布了大量的环保法，但是有一个问题是应该如何处理这些法律以及当法律改变了到底能不能说得通，只有法典化才能解决这个问题；最后一点是碎片化做法的统一化，当你必须要应对是一个法典的话，就是把环境当做一体化的东西，当然一开始的时候你要看一下，我们有联邦的环境控制法案我们还有空气法案还有水法案等等，我们实际上要把他们综合在一起有一个一体化综合性的视角，这也是我们法典化存在的另一个基础。

  德国环境法法典化的观点从来不是说没有争议的，比如说在1992年的时候，每两年召开一次论坛的德国法学家论坛，非常热烈地探讨了这样的一个话题，有3000个与会者参与了，包括从业者和德国的法律专家，讨论的话题之一就是环境法典，而且最后有300个人就德国到底要不要出一个环境法典投了一个票。RüdigerBreuer是一个法律方面的专家，也是我的老师，他也表现了对法律法典的担忧和质疑，其中的一个原因就是说欧盟的环境法律是不断向前推进的，我们德国在这个层面上应该有反应，但是他对我们能做出什么样的反应以及反应有什么困难存在着疑问。

  （三）委员会草案

  当时大部分的学者其实是更倾向于出版这样的一个环境法典的，后来我们就继续了，同一年也就是1992年，联邦的环境部长建立了一个独立的专家委员会来撰写环境法典，就叫做环境法典的独立专家委员会，这个委员会的成员不只是法律方面的专家学术人员还有一些从业者，比如说像原来的联邦行政法庭的庭长HorstSendler，这个委员会其实也叫做HorstSendler委员会，就是以这个人命名的。在1998年的时候这个所谓的“委员会的草案”出来了，它不只是用德语来出版，而且还用英语来出版，这是委员他们亲自翻译的，我现在这里有一份复印件，里面的信息非常详实，涉及到环境法里面所有的领域，这不仅非常具有挑战性，而且也体现了宏大的信心和愿景。虽然两年之后我们后来有了另外一个版本，但当时这个委员会的草案还是得到了很多人的称赞，因为它构建了非常大的概念框架，包含了现有环境法律的所有主要方面。希望中国的法典可以综合到所有现有环境方面法律法规，使得整个事情变的更为透明等等。

  在这样的一个基础之上，联邦环境部长在1999年的时候就提交了一个环境法典的草案，这个项目不能够实现的原因是联邦的立法者当时在水资源和自然保护方面的监管权利还是受限的。德国实际上是一个联邦制的体制，有联邦制的立法者，还有各个省里面或者是州里面的立法者，各个州是有特殊立法的能力存在的，后来我们当然有了一些权利的重整。在2006年的时候，我们进行了宪法的改革，使得我们联邦的立法者拥有了更为广泛监管的权利，改变宪法的其中一个很大目的就是要让我们的联邦立法者能够在环境法典里面拥有更大的法律和权利。在此之后在联邦层面上大家也没有任何的异议了，联邦的确是需要更大的权利了才可以推进这样的环境法典。

  在2007年的时候，联邦环境部推出了环境法典的一个草案，包括了5本书，第一本书讲的就是通则和一个综合项目批准，第二本书涉及到的是水资源的管理，第三本书涉及的是自然保护和景观管理，第四本书涉及的是非电离辐射之下的保护，第五本书讲的是排放交易。当然如果你把这个和之前我们在前面片子里面看的法案，也就是跟我们之前的一些准备工作相比的话，环保部推出来的草案一方面所谓的雄心勃勃性是减少了，因为它没有包括一些领域，比如说像核能这方面，但我觉得还是比较理智的，因为在最开始的时候环境部长就说了，我们理清了一些关系，有些东西不放进去是为了避免产生更大的问题。比如说循环经济还有废物的管理，再有就是土壤的保护、基因工程和危险物质也是没有放到我们这个法典里面，在另一方面也引入了新的关于水和自然保护法案里面的规则和规定。总体上来讲，这部草案把一些领域梳理出去了，另外一方面也是增加了新的情况，包括比如说自然保护和水法案里面的新规定。

  

   这样的一个草案后来经历了一个非常长期广泛协商的流程，最后在2009年2月法典的协商流程宣布以失败而告终，终级原因到现在说实话我们也不清楚，这是一个政治的过程，但是我们现在所知道的原因有这么几个：比如说像巴法利亚州，法典出来对它的工业农业有什么影响，他们是有质疑和担忧的；对于综合项目批准的影响也是有担忧的，人们就会担忧说现在是不是要收紧环境方面的法律法规和要求；我们所知道的第三方面的原因就是一个选民方面的一些利益，因为有民主党派，比如说我们的社会民主党，他们在这样的过程当中是希望能够获得投票人更多的关注，他们后来当然也的确在大选过程当中获得了很大的胜利。

  但是即便是失败而告终我们还是有可以学习的积极层面，在2009年3月份的时候我们也看到了第二本书第三书第四书，实际上是作为单独的法案批准通过了，他们修正了现存的水资源的法案和联邦的自然保护以及景观管理法案，还重新创建了新的法案，旨在保护我们非电离辐射方面的工作。因此即便是整个法典的过程以失败而告终，但是中间还创立了一个单独法律制度，至此之后我们再也没有任何建立新的法典的努力或者是新的意愿了。在最近的一次联邦大选里面，德国的环境法典其实都没有得到人民的探讨，已经不成为政治话题了。

  那么我们从德国还能够学到什么其他的经验吗？首先，我们要意识到如果现在没有政治意愿的话，尽管有一个非常谨慎安排下的长期的流程，最终也不能够帮助我们建立一个环境法典，包括很多国家都是这样的。中国有这个政治意愿是很好的，而且你们也是不缺政治意愿的，我觉得这个应该是最重要的了。然后你们可以看到，尽管我们德国不能达到法典化的目标，但是经过这样一个流程，还是会带来现存的环境法案改善的结果。最后，在学术的水平层面上，人们普遍认为德国环境法案的法典化仍然是可行的，在这种情况下，“教授版草案”和“委员会草案”现在还可以被视作是一个典范，而且我们也希望被中国视作是一个典范，可以有成功学习的地方，谢谢大家！

  〔作者简介〕库德·法斯班德（KurtFaßbender），德国莱比锡大学公法教席（特别是环境和规划法）教授。同时担任德国莱比锡大学环境与规划法研究所所长和《欧洲环境与规划法》杂志责任编辑。近期科研项目包括：基于需求规划的法律机制；有关欧盟水框架指令的实施的2017年“莱比锡环境法学术研讨会”；欧盟水框架指令实施方面的多种发表；“汽油丑闻”事件的研究论文（发表于德国《新法学周刊》）。

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