【作者】孙佑海，天津大学法学院讲席教授、博士生导师；张净雪，最高人民检察院天津大学检察基础理论研究基地助理研究员。

　　【来源】《中国政法大学学报》2022年第1期法治文化专题。因篇幅限制，原文有删节，引用请参见原文。

　　【摘要】当前环境私益损害惩罚性赔偿已被普遍接受，为保证环境侵害二元后果的同步救济，应当积极探索建立生态环境损害惩罚性赔偿制度，并以此改善当下环境司法实践困境，推动私法上完全赔偿、充分救济以及公法上惩治不法、维护秩序目标的实现。以《民法典》第1232条作为生态环境损害惩罚性赔偿的基本裁判依据，符合立法者的真实意图、过错归责的内在逻辑以及公益维护的整体思路，但仍需细化生态环境损害惩罚性赔偿的构成要件、数额计算等具体规则，以确保类案类判。

　　【关键词】生态环境损害惩罚性赔偿民法典环境资源审判

　　引言

　　《民法典》第1232条出台以来，围绕着“惩罚性赔偿能否适用于环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼”“国家规定的机关和法律规定的组织能否在诉讼中请求惩罚性赔偿”等问题的讨论十分热烈。这些争议都指向了同一核心问题，即针对生态环境损害能否适用惩罚性赔偿。争论的同时，实践中出现了江西检察机关提起的“全国首例适用民法典环境污染民事公益诉讼案”，在该环境民事公益诉讼案件中人民法院判决被告方承担惩罚性赔偿责任。随后，各地方陆续出现了类似的判决。2021年6月最高人民检察院公布的《人民检察院公益诉讼办案规则》第98条明确规定：被告违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，人民检察院可以提出惩罚性赔偿等诉讼请求。这些司法裁判和司法解释对前述问题纷纷作出了肯定性的回应，但无法彻底消除理论上的争议，故，仍需进一步从学理上给出生态环境损害适用惩罚性赔偿的必要性回答。

　　一、生态环境损害惩罚性赔偿概论

　　（一）生态环境损害惩罚性赔偿的概念

　　1.何为生态环境损害。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》中的定义，生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。一般而言，无论是环境污染行为还是生态破坏行为，都不直接针对利害关系人的人身或财产权利，而是首先指向生态环境，其后再通过生态环境对公益或私益造成影响。这种损害后果往往具有持续性、不可逆性、难以修复性等特征，需要严格责任制度加以保障。

　　2.何为惩罚性赔偿。惩罚性赔偿是同质补偿之外发展出的一种额外赔偿。一般而言，惩罚性赔偿责任的承担要求违法行为是由行为人故意（或重大过失）实施且导致了他人利益严重受损。这一制度最早出现在英国，由1964年Rookesv.Barnard案正式确立。该案的审理法官认为，赔偿不仅要起到填补损失的作用，还应有惩罚不法行为人、预防不法行为再次发生的功能。我国于上世纪九十年代引入惩罚性赔偿制度。当前，惩罚性赔偿被广泛适用于消费者保护、食品安全、产品责任、知识产权、环境保护等领域，已经在司法实践中发挥了特有的积极作用。

　　3.生态环境损害惩罚性赔偿的概念及构成要件。根据通说，结合上述生态环境损害、惩罚性赔偿的概念定义，可将生态环境损害惩罚性赔偿界定为：行为人因其故意（或重大过失）实施污染环境、破坏生态的违法行为，导致环境要素和生物要素发生严重不利改变以及生态系统功能严重退化，进而需承担的超出行为所造成损失的额外赔偿。同时，考察《民法典》第1232条的具体内容，“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”，可以进一步明确我国生态环境损害惩罚性赔偿的构成要件。

　　一是行为人实施了污染环境、破坏生态的违法行为。惩罚性赔偿责任是一种严厉的惩罚措施，“罚”的本质要求其在适用时须以行为违法为前提。换言之，企业在法律允许的范围内排污，即使造成了严重的环境污染，也不应承担惩罚性赔偿责任，以避免发生法律对企业行为的指引错乱。二是行为造成了严重的生态环境损害，行为与后果之间有因果关系。有损害方可有赔偿，此处生态环境损害应为已实际发生的事实性损失，不包括具有科学不确定性的环境风险。此外，由于惩罚性赔偿是私法加之于行为主体的一种惩罚，是对损害后果进行额外赔偿，应当谨慎用之，在损害后果达到严重程度时才可以启动。三是行为人主观上具有故意。我国对于一般环境侵权责任的判定长期遵循无过错责任原则，这种原则不考察行为人的主观状态，责任构成只须具备侵权行为、损害结果、侵权行为与损害结果具有因果关系三项条件。但惩罚性赔偿责任不同，其作为维护公共利益的惩罚性手段，只能针对道德上具备可责难性的行为适用。因此，作为例外情形，惩罚性赔偿责任认定应重点考察行为人的主观状态，且考虑到这是惩罚性赔偿在生态环境保护领域的初步尝试，采用更为严格的“故意”要件，坚持谦抑原则，暂不将“重大过失”纳入适用范围。

　　（二）生态环境损害惩罚性赔偿的认知差异

　　针对我国当前应否创设生态环境损害惩罚性赔偿制度的问题，学界形成了“否定说”和“肯定说”两种对立的观点，现将双方主要观点进行梳理，以总结争议焦点供下一步讨论。

　　1.否定说。“否定说”不支持建立生态环境损害惩罚性赔偿制度，主要从原因和后果两方面进行分析，认为我国当前并无增设这一制度的必要。原因方面，“否定说”认为，惩罚性赔偿的惩罚、遏制、威慑等制度功能和目的，已经由现行的其他法律制度实现。比如，按日计罚等行政处罚手段、罚金等刑事制裁手段都相同的作用。同时有学者认为，现有的功能性损失赔偿责任超出了损害填补的范畴，使当事人产生了类似惩罚性赔偿的额外收益。生态环境修复费用采用的虚拟治理成本法等计算方式也带有了一定的惩罚性。因此，环境公益救济渠道很充足，没有增设生态环损害惩罚性赔偿之必要。后果方面，“否定说”认为，惩罚性赔偿与生态修复责任并用将导致企业负担过重，违反比例原则，并不利于平衡生态环境保护和社会经济发展之间的关系。

　　“否定说”的观点强调了有无创设必要这一核心问题，但讨论仅仅停留在理论层面。实际上，按日计罚等制裁手段在实践运行中难以操作且仅限于环境污染领域，而不适用于生态破坏领域。追究生态修复责任在性质上仍然属于“恢复原状”，且在理论研究、制度设计上还在“进行时”。同时，对于企业负担过重的担忧也不能构成取缔这一制度的恰当理由，我们一方面要为企业打造良好的营商环境，另一方面针对恶意破坏生态环境的行为也必须给予有力惩治，否则无法实现人与自然和谐共生的生态文明建设目标。2021年11月颁布的《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》虽旨在进一步优化营商环境，但仍强调加强监管，“在直接涉及公共安全和人民群众生命财产安全的领域，探索实行惩罚性赔偿等制度。”

　　2.肯定说。“肯定说”支持建立生态环境损害惩罚性赔偿制度，从性质契合、司法改善等多角度论证了生态环境损害惩罚性赔偿的正当性。首先，惩罚性赔偿与环境公益诉讼等制度在性质、价值方面更为契合。其次，以“私人执法”理论为依托，可以证明惩罚性赔偿是改善环境公益维护领域执法不力、威慑不足现状的最优选择。我国当前仅依靠环境行政责任和刑事责任并不能达到惩罚故意损害生态环境行为的目的，引入惩罚性赔偿具有现实意义。再次，有学者提出，考虑到惩罚性赔偿在适用范围上的周延性，应使其制度作用范围覆盖全部环境侵权领域。

　　“肯定说”的观点在制度创设的正当性上论证充分，但对“否定说”的必要性质疑回应不够。这便导致在生态环境损害能否适用惩罚性赔偿这一争议上仍然存在两大关键问题，一则我国当前生态环境损害赔偿责任体系是否已经完备？惩罚性赔偿是否还有容身之地？二则如何恰当把握生态环境损害惩罚性赔偿的裁判尺度？下文将主要针对这两个问题表达作者立场，从理论上探寻生态环境损害惩罚性赔偿的内在逻辑，从实践中考察生态环境损害惩罚性赔偿的现实需求，给出创设和运行这一制度的必要性答案。

　　二、生态环境损害惩罚性赔偿之创设必要

　　一般而言，考察一项制度是否存在创设必要性，可以从制度缺失的不利益性入手。具体到本文内容，如限定惩罚性赔偿仅可针对环境私益损害单方面适用，排除生态环境损害惩罚性赔偿的存在与建成，将会导致理论上对“生态环境”的损害救济力度普遍低于对“人”的损害，使得生态环境损害赔偿责任体系存在缺漏。且这一理论上的缺漏会直接带来实践中的问题，使得本可依赖惩罚性赔偿制度巧妙化解的环境公益维护困境得不到解决，无法保证生态环境损害赔偿案件中完全赔偿、惩治不法等目标的实现。

　　（一）内在逻辑：环境侵害二元后果下的救济同步

　　环境侵害行为会引起私益损害和生态环境损害两种后果，理论上可以称其为“环境侵害二元后果”。其中生态环境的不利改变是必然发生的，特定的人身、财产损害是生态环境损害进一步延伸的结果。即某一环境侵害行为造成不利后果的模式有两种，“侵害行为-生态环境损害”或“侵害行为-生态环境损害-人身、财产损害”。如果及时制止生态环境损害的发生或扩大，不仅可以维护环境公益，还可以避免更多私益受损。因此，我们不仅不能忽视还应重点关注对生态环境损害的救济。在新设救济途径或责任承担方式时同步考虑环境侵害二元后果，有助于在制度上兼顾对私益和公益的双重保护。

　　当前，环境私益损害的救济手段已从单纯的赔偿转向了赔偿兼顾惩罚和预防，损害责任承担方式从“恢复原状”和“损失赔偿”扩展到了“惩罚性赔偿”。而在生态环境损害赔偿领域仍以损害赔偿和修复为主，不存在惩罚性救济手段，这对生态环境的保护是不利的。因此，应当增设生态环境损害惩罚性赔偿，以保证环境侵害二元后果的同步救济（见下图1）。“否定说”有观点认为原有的生态修复责任包含了惩罚意味，因此无需再引入惩罚性赔偿。但本文认为，从本质上讲，生态修复仍是一种特殊的“恢复原状”，并没有惩罚性质。虽然生态修复责任在责任内容、履行方式等方面发生了生态化扩张，具有了一定的独立性，但并不妨碍其使受损环境尽可能恢复至损害发生前的基本目标，其责任属性没有发生变化。因此，理论上生态修复责任不带有惩罚性质，不构成同步设立生态环境损害惩罚性赔偿的阻碍。至于实践操作中，出现了部分案件生态修复费用认定虚高的现象，属于个案的执法问题，不具有普遍性，完全可以依靠法官的自由裁量以及裁判规则的细化加以避免。

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　　图1环境侵害二元后果同步救济图

　　综上，在当前惩罚性赔偿适用于环境私益损害已被普遍接受的情况下，必须要适时探索其在生态环境损害救济当中的价值体现，以免出现私益损害可以采取惩罚措施，而社会公益受损却只能采取同质补偿的不利局面。生态环境对我们而言具有极端重要的意义，习近平总书记强调“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。因此，在当前生态环境受到严重损害的形势下，设立生态环境损害惩罚性赔偿制度，是十分必要和急迫的。

　　（二）现实需求：惩罚性赔偿双重属性下的困境化解

　　惩罚性赔偿是以私法机制执行本由公法承担的惩罚、威慑等功能的特殊制度。双重属性的特点使得惩罚性赔偿制度可以用于化解公法、私法上的多重困境。此前，在生态环境损害赔偿案件中，惩罚性赔偿责任长期处于缺失状态。一直以来，囿于法律依据不足的现实背景，即使环境案件中出现承担一般赔偿责任无法使损害者受到惩罚的情形，起诉方也不敢轻易提出惩罚性赔偿的诉求，法官更是难以做出支持性判决。现今，部分地方法院借《民法典》东风大胆尝试，运用惩罚性赔偿制度实现了惩罚故意损害者的夙愿。这一变化，正适应了我国当前司法实践中生态环境损害惩罚性赔偿的迫切需求。为突显这一需求的现实性，将引入典型案例进行实证分析。

　　案例Ⅰ：鸿顺公司连续三年多次被查获以私设暗管的方式偷排生产废水，对苏北堤河环境造成严重污染。徐州市检察院就该违法行为向法院提起诉讼，并查明仅2014年4月年和2015年2月两次，鸿顺公司偷排废水即达2600吨，且该公司无法证明三年期间其污染防治设备有效运行。法院最终认定鸿顺公司承担举证不能的法律后果，推定其三年内废水排放量远超过可查明的吨数，判定其以2600吨废水的生态环境修复费用26.91万元为基准，承担该基准4倍的赔偿责任。此外，鸿顺公司因同一违法行为曾受到两次行政处罚，缴纳了15万元的罚款。

　　案例Ⅱ：河北易县一石料公司在未依法办理审批手续的情况下，将其石料加工厂建筑及道路建设在长城文物保护范围及建设控制地带内，造成遗迹周围大片林地裸露，严重损害了古长城遗迹以及周边生态环境。针对这一行为，保定市检察院依法提起环境民事公益诉讼，其中包括惩罚性赔偿的请求。法院支持了检察院的诉求，认为该石料公司的行为破坏了长城的历史和环境风貌，是对民族精神和民族感情的侵害，判决其除承担停止侵害、生态修复等责任外，支付一定的惩罚性赔偿金。

　　案例Ⅲ：德州晶华集团振华公司长期超标排放废气污染物，对周边大气环境造成了严重污染。环境保护主管部门多次对其进行行政处罚，但该公司缴纳数十万罚款后，仍未停止污染行为。中华环保联合会随即提起诉讼，请求法院判定该公司承担停止侵害、赔礼道歉、损失赔偿等责任，包括“因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失780万元”，法院最终以法律依据不足为由未支持该项带有惩罚性质的诉讼请求。

　　通过对以上典型案例进行分析，可知生态环境损害惩罚性赔偿制度的创设可以有效满足司法实践中的两大需求。

　　1.满足完全赔偿、充分救济的私法需求。如不创设生态环境损害惩罚性赔偿制度，司法实践中的以下两种情形将难以应对，进而导致裁判结果偏离完全赔偿的私法救济目标。第一种情形是生态环境损害大小认定的复杂性导致的赔偿责任过轻。环境司法案件中，在判定各项生态环境损害责任时，难免出现损害大小无法精准认定的情况，尤其是生态修复责任，有时采用虚拟治理成本法确定的生态修复费用，并不能确保其能够完全修复受损的生态环境。例如，在案例Ⅰ中，除了被及时发现的三次偷排污水行为，鸿顺公司在2013年至2015年期间实际未合法处理的废水量无从得知，如仅就已知2600吨废水造成的生态环境损害追究赔偿责任，将不能完全修复被污染的环境。而诉讼发生时，惩罚性赔偿制度尚处于完全缺位状态，法院只能确定了带有一定惩罚性质的生态环境修复费用，以确保充分救济。

　　第二种情形是社会性、公共性精神损害的隐蔽性导致的赔偿责任片面。当前我国有意加大对历史遗迹、文物建筑等特殊环境的保护，意图借助环境民事公益诉讼等制度实现对破坏者的责任追究。在此类案件中，行为人带有主观故意的不法行为不仅损害了遗迹本身，还亵渎了民族精神。这种社会性的精神损害因其无法用金钱衡量的特殊性往往为人们所忽视，并未被纳入生态环境损害赔偿范畴之中。例如在案例Ⅱ中，石料公司对古长城遗迹的非法占用造成了恶劣的社会影响。受损的生态环境可用先进的科学技术加以修复，但此类违法行为对公众心灵造成的创伤却是难以弥补的。虽然这部分无形的损害难以计算，但并不影响其应当得到妥善赔偿。因此，为了保证案件中的所有损失均得到应有的赔偿，保定中院便依法做出了含有惩罚性赔偿责任的判决。

　　惩罚性赔偿制度的引入有助于规避上述两种情形中的不利后果，将生态环境损害赔偿从难以充分救济的桎梏中解救出来。赔偿功能依旧是惩罚性赔偿的首要功能，以惩罚性赔偿作为救济保障可进一步实现私法上完全赔偿的目标。一般赔偿责任终究无法确保对全部损害的救济，难以证明的真实损害以及常被忽略的无形损害等损害后果，已经形成了赔偿责任提供的救济与行为造成的全部损害之间的缝隙，而这一缝隙只能由惩罚性赔偿填补。如2015年间已立有生态环境损害惩罚性赔偿制度，案件Ⅰ或许可以得到更为妥善的处理，不仅法官无需再花费大量精力证明4倍赔偿的正当性，而且当事人也将更加认同裁判的公正性，不再启动二审程序。案例Ⅱ中的法官正是顺势而为，积极认定生态环境损害惩罚性赔偿，才使得救济不充分的困境得以化解。因此，创设生态环境损害惩罚性赔偿制度将极大地改善部分案件中责任认定困难、赔偿数额过低的现状，推动实现私法上充分救济的目标。

　　2.满足惩治不法、维护秩序的公法需求。生态环境损害惩罚性赔偿制度的缺位，不仅会造成私法救济目的的落空，还将使得公法上惩治不法、维护秩序的目标实现困难。一般而言，以“罚”为表现形式的法律责任应由行政法、刑法等公法加以规定。然而实践中，生态环境保护过程中最为常用的“罚”的手段——行政处罚常常表现乏力，导致对故意损害生态环境行为的惩处力度不够，无法形成威慑，主要有以下两种情形。第一种情形是行政罚款等一般处罚手段成效有限，不抵违法所得。实践中，仅依靠一般行政处罚手段，即便穷尽该类处罚，仍可能出现罚款低于违法所得的情况。例如在案例Ⅰ和案例Ⅲ中，涉事企业均曾缴纳十余万甚至数十万的行政罚款，但这些数字相较于其偷排污染物的违法所得仍微乎其微。因此，即便被多次查处，涉事公司还是没有停止损害生态环境的不法行为。为了改变行政处罚不力的境况，法院便灵活地做出了带有惩罚意味的赔偿责任判决。

　　第二种情形是按日计罚等特殊处罚手段启动困难，适用率较低。为了改变我国环境违法成本低、震慑力度不足的被动局面，《环境保护法》第59条专门创设了连续按日处罚的制度。这一制度的设计初衷在于通过对超标排污等违法行为进行反复处罚，使不法行为人的违法成本急剧上升，进而使其尽快停止侵害行为，并形成全社会的威慑力。然而，目前我国按日计罚制度的运行状况不尽理想，出现了可操作性差、适用率低下的问题。例如在案例Ⅲ中，中华环保联合会所提出的“因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失780万元”赔偿请求，其法律依据正是《环境保护法》中的按日计罚制度。由于该案中行政机关并未依法启动按日计罚，未能提高不法行为人的违法成本，导致德州晶华集团振华公司长期超标排污而不得禁止。按日计罚制度的适用范围本就狭窄，加之“选择性执法”现象的存在，最终导致其威慑效果有限。此案中，法院以环境民事公益诉讼的相关司法解释中并未规定惩罚性赔偿为由，认定780万元的超额赔偿缺乏法律依据，未予支持。这样一来涉事公司并未得到应有的惩罚，公法上惩处不力的缺漏无从弥补。

　　惩罚性赔偿制度的引入可以助力行政处罚等手段，以实现公法上惩治不法、维护秩序的目标。通过科以不法行为人高于受害人实际损失的赔偿金，惩罚性赔偿增加了不法行为人的违法成本，使其因无利可图而失去了内在的驱动力，从而可以有效遏制故意污染环境、破坏生态的行为。虽然惩罚性的规制手段一般应由公法进行规定，但在行政处罚等表现乏力时，出现一般处罚成效有限、特殊处罚启动困难等情形时，惩罚性赔偿制度可以作为补充，与公法手段共同维护社会秩序。中共中央、国务院于2021年8月印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》便体现了这一精神，要求以惩罚性赔偿助力重点领域执法活动“加大食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境……等关系群众切身利益的重点领域执法力度。……。建立完善严重违法惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制，让严重违法者付出应有代价”。因此，创设生态环境损害惩罚性赔偿制度将改变部分案件中处罚不力、威慑不足的现状，有效遏制不法行为，深入维护生态环境公益。

　　三、生态环境损害惩罚性赔偿之司法进路

　　事实证明，当前我国的司法实践需要生态环境损害惩罚性赔偿制度，更需要完善的规则体系指引这一制度落地生根。但由于相关法律依据受到争议、裁判规则不够明确等原因，生态环境损害惩罚性赔偿的落实遇阻。因此，需要进一步优化司法进路，找准法律依据并细化裁判标尺，推动生态环境损害惩罚性赔偿的实践适用。

　　（一）以《民法典》第1232条作为基本裁判依据

　　对于《民法典》第1232条的理解决定了生态环境损害惩罚性赔偿制度是否存在法律根基。有学者通过对该条文进行文义解释和体系解释，得出惩罚性赔偿不适用于环境民事公益诉讼的结论，引申义为不支持以此条文作为生态环境损害惩罚性赔偿的裁判依据。另有部分学者持不同意见，提出《民法典》第七章环境污染和生态破坏责任呈现二元耦合结构，其中第1232条属于耦合规则，既可以适用于普通环境侵权，也可以适用于生态环境损害。对此争议，本文认为，《民法典》第1232条可以作为生态环境损害惩罚性赔偿的法律依据，具体从以下三个方面进行解读。

　　1.《民法典》第1232条作为生态环境损害惩罚性赔偿的法律依据，符合立法者的真实意图。回顾《民法典侵权责任编（草案）》的一审稿和二审稿，可以发现正式公布的《民法典》第1232条与一审、二审草案中相对应的第1008条的表述不完全相同。草案原条文的表述为“侵权人故意违反国家规定损害生态环境造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”，且在一审稿中，原第七章的章名为“生态环境损害责任（或污染环境和破坏生态责任）”，二审稿中为“损害生态环境责任”。这里的“损害生态环境”，直接指向的客体就是生态环境，由此可以看出，立法者在制定该章节内容时，主要目的是将生态环境损害赔偿责任纳入其中。而最终正式公布的《民法典》将第七章定名为“环境污染和生态破坏责任”，并将第1232条的表述修改为“违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的”，此处的条文修改，是为了与《环境保护法》的相关条文表述统一，且对民事主体人身及财产遭受损害的情形加以涵盖，而并非要改变立法原意，更不是反对建立生态环境损害惩罚性赔偿制度。这一条文的立法本意仍是贯彻绿色原则，在一定程度上扩大民事法律的调整范围，将环境侵害责任的损害后果要件从“对人的损害”增至“对人的损害和对生态环境的损害”，进而严格生态环境保护制度。全国人大常委会法工委有关负责人在《民法典》的有关立法说明中明确指出，建立生态环境损害惩罚性赔偿制度，是民法典编纂工作的一个显著亮点。

　　2.《民法典》第1232条作为生态环境损害惩罚性赔偿的法律依据，符合过错归责的内在逻辑。《民法典》第1234条和第1235条明确生态环境损害赔偿责任的承担以“违反国家规定”为前提，主流观点认为这一要件表明生态环境损害赔偿责任的承担适用过错责任原则。在侵权责任的构成要件方面，王泽鉴教授将过失责任的认定基准分为主观基准和客观基准，过错要件是主观基准，而违法性要件则是客观基准。根据这一划分标准，违法性要件与过错要件均指向了过错责任原则。因此，可以认定生态环境损害赔偿责任的承担适用过错责任原则。即是说，在判定生态环境损害赔偿责任时，要充分考量行为人的主观状态，行为人具有过错才可能承担相应责任，且其主观恶性越大，所需承担的责任越重。这一立法逻辑与《民法典》第1232条的立法本意相吻合，即当行为人的主观过错达到了故意的程度，理应使其承担更重的法律责任。在同质补偿已不足以惩治行为人所犯过错时，惩罚性赔偿便可以依法启动。因此，通过对生态环境损害赔偿责任体系进行综合考察，可以发现，生态环境损害惩罚性赔偿的引入并没有破坏该体系内部的统一性，而是符合其内在逻辑的。

　　3.《民法典》第1232条作为生态环境损害惩罚性赔偿的法律依据，符合公益维护的整体思路。《民法典》中除本文所讨论的条文外还有3处涉及“惩罚性赔偿”，其中第179条是对法律责任承担方式的综合规定，第1185条、第1207条分别对知识产权和产品质量领域内的惩罚性赔偿作出规定，两者在惩罚性赔偿请求权配置方面与第1232条的表述完全相同，即“被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。同时，特殊产品即食品药品的安全保障工作，与生态环境保护工作一样，均涉及公共利益的维护问题。因此，可以在一定范围内对第1232条、第1207条做相同理解。食品药品安全领域一直都有依照《侵权责任法》《消费者权益保护法》《食品安全法》等法律，在公益诉讼中适用惩罚性赔偿的实践。2017年至2020年，仅广东检察机关办理的食品药品安全领域惩罚性赔偿民事公益诉讼案件便有157件，判决支持赔偿金达4800多万元。随后出台的《民法典》第1207条正是来源于前述法律中的相关条款。且《民法典》出台后，类似的支持性判决仍在增多，可以说第1207条进一步推动了惩罚性赔偿在食品药品安全公益诉讼中的落实。因此，参照食品药品安全领域对第1207条的理解与适用，无论是侵权人还是社会公众，对依照第1232条落实生态环境损害惩罚性赔偿责任均存在一定的心理预期，以第1232条作为生态环境损害惩罚性赔偿的基本法律依据，符合公益维护的整体思路，保证了各领域惩罚性赔偿适用范围的协调一致。

　　（二）规则细化以保证“类案类判”

　　通过以上的分析论证，可知在现行法律中存在生态环境损害惩罚性赔偿的基本裁判依据，但为精准司法起见，还需进一步完善具体适用规则，增强生态环境损害惩罚性赔偿司法适用的可操作性，保证标尺统一、类案类判。为了提供更具有实践参考价值的规则建议，本文梳理了现有多起具有代表性的生态环境损害惩罚性赔偿案件，在下文的讨论中将融入相关案例进行分析。

　　具体而言，需要进一步明确以下两方面规则：

　　1.如何认定生态环境损害惩罚性赔偿的构成要件。根据《民法典》第1232条，认定生态环境损害惩罚性赔偿责任需要满足三方面条件，即“违反法律规定”、“故意”、“造成严重后果”。实践中，各地方法院对此三项要件的认识不尽相同。在部分支持了生态环境损害惩罚性赔偿的生效裁判中，出现了要件考察不全甚至认定有误的情况，因此，需要尽快梳理各项要件的主要适用情形供司法实践参考。

　　第一，如何认定“违反法律规定”。依常规理解，确认被告污染环境、破坏生态的行为是否违反法律规定，应当以“全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律”为依据。但有观点认为，应对此处的“法律”作进一步的限缩解释，仅指环境与资源保护法律，以《环境保护法》《水污染防治法》等专门性法律为限。还有一种观点认为，此处的“法律”，应当包括法律、行政法规、地方性法规和规章。本文认为，如将此处的“法律”仅理解为环境保护专门性法律，显然过窄，且考虑到司法实践中难以准确区分什么是环境保护专门性法律，什么是环境保护专门性法律之外的法律，因此不宜采用这种理解方式。对于第二种观点，将规章无条件地认同为“法律”也不妥当。《行政诉讼法》第63条第3款规定，“人民法院审理行政案件，参照规章”，这一条文的原理是适用于环境资源案件的审判工作的。据此，本文认为，在认定污染环境、破坏生态的行为是否违反法律规定时，应以法律、行政法规、地方性法规为依据，同时可以参照规章。

　　第二，如何认定“故意”。这一要件要求行为人必须要有明知后果而追求或放任结果发生的主观状态，包括直接故意和间接故意。实践中，间接故意的认定相较于直接故意更为困难，更容易产生误判。例如在安徽淮南案中，涉案公司的实际控制人在委托他人处置自己公司的危险废物时，未核实其资质，没有尽到查验义务，间接导致了环境污染事实的发生。法院最终判决涉案公司承担惩罚性赔偿责任，由此可知，通过上述事实法院认为该公司的实际控制人主观上存在“故意”。然而理论上，应尽注意义务而未尽当属过失，而并非故意。与之相近的情形发生在江西浮梁案中，此案中涉事公司生产部经理明知对方无危险物处理资质，仍交由其处理，放任了污染环境危害结果的发生。这种情形下，法院认定行为人主观上具有“间接故意”，方为合理。因此，为了尽可能避免误判情况的发生，应进一步细化“故意”的判定规则。具体而言，可将污染环境、破坏生态行为的发生次数、持续时间、侵权人是否具有相应专业知识等作为考量因素。此外，刑事判决和行政处罚结果也可以作为重要参照。比如，因同类行为故意犯破坏环境资源保护罪已被生效裁判追究刑事责任的，或被行政主管部门责令限制生产、停产整治后，继续生产、放任污染物排放的，可以认定被告具有“故意”。

　　第三，如何认定“造成严重后果”。由于缺少规则参照，实践中对于这一要件的认定最为困难。多数生态环境损害惩罚性赔偿案件中，对这一要件的论述较为笼统，如“恶意倾倒行为已对周边环境造成严重危害”“其行为导致了珍贵、濒危野生动物的减少，加深了濒危程度，破坏了生态资源和环境平衡，造成了严重后果”等。本文认为，可以根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、生态破坏的程度以及社会影响等因素，综合判断污染环境、破坏生态是否造成严重后果。此外，还可以参照刑事法律规范中环境资源犯罪的相关规定，对造成“饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区等依法确定的重点保护区域”或者“国家确定的重要江河、湖泊水域”生态环境损害的，可以认定为“造成严重后果”。

　　2.如何计算生态环境损害惩罚性赔偿的具体数额。生态环境损害惩罚性赔偿数额的计算，一方面要考虑到惩罚性赔偿的制度功能，确保其可以达到提高违法成本、令行为人不敢再犯的目的；另一方面也要保持过罚相当，不能违反比例原则。我国其他领域惩罚性赔偿金多以倍率式方法计算，即在既有赔偿中选择适当的“基数”，与法定范围内的“倍数”相乘得出惩罚性赔偿的具体数额。生态环境损害惩罚性赔偿的计算也可以沿用这一方法。

　　表1生态环境损害惩罚性赔偿金计算实例汇总表

　　

　　注：资料来源于中国裁判文书网及其他网络媒体报道

　　第一，关于“基数”的选择。根据《民法典》第1235条，生态环境损害赔偿案件中一般涉及“（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”五方面赔偿。根据统计，上表中的6起案件，有半数案件以生态环境功能性损失费用作为惩罚性赔偿的“基数”，其他案件则选择了生态修复费用或全部的生态环境损害赔偿金。本文认为，生态环境损害惩罚性赔偿数额的计算应以生态环境所受损失为基础，具体包括生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失以及生态环境功能永久性损害造成的损失。而不宜将生态修复费用、应急处理费用、鉴定评估费用等纳入“基数”范围。在浙江青田案中，法院以较大数额的生态环境损害赔偿金作为惩罚性赔偿的“基数”，但考虑到“基数”过大可能会导致处罚过重，便调低了“倍数”。因此，为了避免过罚失衡，应以损失为限，准确合理地认定生态环境损害惩罚性赔偿“基数”。

　　第二，关于“倍数”的设置。根据表格中的数据，各地方法院多在0.1-3倍的范围内确定惩罚性赔偿的“倍数”。本文认为，考虑到不同案件中生态环境损失费用差别明显，很可能会出现“基数”较大但其他情节较轻的情况，因此不宜限制惩罚性赔偿的“倍数”下限。例如在山东青岛案中，经鉴定被告收购、出售珍贵、濒危野生动物的行为造成了高额的生态环境损失，但法院考虑到其悔过态度良好、愿意提供生态环境公益劳动等情节，最终判定被告仅需承担0.1倍的惩罚性赔偿。这样的判决兼顾了法理与人情，值得肯定。因此，“倍数”的设置要在保证惩罚性的同时，给类似的案件留有选择较低“倍数”的余地。具体规定可以参考《消费者权益保护法》第55条“所受损失二倍以下的惩罚性赔偿”，以两倍赔偿为上限，不设下限。实践中，法官根据实际案情确定“倍数”时，应综合考虑被告的过错程度、侵权后果的严重程度、被告因污染环境、破坏生态行为所获得的利益、被告所采取的修复措施及其效果等因素。

　　第三，其他应予考虑的情形。一是应当允许刑事罚金、行政罚款与生态环境损害惩罚性赔偿相互抵扣。理论上讲，这三种手段本质上具有同一性，均是对严重违法行为施加的一种经济性惩治措施，且参照当前行政罚款可以在刑事罚金中抵扣的法律规定，应当允许轻罚在重罚中折抵。二是鼓励创新生态环境损害惩罚性赔偿的责任承担方式。金钱赔偿未必是生态环境损害惩罚性赔偿最优的或唯一的责任承担方式。在保证私法上完全赔偿的目标得以实现的前提下，如遇违法情节较轻或金钱赔偿执行困难等情况，可以考虑以公益劳动作为惩罚方式，达到惩罚与教育相结合的效果。

　　四、结语

　　经过上述研究，本文得出的结论是：生态环境损害惩罚性赔偿制度的创设不仅具有理论上的内在逻辑，还可以满足实践中的司法需求，因此应当以《民法典》第1232条为基本准则，在进一步细化裁判规则的情况下，深入推进生态环境损害惩罚性赔偿的适度适用。此外，本文认为，制定专门的“生态环境损害救济法”应是全面规范生态环境损害赔偿责任最为理想的方案。但就目前的立法条件来看，时机尚不成熟。考虑到指导环境司法实践的紧迫性，可以采取先出台相关司法解释的路径选择。2021年12月27日，最高人民法院审判委员会通过了关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释，这一司法解释对生态环境惩罚性赔偿的适用原则、适用范围、要件认定、基数倍数、公益诉讼的参照适用等相关内容作出了规定。今后，在“生态环境损害救济法”的立法条件成熟时，可以将司法解释中有关生态环境损害惩罚性赔偿的内容上升至国家法律层面，与生态修复责任、一般性损害赔偿责任等共同构成全面系统的生态环境损害救济体系。

　　本文转自“中国政法大学学报”公众号

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