文章来源：《法学论坛》2022年第2期“名家主持·环境法典与美丽中国”栏目

　　作者：刘超（1980-），男，湖北黄冈人，法学博士，华侨大学法学院院长、教授，中南财经政法大学法学院博士生合作导师，华侨大学教育立法研究基地（教育部政策法规司—华侨大学共建）主任，主要研究方向：环境法学、能源法学。

　　摘要：环境法典污染控制编编纂适用“适度法典化”模式，其实质是处理污染控制编中“编”与“纂”的关系、污染控制编与污染防治单行法的关系，探究污染控制编制度创新的特殊需求。环境法要针对生态系统的整体性与关联性实施适应性管理，但现行污染防治单行法具有污染防治对象的分散性、污染防治制度实施的断裂性、立法的不完备性。为矫正此问题，必须构建污染控制空间法律制度，环境污染的多介质传输与空间转移是制度创新的现实需求，领域空间作为环境立法对象是规则创新的法理依据。构建污染控制编的空间法律制度可以从增设环境污染空间管控的一般规定、完善现行环境要素污染控制制度体系、创设专门的环境污染空间法律制度这三个层面展开。

　　关键词：环境法典；污染控制编；环境空间；空间法律制度

　　《法学论坛》2022年第2期（第37卷，总第200期）

　　目次

　　引言

　　一、污染控制编适度法典化的本质与焦点

　　二、现行污染防治单行法治理规则的梳理与检讨

　　三、创设污染控制编空间法律制度的需求与理据

　　四、污染控制编空间法律制度的架构与路径

　　结语

　　引言

　　经过数年的学界呼吁、理论储备和单行法立法基础的积累，更是基于我国生态文明体制改革的纵深推进提出的立法需求，我国已正式启动环境法典编纂研究工作，加快了通过制定生态环境领域基本典章落实国家政治决断的进程。环境法典编纂已从学理探讨阶段正式转向以完善中国特色社会主义法治体系为目标的立法研究阶段。

　　法典编纂是一项立法领域的技术性工作，背后是对法典编纂理论、学说和文化的甄选与吸纳。“法典编纂是指对一国法律进行分科编制而形成具有公力的法律书面之事业，或者是指将既有法令进行整理编辑而形成法典的工作，或者是将新设法令归类编纂而形成一编的法典工作。”法典化是理性主义与经验主义的结合，环境法典编纂既要设计理想方案，以为我国生态文明国家战略实施提供良法善治，同时，也要充分尊重和吸纳既有的环境法制基础。在当前学界关于环境法典的体系结构的论述中，虽然关于环境法典各分编的构成及命名方面尚存在一些分歧，但均主张采取“提取公因式”的立法技术，形成总则编与分编的逻辑关系。当前中国法学会环境资源法学研究会组织的《环境法典》（草案建议稿）编纂工作将环境法典的体例结构划分为总则、污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展、生态环境责任五编。在“总则—分编”的体系结构下，基于污染防治法是环境法的“原型”，环境法典应当包括独立的污染控制编已成共识。针对重要环境要素展开单项立法形成的污染防治法律体系，已经累迭演进数十年，塑造了当前的污染防治法治秩序，成为环境法典污染控制编编纂逃离不开的制度背景，编纂污染控制编便是“带着镣铐跳舞”，在尊重现有的数量庞大的污染防治单行法形成的法律机制、配置的事权结构、塑造的法治秩序的基础上，探索前行。编纂污染控制编，需要以现行污染防治法为基础进行科学整理，同时也需要针对污染防治领域出现的新情况、新问题进行制度创新，这两条路径既并行展开，同时又紧密联系。现行污染防治单行法体系存在的不足，是污染控制编制度创新的重点。因此，笔者将在梳理与检讨现行污染防治法制度逻辑与立法不足的基础上，探究污染控制编编纂立法创新的逻辑与构造。

　　一、污染控制编适度法典化的本质与焦点

　　法典编纂的任务之一是发现单个的法规范之间和规则体系之间，以及它们与法秩序的主导原则之间的意义脉络，并将该意义脉络以可被概观的方式，即以体系的形式表现出来。法典相对于单行法，更能发挥最大限度覆盖社会生活、确保法的安定性、消除体系内部的逻辑矛盾、降低找法和法学教育成本等体系效益，这可以证成法典编纂的必要性。如果说，通过法典化过程追求法律规则的体系化，是法典编纂的共性目标，那么，当前我国环境法律领域分立导致其无法适应现代环境治理体系的新要求，更是对通过编纂环境法典实现环境法律的体系化提出的迫切需求。

　　顾名思义，环境法典编纂应该既“编”又“纂”，“编”是将已有的环境保护、污染防治、自然生态保护、资源能源等环境法律和制度加以整合，进行科学化、体系化整理，“纂”则需要结合我国生态文明建设实践中出现的各种新情况、新问题，确立新制度，以实现建设“美丽中国”、保障中华民族永续发展的国家目标。在法典实质“编纂”而非形式“汇编”的预期下，编纂环境法典污染控制编也需要在生态文明建设战略指导下、可持续发展核心价值指引下，从“编”和“纂”两个层面实现污染控制编法律规范的体系性。

　　当前学界赞成环境法典编纂的观点，基本上主张环境法典编纂的“适度化”模式，即对当前的环境法律体系进行一定程度的法典化，适度法典化主张一种动态的、开放性的法典编纂理念与模式，“初期的环境法典编纂并非以面面俱到的标准囊括环境法律的各种渊源，也并非要完全取代所有的环境单行法律法规；而是要择其基本价值、共性原则加以整合，对基础性的目的、原则以及相关制度进行规定，在环境法领域中建立起具有基础涵盖力以及综合协调力的框架体系。”质言之，环境法典编纂“适度化”模式，在立法理念上选择了环境法典的实质化编纂价值，在认识论上追求以环境法律规范体系化的合理方式实现其体系效益，在方法论上预期解决的是现行单行法进入环境法典的程度与路径选择的问题。

　　具体到环境法典污染控制编，长期以来，我国以《环境保护法》为统领的环境法律体系注重污染防治，且当前的污染防治单行法相对体系成熟，这一立法现状使得环境法典污染控制编的“适度法典化”，本质上需要解决以下几个层次的问题：

　　（一）污染控制编中“编”与“纂”的关系

　　环境法典编纂中“编”与“纂”这两条路径是对环境法典编纂的整体要求和一般规律，具体到每一编，则“编”与“纂”部分的比例、需求与路径存在差异。以可持续发展作为环境法典编纂的逻辑主线，分别体现和维护可持续发展的可持续经济、可持续环境、可持续社会“三大支柱”，形成环境法典分编中“污染控制编”“自然生态保护编”“绿色低碳发展编”这三编，各编中由“编”到“纂”的比例与程度依次梯度递减。其中，基于长期以来污染防治处于环境保护的“核心地带”、有丰富的单行法基础，污染控制编的主体内容是科学整理现行污染防治单行法，归纳污染防治领域出现的新情况、新问题提出的新的规则需求而制定新制度的比例相对较小。自然生态保护和绿色低碳发展领域则因为当前的环境立法中存在较为薄弱环节和较大立法空间，需要更多地“纂”，创设比例较大的新制度。

　　（二）污染控制编与单行法的关系

　　如果将环境法典“适度化”模式定位为一种动态的、开放的法典实质编纂模式，则重在处理好环境法典与单行法的关系。编纂污染控制编以丰富的污染防治单行法为基础，立法重点在于处理既有法律规范之间的重复、交叉和不协调关系，需要以可持续发展为逻辑主线，逻辑周延地整理现行污染防治单行法，因此，污染控制编一旦颁布实施，则大部分污染防治单行法同时废止。

　　但是，由于当前自然生态保护以及绿色低碳发展领域单行法立法涉及许多非生态环境保护的制度安排，不能全部纳入环境法典编纂。其中，自然生态保护编以统合现行资源法中的保护性规范为主，将可归于“生态产品”范畴的“非传统资源”的相关制度以及体现整体自然观和绿色发展理念的新型法律（如《长江保护法》）纳入法典，在自然生态保护编中提炼一般规则、确立基本框架，形成一般法与特别法的对应关系。绿色低碳发展是立法资源基础比较薄弱但创新空间巨大的领域，编纂绿色低碳发展编，需要在研析我国生态文明体制改革要求、绿色发展政策目标的基础上，梳理并遴选现行涉及能源勘探开发、加工转换、仓储运输、供应服务和贸易规制的单行法律中与生态环境保护密切相关内容，并提炼基础法律制度设计，通过“一般规定+专章”的框架结构和规范内容，实质上形成绿色低碳发展编与相关领域单行法的并行关系。因此，“自然生态保护编”“绿色低碳发展编”编纂完成后，很难同步废止该领域的单行法，该领域的一些单行法会与环境法典并行适用。并且，基于环境法典“适度法典化”模式持有的动态性、开放性的环境法典编纂理念与方法，“自然生态保护编”“绿色低碳发展编”这两编与各自领域的单行法的吸纳与并存，也会呈现动态调适的状态。

　　（三）污染控制编“纂”的特殊性

　　实质化编纂环境法典的一个重要任务是归纳并表达新情况、新问题提出的规则需求，这是“纂”的重心。各编在我国当前生态文明建设战略下归纳与凝练体制改革的制度需求方面存在一些共性规律，但在归纳不同领域特殊问题的法律应对措施时亦具有殊异性。具体到污染控制编，我国当前在“打好污染防治攻坚战”过程中面临生态环境保护的结构性、根源性、趋势性压力，以及重点区域、重点行业污染问题和实现碳达峰、碳中和的任务艰巨，是编纂污染控制编亟待创新的立法重点领域。污染控制编的这些规则创新，既要遵循“法典学”的原则与方法，也要从污染控制的内生规律与规则需求的角度，探析与归纳污染控制编编纂工作中需要针对我国当前的污染控制面临的新情况、新问题确立的新制度。

　　二、现行污染防治单行法治理规则的梳理与检讨

　　总体而言，现代环境法经历一个从“问题应对”到“规则治理”的发展历程。环境法是工业化和都市化进程的产物，其产生具有明确的问题指向和应急特征，以应对工业生产中出现的环境污染问题为旨趣。这使得从发生学上考察，环境法以污染防治法为“原型”，环境法律的规制与责任制度直接指向的是大型工业污染源。我国也是在此背景下走上环境法治之路的，1979年颁布的《环境保护法（试行）》和1989年正式颁布的《环境保护法》以“防治环境污染和其他公害”作为主要规制对象。在此理念下，现行的污染防治法律体系以应对具体环境问题、保护具体环境要素为立法目的，导致污染防治法的立法及其实施呈现出分隔立法、体系缺失等问题。解决社会问题是法律的重要功能之一，法律在本质上必须回应其旨在规范的行为或活动的性质，环境法属于与外部性高度相关的法律类别，通过规制人类活动来限制威胁公共卫生和生物多样性等不良生态影响。因此，环境法要具备环境管理适应性，能创新性地整合和完善相关规范以适应环境问题的复杂性与生态系统的牵连性。环境污染存在于时刻处于物质循环和能量流动的复杂生态系统中，这是污染治理制度设计的背景。环境污染产生之初具有单一性、局部性和地域性特征，随着现代工业生产中的人为合成化学物质进入自然界，污染已经超越了局部性而具有牵连性、全球性特征，这要求污染控制立法及环境污染治理要注重环境要素之间的关联性。以此角度审视，现行污染防治单行法存在的特征及其弊端可以归纳为以下几个方面。

　　（一）污染防治对象的分散性

　　当前污染防治单行法规制环境污染的基本思路是，根据环境要素的划分进行分散立法，针对不同环境要素设定环境标准、规定具体制度。各单行法历次修订方向也以契合不同要素的自然属性和实现特殊需求为目标。虽然当前学界大体从环境要素污染防治的角度指称当前的污染防治单行法立法，细致梳理，现行的污染防治单行法可以进一步分为两大类型：（1）针对大气、水、生物等环境要素分别进行的立法，可以称之为“环境要素污染防治法”，包括针对水环境要素的《水污染防治法》（1984年、1996年、2008年、2017年）、针对大气环境要素的《大气污染防治法》（1987年、1995年、2000年、2018年）、针对土壤环境要素的《土壤污染防治法》（2019年）；（2）针对污染物质分别进行的立法，可以称之为“重点污染物防治法”，包括针对环境噪声的《环境噪声污染防治法》（1996年、2018年），针对固体废物的《固体废物污染环境防治法》（1995年、2004年、2020年）、针对放射性污染的《放射性污染防治法》（2003年）。与这些单行立法相配套的还有多部环境行政法规、环境行政规章以及污染物排放标准，形成一个庞大的污染防治规范体系，成为环境法典污染控制编编纂需要面对与处理的立法基础。

　　现行污染防治法律体系分别针对具体环境要素与重点污染物类型进行分散立法，背后的立法思维是遵循法学方法上的还原论。我国现行污染防治法律体系典型体现了立法上的还原论，即将作为高层次现象的“环境问题”降解为作为低层次现象的“环境污染”，进而将整体意义上的“环境污染”分解为各种环境要素遭受的污染，针对具体环境要素的污染防治分别立法，以应对整体意义上的“环境问题”。

　　还原论方法下污染防治立法规制对象为单一环境要素遭受的环境污染，具有高度分散性，从逻辑和实践来看，这种立法思路忽略了环境要素的整体性，即环境要素在相互联系与相互作用的基础上形成整体效应。对某一具体环境要素的污染，均会因为环境要素的整体效应，从单一环境要素遭受污染的个体效应中溢出，造成对其他环境要素和整体环境的影响。还原论下的污染防治单行立法以单一环境要素污染为规制对象，针对大气、水、土壤等重要环境要素制定污染防治制度、针对主要污染物设置标准。

　　（二）污染防治制度实施的断裂性

　　污染防治立法需要执法机构来具体实施，立法思路的还原论及立法对象的分散性，决定了生态环境执法机构的多元性，形成环境污染防治中的分业体制，即将环境污染分解为各个环境要素遭受的污染，将污染防治事权配置给多个职能部门，形成分散管理模式，即“针对各种媒介作为特定物环境标准及其达成手段的排放标准等，强制企业遵守，实施这些规制的性质组织通常也是按照各种环境媒介承担自己的职责”。虽然我国污染防治事权配置上总体上从分散管理趋向统一监管方向推进改革，根据2018年的《关于国务院机构改革方案的决定》，新组建的生态环境部统一履行生态保护和环境污染防治职责。中共中央办公厅、国务院办公厅2018年发布的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》规定，组建生态环境保护综合执法队伍，整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责。这些改革措施均直接指向并预期矫正污染防治事权配置分散、条块分割过细、多头多层重复执法等体制性弊端，但从法制现状与执法实践考察，因为机构改革“三定方案”毕竟不是法律，对于推进职责与职能调整的效力有限，欲最大限度地减少监管实践中职能交叉、多头监管的现象，还应当尽快以法律规范的形式落实行政法治对于监管体制的要求。

　　现实的复杂性在于，生态环境立法修改滞后于当前的生态文明体制改革和生态环境执法体制改革。生态环境执法机构及污染控制职责改革朝向集中事权、统一监管方向实质迈进，但作为执法依据的污染防治单行法依然规定的是集中管理与分散管理相结合的监管体制，国务院机构改革对大气、水以及土壤污染防治职责的整合与监管事权的统一、生态环境保护综合行政执法改革、环保机构监测监察执法垂直管理制度改革等精神与政策措施尚未被纳入现行污染防治单行法。《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》等污染防治单行法均规定了生态环境主管部门对污染防治工作实施统一监督管理，与此同时，也均采取列举加概括的方式规定其他有关部门“在各自职责范围内”对环境要素的污染实施监督管理，比如，《水污染防治法》（2017年）第9条、《大气污染防治法》（2018年）第5条、《土壤污染防治法》（2018年）第7条的规定。污染防治法的规定与生态环境执法体制改革的内容不一致、变革不同步，进一步引发的新问题是，组建生态环境部统一履行生态保护和环境污染防治职责的改革，以及组建生态环境保护综合执法队伍等生态环境保护综合行政执法的改革，由于污染防治法在制度供给上的滞后，实质上是“新瓶装旧酒”，即生态保护和环境污染防治职责在整体上和形式上均归属于新组建的生态环境部，但污染防治“各自为政”的现象并未从根本上被矫正，而是转入生态环境部内设机构之间的职责分割状态，形成“一司一法律”。这一问题，即使通过陆续修改污染防治单行法也很难从实质上矫正，而是从执法体制上提出编纂环境法典以实现统一规定生态环境执法机构、配置生态保护和环境污染防治事权的内在需求。

　　（三）污染防治单行法的不完备性

　　现行污染防治单行法体系在立法的不完备性，可以从以下几个方面归纳：（1）法条重复。我国当前将整体生态环境分割为具体环境要素进行分别立法、由不同职能部门行使执法权，但不同环境要素的保护与管控具有一些共性需求，生态环境的整体性、污染防治的规律性和制度工具的趋同性，使得指向污染防治的多部单行法难以避免地存在重复性，导致了立法成本加大，也增加了执法成本。（2）条文矛盾。各单行法制定的时间不同、单行法与最新的国家生态文明体制改革目标调适响应不同步、污染防治立法的部门委托立法模式伴生的公共权力部门化等因素，均导致多部污染防治单行法在立法表达上的不一致、矛盾甚至冲突。比如，多部污染防治单行法关于“生态环境主管部门对……实施统一监督管理”的立法表述中，承担监督管理职责的生态环境主管部门的层级规定不尽一致。（3）立法空白。预期通过规制多个单一环境要素污染以达致整体生态环境保护的立法思路下的污染防治立法，基于立法资源的有限性，必须优先选定一些频繁发生、迫在眉睫的污染类型作为立法对象，围绕污染“核心地带”展开特定专门立法，水气土等环境要素以及主要污染物质会进入污染防治法律关注的中心，但即使如此，土壤作为基本环境要素，也是迟至2018年才制定专门《土壤污染防治法》，光污染、振动污染和热污染等非传统污染类型，以及光化学污染等新型污染，尚处于污染防治的立法空白地带。

　　三、创设污染控制编空间法律制度的需求与理据

　　环境污染分散规制的思路难以契合环境要素之间产生的整体环境效应，在规制对象设定上存在疏漏，导致大量环境污染逃逸。这是环境法典污染控制编编纂需要应对与解决的核心问题，亟待制度创新。因此，污染控制编的制度创新就不是简单基于“法典学”的理论指导、法条体系的逻辑推导，更是准确识别与捕获动态迁移转化的环境污染的需要。

　　如何归纳并表述污染防治中针对单一环境要素与重要污染物展开立法，导致的污染防治规制对象上的结构性疏漏？笔者认为，可以用“环境空间”这一概念予以指称。所谓“环境空间”，是由水、土壤、大气等具体环境要素交织所形成的一种关联状态与立体结构，表征多种环境要素之间形成的静态秩序与动态关系。“环境空间”本质是“国土空间”的一种，属于“国土空间”中的“生态空间”，即以提供生态产品或生态服务为主体功能的空间。环境法视阈中的“环境空间”作为一个专业术语，它功能性地存在，指涉一定的事物，表达一定的意思。作为污染控制编立法对象的“环境空间”，其偏重于“国土空间”的生态功能。“环境空间”作为污染控制法律制度的独立的保护对象，是污染控制编应对现行针对单项环境要素展开规制立法存在的缺陷的突破口。主张污染控制编为环境空间提供专门的法律制度，具有现实需求与法理依据。

　　（一）现实需求：环境污染的多介质传输与空间转移

　　污染控制编制定环境空间法律制度的正当性和必要性，基于环境立法应追求适应性管理，根本上源于环境污染的发生机理。这首先是因为环境要素之间的划分并不是绝对的、完全区隔的，而是存在着紧密联系，具有相互依存性，这表现为：第一，环境诸要素之间的关联性是基于环境诸要素之间存在物质流通、能量传递、形态转换；第二，环境诸要素在地球演化史中依次形成，但一些环境要素孕育着其他要素，比如，岩石圈的形成为大气的出现提供了条件，岩石圈和大气圈的存在又为水的产生提供了条件；第三，一种新的环境要素的形成，均会给整体环境带来影响。因此，环境要素之间的划分仅是在物理形态上的、外显形式呈现的，各种环境要素存在生物、生境与化学要素间的关联性，这使得对于一种环境要素的污染，会基于污染物质与能量在环境要素之间的循环、传递、转换而影响其他环境要素，形成环境污染的空间转移与分布。以单一环境要素污染为规制对象的单行法，在制度设计中难以因应环境要素之间的内在关联性与相互依存性。

　　与此同时，环境污染具有的超越单一环境要素的空间转移与分布的特性，不仅仅是源于环境要素之间的相互依存性产生的整体环境效应，还源于污染物本身具有的在不同环境介质间迁移扩散的特性。多氯联苯（PCBs）是目前国际上关注的12种持久性有机污染物（POPs）中最具有代表性的一类，具有亲脂性、难降解性和高富集性，能长期存在于环境中。有研究详细阐释了多氯联苯污染一旦发生便会在环境中累积扩散的机理，其低溶解性、高稳定性和半挥发性等特征，使其能够参与气团运动及生物累积，从而扩大污染范围，造成“全球性（从赤道到两极）多介质（水、气、土壤底泥及生物体）污染”。磷元素是湖泊（水库）富营养化的主要限制性因子，是蓝藻污染暴发的重要诱因之一，有研究以太湖流域为个案，从科学机理角度分析了由于磷元素交换总体比较活跃，不同介质中磷元素极易形成迁移转化关系。因此，某一具体环境要素遭受的污染，会因为污染物质或能量本身的特性，而迅速在不同环境介质之间发生迁移转化效应，造成环境污染的空间转移。

　　（二）法理依据：作为环境立法对象的领域空间

　　20世纪90年代中期以来，法律理论中发生了空间转向，矫正空间分析被置于法律理论之外的片面性，法律与空间的相互依赖和相互影响的关系开始得到较为体系化的研究。事实上，长期以来“空间”并未在法律中缺位，只是晚近才进入法学范畴。法律中很多概念具有空间指涉性：比如不动产、管辖权、主权、隐私权、法院、选区、国籍等。法律主观划定地理区域，将其肉身置于实际的场域中，它的规制形式可以对空间边界及其再生产产生影响，可以说法律也在不断地制造空间。“空间”具有多义性和多层次性，空间既可以成为法律的内容，又可以成为法律存在和实现的场所，前者称之为领域空间，后者称之为场所空间。场所空间表征了法律是一种空间性的存在，场所空间的研究对于层次性地丰富法律解释论具有参考价值；领域空间则指称的是法律内容，领域空间的法律化指的是作为一种物理性存在的空间经由人类的改造获得主观意义并进而成为法律文本的过程和事实，因此，领域空间的研究对于拓展立法论研究具有积极意义。申言之，作为立法对象和法律规范调整的内容，领域空间的界定与拓展需要通过立法予以固化与表达。在法学研究空间转向的背景下，作为一个重要分支，从环境法学空间转向的角度考察，需要审视是否有物理存在的空间，可以且必须作为法律规范内容需要，进入环境法典污染控制编。这体现了环境法律的空间性，“空间性就是社会性，是关系和意义的集合”，某一个或者某一类领域环境空间是否应成为环境污染控制编的调整内容，既取决于该环境空间的物理属性，也是立法者在多种情势下综合衡量与选择的结果。

　　进一步探究法律上空间的生成机制。空间的初始意涵是指，自然地形与领土，包括山丘、海岸、河流以及草原。人们在特定地域能够做什么是由法律调整的，法律因此对空间产生影响。特定法律部门中的法律空间是由该法律在物理空间的基础上塑造或者建构的，作为污染控制法调整对象的环境空间的界定，取决于污染控制法依立法目的，预期限制或者禁止某些环境污染行为，因此，人们（立法者）赋予纯粹客观的物理空间以何种意义、预期其承载何种功能，是将其法定化为特定领域空间的关键。事实上，我国现行的环境法律体系中存在多种领域空间，笔者将其归纳为以下几种类型：（1）“总体”意义上的环境空间。即《环境保护法》及多部单行法中使用的“环境”这一概念表征的空间。根据《环境保护法》第2条对环境的定义方式及其内容，现行环境法律体系更多偏重于从“物质”（自然因素的“总体”）角度界定“环境”。事实上，“环境”更是由自然因素相互作用形成的“空间”，环境法典在定义“环境”这一基本概念法律定义时，应当在列举环境要素的同时，在概括其本质特征时进行丰富与拓展。（2）依据生态系统自然规律界定的特定领域空间。比如，各类已经进入立法成为法定“空间”、或正在立法进程中的生态区域，比如，《湿地保护法》第2条规定的具有“显著生态功能”的湿地，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》规划的按照自然生态系统的生态价值划分的国家公园、自然保护区、自然公园等三类自然保护地。（3）依据“生态—社会”系统划定的流域空间。典型如《长江保护法》立法界定的“长江流域”，明确了长江流域的地理位置及其所涉行政区域，融自然流域与社会流域于一体，更为重要的是，“长江流域是由自然属性决定的流域社会属性”。（4）依据污染行为或者致害行为的性质进行的空间界定。典型如“工业聚集区”“畜禽散养密集区”等，这些空间并非本质界定的“环境”空间，不具有独立立法价值，比如，《水污染防治法》第45条规制工业聚集区的立法思路是对排放工业废水行为的企业的集中规制。“工业聚集区”并不是实质意义上的环境空间，得其形而失其意。

　　通过梳理现行环境法律体系中的领域空间及其立法思路，可知环境法典各编规定的环境空间治理制度，均应以保障生态系统的生态价值、保护环境为立法目的。污染控制编创设的空间法律制度也应以保障生态系统的生态价值、保障环境质量为宗旨，而非以规制污染行为为立法目的，如此才能创设污染控制编中的“环境空间”。在立法重点上，环境法典中创设特定的环境空间制度，应以归纳该特定环境空间保护与管控提出的法律制度需求为立法重心。

　　四、污染控制编空间法律制度的架构与路径

　　污染控制编空间法律制度创新，既要回应当前我国在污染防治攻坚战中出现的新问题，也要为矫正现行的污染防治法律制度内生缺陷提供可行方案。以此问题意识为导向，污染控制编空间法律制度创新包括以下三个层次：第一，增设污染控制制度体系中关于空间管控的一般规定，在污染控制编中引入超越单一环境要素的环境空间，使之成为污染控制编的立法对象，为构建具体的环境污染空间管控法律制度提供立法依据；第二，完善现行环境要素污染防治的规定，通过撬动针对环境要素规定的分散性和封闭性污染控制制度，增加开放性与关联性规定，提供制度解释适用的立法空间；第三，创设专门的环境污染控制空间法律制度。

　　（一）在一般规定中增设环境污染空间法律制度

　　在污染控制编增设环境空间法律制度，直接针对的是现行的污染防治单行法对于“环境问题”的还原主义的识别与解决路径——将“环境污染”分解为具体环境要素污染并相应地制定环境要素污染防治法。污染控制编增设环境空间法律制度的旨趣在于，因应针对单一环境要素实施的污染行为具有的整体环境效应，制定相应的规则体系。因此，需要在污染控制编主体内容为根据环境要素类型分章编纂污染控制法律制度的基础上，在一般规定中增设环境污染空间法律制度。具体立法路径包括以下几个层次：（1）在“总则编”之“一般规定”完善“生态环境”的定义，建议界定为：“本法所称生态环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体及其构成的自然空间，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”（2）在“总则编”之“一般规定”关于法典适用范围的规定中，增加关于适用于“自然空间”的规定，《法国环境法典》在“总则”中关于“自然空间”的规定可资借鉴，可以在立法适用范围条款中明确增列“自然空间”。（3）在“污染控制编”之“一般规定”关于“环境污染”的定义中，明确将自然空间作为环境污染的对象，建议条文为：“本法所称环境污染，是指在生产和生活中向自然环境排放的物质或能量，其种类、数量、浓度、速度等超过环境自净能力，引起自然环境和自然空间的化学、物理、生物等方面特性的改变，危害公众健康或者破坏生态环境的现象。”

　　（二）完善现行环境要素污染控制制度体系

　　“适度法典化”模式适用于污染控制编编纂，针对主要环境要素制定的污染防治单行法将被吸纳入污染控制编，经过分章科学整理，成为污染控制编的主体内容。在此现实约束下，主张在污染控制编增设环境空间治理规则，实质指涉是适度矫正分要素实施污染控制的内生结构性缺陷。环境要素之间的紧密依存性、环境污染多介质传输与空间转移性，导致有些污染处于单一环境要素污染防治法规制对象的缝隙地带，污染控制编创设的空间法律制度应当以识别与捕获现行污染防治单行法未能规制的跨要素污染为重点。

　　形式上完善污染控制空间管控法律制度的实质目的，是捕获并规制分要素展开污染控制的制度体系下逃逸的环境污染，这一定程度上可以通过针对现行的污染防治的分散性（针对具体环境要素展开）、封闭性（重要环境要素作为立法对象）规定，增设关联性、开放性和兜底性规定实现。增设的这些制度可以规定于污染控制编在分章规定水污染、海洋环境污染、大气污染、土壤污染、固体废物污染、环境噪声污染、放射性污染、有毒有害物质污染的污染控制制度之后：（1）增设专门的“其他污染控制”一章，在本章中列举规定光污染、振动污染、热污染等尚未被现行污染防治单行法规制的非传统污染类型，以及光化学污染等新型污染控制制度；（2）设计兜底性规定，“本法未明确规定的其他污染对人体健康、生态环境或自然空间造成不利影响的，负有环境保护监督管理职责的部门应当及时制定相应的防治规范。”增设这些规定之于环境污染空间管控的制度意义表现为：第一，新增规定可以矫正仅列举重要环境要素或者污染物类型予以规制形成污染控制制度的封闭性，增加对未尽列举的环境污染类型的规制条款，为通过法律解释规制各种环境污染类型提供法律依据与制度空间；第二，通过增设此条款，明确环境污染规制标准不仅在于考察污染行为对于生态环境（被分解为主要环境要素）造成的不利影响，也拓展至判断是否对自然空间造成不利影响，使得环境空间实质成为污染控制制度的保护对象。

　　（三）创设专门的环境污染控制空间法律制度

　　创设专门的环境污染控制空间法律制度，是在污染控制编进行专门的以“环境空间”为立法对象的法律制度设计。构建该专项制度的基点是划定“环境污染控制空间”。所谓“环境污染控制空间”，是指跨越了单一环境要素而较为频繁发生环境污染纠纷的特定区域，其核心在于这是一种重要类型的环境管控单元，在该区域会规律性地发生多种环境要素的污染损害，可参考立法例是正处于修订程序中的《意大利环境法典》对于“污染场所”的界定，该法典将“污染场所”（“污染地”）作为污染防治的一类独立的立法对象，在划定的区域或领土上包括了不同的环境基质，笔者认为，这本质属于“环境污染控制空间”的专门法律制度设计。

　　这里需要重点比较与澄清此处建议的“污染场所”概念与我国《土壤污染防治法》中“污染地块”的异同。我国2018年制定的《土壤污染防治法》在污染防治单行法体系中属于制定时间最晚、立法理念和制度设计最为先进的单行法之一，这突出表现在其体现出强烈的生态价值追求，并为此进行相应的制度设计。从制度设计层面，其至少在两个层面具有空间治理的色彩：第一，在理念与制度上，其鲜明特色是规定了“风险管控和修复”一章，该章规定的土壤污染风险的状况调查、风险评估、管控修复等制度，对象不仅包括土壤，还包括“污染类型、污染来源以及地下水”；第二，较为普遍地使用了“地块”概念，特别是第71条规定的“污染地块”。这使得《土壤污染防治法》的相关规定可以为污染控制编增设专门的空间法律制度提供制度基础和重要参考。但笔者强调的是，在我国现行污染防治单行法针对单一环境要素进行立法的整体思路下，《土壤污染防治法》的相关规定依然服务于“防治土壤污染”的立法目的，其“风险管控和修复”一章在制度适用范围的创新是基于对“土壤污染风险”的界定；另外，对各种土壤用途“地块”以及“污染地块”的规定，均指向“土壤”这一种环境要素的风险管控与修复。因此，可以说《土壤污染防治法》的规定在一定程度上超越了单一环境要素污染防治的制度理念，但还不能说其规定了综合多种环境要素的空间法律制度。而本文建议增设的环境污染空间法律制度，则是指以综合多种环境要素形成的特定区域作为立法对象的空间法律制度。

　　综合上述分析，污染控制编关于“环境污染控制空间”的具体制度设计，可以包括以下四个层面：（1）以保障自然空间环境质量为目标，结合全国主体功能区规划中资源环境承载能力指标体系，规定划定为环境污染控制空间的环境标准，辅以设定污染浓度阈值来体现；（2）规定构成该空间的环境要素的安全利用方案，需结合前述各章关于重要环境要素的污染控制法律制度的引致性规定；（3）规定该空间内污染来源的风险管控措施以及污染行为管控制度；（4）若该区域遭受严重污染损害，可将其宣布为“环境危害区”，管理机构应当对该空间中环境要素与自然资源的使用采取限制措施或实施准入程序。

　　结语

　　相对比于环境法典其他各分编，污染控制编的编纂有更丰富、坚实的单行法基础，我国从20世纪70年代至今累迭演进的污染防治单行法的规则结构和制度体系，成为当下污染控制编编纂必须尊重并依凭的立法基础。但一体两面，以单一环境要素和重要污染物作为立法对象分别展开的污染防治制度体系，其确立的污染防治分散监管体制历经单行法的渐次颁布与数次修订，自我循环、不断固化，使得污染控制编的编纂负重前行。针对当前的污染防治分散立法难以完全契合生态系统的整体性引致的内生困境，务实的选择不是推倒重来，而是增设超越单一环境要素污染防治的污染控制空间法律制度，包括从在一般规定中增设环境污染空间法律制度、完善现行环境要素污染控制制度体系和创设专门的环境污染控制空间法律制度这三个维度同步推进。惟其如此，方能在污染控制编编纂中针对性使用“提取公因式”立法技术、发挥体系效益，实现污染控制编的立体立法，为我国生态文明建设中的系列体制改革目标提供坚实法治保障。

　声明

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