【作者】吕忠梅（中国法学会副会长，中国法学会环境资源法学研究会会长）

　　【来源】《政法论坛》2022年第2期“主题研讨环境法法典化”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。

　　摘要：环境法典编纂的方法要义在于确立可持续发展为法典价值目标，重塑与之契合的生态环境基石概念并构建环境法律关系，将可持续发展确定的价值体系外化为环境法典的调整范围与规范构造。生态环境概念兼具宪法依据与实践趋向，予以界定后有助于走出立法保护对象的概念困境，经与可持续发展耦合性重释后，在环境法典中明确污染控制、自然生态保护与绿色低碳发展的类型化调整范围。环境法典编纂还需将环境与发展综合决策方法通过法律关系构造进行规范转化，通过重构环境法律关系，建立“权力—职责”“权利—义务”立体结构，将可持续发展目的价值与生态安全、环境公平、公益保障等工具价值予以具体展开。

　　关键词：环境法典编纂；可持续发展；生态环境；环境与发展综合决策；环境法律关系

　　目录

　　引言：可持续发展价值目标及对环境法典编纂的方法论意义

　　一、可持续发展价值引领环境法典基础概念重构

　　二、环境法典的调整范围契合可持续发展价值

　　三、可持续发展方法论指引环境法律关系构造

　　四、环境法律关系实现可持续发展价值

　　结语

　　引言

　　可持续发展价值目标及对环境法典编纂的方法论意义

　　法律的价值安排及其实现过程是立法方法论中的前提性问题，环境法典编纂研究必须回答“如何获得法律所体现的价值共识”以及“如何将价值预设转化为法律形式”。中国民法典编纂的成功经验之一，是在继承潘德克顿体系的基础上结合中国国情进行理念创新、制度创新，构建以权利为逻辑主线、以法律关系为知识公约数的民事法律规范体系，实现了价值共识与法律形式的有机结合，被誉为“人民的权利法”。在方法论上，民法典编纂通过对“权利客体”的类型化区分不同属性的法律关系并展开逻辑建构。环境法典实现国家目标、承担国家任务的性质定位，决定了其不可能是纯粹的“权利法”。这意味着“总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”，需要深入研究民法典编纂方法论，发现可供环境法典借鉴的编纂规律。

　　曾几何时，世界范围内的环境基本法以推动可持续发展战略为重要契机完成了迭代升级，如日本《环境基本法》通过明确“环境恩惠的享受和继承”以及“建设对环境负荷小、可持续发展的社会”等基本理念，实现了环境法由末端控制型立法向可持续发展型立法的转向；时至今日，世界各国的环境法典莫不将可持续发展奉为圭臬，瑞典、法国、德国、爱沙尼亚、柬埔寨等多国将可持续发展作为环境法典的立法目的或作为法典编纂逻辑主线，更有一些国家虽无法典之名但有法典之实的环境立法也把可持续发展作为价值目标。与此同时，各国环境法典编纂也都在不同程度上继承了潘德克顿体系，采取“总则—分编”技术方法。这种既不以“权利”为逻辑主线、又采用潘德克顿体系的立法现象，标志着法律关系理论依然可以在以价值为引领的环境法典编纂中发挥“知识公约数”作用。如果说，在民法典编纂过程中，权利客体类型化是运用法律关系理论编纂民法典的方法“奥秘”；那么，在环境法典编纂过程中，发现并界定类似于“权利客体”的可类型化保护对象，便可找到打开运用法律关系理论编纂环境法典之门的“钥匙”。

　　实际上，可持续发展之所以能够为多个国家用作环境法典编纂的立法目的甚至逻辑主线，不仅因为可持续发展是当今世界的最大共识，而且其“神形兼备”，既可以作为环境法典的精神内核，回答如何获得法律所体现的价值共识；也可以成为构建环境法典的方法指引，解决如何将价值预设转化为法律形式的问题。但是长期以来，中国环境法学者对可持续发展的研究主要体现在价值和理念层面，鲜见方法论思考，难以为环境法典编纂提供技术方法支撑。从当前研究进程看，在已经完成中国环境法典应该且可以将可持续发展确立为目的价值和逻辑主线的论证后，还需要进一步研究可持续发展在环境法典中实现的“法律形式”，寻找能够与可持续发展相契合的保护对象并完成类型化，才能从方法论上确定环境法典的调整范围，并在此基础上构建环境法律关系，形成“适度化”的规范体系。

　　申言之，界定与可持续发展价值理念相契合的保护对象并以此为基石概念，才能运用法律关系理论具体构造法律规范体系，将可持续发展确定的“价值半径”具体化为环境法典的调整范围与体系构造，在立法技术上实现“适度法典化”。也只有通过法律关系理论，将可持续发展的环境与发展综合决策方法加以落实，才能真正实现环境法典的概念融贯、价值融贯、体系融贯。

　　一、可持续发展价值引领环境法典基础概念重构

　　环境法以环境行政管理规范为主体，其法律关系客体主要是与生态环境保护有关的行为和生态环境。决定环境法律关系运行的基础是“生态环境”这个被保护的对象。如果从一般意义上运用潘德克顿体系，环境法典编纂应该以“生态环境”类型化为基础构建法律规范体系。但与形式法学属性不同，环境法具有追求生态安全、代际公平、环境正义等实质法学的特征，决定了环境法典编纂必须采取“价值体系+法律关系”的双重建构模式。可持续发展价值自身具有经济可持续、生态可持续、社会可持续的内在逻辑，这使得方法论意义上的环境法典编纂，必须寻找与可持续发展价值相契合的保护对象，既为实现可持续发展价值目标提供客观基石，也为确定环境法典调整范围建立基础概念。

　　（一）“环境”概念名难符实

　　立法中的概念选择实际上是一个价值判断过程，环境法所关注的价值正影响着各国对于“环境”组成部分的重新选择。作为环境法保护对象的“环境”，“指代相对于中心事物而言的外部要素集合”，并围绕人类生存展开对“环境问题”的识别与应对。在我国相关立法中，环境保护的对象有“环境”和“生态环境”两种表达，目前都处于尴尬境地。环境法典编纂，必须找到出路，走出困境。

　　1978年宪法第11条第3款规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，是首次在宪法中出现环境法意义上的“环境”概念，为我国制定环境保护法奠定了宪法基础。1979年环境保护法（试行）援引了宪法第11条相关规定，同时在第3条对“环境”做出了列举式界定。该条采用的是包括防治环境污染和自然资源保护两大部分的“大环境”概念，同时体现出环境立法的体系设想。但在当时情况下，我国环境保护工作受西方国家工业文明时代环境保护思想影响，将立法重点放在控制以工业“三废”为代表的环境污染；随后成立的专门环境保护机构，其职能也主要定位于“防治环境污染”，逐渐形成了环境保护立法以污染防治为主、自然资源立法以开发利用为主的“二分”格局。环境保护法（试行）中的“环境”概念与自然资源保护立法“渐行渐远”。

　　1989年出台的《环境保护法》第2条在环境保护法（试行）基础上，完善了“环境”的概念：不仅增加了“海洋”“自然遗迹”“人文遗迹”等环境要素，以“野生生物”“风景名胜区”“城市和乡村”等进行了优化，同时对“环境”进行了抽象概括。但基本制度依然侧重于污染治理，环境立法仍以污染防治为主体，“环境”的内涵与外延并未超出防治企业污染和城市污染，“有名无实”依然如故。

　　1992年联合国环境与发展大会后，我国于1994年发布《中国21世纪议程》，明确提出“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系”，并在多部环境立法中将“促进可持续发展”作为立法目的。尤其是在中共十八大明确将“生态文明建设”纳入治国理政总体战略后，中国对环境保护的认识上升到“人与自然生命共同体”高度。2014年修订的环境保护法虽然对“环境”的定义仅在1989年《环境保护法》第2条的列举要素中增加了“湿地”一项，但在立法内容中，体现了“环境保护综合法”特征，增加了生态环境保护的相关内容，为使“环境”概念的“名符其实”作出了积极努力。

　　但是，在“良好生态环境是最普惠的民生福祉”“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草沙统筹治理”“全方位全地域全过程开展生态文明建设”的生态文明法治观下，“绿色发展”新理念要求中国环境保护的对象不仅从“污染治理”扩展到“生态环境保护”，而且要从“保护环境”到“保障中华民族永续发展”。使得“环境”的概念再次陷入“名难符实”：一方面，新时代环境保护要求环境法的保护对象满足立体化、多维度和系统性需求，“环境”概念难以涵摄；另一方面，现行立法中“环境”概念所采取的“简单概括+列举”方式，与类型化相差甚远，无法形成对环境立法分支和制度的指导，在一定程度上成为了我国环境立法“不成体系”的历史根源。

　　（二）“生态环境”概念陷入两难

　　在我国现行立法中，还有一个指称环境保护对象的概念——生态环境。《宪法》第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这是1982年宪法作出规定后一直沿用至今的概念。但是，“生态环境”作为一个宪法概念的诞生和发展，却使其陷入“两难”境地。

　　1982年宪法草案，使用的是“保护生态平衡”的表述。在提请审议时，时任全国人大常委的黄秉维委员认为：平衡是动态的，自然界总是不断打破旧的平衡，建立新的平衡，所以用保护生态平衡不妥，应以保护生态环境替代保护生态平衡，意在“保护生态系统和环境”。立法采纳了这一修改建议，形成1982年宪法第26条的表述，“生态环境”正式成为一个宪法概念。在随后制定的诸多法律中如水土保持法、水污染防治法、水法中也都出现了“生态环境”的表述。1989年通过的环境保护法第1条将“为保护和改善生活环境与生态环境”作为立法目的，但吊诡的是，该法第2条对“环境”的概念作出规定，却未界定“生态环境”。

　　从现有资料看，“生态环境”概念的提出并非科学论证的结果。其自产生以来，一直争议不断，在世纪之交，争议更是达到顶峰。在2002年7月召开的生态学名词审定委员会上，涉及到“生态环境”有关问题但没有进行实质性讨论；2005年，钱正英、沈国舫、刘昌明三位院士联名上书中央，建议逐步修正“生态环境建设”的提法。随后，国务院要求全国科学技术名词审定委员会对“生态环境”概念组织专题讨论，2005年5月召开的研讨会上争论十分激烈，但并未作出修改决定。黄秉维院士在提出“生态环境”概念后，又查阅了大量的国外文献，发现国外学术界很少使用这一名词，于是提出反思，认为生态环境“是个语意不够明确的词，没有定义。......当时十分仓促，并没有多考虑。”

　　由于宪法及相关法律均未对“生态环境”进行过明确界定，使得这个概念陷入两难：一方面因为科学意义上的“生态环境”概念争论不休，使得法律界定缺乏科学共识；另一方面，相关立法、政策文件对于“生态环境”概念在不同情况、不同层次上频繁使用，使得这个概念的内涵与外延愈加复杂，法律界定更加困难。因为这种原因，“生态环境”一词在立法中虽有出现，但始终没有获得环境立法中“保护对象”的涵义。

　　（三）走出环境保护对象的概念困境

　　认真审视“环境”“生态环境”两个概念的现实状况，可以发现：在方法论意义上，“环境”概念因对保护对象涵摄不足及其列举界定方式而难以满足环境法治实践发展的需要，难以通过解释方法予以更新。而“生态环境”概念虽然面临诸多争议，但因其并未真正进行过法律界定，使其具有了重新定义并赋予其时代内涵的可能性。

　　客观地看，“生态环境”的概念之争始终是能否成为确定的科学概念之争。这个词组在语义上存在可以有偏正词组与联合词组的不同理解，在科学基础上也存在生态学与环境科学的分歧，加之科学家认为这并不是一个在国际上被广泛使用的概念，因而长期争论不休。其实，“环境”概念尽管有各国法律的明确规定，能够为法律实施提供概念基础；但事实上其内涵的不确定性、表达的模糊性也同样存在争议。可见问题的本质在于如何结合实践明确适宜的法律界定，而不是单单纠结于词汇选择。

　　在法学研究领域，也有学者在对“生态环境”的概念进行研究并取得了有价值的成果。代表性观点提出，“生态环境”的概念不仅可以成立，且在表达上独具优势，在实践中也有积极意义。从宪法释义学来看，“生态环境”写入宪法且历经数次修宪而只字未改即获得了新的生命力，其与随后入宪的“生态文明”等内容共同构成具有法律约束力的环境宪法规范体系。这意味着，“生态环境”入宪对法律政策实践产生的革命性影响，不仅作为一个实证法概念成为既定事实，而且可以为进一步厘清其与外延提供基础与空间。我们应该高度重视“生态环境”这个宪法规范，在消极层面构成立法的“框架秩序”发挥着“边界控制”功能，在积极层面作为“宪法委托”和“国家目标”发挥着“内容形成”功能。可见，“生态环境”的概念可以为环境法典编纂提供具有宪法规范意义的基础概念。

　　在具备宪法基础优势的同时，“生态环境”概念与生态文明时代环境治理体系现代化要求的契合性，也使之成为环境法典编纂的最佳选择。党的十八大以来，中国以建设“人与自然和谐共生的现代化”为目标，形成“源头严控、过程严管、后果严惩”的全过程控制体制，这是对中国环境保护体制的重构。要求构建“产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”；“积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”这对环境法典编纂在保护对象概念选择上提出了与生态文明建设国家目标相适应的实践要求。

　　实际上，随着我国环境立法中的生态环境、环境风险、生态服务功能及生态环境损害、生态修复等词汇的使用，“生态环境”概念的内涵在实践中不断丰富。自2014年修订环境保护法以来，我国加快了生态环境领域立“补短板”进程。污染防治立法增加防止人群健康风险和生态风险相关内容，自然保护立法从资源利用到生态保护及绿色发展的理念转向，核安全、生物安全等新兴环境立法更加突出生态安全和绿色发展主题，环境立法从污染防治“一家独大”转变为污染防治、资源合理利用与生态保护“三分天下”，使“生态环境”的概念与中国生态文明法治实践日益契合。今天看来，作为联合词组的“生态环境”愈加合理，作为偏正词组的“生态环境”也趋于科学，用“生态”修饰“环境”可以更好诠释“有利于可持续发展、系统性与整体性”的含义。法典所称“生态环境”也因此应当是在科学基础上承载价值判断，从而揭示人与自然互动共生的一个关系性概念，其内涵是指影响人类生存和发展的自然、社会、经济因素及其之间相互作用的总体。

　　二、环境法典的调整范围契合可持续发展价值

　　“生态环境”概念经过可持续发展战略的实践洗礼，其基本范畴与大致边界已经变得有迹可循。需要完成类型化构造并发现其与可持续发展价值的契合，从而使得“生态环境”这个宪法概念经由环境法典编纂，成为环境法典的基石性概念。质言之，经由类型化的生态环境概念，是运用环境法律关系展开环境法典逻辑构造的基础，为环境法典的“适度法典化”提供“适度”边界。

　　（一）确定生态环境的“一体三面”

　　“生态环境”概念的生成、内涵演变及其立法表达，交织着自然科学对自然界运行客观规律的发现以及社会科学对人类社会中环境问题的建构，从而在人与自然关系发展中展现出环境、资源、生态三分及其融合。环境法典编纂需要认真考察这一过程并发现其内在规律，为界定“生态环境”内涵并进行类型化构造提供思路与方法。

　　从人与自然的关系看，人类早期对自然的依赖源自“天时地利”所带来的物质财富，山林薮泽等自然要素在与经济价值相联系后成为“资源”，体现“人类—利用”关系结构。随着资源利用程度和范围不断扩大带来的环境污染和资源枯竭问题日益严重，人们开始关注资源利用给人类社会带来的不利影响及其资源利用关系以外的新问题，将自然为人类社会提供的生存空间和外部条件统称为“环境”，呈现为“人类—环境”的关系结构；与此同时，环境污染和资源枯竭引发的自然界自身变化及其对于作为生物种群的人类的影响引起重视，将以生物为中心指涉生物与生物之间、生物与环境之间的相互关系定义为“生态”，更多体现“生物—生态”的关系结构。可见，三者均为人类生存发展所必需的自然要素，但资源、环境、生态在人与自然的关系中扮演着不同角色：资源体现为自然对人类的“经济功能”，环境体现为自然的“受纳功能”，生态体现为人与自然之间的“有机联系”和“协同进化”，形态有别但统一于自然整体，彼此间一荣俱荣、一损俱损，且在一定条件下可以相互转化。

　　生态环境在客观上存在的资源、环境、生态不同面向，也体现在我国立法实践与相关政策文件中。虽然不同面向确认因经济社会发展阶段而有所不同，但其共同指向合理利用资源、防治环境污染、保护生态系统的内涵与外延是明确的，并且随着中国环境保护国策的确立和生态文明建设的进程，三个面向在立法中逐渐从“各管一摊”发展为“一体交融”，“生态环境”的一体三面日渐清晰。

　　土地、森林、草原、水域、矿藏等“资源”作为有用要素，自新中国成立之初就进入宪法成为国家所有权客体并在相关民事立法中成为财产权客体的自然物；在改革开放后开始的各相关资源的单独立法中，确定资源权属、利用方式和保护方法，一直是这类立法的最重要内容。在联合国人类环境会议影响下，中国环境保护的专门立法工作开始起步，“环境”在1979年环境保护法（试行）对“环境”进行了定义，使之脱离原有立法中的“环境卫生”含义，成为与世界环境保护同步的一个独立法律概念；虽然在此后的环境保护立法中污染防治的内容日益偏重，但其中不乏保护资源和生态系统的相关内容。1992年联合国环境与发展大会以后，中国开始实施可持续发展战略，各种政策文件中，开始出现独立的“生态”概念，并将其与资源、环境同时使用，如“九五”计划要求“加强环境、生态、资源保护”，十六届五中全会提出加快建设资源节约型、环境友好型社会，随后的制定和修订的环境与资源立法中开始不仅开始出现三者的融合，如2002年修订的水法，开始建立“水质水量统一管理、水资源水生态一体保护”的融合理念，节约资源、防治污染、保护生态的内容在一部法律中同时出现。中共十八大以后，环境立法中的资源、环境、生态融合趋势更加明显。如2017年修正的水污染防治法在目的条款中明确写入“保护水生态”并规定相关制度；2019修订的森林法确立“保障森林生态安全”“实现人与自然和谐共生”立法目的并规定专门制度；2020年制定的长江保护法以专章分别规定资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展，将流域资源、污染防治、生态系统保护三个方面的形成逻辑贯通、规范融合的制度体系。

　　可见，现行环境立法中，实际上已经包括了“资源、环境、生态”三个面向，与作为治国理政方略的“生态文明建设”所针对的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”三个问题直接对应，成为中国环境法典编纂以何种方法加以统筹并形成体系化法律规范回应生态文明时代需求的重要课题。从理论上，使得我们有必要和可能将“生态环境”定义为“影响人类生产、生活、生存及与自然共生的各种天然的和经过人工改造的自然因素，包括但不限于相关要素、空间、功能、服务等所构成的生态系统整体”，明确其所包含的“资源、环境、生态”三种面向及其内容，既为“生态环境”概念本身赋予确定的法律内涵与外延，也为环境法典编纂确定调整对象范围，更重要的是以明确的法律概念回应生态文明建设国家任务、为环境法典建立时代坐标。

　　（二）“生态环境”概念的可持续发展价值展开

　　从“环境”到“生态环境”的变迁离不开可持续发展的理念感召，而可持续发展内涵的丰富性也为生态环境各个层面赋予了更为深远的价值追求与意旨关联。自1992年联合国环境与发展大会正式确立，到联合国2030年可持续发展议程，可持续发展的内涵逐步扩张、指标体系愈加具体和丰富。但无论可持续发展的领域如何拓展，其根本出发点仍然是解决环境恶化、资源枯竭所带来的人类生存与发展危机，应对这一危机最直接的法律必定是环境法；无论可持续发展的指标体系如何增加，其追求人与自然和谐发展的核心价值没有变，以经济可持续、生态可持续与社会可持续为支柱的内在逻辑没有变，这也是可持续发展可以成为环境立法演进的内在驱动与主要面向的主要原因。经过理论与实践不断发展，可持续发展内涵在多重视角审视下得到深化，逐渐形成了追求“生态—经济—社会”复合系统的高度整合、整体优化、良性运行与协调发展的系统整体发展观。这个复合系统与生态文明建设所要求的“贯穿于经济、政治、社会和文化建设全过程”的内涵更加契合，也更能体现“绿色发展”理念下的“大环保”格局。生态环境概念“一体三面”在实施可持续发展战略过程中形成，两者基于“保护对象—规制目标”呈现结构性耦合：生态环境的三个类型与可持续发展三大目标间的内在一致性，可以为环境法典编纂中通过基本范畴贯彻可持续发展核心价值提供方法路径。

　　首先，“生态环境”概念中的“环境”面向，以其“人类—环境”结构指向社会可持续发展。法律规制意义上表征“在不超出支持它的生态系统的承载能力的情况下改善人类生活质量”，针对大气、水、土壤、海洋、噪声、固体废物、放射性物质以及新型污染对于公众健康以及生态系统平衡所造成的巨大威胁，通过控制环境污染改善生活环境、提升生活品质。在环境法典中，可以将“环境”理解为“对人类生存和发展有影响的自然因子的综合”，用以“强调人与自然相互联系、相互依赖和相互作用的整体性，主张人与自然和谐相处，从而实现人类社会的可持续发展”，凸显可持续发展的“以人为本”立场。

　　其次，“生态环境”概念中的“生态”面向，以其“生物—生态”结构指向生态可持续发展。法律规制意义上，表征生态可持续发展是指一种不超越生态系统再生能力的发展，强调保护和加强生态系统的生产和更新能力。在环境法典中，“生态”涵盖自然要素、生物网络、空间格局、生态过程等因子，可以理解为“人类及万物生灵得以生存、发展、繁衍、进化的必要条件”，用以强调保护自然资源及环境要素所具有的生态服务功能，体现可持续发展的“自然生命共同体”价值取向。

　　再次，“生态环境”概念中的“资源”面向，以其“人类—利用”结构指向经济可持续发展。法律规制意义上，表征“当发展能够保证当代人的福利增加时，也不会使后代人的福利减少”。在环境法典中，既为“资源”赋予一定的经济意义，使其成为一种可以为人类所利用的自然资产，又通过立法加以保护性限制，推动实现环境资源与生产力之间的相互促进、彼此转化以及协调发展，以体现可持续发展的“人与自然和谐相处”价值目标。

　　“生态环境”的概念与可持续发展完美耦合，为环境法典提供了运用法律关系展开逻辑结构的前提。“生态环境”概念的“一体三面”与可持续发展价值的“社会可持续”“生态可持续”“经济可持续”三个支柱相互融合，使得环境法典明确了可持续发展价值目标下的调整范围，为环境法典编纂提供了运用法律关系构建体系化规范的基石。在社会、生态、经济可持续的目标指引下，环境法典编纂需针对环境污染、生态服务功能丧失、资源枯竭三方面的问题，建立污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展的系统性法律规范，实现生态环境保护法律制度的体系化。

　　与此同时，在可持续发展核心价值统领下，“生态环境”不再仅仅是一个涉及环境、资源、生态等事实层面的自然要素集合，而是立法保护对象彼此交互影响、整体关联、共同发展的法律规范目标集合。可持续发展在社会、生态、经济面向上的内在联系进一步要求环境法典编纂高度重视在保护对象的不同表征之间建立意旨关联。可持续发展旨在满足当代人与后代人需要这一初衷，表明可持续发展的“生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的”逻辑。从环境法典的角度，应作出“社会持续目的—生态持续基础—经济持续条件”的顺序选择，从而依次展开“生态环境”的类型，并形成污染控制编、自然生态保护编以及绿色低碳发展编的框架结构顺序。

　　建设美丽中国、实现中华民族永续发展的新时代国家战略，要求环境法典编纂以更高站位全面反思环境与经济、政治、文化、社会之间的关系，以可持续发展价值激活宪法上的“生态环境”概念，使之成为“包括人类在内的所有生物的环境”以及人类合理利用和保护自然的环境。“生态环境”的三个面向与可持续发展三个支柱的契合，一方面具备表征新时代“大环保”格局的“宽泛指代优势”，另一方面也具备诠释人与自然关系“一体三面”的“适度划界优势”，实现从概念融贯到价值融贯的升级，提供了能够满足环境法典编纂以目的价值为统领、以法律关系为体系化工具的方法论。

　　三、可持续发展方法论指引环境法律关系构造

　　法学理论上，法律关系并不是全部社会关系，而是根据一定需求撷取部分连续统一的现实生活关系所进行的法律观察。社会生活中，人们从事与环境、资源、生态有关的活动量大面广，形成的社会关系纷繁复杂，并不是所有的相关社会关系都需要也可以纳入环境法的调整范围。因此，在环境法典编纂过程中，需要对这些社会关系进行甄别，以可持续发展为判断标准，将那些可能对社会主体环境权益产生影响且频繁出现、比较重要的社会关系，纳入调整范围，构造环境法律关系。在这个意义上，法律关系是确定环境法典“适度调整范围”与“适度规范体系”，实现中国环境法典标准“适度法典化”的最重要工具。

　　法律关系作为法学的“知识公约数”，是近现代法典编纂的重要理论工具，也是民法典潘德克顿体系安排最为重要的技术支持，这种方法对我国民法典编纂的影响显而易见。但环境法典并非“以权利为主线”的法典编纂，而是以“可持续发展”核心价值为主线，融贯生态安全、代际公平、公共利益保护等工具性价值的法典编纂。可持续发展本身具有价值理性与工具理性融合的“神形兼备”特征，这意味着在完成“生态环境”三个面向定位后，还需要对可持续发展本身所蕴含的方法论、环境法律关系特殊性进行分析，进而建立两者之间的有机联系，发现以环境法律关系实现可持续发展价值预设转化的技术方法。

　　（一）环境与发展综合决策方法需要构建环境法律关系

　　1992年联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》，在确立可持续发展理念的同时，就提出了以“环境与发展综合决策”作为实现可持续发展的重要方法。2000年发布的《联合国千年宣言》、2015年第70届联合国大会通过的《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》都十分强调运用环境与发展综合决策方法实现相关目标。我国1994年发布的《中国21世纪议程》明确提出“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系，建立促进可持续发展的综合决策机制和协调管理机制。”2014年修订的环境保护法，建立了环境与发展协调机制、统一监管机制、公众参与机制、决策实施机制、责任追究机制，在环境与发展综合决策的立法实现方面取得实质性进展，为环境法典编纂奠定了立法基础。需要进一步研究的是，如何从方法路径上将环境与发展综合决策方法以法律关系的权利义务构造转化成为制度安排。

　　1989年联合国决定召开环境与发展大会，在第44届联合国大会第85次会议通过的《关于召开环境与发展大会的决议》中，特别指出：实现可持续发展的“办法是在所有国家制定和施行促进持久和无害环境的发展政策，特别强调将环境的问题纳入经济和社会发展的进程，以及制定和施行各个部门的政策。”从方法论角度提出了可持续发展的实现路径，也提出了以可持续发展价值目标重构社会关系的要求，需要新的法律关系理论予以回应。

　　首先，环境与发展综合决策要求制定统筹考虑环境与发展关系的政策，必然带来利益关系的重新调整，需要以法律方式建立新的利益调整规则。人具有自然与社会的双重属性，对于人的生存和发展而言，保护生态环境是利益，发展经济也是利益，社会进步更是利益。任何一种利益的增进都可能影响利益的总和，当某一利益增进而不损害其他利益时，增加总体利益；当某一利益增进引起其他利益损失时，总体利益不一定增加，甚至还可能减少。一旦发生这种情形，是否发生利益的增进，必须考虑受损的利益补偿问题。能够得到一定补偿的利益增进是值得的，否则就是不值得的。环境与发展综合决策，在很大程度上就是要进行各种利益的综合平衡与协调。传统法律已分别建立不同利益的单独调整机制，但由于缺乏环境与发展综合决策的考虑，不仅不能用来实现各种利益的综合平衡与协调，而且可能成为利益冲突的制度“之源”。因此，迫切需要建立以系统性、整体性、协调性为特征的新的利益调整规则。

　　其次，环境与发展综合决策要求统筹环境与发展的多重利益，涉及多个利益主体的不同利益关系，需要以妥当方式将不同主体的利益纳入同一法律调整。人类的总体利益在抽象意义上或理论上完全成立，但在现实生活中，各种利益只能由不同的人群所代表或者享有，不同的利益主体及其结构将直接决定环境与发展综合决策的需求。不同主体会对生态环境优先、社会发展优先还是经济增长优先的问题做出不同回答。换言之，因为主体多元引发了综合决策的需求，只有将各种不同主体的利益进行统筹协调、综合平衡，才不至于因为剧烈的利益冲突导致社会动荡，这是环境问题对法律制度的新要求。由于环境与发展利益既涉及眼前利益、也涉及长远利益，既涉及个人利益也涉及公共利益，不同主体所代表或享有的利益在传统法律上分属于不同法律部门，难以将不同利益主体的不同利益调整置于同一法律之内，这种状况只有通过构建新的法律关系才能加以改变。

　　再次，环境与发展综合决策要求以和谐的方式处理经济发展、环境保护、社会进步之间的冲突，需要建立协调与沟通各种利益关系的法律机制。环境与发展综合决策涉及的范围十分广泛，大到对人类未来发展模式的选择，小至对环境友好产品的挑选。本质上是政府或权力机关运用公共权力进行的选择，同时也是综合考虑经济、环境、社会三个子系统不同规模和多目标的选择。但是，经济、环境、社会三个子系统既有和谐的一面，又有冲突的一面。其中经济子系统对环境与社会发展具有巨大的甚至是决定性的影响，利益冲突、社会冲突主要也源于人类经济活动对环境和社会的负面作用。如果冲突不能得到及时消除或缓解，必将对社会稳定运行和发展带来阻碍。在这个意义上，环境与发展综合决策是以和平方法和较小代价缓解冲突的途径。传统法律主要是解决人与人之间因利益关系而产生某一方面冲突，很少或者不涉及经济、环境、社会三个子系统的多重复杂利益冲突。因此，亟需有能够处理复杂社会关系、解决多重利益冲突的新法律。

　　综上，环境与发展综合决策作为可持续发展的方法论，无论是制定统筹环境与发展关系的政策、还是统筹环境与发展的多重利益、以及以和谐的方式处理三个子系统之间的冲突，都意味着必将产生新的社会关系、形成新的利益格局，必将对传统法律带来冲击和挑战。通过环境法典编纂，对分散的、片段的甚至是矛盾冲突的各种相关法律进行梳理，以可持续发展为价值目标，将环境与发展综合决策过程中涉及的社会关系纳入一部法律进行调整，形成新的法律关系，是将环境与发展综合决策方法转化为“法言法语”的必由之路。

　　（二）环境法律关系对环境与发展综合决策的回应

　　环境法典编纂，实际上是回溯与环境、资源、生态有关的生活“场景”，并将其从纷繁复杂的社会关系选取出来，打上环境法律关系的特定“标识”。环境与发展综合决策方法的本质，是将自然条件纳入国家治理框架，强调自然、市场、社会、政府相互嵌入，形成新的自然、市场、社会、政府四维合作治理体系。而要将这种四维合作治理体系以法律形式加以固化，环境法律关系必然发生变化。

　　1.重构主客体辩证统一关系

　　法学上的主客体关系是哲学主客体关系在其特定领域和场合下的具体表现。基于人类中心主义的“主客二分”哲学，传统法律关系的客体，是独立于人的意识之外并能为人的意识所感知和人的行为所支配的客观世界中的各种现象，作为能够满足权利人利益的各种物质的和非物质的财富而得到法律规范的确认和保护。这种理论，从追求工具价值角度强调客体对人的有用性，将为人类服务作为客体获得法律地位的全部理由；从人与自然对立的角度强调人的支配地位，以实现对客体的控制和利用为目的。这恰是造成环境污染、生态破坏问题的理论根源。可持续发展基于“生态人类中心主义”哲学观，重新定义主客体关系。认为自然环境具有以自身为目的的非工具理性价值，这是独立于人而存在的价值，是不以人的认知和评价为转移的客观存在。这种价值体现着人对自然的依赖，而不是单纯的人对自然的主导和支配；不仅是对人的有用性，而且是对所有生命的有用性。自然的价值不仅是对当代人的经济价值，而且是对整个人类生存和发展具有深远意义的价值。以这种哲学为基础的环境法律关系，体现出两个鲜明特征：

　　首先是承认自然的内在价值。在坚守法律“以人为本”的根本宗旨、将生态环境作为人的认识对象和实现人类发展手段的同时，重视生态环境的自身价值，建立“人—自然—人”的双重和谐关系。此时，环境法律关系的客体不再是主体任意支配的对象，主体也不能对自然为所欲为，而应当谨慎合理地利用自然，尊重生态环境的内在价值和自然状态。承认生态环境具有一定的内在价值，实际上是承认了生态环境具有一定的“主体性”，但这种理论上的主体性如何在立法实践中得到体现，需要法律方法和法律智慧。具体到环境法典编纂中，可以借鉴“动物不是物”的立法方式，形式上仍将自然与作为法律关系客体并置于基本同等地位，确定主体的管理权和使用权。同时，为保证其主体性得到适当体现，而将对生态环境的道德权利在法律上反映为对人的环境利用权限制和环境义务承担，要求人所享有的利用生态环境的权利必须受到生态环境保护原则的限制并承担相应的义务，对污染和破坏环境的行为承担法律责任。换言之，通过对环境管理权和使用权的限制，将对生态环境的开发利用控制在生态系统承载能力之内，以尊重自然、顺应自然的方式，体现生态环境的主体性。

　　其次是合理界定环境法律关系客体。秉持主客体尺度的辩证统一，在坚持人类主体地位的同时，最大限度保障自然环境按照其自身的性质和规律运行。反映在环境法律关系客体上，就是通过对生态环境的特定化、类型化，将人与自然的关系纳入法律关系的框架，为实现人与自然的和谐、代内及代际公平提供法律途径。具体到环境法典编纂中，第一是确定环境法律关系客体的双重功能：一方面将生态环境作为人类开发利用的对象，承认主体对作为客体的自然享有开发利用的权益，但须受环境保护规则的限制；另一方面将生态环境作为保护对象，规定主体有对自然实施保护和保留的责任，承担为子孙后代保护生态环境的义务。这样的生态环境虽然还是法律关系的客体，但已经不再是完全被动、任人奴役的对象，具有独立地位和存在价值。第二是明确环境法律关系客体的三重面向。环境法律关系的客体要体现生态环境对人的生存和发展价值，具体包括可为人类利用的单一环境要素——资源，为人类生存提供物质与能量的各环境要素及生态服务功能——环境，各环境要素共同构成的环境整体或生态系统——生态。因此，作为环境法律关系客体的“生态环境”，不同于传统法律关系中的“物”，人对其不可能也不应该具备绝对的可支配性，甚至其实体物质形态也不具有决定意义，环境法需要保护的是体现于生态环境的资源、环境、生态三个面向之间联系与转化中的系统功能与作用。

　　2.重构多元主体互动关系

　　环境法律关系最鲜明的特色在于经由环境介质的联系才能形成主体间关系。某一主体针对生态环境的行为，经过自然环境的迁移转化后才对其他主体产生作用，呈现出“人—生态环境—人”的间接关系模式。这一方面使环境法律关系并不是一目了然，增加了在因果关系、致害机理和受损程度等方面判断的复杂性；另一方面使得环境法律关系主体间的行为模式、联系方式更为复杂。

　　环境法所调整的环境社会关系大多与既有法律所调整的社会关系联系在一起，呈现出与既有社会关系的复杂联系，比如民法上的物权关系与环境法上的自然生态保护关系。申言之，环境法所调整的社会关系广泛地存在于经济、政治、社会、文化等社会关系之中，呈现出与既有社会关系的广泛联系，一个行为可能涉及民事、行政、刑事、诉讼等多个法律关系，也可能导致不同甚至冲突的法律后果，需要按照一定标准进行统筹协调。这是需要环境法典编纂按照环境与发展综合决策方法，重构环境法律关系实现法律规范体系化，贯彻可持续发展价值观的现实需求。

　　主客体关系的理性调适为环境法律关系的内容构造提供了立体生长可能。环境法本质上是由国家意志与个体意志混合支配的领域，“权力”与“权利”交织也由此成为必然。权力主体与权利主体以主导、参与、监督、保障等方式形成互动、合作关系，实现环境与发展综合决策的“四维合作”格局。这就需要重构以“权利—义务”为内容的传统线性法律关系，形成环境法律关系“权利—义务”与“权力—责任”的立体结构。具体到环境法典编纂中，一是梳理现行环境立法中的行政、民事、刑事等不同性质的法律规范，按照环境与发展综合决策的方法提出合理的配置原则和方案。二是按照环境法典的“行政领域立法”定位以及履职国家责任、实现国家目标的根本属性，建立以生态环境行政规制规范为主体的制度体系，赋予生态环境行政主体以与实现“美丽中国”建设目标相适应的职责权限，建立政府不同部门间的权力运行及协调、协同机制。三是按照“企业主责”“公众参与”要求，建立企业、个人参与生态环境保护的制度体系，明确市场主体和个人的环境权利与保护义务，特别是通过完善政府信息公开、公众参与制度，激励社会公众参与生态环境治理。

　　四、环境法律关系实现可持续发展价值

　　人们在社会经济活动中形成的环境社会关系经环境法调整后形成环境法律关系。在这个意义上，环境法律关系与环境法律规范实际上是一体两面，体现的是将法律规范用于调整社会关系的类型化思路：在外部，通过界定现实社会生活中的环境法律关系属性，决定是否必须适用环境法律规范；在内部，具体的环境法律关系进一步决定必须直接适用的环境法律规范。环境法典的编纂，很大程度上是这种思路的具体体现，一方面，以总则方式界定社会生活中的环境法律关系的基本属性，为行为主体是否应该适用环境法律提供依据；另一方面，按照保护对象的不同类型，以分编方式界定环境、生态、资源三个不同面向的法律关系，为行为主体直接适用具体的环境法律规范建立准则。

　　（一）展开可持续发展价值

　　环境法典编纂的一个重要方法，是通过法律关系构造将可持续发展目的价值与生态安全、环境公平、公益保障等工具价值以权利义务配置方式予以体现。确立可持续发展立法宗旨，体现环境法律关系的特殊性，落实保障生态安全、环境公平、公共利益的权利义务和职责权限，形成适应“人与自然和谐共生”关系的法律规范体系。

　　可持续发展为法律关系赋予新的时空观，拓宽了主体间权义责关系的价值取向与规范配置的时空维度，在时间上体现当前利益与未来利益的统一、在空间上体现整体利益与局部利益的统一。如公平价值从一种即时性价值转变为一种历时性价值，要求环境法律关系在权利义务配置上体现代际之间的公平合理配置；秩序从人与人之间的社会秩序扩张至人与自然的环境秩序，要求环境法律关系侧重于通过公权力的授予及限制来更好保障环境公益；生态安全的提出使安全从传统法律价值体系中的底线性价值成为一种关乎国家长治久安的全方位战略观，要求环境法律关系重视环境风险给人类生存和发展带来巨大威胁，建立健全生态安全风险防范体系。

　　这些价值必须落实到保持生态平衡、保存自然资源、保护生物多样性等活动中，形成维持人类生存和发展的自然基础的法律规范，要求政府和企业、个人的行为符合可持续发展价值目标。在环境法典编纂中，则应充分体现环境法律关系中主客体的特殊性、重新认识权利义务的对应性，构建适应环境法律关系中主客体关系变化而形成的复杂性权利义务关系，在一定程度上体现人对自然的义务。一是尊重自然规律和生态环境承载能力，合理确定资源利用规模与方式，明确将可持续性作为权益实现与保障的必要限度；二是规定法律关系的发生、变更与消灭必须受到生态环境条件约束，确立保护优先、风险预防、综合治理、损害担责、公众参与等法律原则，以生态环境属性与规律作为人类行为的前提；三是将法律责任扩展至对生态环境的损害，既规定法律关系主体间的损害责任，也规定对生态环境损害应承担的责任，保护新型法律关系等。

　　（二）构建现代环境治理体系

　　在环境法典编纂中，按照环境与发展综合决策要求，合理构造隶属型环境法律关系与平权型法律关系，体现环境法律关系由国家意志与个体意志混合支配的本质，形成“权力—责任”“权利—义务”的立体结构，建立“权力—权利”的沟通协调机制，推动实现环境治理体系和治理能力现代化。

　　环境与发展综合决策本质上是公共决策，需要由国家权力机关、执行机关采取积极行动。但生态环境保护仅仅依靠政府“大权独揽”不可能成功，必须有全社会的广泛参与。环境法典编纂中，应充分体现环境社会关系的主体广泛性、主体间关系互动性特征，明确党政、企业、公众等主体的职责权限及权利义务，综合运用行政监管、市场激励、公众参与等法律措施，为构建“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”提供法律依据。

　　从法律关系主体的角度，建立以合作治理为核心的现代环境治理体系，须进一步厘清环境法律关系中各类主体的角色定位及多元参与、良性互动的合作关系，健全生态环境监管体制，明确谁来管、管什么、怎么管等问题，同时围绕党政、企业、公众完善相关主体的权利义务规范。从环境法律关系的内容来看，应准确把握权利与权力在环境治理中的深层次法理联结，以权力行使是为了更好促进权利实现、权利限制与权力制约离不开相应义务与责任的配置逻辑，实现公法规范与私法规范的有序协调。一方面，明确各级政府的生态环境管理职责，将生态环境保护纳入社会经济发展相关决策，不断完善公众参与、信息公开等制度设计，确保公众在环境治理中享有知情、参与及表达、监督等合法权益。另一方面，强化环境共治主体的义务与责任：对政府，完善有权必有责、有责必担当、失责必追究的权责一体化制约机制；对企业，综合运用行政规制与市场规制手段促使企业严格履行生态环境保护义务；对公民，通过环境教育、文化宣传等方式引导公民在日常生活中自觉遵守一般环保义务。同时，也要重视利用私法规范，明确个人、集体环境权益，建立激励机制，动员全社会在行使民事权利时保护生态环境；进一步完善权利救济机制，整合生态环境责任制度体系，确保行政及司法救济顺畅。

　　（三）界定具体环境法律关系

　　在环境法典编纂中，将可持续发展确立的价值体系通过多元主体间的权利义务构造转化为法律规范，最终呈现为以一定逻辑结构为外观的具体环境法律关系。这就需要立足于环境法律关系客体的类型，借鉴潘德克顿体系，按照总则—分编结构，构建具体的环境法律关系。总则采取“提取公因式”方式规定环境法典的一般规则，重点在于宣示立法目的、调整范围、基本原则，规定有关主体间职权、权利与义务配置及其组织方式形成生态环境治理体系，对生态环境监管体制以及党委政府、企业、公众等治理主体的职权、权利、义务作出一般性规定，既为环境法律关系主体行为提供基本依据，也为各分编具体细化并落实权利义务规范提供基本指引。分则部分根据生态环境的环境、生态、资源三重内涵，将环境法律关系类型化为污染控制、自然生态保护和绿色低碳发展三类具体规范，提升环境法典的统一性、体系性、可适用性，妥善解决现行环境立法的矛盾冲突及交叉重复问题。

　　污染控制法律关系力求在生态系统承载力的范围内改善人类生活质量，实现社会可持续发展，坚持“人民中心”立场，以保障公众健康为规范重心，对现行污染防治相关立法进行系统性整合。一是以一般规定确立“保障公众健康”价值取向，规定污染控制原则、基本制度、监管体制及控制标准。二是结合污染性质及其对人类健康的影响，合理区分环境污染类型并建立相应控制标准；同时高度关注新型污染物质控制。三是重点构建风险预防制度体系，完善行政法律责任，保障环境质量满足人民群众对美好生活环境的新向往、新需求。

　　自然生态保护法律关系以实现生态可持续发展为旨趣，围绕资源及环境所具有的生态属性，构建以空间保护为核心的权利义务规范体系，为经济社会的可持续发展守住自然生态安全边界。一是通过原则、权属条款等一般规定确认生态环境的内在价值，明确“山水林田湖草沙”统筹治理、综合保护目标，规定自然生态保护监管体制与监管职责。二是建立生态要素和生态区域的管理、利用、保护及修复等方面相关制度。三是重点构建以生态空间管理、生态区域保护、生物多样性保护为核心的制度体系，明确主体职责权限、权利义务，完善执法机制，保障生态安全满足中华民族永续发展需求。

　　绿色低碳发展法律关系旨在面向生态环境的资源属性，通过提高社会经济活动中资源、能源开发利用的效率与公平、确保国家能源安全，推动实现经济可持续发展。以“绿水青山就是金山银山”为指引，促进资源开发利用与生态承载力相协调，实现以低碳发展、减污降碳为目标的职责权限、权利义务规范配置。一是以一般条款确立节约资源能源、绿色低碳发展、循环利用原则，建立相应监管体制机制。二是倡导性、激励性规范与强制性、约束性规范相结合，促进生产方式与生活方式的绿色转变。三是确认“碳达峰、碳中和”措施，建立气候变化应对及国际合作等领域的基本制度，转化和衔接国际法上的国家义务，为共建地球生命共同体贡献中国智慧、中国力量。

　　结语

　　可持续发展价值目标的实现方式，只是环境法典编纂方法论中的一个问题。本文从生态环境基础概念、环境法律关系对可持续发展价值、环境与发展综合决策方法的契合角度，对以可持续发展为价值统领的环境法典编纂方法进行了初步探索。这种基于概念融贯、体系融贯的思考，或许深入不足但纠结有余，意味着环境法典编纂方法论研究才刚刚起步，迫切需要深入持久的研究成果。期待有更多研究力量的参与，我们也将继续努力。

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