本文为吕忠梅教授在“全国环境资源司法理论研究基地与实践基地第二届联席会暨贵阳环境司法专门化十周年论坛”和“第十二届泛珠三角合作与发展法治论坛”上两则发言的整合稿。

  一、十九大报告对新时代生态文明的重要论断和部署

  二、对中国环境司法现状的观察和思考

  三、新时代环境司法面临新机遇新挑战新建议

  非常高兴来到“两山”理论发源地、也是最早的实践地福建，讨论中国生态文明建设中的法治问题。2009年我跟王灿发教授在中央电视台做人大代表建议的节目时，我提出的建议就是要在中国建立专门的环保法庭。当时灿发教授坚决支持我的主张，当然也遇到了反对的声音，认为在中国建立专门的环保法庭是一件不可思议的事情。2007年，中国第一个环保法庭在贵州省贵阳市清镇法庭建立，紧接着是福建，福建也是中国第一个全省三级法院都建立专门的环境资源审判机构的省份，创造了很多环境司法经验。当前，中国进入了新时代，环境司法或者说中国生态文明建设的司法状况应该是怎么样的，我今天想就这个问题与大家分享一些我的思考。

  一、十九大报告对新时代生态文明的重要论断和部署

  十九大报告提出一个重大命题，就是中国社会主要矛盾发生了转变，这个社会主要矛盾就是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的需要包括哪些方面，习近平总书记在“7.26”讲话中说了八个层次，这八个层次的需要是我们对美好生活向往的一些非常重大的方面。更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境和更丰富的精神文化生活。我想这八个方面是我们对美好生活需要的非常直接的一些表达，其中，更优美的环境是人民群众美好生活需要的一个非常重要的部分。

  （一）新的社会矛盾在生态环境领域的主要体现

  不能满足人民群众需要的一些不平衡不充分的发展，在环境领域的表现为几个方面：

  一是不同地区在资源开发和环境保护程度上存在较大差异。在我们今天的中国，东中西部不同的地方，在环境保护领域的差别程度是很大的，是不平衡的。

  二是长期处在价值链低端的国际分工使得中国资源环境破坏较为严重。这种在价值链低端的发展模式带来的问题，就是以大量消耗自然资源和破坏生态环境、污染环境来换得经济增长的速度。

  三是生态环境保护意识不浓、法制不健全、生态投资不足。

  四是人民对新鲜空气、清洁水、良好环境质量的需要难以得到完全满足。

  福建是三个环境指标都全优的一个省份，很高兴。但是在许多省份，到一定时候，就会感到环境某一个方面存在问题，我们的身体状况或者健康状况就会受到很多影响，这些都是新矛盾在环境领域的一些具体体现。

  （二）十九大报告对生态文明建设的新论断、新部署

  正因为有这样不平衡不充分的发展，所以十九大报告对生态环境保护提出了新要求，不仅把生态文明建设纳入了“五位一体”总体布局，纳入了五大发展理念，纳入了“四个全面”战略布局，而且明确提出了“两步走”的目标：第一个阶段，从2020年到2035年，要做到生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现；第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。大家注意到，十九大报告对社会主义现代化强国的表述中专门增加了一个词“美丽”，为什么要把“美丽”加进去？我的观点是，把“美丽”加进去，就为中国特色社会主义现代化增加了绿色内涵，只有把“美丽”加进去，才能和“五位一体”总体布局相契合。为了建设美丽中国，十九大报告从理论和实践的四个方面做出了新的部署，提出了一些新的论断。一是要推进绿色发展；二是要着力解决突出环境问题；三是要加大生态系统保护力度；四是要改革生态环境监管体制。

  十九大报告充分体现了习近平总书记新时代生态法治观，我把它归结为“最严”生态法治观。习近平总书记强调，要用最严格的制度保护生态环境，最严格的制度体现在哪些方面，或者说基于一个什么样的思维方式或者认识来归结这些最严格的法律制度，我认为有几个非常重要的观念。

  一是生态伦理观。要统筹山水林田湖草系统治理。十九大报告在“统筹山水林田湖”基础上加上了“草”，把生态系统各个要素都纳入了系统治理的内涵。

  二是协同发展观。绿水青山就是金山银山。绿色发展不是不要发展，而是要有环境保护的发展，要有不破坏后代人环境、满足后代人需求的发展。

  三是科学政绩观。一定要走生产发展、生活富裕、生态良好的发展道路。

  四是执政为民观。我们保护生态环境、建设生态文明，是要为人民创造良好的生产生活环境，也要为全球生态环境安全作出贡献。

  十九大报告第九部分专门对生态文明建设进行了部署，其中有一些非常重要的内容跟法治建设，特别是我后面要讲到的司法密切相关，主要包括。

  一是坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，对于我们要形成的保护格局作了明确阐述。

  二是提出加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。这讲的是环境保护与经济发展的关系。

  三是提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。这是强调要加强执法，严格执法。

  四是实施重要生态系统保护和修复重大工程，建立市场化、多元化生态补偿机制。

  五是设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。我们知道，十九大报告提出来新设立四大机构，分别是全面推进依法治国领导小组、国家监察委员会、退伍军人保障机构，还有一个就是设立统一的国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，这也意味着下一步生态文明体制改革将会有非常大的动作。

  六是坚决制止和惩处破坏生态环境的行为。

  以上这些内容对生态文明建设作出了非常明确具体的部署，在这个过程中我们要建立起一个共同治理环境的体系，司法是在这个环境治理体系中发挥独特作用的一个部分。因为司法是通过解决纠纷的方式对已经受到破坏的社会秩序予以恢复，所以环境司法状况对于环境治理状况所具有的独特功能是值得观察和思考的。

  二、对中国环境司法现状的观察和思考

  2014年7月，最高人民法院环境资源审判庭成立。2015年5月最高人民法院成立环境资源司法研究中心，负责对全国环境司法状况进行一些理论研究，基于研究每年发布中国环境司法发展报告。2015年到2017年中国环境司法发展报告即将由最高人民法院出版社予以出版。我们对2014年最高人民法院环境资源审判庭成立至今的环境司法状况进行了全面观察和跟踪分析。报告总体分为三个部分。第一部分是总体观察，主要是最近两年环境资源司法发生了哪些变化。第二部分对环境资源司法一些重点案件或者重点领域情况进行重点分析。第三部分对一些问题给予特别关注，比如检察机关提起公益诉讼试点，是去年生态文明体制改革的一个重头戏，试点情况如何，我们以第三方名义作了客观素描。

  应当说，十八大以来环境司法发展迅速。在这个过程中我们创新司法理念，推进司法改革，出台了一系列司法解释和司法政策，也推出了一系列重大举措，也解决了许多长期想解决但没有解决的难题，办成了很多过去想办而不能办理的案件，推动环境法治发生了历史性变革。

  在十八大之前，我们虽然在地方成立了一些环保法庭，也办理了一些环境司法案件，但总体上来看还是处在地方性、区域性或者说是片段性的一种司法状态，所以很多案件老百姓告状无门，想诉受理不了，或者是进入法院以后被以种种理由推出去，或者案件审理不能够达到公平正义的效果。十八大以来这五年，我们确实在这一块加大了力度，着力解决了一些重大问题。

  因为时间关系，我把报告里面一些结论性的东西给大家做一个展示，如果大家有兴趣，报告出版以后可以看一看，详细的数据分析里面都有。

  第一个部分，我们选取了五个指标来观察环境司法专门化，提出环境司法专门化继续前行。第一个指标是环境审判机构设置。到2017年6月，全国有976个环保法庭、合议庭或者环境审判专门机构。到现在是不是超过一千个，我没有作具体统计。环保法庭的数量增长非常之快。第二个指标是环境审判机制有效运行。很多的地方比如福建，就是把原来的林业法院整体性改造成环保法庭，对审判机制作了一些专门设计，做了很多改革。第三个指标是环境审判程序的可操作性增强。最高人民法院环资庭成立以后，出台了很多司法解释，对于审理环境资源案件加大了指导，发布了很多指导性案例，对于推进环境治理给予了一些实际的政策指导和司法的技术性指导。第四个指标是环境法治理论发展非常迅速。这几年对这一块的研究是非常多的，比如我们今天召开的会议，也是大家想联合起来去推动生态文明法治建设，有很多论文也都是与环境司法有关的。另外，对于环境法的实施学者们也做了很多研究。除了我做的这个环境司法发展报告，王灿发教授主持做了新环保法实施评估报告，对环境保护法实施的联动情况从不同角度来进行评价。第五个指标是审判团队建设大大加强。刚才洪祥书记讲到我们福建的审判机构、审判队伍数量，包括受理案件数量在全国都是处在前列的，在这方面我们作了非常大的努力。

  在这里，我特别要提一下环境司法案例指导。我们是一个成文法国家，很少用判例方式，但是在环境司法这个领域有两个问题。第一个问题，我们的环境立法大多数是行政指向或者叫做行政导向的，环境法绝大多数条文是授权环境管理行政机关或者环境保护相关部门执法，给法官的空间非常少，也就是说为司法提供的机制是不足的。第二个问题，就是环境法司法发展非常快，我国的地域发展不平衡，在这种情况下，环境司法的推动仅仅靠成文法是不够的，所以最高法院充分地发挥了案例指导的作用。我们知道，腾格里沙漠污染案件总书记三次批示，但是当地党委政府推而不动，社会组织提起公益诉讼还不立案，把诉讼挡在门外。当然最后腾格里沙漠污染案件得到了圆满处理。地方党委政府最后动起来，同时环保部积极参与，司法机关、社会团体共同来推进，各方行动起来，使得腾格里沙漠污染案件有了一个比较好的结果。我记得在做中央电视台《法治中国说》节目时，主持人问我，腾格里沙漠污染案你们费那么大劲干嘛，都是沙漠，没有人的地方，花那么大的力气把这个案子判下来，意义何在。我很简单地回答，沙漠污染看起来跟我们没有关系，但是生态系统是循环的，沙漠刮起沙尘暴，如果是干净的沙尘，刮到海里会为海洋生物提供丰富的养料，沙尘所到之处，砂砾落下来为土壤增加矿物质，所以沙尘不是对我们生存没有意义的。如果没有这种大的循环，我们的土壤靠什么？现在化肥施得很多了，自然的土壤改良跟地球生态系统的循环密切相关，所以保护腾格里沙漠不是说我们白花钱，不是只要那个地方没有人，我们就可以不管，即使没有人的地方，对我们的生存也是至关重要的，这恰恰正是生态文明建设、环境资源保护对于我们特别有意义的地方，所以越是这种地方我们越要去保护。最高人民法院通过案例指导方式在环境保护方面做了很多工作，为生态文明建设，为环境司法提供指导和指引这方面做得非常不错。

  通过对近三年来的裁判文书进行统计分析，观察环境民事、环境行政案件、环境刑事案件、环境公益诉讼案件的审判情况，对一些问题进行客观描述。

  （一）关于环境侵权案件

  一是环境侵权案件数量。我们知道环境污染会对人身和财产造成一些损失。对人身而言，环境污染的严重后果会对健康带来负面影响。比方说重金属污染，铅会对儿童的生长发育带来影响，有可能会终生弱智。镉大米会造成妇女骨骼流失，会得“痛痛病”，汞污染影响神经系统引起的水俣病等等。严重的环境污染最后会通过食物链的方式，把各种污染物输送到我们的身体内，对我们的身体造成很多危害。现在很多研究报告，比方说中国现在的癌症发病率每分钟是多少，每一分钟确诊几个癌症，男性不孕不育率已经超过4000万人，这些都是非常可怕的数字，虽然我们现在不知道这些是否确切的由环境污染造成，但是环境污染是影响当代人身体健康以及影响我们民族繁衍和发展的一个非常重要的因素，这是一个世界性的结论。在这种情况下司法能够发挥什么作用。当然，环境污染也会对我们的财产造成损害。这些环境侵权案件都要靠环境司法来解决。客观情况是，环境侵权案件数量十年来没有发生太大变化。

  二是什么地方环境侵权案件多，什么地方少。事实上并不如我们想象的，经济越发达的地方环境侵权案件越多，案件数量和经济发展水平并没有直接关联。

  三是这类案件的上诉率普遍较高。环境案件基本上都达到二审。我们原来对于什么是环境污染案件，最高法院做了很多的案由规定，大气污染案件、水污染案件等等分了很多，但是到了法院以后，大家对这些案由不太感兴趣，我们都叫环境污染侵权纠纷。形式上看，环境侵权案件的发展处在一个比较平稳的状态，但是如果把判决书拿来仔细分析，我们发现有三个难点。一是对于如何认定环境侵害，就是有环境污染行为，带来了环境侵害，这种侵害怎么来认定，法院判决五花八门，认定不一致。二是要想把环境权益侵害纳入传统经济体系，难度比较大。举一个简单的例子。我承包了一个鱼塘，在里面养鱼两万元，旁边有一家工厂排污，把鱼塘污染了，鱼都死了，我去法院提起一个财产损失起诉，就有两个问题。第一，我只能请求赔偿鱼的损失，因为这个鱼塘是我承包的，我不是所有权人，我的鱼损失了，我的收益没了，我要求去赔，我国水法规定一切水资源归国家所有，那么国家的利益谁去请求赔偿？所以诉讼可能只有我个人财产损失这一部分，水的污染没有人去提。第二，即便是我个人的财产损失部分，鱼的损失怎么计算，我的投入、预期收益到底怎么算？我们现在只计算直接损失，间接损失是不纳入计算之内的，这也会带来一个问题，可能原来我养鱼的预期收益是20万，结果法院判下来才2万，因为我买鱼苗花了几千块钱，养了两个月鱼就死了，之后我没有投入，所以不计算在实际损失之内，所以在侵权赔偿的计算方面，如果完全按照传统的侵权法来判断也会出问题。第三，因果关系。我怎么证明鱼就是被污染的水给毒死的，而不是我自己弄死的，因果关系的证明非常困难。

  （二）关于环境行政案件

  我们做了一个499件案件的分析，还有一个1200多件案件的分析，我们看到：第一，行政案件类型比较单一，都涉及行政处罚，表明行政执法罚款是最主要的手段。第二，法院结案以裁定为主。裁定是程序性的，实体性问题都要用判决，以裁定为主意味着案件撤诉比较多或者协调比较多，或者各种程序性的方法结案比较多，真正判决的案件非常少。审结的一审行政案件19.9万件，看起来很多，但是占全国所有行政案件的比例不到2%，案件数量是非常少的。第三，诉讼参加人类型相对集中。行政案件一个非常明显的特点是民告官，被告比较单一，就是环境行政主管部门。

  观察判决书，也发现几个问题。第一，定案证据比较单一。第二，被告申诉率比较高。这个问题是值得我们关注的。法院跟政府到底是什么关系？我在法院管了八年的行政审判，经常会被质问，你们跟政府是不是穿一条裤子，你们跟政府是什么关系？司法和行政之间是一个维护和监督的关系，还是以监督为主的关系，这次行政诉讼法的修改做了一些新的界定，执法权和行政权之间应该是一种什么样的关系，对于国家治理体系才是有效的。第三，实体法的适用率比较低。我看到一个非常有意思的现象，法官判决案件基本不用环保法，都是用行政诉讼法。最高人民法院这个司法解释大家看到就我列举了一个就是水污染、大气污染等等都有法律，法官为什么不用这些法律来判案子，在判决书上都没有出现这些法律名称，这是什么问题，其实值得我们很好的思考。我们列举了比较多的裁判文书，进行了结构性分析，得出的结论是，行政案件数量比较少，类型单一，当事人固定，裁判文书定案证据单一，实体法适用率较低，被告胜诉率较高，这是一个客观现象，背后的原因是什么，在我们的报告里做了很多分析，这里我不再展开。

  （三）关于环境资源犯罪

  刑法专门有破坏环境资源罪的一节规定。我们观察到的结果是：第一，发案率呈不均衡分布。这里面一些罪名真正能用到的非常之少，现在最多的是盗伐林木罪，有两个罪名从来没有用过，我们查找了所有的裁判文书，居然找不到这两个罪名。第二，地区分布不均衡。污染环境案件多在东部，中西部比较少。这就是说，环境犯罪与经济发展有一定联系。第三，入罪方式比较单一。重金属等污染物超标三倍以上，非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上等，用这种方式入罪占我们查到的环境刑事案件的93.67%。从中可以看出环境行政执法的重点领域在哪，这种单一的入罪方式对立法也提出了一些挑战。第四，刑罚配置整体偏轻，也就是轻刑化。比方说我们福建创造的补绿复种，实际上是一种替代刑罚的方式，轻刑化有积极意义，但是也会带来一定的问题。

  （四）关于环境公益诉讼

  环境公益诉讼，是这几年力推尤其是环境资源审判专门化非常注重的一部分。但是不断有媒体报道说环境公益诉讼案件数量不足，很多环资庭成立以后没有案件审理。从实际情况看，环境公益诉讼的数量确实不大。对此怎么看，也是学界讨论比较多的一个问题。这就涉及到如何认识环境公益诉讼的功能，是不是推出一个诉讼制度，案件数量越多越好。

  美国自1972年立法以来，环境公益诉讼到现在也就200多件，环境公益诉讼的数量从来不是这个制度设计所追求的目标。目标是在公权力不去实施法律的时候，法律授权私权利去行使法律。所以美国叫做私人检察长制度，就是授予个人以公权力，检察长是代表国家行使公权力的司法人员，公民可以成为检察长，就是对私人授予公权力来执行法律。还有就是行政机关不执行法律的时候，授权另外一个机关来执行法律。比如授权检察机关提起公益诉讼，就是在行政机关不执行法律的时候，由检察机关监督执行，保证法律制度得到落实。所以环境公益诉讼不是以案件数量增长来发挥作用的制度。对此我们要有清醒认识。

  公益诉讼的现状，从这两年试点情况看，行政公益诉讼数量增长比较快，民事公益诉讼数量反倒是往下走，尤其是2017年民事公益诉讼非常少，特别是社会组织提起的民事公益诉讼非常少。什么原因？现在检察机关提起公益诉讼，民事诉讼法和行政诉讼法已经做了修改，成为一项正式的制度。在检察机关提起公益诉讼试点过程中，公权力和私权利主体之间抢案源的情况、相互不配合不协调的情况普遍存在，实际上是这两个制度之间的衔接存在一些问题，重复诉讼或者抢着诉讼这种现象在各地都不少发生，另外，诉讼案由类型化也是相对不完善的。

  （五）关于海洋环境案件

  海洋环境保护法设立了不同于一般环境保护法的机制。第一，适用特别审判程序。除了民事诉讼法，还有海事海商案件的特别程序法。第二，海洋环境保护法授权海洋行政管理部门代表国家对破坏海洋环境的污染提起赔偿诉讼，是国家代表人诉讼，代表的是国家利益，而环境保护法涉及的是公共利益，两者是有差别的。

  我们对涉海环境案件做了专门分析。最高人民法院从2016年连续发布了三个司法解释来推动涉海环境案件审理工作。康菲石油污染渤海的案件，不断有渔民提起民事诉讼，天津海事法院等海事法院也受理了一批这样的案件。通过这些案件我们看到，海洋环境案件的类型越来越明确，总体态势发展较好。经统计，从1999年1月到2017年3月，10个海事法院一共受理了982件环境案件，通过观察裁判文书，我们看到，主要的案件类型是权益损害案件。受案法院相对集中，主要是辽宁、山东、天津、广东、广西、浙江、福建、上海。武汉海事法院管辖范围很宽，从重庆一直到南通，但是受理案件非常之少。

  涉海环境案件的特征比较明显。一是以私益诉讼为主。涉海案件因为是国家代表人诉讼，所以公益诉讼比较少。二是行政案件少。三是适用特别程序，反倒出了一些问题。

  （六）关于检察机关提起环境公益诉讼试点

  一是总体态势比较好，但是案件数量不多，地区差异也比较明显。从微观来看，检察院提起的环境行政公益诉讼多过环境民事公益诉讼，胜诉率比较高。从2015年7月1日到2016年12月31日，我们搜集到的公益诉讼案件589件。案件数量最多的省份是贵州、广东、吉林，北京只有一件。在案件类型方面，贵州、吉林、甘肃这些省份以行政公益诉讼为主，甘肃全部都是行政公益诉讼，没有一起民事诉讼。

  二是试点取得了预期成效，检察机关提起公益诉讼发挥了很好的作用。2016年到2017年，环境诉讼案件80%以上是由检察机关提起的，在中国现有体制下，由检察机关发挥法律监督作用，对于遏制行政不作为确实有非常好的效果。检察机关办理的公益诉讼案件是7386件，但是实际上起诉的只有几百件，大量案件是检察机关通过在诉前向被诉的行政机关发出检察建议书督促履职，不履职才提起诉讼，大量的案件在诉前程序得到了解决。

  三是诉讼主体都在基层，胜诉率高。十三个试点省份把试点都放到了基层。当然，试点阶段尤其是在试点初期，就去碰大的硬的案件可能会有一些问题，但是我们看到，被诉主体没有一个是县级以上行政机关。并且检察机关提起公益诉讼到目前为止几乎百分之百胜诉，只有一起案件进入二审程序，结案率也不高。检察机关百分之百胜诉，这不是一个正常现象。打官司胜败是常事，有输有赢才是常态。一个诉讼制度实施中，一方百分之百赢，另一方常败，打破了诉讼平衡。什么是诉讼？我曾经对法官们说过，就是原被告和平地吵架，既然和平地吵架，就要各说各的理，怎么能一边永远有理，一边永远没理呢，那样就不需要设置纠纷解决机制了。检察机关起诉前，一般都会先协调。判决之前，一般检、法两家也会进行充分的沟通。这都是好的，但是最后的结果，如果只要检察院提起公益诉讼，法院就判赢，会让社会对司法公正的认知产生影响。这值得我们关注。

  另外，检、法两家对于检察机关提起公益诉讼过程中的诉讼地位的认识是有分歧的。在检察机关提起公益诉讼十三个试点地方，法院在管辖等方面有一些不适配。经过司法改革，法院对环境案件跨区域管辖或者集中管辖，检察机关提起公益诉讼，由哪一级检察院提起，到哪一个法院起诉，这些实际问题并没有得到很好处理。

  还有重复诉讼的问题。通过对裁判文书的分析，我们发现在少数试点地方，检察院对已经刑事判决或者已经行政执行的案件再来提起一个公益诉讼，什么原因不知道，但是已经审理过的案件仍重复诉讼的问题确实存在。

  检察机关提起公益诉讼和法律授权由社会组织提起公益诉讼，两者之间的关系应该怎么处理、怎么协同。

  这些都是我们通过对全国各级法院裁判文书进行调研和分析，对所观察到的环境司法现状所作的客观描述。其中我们发现的问题都值得继续关注，并且应该深入研究，对原因进行分析，拿出解决问题的方案。

  三、新时代环境司法面临新机遇新挑战新建议

  （一）新时代给环境资源司法创造了新机遇

  党的十九大报告明确提出中国特色社会主义进入了新时代。新时代环境司法面临新的机遇。我把新机遇归结为四个方面。

  第一，“人与自然和谐共生”的生态观为环境资源司法提供了价值遵循。判决案件要有价值判断，也就是明确了在发展和环境保护出现冲突的时候，我们应该优先选择什么。

  第二，节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针为环境资源司法提供了理念支撑。

  第三，统筹山水林田湖草的系统治理体系为环境资源司法专门化的推进提供了巨大空间。

  第四，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构为环境资源普通化的发展提供了新途径。设立专门的国有自然资源管理资产管理和自然生态监管机构，涉及到多个部门职能调整。民法典有关于国家自然资源所有权的规定，目前中央深改组正在研究制定关于自然资源产权制度改革的重要文件。国家自然资源所有权在国家，那么谁来监管，怎么把所有权主体和监管主体分开，必须要把所有者、使用者、监管者等等这些关系理清楚。

  （二）新时代对环境资源司法提出了新挑战

  我把新挑战也归结为四个方面。

  第一，绿色发展理念所要求的“经济要环保、环保要经济”与环境资源司法“保护优先、恢复为主”的理念在具体案件中如何协调。

  其实环境资源司法永远面临一个矛盾，保护优先还是发展优先，需要处理好经济发展和环境保护的关系。理论上来讲，我们说保护优先、恢复为主，但是到了具体个案，什么时候保护优先，什么时候发展优先。回顾一下天价公益诉讼案——泰州污染案。法院判决六个公司1.6亿赔偿生态补偿金，足以使其中四家公司破产，如果说大量的判决最终使公司破产，还要不要发展，讲环保要不要经济，客观上是会存在矛盾的。这些矛盾在司法裁判中法官如何来平衡，其实是一个非常大的挑战。

  第二，环境资源案件多重法律关系属性与三大诉讼分立、裁判规则相异的情形如何处理。

  通常情况下，矿产资源开发不仅仅涉及所有权问题，还牵扯到开发许可、合同等等各种问题，造成环境污染可能涉及刑事、行政、民事等多个不同的法律关系，而我们三大诉讼是分离的，法院有刑事庭、行政庭、民事庭，三大诉讼法的规则也是不一致的。现实中经常会出现案件审理中突然停下来，等刑事判决、行政判决下来再接着审，然后又说刑事判决、行政判决不能用，来来回回打官司，当事人来回跑，老是打不完。如果把案件都拿到一个庭来审，三大诉讼法规则之间的冲突怎么解决。

  第三，环境资源案件三审合一机制需要怎样的法律解释方法。

  最近我看到一个法院的判决书很有意思。一个农户到山上去挖了一把草，他也不知道是什么，被抓住以破坏野生植物罪判刑了。我们刑法的重要原则是罪刑法定，要入罪量刑必须要有刑法的明确规定。这把草是什么呢？后来搞清楚了叫蕙兰，可能是兰草中比较珍贵的品种，按照刑法规定，破坏野生植物罪的对象必须是列入国家野生动植物濒危名录的，但是在名录上找不到蕙兰。法官说判决依据的是省里某个部门出台的规定，但是省里面出台的这么一个保护规定显然不足以成为定罪量刑的依据，随意入罪会带来很大的负面影响。过去在环境保护判决中也出现过类似一把草、一棵树、一头猪的问题，为什么会出现这些问题。保护环境是正确的，但不能代替司法理性和法律理性。罪刑法定是刑法的核心原则，不能因为保护环境就改变解释规则。

  第四，环境资源案件的统一裁判规则应该如何建立。

  民事案件庭审，是原告先说被告后说，行政案件庭审是被告先说原告后说，刑事案件庭审公诉人先说被告后说。举证责任配置规则不同，庭审程序也不同。如果把环境资源案件把刑事、民事、行政法律关系都放到一个案件中来审理，谁先说谁后说就是个问题。还有检察机关提起公益诉讼，如果上诉，检察院处于什么样的诉讼地位，这都是非常现实的问题，也是我们要面临的挑战。

  （三）新时代环境资源司法要有新目标

  中国的环境司法走了一条专门化的道路，就是成立专门的环保法庭，和三大诉讼分离的普通化并行的模式。现在遇到一些困难和挑战，需要加以改进。我提出了几个新的目标。

  1.专门化是中国环境司法发展的重要维度。

  环境资源司法的对象为因环境资源利益而产生的各类纠纷，该领域的利益关系、法律关系具有复合性、复杂性，实行专门化司法是当今世界的趋势。

  环境司法专门化内涵丰富，既包括审判机关相关业务的专门化，也包括检察机关相关业务和法律服务的专门化。

  具有深厚文化积淀又具有社会主义制度优势的中国司法，应该创造出具有中国特色、服务中国的环境资源司法的专门化机制，为环境案件的准确裁定做出贡献，让人民群众在每一个环境案件中都能感受到公平正义。

  同时，具有中国特色的环境资源司法专门化机制，也应该为全球生态环境治理、构建人类命运共同体做出贡献，为世界提供中国的“绿色司法模式”。

  2.精细化司法是司法目的实现的主要路径

  （1）事实认定的精细化。事实认定难，是当前环境司法特别是污染环境类案件审判过程中的难点。这是由环境被污染、生态被破坏的特征决定的，有些案件的事实演化存在时空隔离性或其他复杂情形，对环境案件的事实认定很难达到“还原”的程度，因此，在环境司法过程需高度重视事实认定的精细化，通过科学技术手段等尽量提高事实的还原度。

  （2）法律适用的精细化。环境资源司法活动中，“找法”比其他类型的司法活动更具难度。由于我国环境法尚无法典化，法律法规较为分散，且环境资源领域存在诸多技术性标准与规范，这些技术性标准与规范往往与环境资源法律共同构成对相关行为违法性或有责性的判断，因此在环境司法中需通过精细的规范查明、有效的辩护等加强法律的适用，以此来提升裁判的科学性。

  （3）裁判执行的精细化。环境资源司法中执行更具难度，但从环境资源司法的目的上看，裁判的有效执行是关键。既要关注对相关主体法律责任配置的执行情况，也要注意法律一般预防功能的保留；既要关注生态环境的恢复程度，也要将其与社会关系的调整与修复统一起来。

  3.个案公正是环境资源司法追求的价值目标。

  案件当事人在本质上对司法的追求只有一个，即公正的判决。

  要坚持“判决书是运送正义的主要方式”的理念，秉持所有的司法活动最终是为了促进个案公正的司法价值观，完善司法机制、优化司法过程，精细化地进行事实认定、科学公正地适用法律。

  在环境资源司法普通化发展中，坚持不同类型、不同性质的案件适用不同法定程序的原则：

  环境刑事司法要避免对案件的预判、预断，坚持“疑罪从无”；

  环境民事案件，要在既有实体与程序规则体系下严格举证规则，完善事实认定与法律适用；

  环境行政案件，要防止以环境政策替代司法政策，切实做到“以审判为中心”。

  在所有类型的环境司法活动中，都要充分重视二审、再审等的程序功能，使环境类案件在诉讼流程中正常流动。

  中国的环境司法既要满足人民群众对良好生态环境的需求，也要保障法治价值的独立性、系统性，实现生态文明与法治文明的协同发展。

  （四）新时代对环境资源司法的新建议

  1.以提升质量与能力为核心，扎实推进环境司法专门化

  （1）按照司法体制改革要求和案件审判实际需求，规定设立专门审判机构的基本条件和配置标准，防止“有名无实”。

  （2）针对环境资源审判机制的运行过程中出现的一些主要问题，如审判庭之间的职能交叉重叠、不同层级环境资源审判机构案件管辖等方面的不一致、各地方环境资源审判机构的不仅名称不一且承担的审判任务差异较大等，研究出台制度化、规范化措施。

  （3）研究制定《环境公益诉讼审判规则》，对《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》实施情况及时跟踪分析，妥善解决公益诉讼案件审理中的程序问题和审判流程问题，特别是检察院提起公益诉讼案件的特殊程序问题。

  （4）研究环境资源案件类型化的途径和方法，针对目前存在的传统案由确定方式无法解决环境资源案件类型化需求、环境资源案件大多存在责任竟合或责任聚合情形、环境资源案件体现科学不确定性特征等情况，利用现代技术手段，运用大数据分析、数据挖掘与实证分析相结合的方法，寻找环境资源案件类型化的新理论、新方法。

  （5）完善环境资源典型案件、指导性案件的发布制度，更好发挥案例指导功能。在总结现有典型案件评选、案例发布经验的基础上，建立环境资源案件质量评价制度，明确典型案例、指导性案例评价标准，明确案例分析规则，改革案例点评方式。

  （6）探索设立跨行政区划的专门审判机制的必要性与可行性，以最高人民法院第三巡回法庭的实践为基础，积极探索解决环境资源案件审判实际存在的“主客场”现象等问题的方法，为将环境资源案件纳入跨行政区划的专门法院管辖、乃至设立跨行政区划的专门环境资源法院积极准备。

  （7）加强环境资源审判机构和队伍的能力建设，加强环境资源审判知识和技能培训力度。建立有效的激励机制，鼓励法官进行环境资源审判研究，鼓励法官探索适应环境资源案件公正裁判所需要的庭审方式、事实认定方法、证据规则、法律适用规则，鼓励法官在裁判文书中充分说理、归纳裁判规则；鼓励环境法学者、环境科学工作者与法官进行双向交流与互动，建立联系机制，保证在环境资源审判过程中实现知识理性与实践理性的有机结合。

  2.以实现公平正义为宗旨，稳健发展环境资源审判普通化

  （1）认真研究环境资源审判专门机构与传统审判机构之间的职能分工与合作机制，明确环境资源审判机构与民事审判庭、行政审判庭、刑事审判庭合理的业务分工标准、案件管辖范围。

  （2）建立环境资源专门审判机构与传统审判机构联系与协同机制，明确环境资源案件与普通案件的不同类型化标准与方法，建立普通案件与环境资源案件的移送制度、联合审判制度，成立不同审判机构间的沟通平台及裁判研讨会议制度。

  （3）研究制定传统审判机构审理环境资源案件的证据规则、法律适用规则、程序规则及裁判规则，明确普通案件与环境资源案件的界分标准、特殊裁判需求以及特殊事项。

  （4）完善普通审判机构发布环境资源典型案例和指导性案例制度，建立相对统一的案例遴选、案例分析、案例点评标准，建立环境资源典型案例和指导性案例发布的联合评估制度，减少司法过程的内部矛盾与冲突。

  （5）加强对普通审判机构法官的环境资源法培训，鼓励不同审判业务部门的法官进行环境资源案件研究，鼓励环境资源审判庭的法官与传统审判庭法官的人员交流、业务交流。

  3.以完善生态环境法治为目标促进立法科学化和司法活动规范化

  （1）及时总结环境司法专门化与普通化发展的相关实践，提出民法典编撰、环境保护法和各环境单行法立改废、完善诉讼法等立法建议。

  （2）综合梳理环境资源司法领域中出现的立法问题，如检察机关提起环境公益诉讼的法律适用问题、跨区域管辖和集中管辖改革与两院组织法规定不尽一致问题、环境资源案件的责任竟合聚合与现有三大诉讼模式分立等问题，向全国人大提出进行立法解释的建议。

  （3）针对生态文明体制改革过程中涉及的重大司法问题，如长江经济带发展战略、一带一路战略、生态损害赔偿试点、碳排放权交易、水权交易、国家自然资源所有权制度改革，等等，及时进行研究，发布司法政策、制定司法解释、发布指导性案例等方式，统一裁判原则、裁判标准，规范司法行为。

  （4）充分发挥环境资源司法研究中心与研究基地、实践基地的人才、智力、思想优势，以发布课题指南、委托专门研究、鼓励自主研究等多种方式，为环境司法健康发展提供理论支撑，通过理论创新、制度创新、实践创新推进中国特色环境司法模式的形成。

  （5）加强环境司法领域的国际交流与合作，建立不同国家间的司法交流机制，创建以中国为主导的“绿色司法国际论坛”，逐步形成中国环境司法模式对全球生态环境治理格局的影响力与引导力，为建立人类命运共同体贡献中国司法智慧。

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