文章来源：《法学论坛》2022年第1期“法治前沿”栏目。全文转载自公众号“法学论坛”。

　　作者简介：秦天宝，武汉大学环境法研究所所长、教授，博士生导师。

　　摘要：生物多样性的遗传资源多样性、物种多样性、生态系统多样性等层次性特征要求其法律规制体系应更具有整体性和协调性。同时，新时期背景下的生物多样性保护兼具自然资源保护、国家安全保障、经济发展促进等综合性目标，要求必须以总领性、宏观性的思路发展和完善法律规制体系。系统性法律规制因具有推动政治决策法律化、符合生物多样性层次性规制要求、实现公众利益和保障法律规制效率性优势而成为生物多样性保护的现实选择。生物多样性保护的系统性法律规制包括了规制依据、规制主体、规制手段和规制对象等要素，可以此为逻辑起点，对当前我国生物多样性保护法律规制的现实问题予以分析，并在此基础上提出完善我国生物多样性保护系统性法律规制的可行建议。

　　关键词：系统性；生物多样性保护；法律规制

　　目次

　　一、生物多样性保护法律规制实现系统性的必要性

　　二、生物多样性保护系统性法律规制的构成要素

　　三、生物多样性保护系统性法律规制的现实困境

　　四、生物多样性保护系统性法律规制的完善建议

　　结语

　　随着习近平法治思想提出依法治国要更加注重系统性、整体性、协同性的要求，实现法律规制的系统性将是新时期我国实现生物多样性保护法治化的重要内容。在此背景下，立足于当前我国生物多样性保护法律规制的现实基础，文章在分析研判系统性的法律规制对于生物多样性保护的必要性基础上，对我国生物多样性保护法律规制从单一分散向整体系统的法治路径展开深入探讨，以期从法律规制的角度对我国生物多样性保护提供有益参考。

　　一、生物多样性保护法律规制

　　实现系统性的必要性

　　生物多样性是生物及其与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，由遗传（基因）多样性，物种多样性和生态系统多样性三个层次组成。生物多样性自身的层次性、多元性特征要求生物多样性保护的法律规制也必须体现系统性、整体性，法律规制不仅在对象、范围方面体现广泛性，而且在手段、机制等方面也应当呈现内在关联性，进而实现对生物多样性保护的整体系统规制。与此同时，随着我国国家治理体系法治化进程的推进，实现系统性的生物多样性保护法律规制在我国建设现代化环境法治体系背景下也有着现实意义。

　　（一）推动政治决策法律化的有效路径

　　政策法律化即是指把经实践检验认为成熟和稳定，且在较长时期内调整规范社会关系的政策，经享有立法权的国家机关依照法定权限和程序上升为国家法律，使这些政策获得法律效力和国家强制力的保障。我国在顶层政策设计层面包括中共十九大报告提出的：“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统的质量和稳定性……”，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出的“坚持山水林田湖草系统治理，构建以国家公园为主体的自然保护地体系。实施生物多样性保护重大工程。加强外来物种管控……”以及《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030年）》等政策，反映了我国对于生物多样性保护进行系统性治理的政策导向。在国家政治决策高度关注生物多样性保护的背景下，实现系统性的生物多样性法律规制，不仅是通过法律规制的方式把生物多样性保护的政策宣示转变为具体的实施手段，而且在系统性理念的指引下，生物多样性法律规制对于国家政策的贯彻也更具层次性和全面性。

　　法律具有高度的明确性，必须以规则为主，不能仅限于原则性的规定，并且法律一般是对试行和检验为正确的政策定型化，具有较强的稳定性；而政策主要或完全由原则性规定组成，只规定行为方向而不规定具体的行为规则，注重及时解决新出现的社会现象和社会问题。在我国生物安全体系被纳入国家安全体系背景下，生物多样性保护除了具有维系生态系统平衡、实现公众共同利益等目标以外，还包括了保障国家安全的关键内容。为了贯彻实施我国有关生物多样性包括生物安全的国家政策，必须通过法律规制的方式为各主体提供明确的可预测和可执行的生物多样性保护行为指引，并且要体现出法律规制与政策实施在总体目标方面的一致性。而在实现系统性的生物多样性保护法律规制过程中，其系统性除了强调生物多样性保护法律规制体系的整体性以外，还注重反映生物多样性法律规制与政策导向、现实国情等社会背景的关联性。也就是说，生物多样性保护的系统性法律规制是以国家政策导向为指引来明确生物多样性保护的整体性目标，并且在此基础上通过系统性的法律规制体系包括法律规制依据、法律规制主体、法律规制机制等方式对生物多样性保护各领域的具体事项予以规制，在对生物多样性进行整体性保护的同时来实现国家生物多样性保护的战略部署。所以，实现系统性的生物多样性保护法律规制，不仅在具体理念、手段等方面可为贯彻执行我国生物多样性保护的政策导向提供现实依据，而且法律规制与政治决策在总体目标层面的一致性也保障了生物多样性保护的时代价值。

　　（二）生物多样性的层次性需要系统性的法律规制

　　从综合生态系统的视角来看，生物多样性的保护需考虑系统内的所有构成要素的特性和分布，把握要素的运行方式及关联，分类调整以驱使其转化产生向心保护的整体动能。由于生物多样性保护需要在生态系统、物种、基因等多个层面。进行协同保护，而采用法律规制手段展开生物多样性保护时也必须结合生物多样性自身特征而设置具有层次性、系统性的法律规制体系。系统性的法律规制以维护生态系统平衡、保障公众利益、维护国家安全为主要目标，并且在此基础上针对生物多样性保护不同领域而设置法律规制体系。目前我国已在《中华人民共和国生物安全法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国进出境动植物检疫法》等多部法律中不仅贯彻了生物多样性保护理念，而且针对生态系统、物种、基因等层次的生物多样性保护问题进行了具体规制。反映了我国生物多样性保护法律规制体系开始通过系统性的体系框架构建来对生物多样性进行层次性保护。

　　与此同时，生物多样性不仅包括遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性，而且保护内容涉及到国家安全、知识产权等诸多面向。在当前我国生物多样性保护存在的遗传资源不断流失、物种濒危程度加剧、生态系统功能不断退化等现实问题，也对国家生物安全、知识产权保护等工作带来了严峻挑战。生物多样性层次性特征除了表现在生态系统、物种资源、遗传资源等方面的层次性以外，还因涉及国家安全、知识产权保护等领域的内容而体现出层次性。所以，系统性的生物多样性保护法律规制除了直面当前生物多样性在自然生态领域存在的问题以外，还注重应对因生物多样性保护缺失而造成的国家安全、知识产权保护等问题，从而在自然生态、国家安全、知识产权等领域实现生物多样性的整体性保护。

　　（三）实现公共利益的现实要求

　　生物多样性保护一方面是通过对基因多样性、物种多样性以及生态系统多样性的保护来实现维护自然生态系统平衡的目的，另一方面则是通过对生物多样性保护来发挥生物多样性对于人类发展的资源利用功能，实现人与自然和谐共生发展。生物多样性保护对于公共利益的体现，除了涉及自然生态系统平衡的环境利益以外，还包括了国家安全、生物技术产业发展等社会经济利益。以作为生物多样性重要内容的生物遗传资源为例，生物遗传资源安全在内容上不仅涉及资源安全，同时也涉及生态安全和社会安全，对国家安全的维护具有不可忽视的作用。由于生物多样性保护涉及了国家安全、生态安全以及社会经济发展等多元性利益的融合，并且不同利益主体之间在生物多样性保护过程中也势必会产生利益冲突，为生物多样性保护目标的实现制造阻碍。

　　实现生物多样性保护的系统性法律规制则是一方面通过法律手段明确了不同语境下生物多样性保护的利益指向，并且为这些多元化的公共利益提供具体的、系统性的法律保障；另一方面则是在新时期背景下生物多样性保护被赋予了保障国家安全、维护生态安全、实现社会经济发展等新的公共利益内涵，而在此背景下的生物多样性保护势必将面临来自部门利益、私人利益等方面的阻力，此时系统性的法律规制则是通过对法律规制理念、方式、对象等方面的改革来保障生物多样性保护工作始终是以实现公共利益为根本目标。

　　（四）保障法律规制的效率性

　　目前我国已经在生物多样性保护领域出台了多部法律法规，生物多样性保护法律框架体系初步成型。在国家层面的生物多样性保护立法已经覆盖了遗传资源获取与惠益分享、物种多样性、生态系统多样性、生物安全等多个领域；在地方层面，首部生物多样性保护地方法规《云南省生物多样性保护条例》则反映了我国生物多样性保护法律体系在纵向层面的探索和完善。在此背景下，生物多样性保护法律规制的重心除了继续完善各领域的法律依据以外，还应当从法律规制依据、主体、机制、对象等方面发挥生物多样性保护法律规制的效率性。

　　对根源于经济学的效率观念在法学的正义观的语境下进行调适，并在制度设计层面对各方面的内在规定性予以充分的关照，也符合风险社会理论中有效应对技术风险和制度风险的内在要求。生物多样性保护法律规制的效率性除了通过各种规制方式来实现应对生物安全风险、防范生物资源减损等目标以外，还应避免单纯的制度堆砌，而且要注重在法律规制体系内部形成系统、有效的运行机制，从而以具有系统性的法律规制来实现生物多样性保护的多元化目标。在当前我国生物多样性保护法律规制已具有一定现实基础的背景下，系统性的法律规制并不是单纯地建立和套用法律框架，而是更关注与生物多样性保护之间的内在关联，把生物多样性由科学机理向法学问题进行转化，并在此基础上设计、整合相关法律规制手段，在降低了法律规制成本的同时，实现了法律规制的针对性与效率性。

　　二、生物多样性保护系统性法律规制的

　　构成要素

　　论证生物多样性保护系统性法律规制的构成要素，因其属于在特殊语境下对法律规制问题进行的研究，所以仍然要基于法学语境下规制的真实内涵予以展开。《布莱克法律词典》将规制界定为：①规则或约束控制的行为或过程；②内部章程或规章；③拥有法律约束力的规则或命令，通常由行政机关发布。规制包含了双重含义：规则本身（尤其是行政机关发布的有约束力的规则或命令）与规则之治，而规制必备的核心要素，即规制主体（公共机构）、规制对象（经济或社会活动）、规制手段（直接或间接规制）以及规制依据（法律规则）。

　　（一）法律规制依据

　　纽曼认为，法治中附加的内容，不仅严重曲解了法治的本义，而且致使法治“就像通货膨胀中的货币一样无法承载起太多的价值”。如果把这些附加因素清除出去，就会清楚地发现法治的本义就是“法律和秩序”。正如前文所述，我国目前已经在生物安全、外来物种入侵、遗传资源获取与惠益分享等领域出台了多部国家和地方立法，并且《环境保护法》作为环境保护领域的基本法律也为生物多样性保护提供了总领性、补充性的法律规制依据。而要实现对生物多样性保护的系统性规制，法律规制依据除了在立法数量、立法层级等方面提供支撑以外，还应当体现为法律理念、法律框架、法律制度之间的统一协调。

　　由于生物多样性保护因自身的层次性特征并且关乎国家安全，其法律规制的依据也必须是符合国家生物多样性保护的时代需求，并且可以满足因生物多样性保护范围和领域的不断变化而产生的法律制度需求。在此背景下，系统性生物多样性保护的法律规制依据则不再是单纯的制度体系扩充，而是体现在内外两个维度：在法律理念方面，基于对生物多样性保护的科学机理向法学问题转换的前提，协调生物多样性保护法律规制的生态保护、国家安全、社会发展等总体性目标，为法律体系的构建、主体范围、权责界限划分提供理念上的指引；在法律框架方面，需要立足于生物多样性保护法律规制的总体性目标，分别从生物多样性保护法律体系自身的完善以及该体系同其他法律规范的衔接适用性两方面构建法律框架；在法律制度方面，需要结合生物多样性保护的现实需求，对现有制度体系进行完善的基础上，通过明确生物多样性保护不同领域的制度在理念、原则等方面的内在关联来逐步实现制度体系的整体性。

　　（二）法律规制主体

　　法律规制主体主要指在获得法律授权的前提下、运用法律手段来管理具体事项、并在此过程中通过对法律的贯彻和执行来保证法律规制目标实现的特定主体。我国目前的生物多样性保护法律规制的主体较为单一，主要借助于政府机制强力推行，社会组织和市场力量虽然参与度逐渐提升，但尚未与政府机制形成最大合力，也没有生成社会和市场力量自主治理的可行能力与制度体系。在系统性视角下，生物多样性保护法律规制主体除了应实现主体由一元向多元的转变以外，还应当注重发挥不同主体各自在生物多样性保护过程中的应有价值。

　　在现代社会，政府在保障公众环境权益方面具有重要作用，行政机关依法对法律法规的有效执行、对国家和地方环境保护政策的及时响应、依法履行环境保护职责，是保障公众环境权益的重要途径。同时，由于各地区间经济、社会和卫生条件的差异，政府可以综合运用规划和激励等手段，应对不同区域间居民在环境权益方面的不均衡性。在生物多样性保护法律规制过程中，政府作为政策和法律的制定者、执行者以及公共行政资源的调控者，其法律地位以及治理优势是其他主体所不具备的，政府应当是生物多样性保护法律规制的主导性主体。然而，因生物多样性保护涉及范围广并具有高技术性特征，并且由于部分地方政府在治理资源与人员配备方面的欠缺，单纯依靠政府已经难以实现对生物多样性保护的整体性规制。同时，由于公众对于自身生态环境利益的需求与日俱增，公众、社会组织参与政府的环境法律规制活动也具有了现实和法律依据。在此背景下，系统性的生物多样性保护法律规制主体不仅在范围方面包括政府、社会组织、公众、专家学者等多元主体，而且在主体关系方面体现为政府主导下的基于生物多样性保护的共同目标，各主体通过法律程序和规则有序参与到生物多样性保护法律规制活动中，在充分发挥生物多样性保护价值的同时，实现其参与生物多样性保护的环境治理权利。

　　（三）法律规制手段

　　生物多样性保护法律规制的目标包括了保护自然生态、维护国家安全、促进经济社会发展等内容，并且基于法律规制效率性的要求，系统性视角下的生物多样性保护法律规制手段除了包括传统的行政管制以外，还应包括经济激励与公众参与，并且三者之间围绕生物多样性保护的具体目标而彼此依存。

　　行政管制手段具有针对性、强制性特征，可在短时间内集中各种行政资源应对解决各种公共管理问题，而行政管制手段也在相当长的一段时间里是我国环境治理领域的主要法律规制手段。生物多样性保护的行政管制手段主要是基于生物多样性保护的公共利益属性，由政府作为公共利益代表者对侵害公共利益的行为予以严格规制进而实现更为广泛的公共利益，而面临突发或者紧急情况时，行政管制手段也赋予了政府在短时间内做出决策并采取相应手段应对各类风险和危机。此外，生物多样性保护与国家利益密切相关，明确行政管制手段在生物多样性保护法律规制手段的重要作用，也符合生物多样性保护法律规制对于国家生物安全的保障。

　　在经济激励方面，虽然中国经济体量不断增大且中国政府已投入巨额资金用于生物多样性保护，但由于中国国土辽阔、生物多样性丰富、保护工作量大，资金缺口依然很大，特别是在生物多样性调查和监测、自然保护区建设和管理、生物多样性恢复等方面能力十分薄弱、资金严重缺乏。而生物多样性保护法律规制除了对危害生物多样性的行为予以直接规制以外，还包括为实现生物多样性的持续健康发展而进行的间接促进活动。同时，在风险社会背景下，生物多样性保护法律规制重心已由显性的资源破坏行为向兼顾隐性的风险预防转变，而对于生物多样性保护领域的风险预防则需要大量的技术和人力的支撑，对不同领域的风险进行系统研判和应对。所以，基于当前我国生物多样性保护资金匮乏与应对风险压力不断增加的现状，经济激励应当是生物多样性保护法律规制的重要手段。

　　在公众参与方面，实现“政府、企业、公众和社会组织共同参与”的治理模式是建设现代化环境治理体系的一项重要内容，生物多样性保护法律规制手段中也应包括公众参与内容，把社会组织、公众、专家学者等社会主体纳入到生物多样性保护主体范围内。此外，由于专业人员本身也会存在一定的认知偏见，加之风险规制并不是对某一种风险的规制，而是对社会风险的系统性规制，这也使专业人员的理性判断存在某种程度的局限性。要充分发挥公众偏好与专家理性的积极作用，就需要充分沟通协商，在公权力主导下，实现两类价值判断主体的沟通与互补，从而为风险规制目标的确定提供科学合理的价值选择。所以，生物多样性保护的公众参与仍然需要由政府主导，协调不同主体之间的利益冲突与权责配置，充分实现各类社会主体的治理价值。

　　（四）法律规制对象

　　生物多样性保护法律规制的对象主要是基于生物多样性自身的特征对遗传资源多样性、物种多样性、生态多样性等内容通过法律手段予以规制和保护，而由于生物多样性的自身系统性以及风险社会背景下生物多样性保护价值的外延性，有必要对生物多样性保护法律规制对象的范围予以扩展并在此基础上实现法律规制对象之间的协同增效。

　　在系统性视角下对生物多样性保护法律规制对象的研究，一方面应当结合生物多样性的自然属性，依据生物多样性自身的内涵与范围适时调整延伸法律规制对象范围；另一方面，也应当结合包括风险社会、国家安全等时代背景，从社会属性角度对生物多样性法律规制对象予以确定。由于目前我国生物多样性保护法律规制体系仍处于框架构建的初始阶段，包括遗传资源、生物入侵等领域仍未完全纳入法律规制对象范围内，并且包括转基因生物安全、自然保护地等法律规制对象仍存在分散性特征。系统性视角下生物多样性保护法律规制的对象，除了要求对生物多样性保护范畴内的相关内容纳入法律规制体系之内以外，还强调了现有法律规制对象在自身内部实现系统协调。此外，在现代生物技术及其产业的发展给人类带来巨大惠益的同时，也存在着不容忽视的问题，人体健康、生态环境等都受到了潜在威胁甚至现实损害。那么，对于这项决定国家未来竞争实力的技术动力及产业动力，如何合理引导、规范发展、预防风险，成为当前各国在积极推动生物技术及产业发展的同时必须考虑到的重点问题。所以，在明确生物多样性保护法律规制的对象时，除了从生物多样性的遗传资源多样性、物种多样性、生态系统多样性角度展开分析以外，也应把生物多样性保护法律规制涉及的生物安全、风险预防、经济发展等内容予以统筹考量。

　　三、生物多样性保护系统性法律规制的

　　现实困境

　　我们正身处在一个风险——这其中既包括自然风险，也包括社会风险，在一定语境下还包括法律风险——如影随形的时代。系统性的生物多样性保护法律规制则是在传统的资源保护、生态系统维持的基础上把国家安全、风险预防等内容纳入进来，通过系统性、整体性的法律规制体系来实现生物多样性保护的法律规制与国家新时期背景下生物多样性保护总体目标的一致性。然而，因风险社会背景下生物多样性保护范围的不断延伸且我国生物多样性保护法治基础较为薄弱，我国实现系统性生物多样性保护法律规制仍面临一些现实困境。

　　（一）生物多样性保护法律规制依据较分散

　　规则在法律和事实的可能范围内加以明确的确定，具有明确的法效果。在风险社会背景下，生物多样性各层次的保护范围不断延伸，而政府等规制主体依据现有的科技认知水平、行政管理资源难以实现生物多样性的整体性保护和各类风险应对，而此时生物多样性保护的法律规制依据则通过把生物多样性保护的各种科学机理转变为具体的法律规制问题，则为生物多样性保护规制主体提供了可预测的、明确的规制准则。

　　由于我国国内的生物多样性保护法律规范多存在于《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《畜牧法》《种子法》等单行法律之中，虽然这些法律对具体领域的生物多样性保护提供了有效的法律支撑，但是因相关法律在立法理念、立法目的等方面并不以生物多样性保护为核心，造成我国生物多样性保护法律规制依据在立法理念、立法目的、基本制度等方面在不同领域体现出不同的内容，为实现系统性、整体性的生物安全法律规制制造了阻碍。与此同时，系统性的生物多样性保护法律规制还要求有整体性、系统性的法律框架体系，进而实现以系统性、关联性的法律规制体系来应对同样具有关联性、复杂性的生物多样性保护问题。由于当前我国在国家层面尚未出台专门性、总领性的生物多样性保护立法，不仅造成国家层面生物多样性保护法律规制依据的理念单一、制度分散等问题，而且地方生物多样性保护立法也面临立法依据缺失的问题，体现出我国生物多样性保护法律规制依据仍然缺乏系统性的规制体系框架。

　　（二）法律规制主体较单一

　　生物多样性保护法律规制的主体因需要承担相关法律制度的制定与执行、各种规制资源整合与调控以及多元化利益的平衡等职能，而政府作为法律规制主体则有着法定职权与资源调控的独有优势。同时，由于生物多样性法律规制除了涉及对自然生态保护以外，还包括维护国家生物安全的内容，使得社会主体难以成为生物多样性保护的主导性主体。然而，在风险社会背景下，生物多样性保护的层次性特征使得生物多样性保护法律规制的领域不断扩展，政府作为政策与法律的制定与执行者，其自身科学知识与专业人才储备已难以实现生物多样性保护的全面保护，需要借助社会主体的治理优势来实现其生物多样性保护的职能。

　　我国生物多样性保护法律规制受整体环境法律规制体系的影响，仍然是由政府总揽法律规制的各种事项，包括法律制度的制定与执行、治理资源调配等，此种模式不仅在较长一段时期内保障了我国生物多样性保护工作的权威性和效率性，而且也进一步限制了社会主体参与生物多样性保护法律规制的空间。随着生物多样性保护工作更具科学性与复杂性，政府需要包括专家学者、社会组织在内的社会主体对生物多样性保护科学机理进行解构和分析，使其顺利转换为法学问题，并通过法律手段予以有效规制。但是，由于社会组织、专家学者、公众等社会主体被排除在律规制主体范围之外，使得法律规制在面临高科技性和技术性的生物多样性保护问题时，容易因缺失科学机理向法学问题转换的过程，而变成政府单一通过法律手段直面复杂性的科学问题，进而产生法律规制体系在应对生物多样性保护科学问题过程中的摩擦乃至冲突。

　　（三）法律规制手段缺乏衔接性

　　在当前我国环境法律体系中，包括行政管制、经济激励、公众参与等法律规制手段已经有了较为明确的法律规定，而由于生物多样性保护法律规制体系仍处于初步发展的初级阶段，各种法律规制手段虽然已有明确的法律依据，但是在制度设计与实践运用方面相关法律规制手段仍然缺乏衔接性。

　　在行政管制方面，政府虽然在生物多样性保护法律规制中起着主导性作用，但是受我国行政体制影响，扮演政府主导性角色的往往是政府的组成部门，包括生态环境、自然资源、农业农村、市场监管等政府职能部门，并且随着生物多样性保护范围的延伸，不仅将有更多的职能部门被赋予生物多样性保护职能，而且各部门间的职能与利益交叉也更为明显。在此背景下，部分政府部门往往以自身政绩考核标准来确定自身的履职界限，通过孤立性行政的方式避免或抵触与其他政府部门的“越界”协作，从而产生“碎片化政府”现象。碎片化政府主要指的是，如果不同职能部门在面临共同的社会问题时各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作，致使政府的整体政策目标无法顺利达成，那么碎片化政府就此形成。在治理语境下，碎片化强调的是一种治理主体相互独立、治理政策实施散乱、治理目标容易背离初衷的现象，容易造成生物多样性保护法律规制因受孤立性行政的影响，不仅分裂了政府对生物多样性保护的主导性职能，而且也违背了生物多样性整体性、系统性保护的初衷。除此以外，目前我国在生物多样性保护法律规制领域仍然缺乏对经济激励、公众参与的适用范围、适用程序等内容的具体规定，造成政府对生物多样性保护法律规制始终难以由单独管控向主导协调方向转变，影响了生物多样性保护法律规制的效率性。

　　（四）法律规制对象的滞后性

　　在法律规制的语境下，生物多样性保护法律规制的对象必须由现行法律规范予以确认并且提供具体的规制目标和方式，体现出法律规制对象与法律规制依据的紧密联系性。同时，由于受法律滞后性特征的影响，在当前我国生物多样性保护法律规制依据仍在部分领域存在空缺的背景下，生物多样性保护法律规制对象也难以全面体现生物多样性保护的真实需求。

　　生物多样性保护涉及了基因多样性、物种多样性和生态系统多样性三个主要领域，并且每个领域保护对象的类型多元化、种类复杂化的特征又使得生物多样性保护对象范围进一步延伸。同时，由于生物多样性保护法律规制的目的除了在于维系自然生态系统平衡的资源保育以外，还包括了保障国家生物安全、促进经济发展等资源利用的内容，使得生物多样性法律规制对象的确定标准更为复杂和系统。结合当前我国生物多样性保护法律规制的依据，其立法特征仍然是以末端的问题应对为主，更注重对具体领域的生物多样性保护问题通过法律规制的手段予以解决，缺少从更高位的生物多样性保护的整体性目标、系统性规制手段等角度构建法律规制依据，从而造成当前生物多样性保护立法的“分散性”现象。在此背景下，即使随着社会和科学水平的进步，生物多样性保护需要对其保护对象的范围进行不断扩展，但是受限于法律规制依据的分散和滞后，使得法律规制视角下生物多样性保护的对象难以与现实需求相匹配，进而难以实现自然生态系统平衡、保障国家生物安全以及促进经济发展的总体性目标。

　　四、生物多样性保护系统性法律规制的

　　完善建议

　　整体性治理理论中，治理可以通过三种策略来实现：整体性的考虑（即要考虑到战略发展对他者的影响以及他者对战略发展的影响）、对话（信息交换）和共同性的计划（临时的共同计划或者共同工作），反映出对治理效果、主体、目标的系统性要求。在此基础上，结合系统性生物多样性保护法律规制的构成要素与现实问题，本文建议可以从实现生物多样性法律规制的综合性效果、多元性主体、统一性目标的角度出发对生物多样性保护系统性法律规制体系予以建构完善。

　　（一）体系化重构生物多样性保护法律规制的依据

　　当前我国生物多样性保护法律规制依据面临的主要问题是，因生物多样性保护立法注重具体领域生物多样性保护问题的解决应对而体现出明显的分散性立法特征，造成生物多样性保护法律规制各领域之间缺乏关联性与整体目标性。在此背景下，实现法律规制依据的系统化重构则必须在国家层面制定生物多样性保护的综合性、总领性立法，整合当前生物多样性保护分散性的立法体系，实现生物多样性保护法律规制依据的系统性。以最近颁布的《中华人民共和国生物安全法》为例，该法第一条明确规定的：“为了维护国家安全，防范和应对生物安全风险，保障人民生命健康，保护生物资源和生态环境，促进生物技术健康发展……”等内容不仅明确了该法综合性的立法目的，而且以生物安全为主线，对我国涉及重大新发突发传染病、动植物疫情、生物技术研发、生物多样性等方面的法律法规进行串联和整合，形成了以《中华人民共和国生物安全法》为核心，多部法律法规为基础的生物安全法律体系，从立法形式、立法位阶、立法理念等方面有效解决了生物安全领域的法律规制依据分散的问题。

　　同时，在风险社会背景下，风险预防是一项具有高度系统性、技术性的制度工程，如果风险预防的制度实践和经验积累缺乏共通的概念资源和法理框架，就有可能导致各领域风险预防制度安排的杂乱、盲目乃至相互冲突。由于缺乏通行的评价体系和协调法则，各领域风险预防制度安排容易各行其是，使得相对人需要为适应不同的制度框架而反复调整其认知与对策，在加重其负担的同时也增加了制度运行成本。生物多样性保护法律规制依据的体系化重构，除了在法律框架体系方面要形成以综合性的生物多样性保护法为核心，具体领域法律法规为主体以外，还应当在法律理念、法律制度设计方面实现统一性与兼容性。今后可围绕新时期生物多样性保护的现实需求，坚持先把科学技术问题实现向法学问题的转换，保障法律规制对于科学问题解决的可行性，然后通过对法学问题的解构分析来构建具体的法律规制依据，从而实现法律规制依据在理念、制度设计等方面符合生物多样性保护现实需求的同时，其体系自身发展也更具协调性和整体性。

　　（二）扩充生物多样性保护法律规制主体的范围

　　根据环境资源和生态系统的公共性特征，环境治理要求在环境保护问题上要有“集体行动”，而目前最经济也最通行的办法，就是由政府组织环境保护行动。系统性的生物多样性保护法律规制除了要求政府仍然担任主导性的规制主体以外，还强调了政府法律规制效果的统一性。在当前部分政府部门因部门利益而产生的孤立性行政行为并分裂政府生物多样性保护法律规制的统一性和权威性背景下，需要在更高的行政位阶建立生物多样性保护法律规制的领导机制。在我国“党委领导、政府负责、部门分工、分级管理”的治理架构下，权力的纵向运行事实上发挥着主导作用，横向间合作往往受到纵向结构的有力钳制。当横向间合作面临着较高的合作成本时，为了避免问题升级和矛盾爆发，会倾向于利用纵向行政协调来促进横向合作，以实现问题的快速有效解决。“高位推动”是一种极为重要的手段，它是具有中国特色的共产党领导下的公共政策执行机制。最近颁布的《中华人民共和国生物安全法》明确了由中央国家安全领导机构负责国家生物安全工作的决策和议事协调，同时组织协调政府各部门的生物安全工作，也反映了生物安全领域政府职能的实现采用了“高位推动”方式来实现政府部门的横向间合作。所以，政府作为生物多样性保护法律规制的主导性主体，为维护其生物多样性保护的权威性和统一性，防范政府部门的孤立性行政行为，可通过在更高的行政位阶设计相关的领导机制，实现生物多样性保护相关政府部门之间的协作配合。

　　而在社会主体方面，在当前我国相关政策和法律已经明确包括企业、社会组织、公众等社会主体参与环境治理工作权利的背景下，如何把政策宣示与法律规定中的参与权利转为具体的参与程序和保障将是实现公众参与的重要内容。在生物多样性保护法律规制方面，除了政府承担主导性角色以外，包括社会组织、公众尤其是专业机构、专家学者将在把生物多样性保护科学技术问题向法学问题转换过程中起着关键作用，需要在相关法律规制依据的制定和实施过程中为这些主体提供参与空间，从而保障生物多样性保护法律规制与生物多样性的科学技术性相匹配。所以，今后除了增加扩容在生物多样性保护具体领域的法律规制依据以外，还需要考虑社会主体对于实现法律规制对生物多样性保护问题科学性应对的关键价值，并且在各个具体环节明确细化不同社会主体参与生物多样性保护的程序，形成政府与社会主体之间的良性互动协作。

　　（三）丰富生物多样性保护法律规制的手段

　　系统性的生物多样性保护法律规制对于规制手段多样性的要求来自于规制目标的综合性，即生物多样性保护目标的自然生态属性、国家安全属性和经济发展属性，而实现该综合性目标则需要包括行政管制、经济刺激、公众参与等多种规制手段的衔接配合。在此过程中，行政管制手段主要负责对潜在的危害生物多样性保护的行为进行规制，除了对相关违法行为进行直接惩治以外，还应包括了风险预防的内容，通过对具体领域生物多样性保护的全过程法律规制，实现生物多样性保护法律规制的全面性。

　　在经济刺激方面，生物技术产业发展要求国家至少提供两个层面的法律制度：第一，基于生物技术产业作为国家经济发展的重要力量而提供一般的法律制度。第二，基于生物技术产业的特性而提供特殊的法律制度。包括基于生物技术产业的技术性、生物资源依赖性、生物技术产业发展带来的伦理观挑战以及生物技术的应用范围广且关乎人类健康与环境安全、风险性极大等特征而提供的各项法律制度。也就是说，生物多样性保护法律规制一方面需要由行政强制手段贯彻国家有关生物多样性自然属性保护的强制性要求，另一方面也应当结合生物多样性自身资源利用性特征，通过经济手段实现生物多样性保护对于经济发展的促进作用。同时，在我国生物多样性保护面临较大的资金困境背景下，今后可通过由国家主导、社会主体共同参与的生物多样性保护产业基金、生物多样性保护税等绿色金融方式，实现对行政强制手段的补充和支持。除此以外，公众参与作为生物多样性保护法律规制的重要内容，除了具有促进生物多样性保护由科学技术问题向法学问题转换的价值以外，还可以作为利益关联者通过信息公开、监督举报等方面在政府外部形成一套生物多样性保护法律规制的监督机制，实现生物多样性保护法律规制主体的多元化。

　　（四）科学设计生物多样性保护法律规制的对象

　　在风险社会背景下，科学技术与社会发展的进步带动了生物多样性保护由传统的维系生态系统和防止资源损耗向兼顾资源合理开发利用与保障国家安全方向转变，为应对科学不确定性下的各类生物安全风险以及促进生物资源的合理利用，生物多样性保护的对象也分别在遗传资源多样性、物种多样性、生态系统多样性三个层面不断扩容和细化。生物多样性保护法律规制对象的界定也将影响包括法律规制依据、规制主体、规制手段等在内的法律规制体系效果。在此背景下，法律规制作为生物多样性保护的一种手段，其规制的对象也应当符合现实社会背景对生物多样性保护的要求，并克服立法滞后性带来的法律规制对象与生物多样性保护目标之间的脱节。

　　同时，生物多样性保护系统性法律规制的对象除了应在整体层面符合生物多样性保护的现实要求，即实现法律规制与生物多样性保护现实需求的一致性以外，还应当在不同类型的规制对象之间通过系统性的制度设计体现不同类型规制对象的内在关系。所以，对于生物多样性保护法律规制对象的设计思路总体上包括了规制依据的前瞻性与规制对象的内在联系性两方面。在此背景下，由于立法同时具有维持既有秩序的消极功能和催生新型社会关系的积极功能。立法的超前性是对可预见的社会发展趋势进行预先的规范设计，为处发展初期或者尚未形成的社会关系提供法律保障。今后对于生物多样性保护法律规制对象的设计一方面要从法律规制依据制定的角度，贯彻立法前瞻性的理念通过制度设计者基于现有立法技术，对生物多样性保护法律规制对象进行系统性完善和前瞻性预测，促进法律规制对象与现实需求实现一致性；另一方面，要立足于当前生物多样性保护法律规制总体目标与理念，适时调整生物多样性保护法律规制对象，并以此为主线来实现各领域法律规制对象之间的互通协调。

　　结语

　　法律规制作为生物多样性保护的一种手段，其体系发展方向不仅应当符合当前我国社会背景下生物多样性保护的现实需求，而且在自身体系内部也应当实现法律规制依据、规制主体、规制手段和规制对象的衔接性和协调性，从而使法律规制以整体性、系统性的姿态去应对风险社会背景下具有关联性、复杂性的生物多样性保护问题。从系统性的视角下分析生物多样性保护法律规制问题，需要注重对我国生物多样性保护法律规制的时代背景进行分析，包括生物多样性保护目标的资源保护、国家安全保障、经济发展等多重属性，“党委领导、政府负责、部门分工、分级管理”的公共治理体制，生物多样性保护法律框架初步形成的法治基础等内容，并在此基础上运用和借鉴相关领域的成熟经验，完善并发展符合我国国情的生物多样性保护法律规制体系。除此以外，随着经济社会发展以及风险社会背景下科学不确定性的增加，即使生物多样性保护法律规制将纳入风险预防、公众参与、利益平衡等内容，生物多样性保护法律规制的发展主线也仍然应保持首先从科学技术问题实现向法学问题的转化，然后在此基础上运用法律规制的方式实现对于生物多样性保护问题的解决。

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