【编者按】

　　为了推进环境法典编纂研究，由中国法学会环境资源法学研究会主办、北大法宝（北京北大英华科技有限公司）承办的“环境法典研究（2018-2020）公益项目课题结项暨环境法典编纂专家研讨会”，于2022年1月12日在北京举行。中国法学会环境资源法学研究会部分领导、《环境法典研究（2018—2020）公益项目》课题组部分成员、特邀环境法学者以及相关行业专家50余人参加会议。会议主会场设在北大英华公司会议室，本次会议全程通过北大法宝学堂平台进行了现场直播，共有6200余人次观看了会议的直播。

　　会议重点探讨了环境法典编纂的基础理论与总则编问题，与会专家结合研究专长作了主题发言与讨论，会议成果对推进环境法典编纂研究具有重要价值。为了让公众能够完整地了解学者们纷呈的观点和思想，“环境法典研究（2018-2020）公益项目”秘书处根据会议录音整理了会议实录，经发言人核实确认、授权公开发布，分五次陆续推送，敬请关注。

　　本次推送的是第一单元“环境法典编纂的基础理论”实录。

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　　主持人：王明远中国法学会环境资源法学研究会副会长、清华大学法学院教授

　　王明远：刚才吕老师已经从总体上对环境法典编纂的研究进展和问题作了介绍，她特别强调环境法典编纂需要坚实的理论支撑，所以环境法典编撰的基础理论研究非常重要。我们第一单元的主题就是这个，一共有六位发言专家，每个专家的发言都严格控制在八分钟以内，后面还留一点时间进行交流讨论。

　　一、环境法典编纂方法论

　　发言人：史玉成，甘肃政法大学环境法学院教授。

　　环境法法典化已经成为当下环境法学界关注的热点问题。建立何种意义上的“立法方法论”，为环境法典编纂提供方法指引，是环境法典编纂中的一项重要的基础理论准备工作。目前，除少数学者有专文探讨外，鲜见有关于环境法法典编纂方法论的系统研究成果。我今天想从五个方面谈一下对环境法典编纂需要注意的问题。

　　第一，运用法教义学方法实现环境法典编纂的形式理性要求。环境法法典化最为重要的目标之一，就是对环境法律规范按照一定的内在逻辑进行系统化。建构符合形式理性要求的环境法体系，是环境法典编纂的首要使命。通过何种方法实现环境法律规范的体系化？法教义学方法毫无疑问应当是最主要的方法。通过法教义学方法，完成环境法律体系化与环境法律解释的任务。一方面，对现有繁杂、分散、失范的环境法规范进行体系整合；另一方面，建立环境法律的解释和适用规范，以克服法典“有限理性”的局限和一经编纂即具有滞后性的问题。

　　第二，运用可以实现实质理性要求的价值判断方法。环境法规范体系必须对社会发展变化保持一定的开放性。在环境法典编纂过程中，既要基于对环境法律实践和法条的大量充分的实证研究，还要在实证的基础上进行价值规范的思考和权衡，对不同价值之间的逻辑关系做出判断，对相互冲突的价值进行权衡和取舍。环境法典编纂应当以可持续发展为根本价值取向，以生态秩序、生态安全、环境公平、公益保障为基本价值目标，以多元主体有效互动与多重利益合理分配为根本保障，在立法技术上实现兼顾形式理性与实质理性的“适度法典化”目标。这一点在环境法学界已有基本共识。

　　第三，运用实现人与自然和谐发展的系统论方法。环境法规范不仅关涉到了人类社会的发展，对人类社会的秩序、正义等价值实现具有促进作用，并且还欲实现人与自然之间的和谐发展。这一终极目的决定了环境法典编纂应当采用系统论方法。系统论方法比传统的法典编纂方法更进一步，在处理人与自然的关系方面，遵循“山水林田湖草沙”是一个生命共同体的理念，将人与自然进行了有机的统合，有利于形成一个尊重自然、顺应自然和人与自然和谐发展的“共同体社会”。在规范人的行为方面，最大限度地将“保护”和“利用”两类立法有效融合起来，把环境的生态价值和经济价值有效统合起来。在整合环境监管体制方面，改变多头立法体制的带来的公共权力部门化、部门权力法定化现象，实现环境监管权力的均衡配置和协调运行。

　　第四，构建环境法法权谱系的法权化方法。童之伟教授早些年提出“法权中心学说”，试图平衡权利和权力的矛盾性，达到了更高层面的抽象化和统一。笔者曾借鉴这一概念，尝试性提出“环境法的法权结构理论”，以促进环境利益的共生和增进为目的，建立“环境权利—环境权力统一体”即环境法的法权结构，确立公民环境权的实定权利地位，平衡环境私权力与公权力的关系，构建一个高度一体化的、衡平的环境法法权谱系。环境法典编纂的过程中，应当注意体现和平衡各类因环境规制不断生发而成的全新的“环境私权”和“环境公权”，建立环境私权和环境公权的具体权利/权力谱系，促进环境法由命令控制法向利益衡平法的转型。

　　第五，使用立足功能主义的比较法学方法。20世纪90年代以来，以法国、瑞典和德国为代表的一些大陆法系国家开展的环境法典编纂活动，其中法国、瑞典的环境法典编纂已取得成功。一些发展中国家，如菲律宾、多哥、布基纳法索等，环境法典编纂也已提上立法议程并付诸实践，为我国环境法典编纂提供有益的借鉴。一方面，要坚持功能主义，不同的法律制度，只要它们要解决相同的事实问题，即适应相同的法律需要，就是可比较的。另一方面，任何制度都是在一定的制度脉络中发挥功能的，在运用比较法学方法时，还需要把不同国家的环境法律体系架构和制度放在不同的制度背景和社会结构中进行分析，辨析它们的异同，做出比较和取舍。

　　以上发言内容中，借鉴了吕忠梅教授、曹炜博士、陈真亮博士的部分观点，特此说明并致谢。

　　二、环境法典编纂对基本法模式的借鉴

　　发言人：李挚萍，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中山大学法学院教授。

　　环境基本法的发展演进是一个不断综合化的过程，环境法典编纂也是如此。环境法典编纂需要对基本法模式进行借鉴。今天我将对对环境基本法的三种主要形态及代表性国家进行介绍，并分析总结促进环境基本法发展的内外部因素。

　　首先，环境基本法有三种主要形态。第一，是政策法形态，这是环境基本法的1.0版本。政策法形态的环境基本法主要目的是为了宣示国家的环境保护政策，建立国家环境保护职能机构，明确其职责。其条文政策性明确，较为原则及抽象，宣示性作用强，强制性不明显，一般没有法律责任条款。如美国1969年的《国家环境政策法》、巴西1981年《国家环境政策法》、菲律宾的1977年的《环境政策法令》。第二，框架法形态。这是环境基本法的2.0版本。框架法形态的环境基本法呈伞型结构，立法既宣示了环境目标及政策，也明确了基本的法律原则，相关机构的职责，管理制度和措施等。覆盖了不同领域的整体环境问题，促进以更统一、协调和整体的方法进行环境法律规制。例如印度1986年的《环境保护法》、日本1993年《环境基本法》、蒙古1995年《环境保护法》、柬埔寨1996年《环境保护与自然管理法》、越南1994年的《环境保护法》、阿塞拜疆1999年《环境保护法》，格鲁吉亚1996年《环境保护法》，立陶宛2006年《环境保护法》，南非1998《国家环境管理法》，纳米比亚2007年《环境管理法》等等。第三，综合法形态，这是环境基本法的3.0版本。综合法形态的环境基本法除了国家环境保护政策、目标、基本原则等概括性内容外，对于机构职责、公民和社会组织的权利义务、环境保护制度和措施、财务保障、污染防治、环境要素的管理及保护、纠纷解决机制、法律责任等内容作了具体、详尽、系统的规定。综合法形态的基本法往往整合了原有的部分单行立法，具有不同程度的法典编纂性质，可以称之为准环境法典，如瑞士1983年《环境保护法》、墨西哥1988年《生态平衡和环境保护法》、英国1990年的《环境保护法》、丹麦1998年的《统一环境法》，加拿大1999年的《环境保护法》马其顿2005年《环境保护法》，斯诺文尼亚2004年《环境保护法》，保加利亚2002年《环境保护法》，等等。

　　其次，我想谈一下影响环境基本法发展的因素。第一，内部因素。影响环境基本法发展的内部因素包括：应付严重的环境危机、整体性保护代替分割性保护、提升国家环境保护和环境政策的地位及整合、统领、协调和简化环境单行立法。这些都与环境法典编纂的土壤是一样的。第二，外部因素。影响环境基本法发展的外部因素主要有1972年人类环境会议和1992年环境与发展大会。人类环境会议后形成的思想共识为环境基本法的产生垫定了基础，这些共识主张要用系统的观点看待环境及环境保护、提出了人们在环境中的基本权利、明确定位了国家和社会的环境责任、提出了解决环境问题的国家战略和环境保护的基本原则。环境与发展大会形成的最主要的共识是可持续发展战略及思想。但是发达国家强调是的“可持续性”，发展中国家强调的是“发展”的机会。伴随着可持续发展战略的实施，环境基本法以可持续发展战略为基础及最高目标，构造了公民环境权为环境基本法上的核心权利，完善了环境法主体的权利义务体系，确立了环境治理的构架，大力提倡社会多元参与，采用更多的市场机制基础上的经济手段，完善了法律责任及司法救济制度，体系更为全面庞大、形式更为多样。这些理论和认识同样对环境法典的编纂有重要的指导意义。

　　再次，需要谈一下环境基本法内容和体系的发展演进。环境基本法是不断综合化、理念升华和核心价值形成和内容日益成熟的过程。在此过程中，体系结构及内容的总体趋势是越来越综合，包含内部综合和外部综合两部分。同时，内容特征也在不断变化。环境基本法的内容从政策宣示为主到制度构建为主、从重价值理念到重实际操作、从重形式主义到重现实主义、从重义务到重权利的构建。

　　最后，有了完备的理论基础，也需要思考立法技术。伴随环境基本法理念和核心价值的提炼日益成熟，环境基本法的制度体系日益完善，为环境法典的编纂打下了基础。环境法典编纂也可以适当借鉴的环境基本法的立法技术。这些技术包括采用渐进性和分步式立法，建立开放式和留白式的立法框架，利用综合化的立法形式，采取定期评估及修订的立法完善模式等。谢谢大家，请大家批评指正！

　　三、生态法典编纂的国外经验借鉴

　　发言人：刘洪岩，中国社科院法学所研究员

　　环境法体系化已经成为所有国家在环境法典编纂中的一个共同目标。在这个目标指引下，域外环境法典编纂采取了不同的路径选择，我们需要对此进行分析借鉴，今天我将以生态法典编纂的国外经验为题，分三方面进行汇报。

　　首先，环境法律体系化已经成为各国环境立法共同追求的目标指向。我们知道环境法律体系化的概念是源于法典化。毫无疑问，法典编纂模式已经成为实现和推动环境法律体化的一个最佳路径。英美国家和大陆法系也开始特别地关注法典化或者法典编纂这种模式。但是需要明确的是法典化不等于法典编纂。英美法系国家学者的认识和我们大陆法系国家的学者不同。他们认为法典化是制定一部具有法律特征的法律，只要这个法律在相关领域能起到基础性、综合性的作用和调整功能，这就是一种法典化。比如美国的阿尔曼等学者提出英美法系国家也有法典化，与大陆法系不同之处在于缺少大陆法系国家法典编纂的基本观念。基于这种认识，我们在借鉴国外法典编纂的过程中需要明确自己的目标和需求。毫无疑问，我们这次环境法典编纂也是基于环境法律的体系化。具体而言，我们需要解决两方面的问题。第一，通过法典编纂对现有法律体系实现三方面的突破，实现法律规范、制度体系和法治理念三个层面的提升。第二，实现我们现有五个环境监管职能的打通。我们要把现有的环境监管体系中条块分割、多龙治水的问题进行解决。

　　其次，域外环境法典编纂主要模式。第一，整体上的系统化模式。这类似现在法国环境法典的汇编模式，即把同一位阶之间的法律进行整合，不同位阶之间的法律进行内部协调，同时跟相关的这个法律规范进行外部协调。第二，就是通过制定一部调整范围尽可能广、法律规范尽可能缜密的环境法典来推动这个环境法律的体系化。那么这方面的就是我们研究团队关注的这八个国家和一个地区的生态法典和环境法典的制定情况。比如框架法，典型国家是韩国、南非等。再如没有法典名字却有法典意义的法律，如荷兰制定的《环境管理法》。第三，适度法典化，就是通过制定一部法典，同时通过其他法典之间的协同来实现整个法律体系化的建构目标。目前的典型国家有俄罗斯、哈萨克斯坦。如果实行这样的一个适度法典化的模式，必须要关注法典制定完之后还要解决的附带性问题。例如，环境法典本身的体系化的问题、法典之外与其他法律、法典之外与环境法制之间的体系化问题。第四，通过完善相关的行政立法，最终实现环境法律的体系化，这一点以爱沙尼亚等国家为代表。

　　最后，基于这两种模式的分析，我想谈一谈我们要搞的适度化法典这种编纂模式。在域外经验借鉴方面能够有哪些可供吸收的做法。我们知道现在环境法典编纂的适度体系化已经成为国内学界的一种共识，但是我们必须意识到由于环境法律体系体量过大，技术化的现象非常的复杂，通过制定一部法典来彻底解决这些问题可能目前还不是特别现实。因此，我们还要关注环境行政立法方面环境法律编纂的基础性作用。同时，在经验借鉴中，我们首先不要认为只有以法典命名的环境法典才是真正的法典。其实在相关的国家中，没有法典之名但是有法典之实的做法其实是大量或者普遍性存在的，我们目前研究的可能更多的是以法典名义制定或者颁布的研究，但是我们可能还欠缺关于那些非典型法典国家的法律规范的研究，可能是我们关注的一个重点。

　　另外关于外国法典经验的取舍问题。我们目前研究的样本是八个国家和一个地区。八个国家包括德国、法国、俄罗斯、哈萨克斯坦、瑞典、意大利、爱沙尼亚和菲律宾。一个地区是包含九个国家在内的独联体国家，目前有个《独联体生态示范法》。从这些国家的立法经验来说，我认为首先法典编纂的的确需要一个时机性的把握，今天吕老师也介绍了，就是我们现在这个法典编纂的时机性成熟。其次，我们的目标在编纂过程当中一定要非常的清晰和明确，不能把这个目标设定的过于模糊，不能包罗万象，要进行简化，当年的德国的法律草案几度流产的主要原因可能也是因为目标上的不清晰。再次，我们的规制对象要非常的清晰。我们也看到目前的专家意见稿其实是非常清晰的。复次，我们还要考虑到法典编纂可能会涉及到一些职能部门、管理部门，还有社会相关利益方的调整和博弈的问题，这个我们可能在外部上要有充分的准备。同时，法典编纂一定要确定一个核心的价值指引，比如说法国的环境法典更多的侧重于环境权的保护和公共参与。那么我们现在主要关注的是经济可持续发展、民生等。此外，我们要避免一些合宪性的瑕疵等内容。

　　域外法典经验借鉴到此我们只做了第一步，下一步将对各国法典的立法理念、基本原则等内容进行提炼，各国环境法典和其他单行法律关系的协调、立法技术和法律文本的横向分析、如何对新型环境问题进行纳入等都是我们以后关注的重点。谢谢各位！

　　四、大陆法系国家法典编纂经验借鉴

　　发言人：沈百鑫，江苏省环科院副研究员

　　我只讲涉及大陆法系中的德国，汇报题目“德国环境法法典化的经验借鉴和可能创新”。我是从“环境法是作为一个系统转型的源动力”这个立场出发。

　　在学习环境法过程中，有两个问题一直困扰着我：一是环境治理的效能问题到底是立法问题造成的还是执法问题造成？十多年前开始学习环境法，当时德国教授问过我，到现在与行政部门一起密切工作中，也这样被问到，这是执法问题还是立法的问题。另一个问题是环境利用的合理性基础，它是一个私权在先还是说行政审批在先的问题。

　　这次会议发言，其实是一个月前接到吕老师一个任务。然后我对我国环境法法典化作了一些思考，现在拿出来跟大家讨论。这也是我的思考过程，分成四个部分：第一部分是“为什么”要编纂环境法典，第二部分是“要不要”和“能不能”编纂，第三部分是“怎么样”编纂更为合适，第四部分是做个小结。这个表中纵横向区分，其实也都是紧密关联的，只是为了类型化和细分。

　　首先，回答“为什么”这个问题。我是分成两块内容，一块是“问题导向”，另一块是“创新导向”。“问题导向”的内容，大家讲的很多了，主要是涉及内容上的庞杂、末端治理，以及随着环境法快速发展后纵向制度法和横向领域法上不再匹配、制度上的补丁化等。再是从法源上存在一定冲突，法源众多，从法律效力等级和不同部门间以及纵向制度条例和高位阶领域法之间，都存在这些问题。“问题导向”大家都讲得比较多，我不再具体展开。

　　我主要是想讲“创新导向”，非常赞成刚才吕老师说的环境法它有一个特殊性，就是说在社会转型和价值引导的维度上，环境法有这种价值框架体系的培育和重构，以及区域间和层级之间的一种价值体系沟通和传递甚至拉平的功能，（这点非常关键，是环境法法典编纂的价值基础）。第二点，就是生态的法律化和法律的生态化这个问题。环境法不只是生态的法律化，而是对整个法律的一种生态化，体现在源头治理、全链条管理、产品环境责任、还有物质流管理这些方面的理念和制度上。第三点，环保作为人类的第三次解放，是自“自由、平等、博爱”的1789年法国大革命的自由主义解放和19世纪和20世纪的社会解放一并的第三次解放——“生态革命”。第四点，环保它作为一种价值新发现的过程。我们所说的生态价值评估和环境损害评估，其实这个环境一直在那里，一如往常地发生，过去和事先我们并不重视，但是一旦发生污染以后，它现在开始被逐渐重视。这些评估其实是跟我们社会的现实价值体系是有一种冲突的，或者说是有很大不等同的。在这种“创新导向”层面上，不管是对于环境治理的学科建设还是对国家新政策的支撑，它都是非常有意义的。

　　但这种“创新导向”，务必需要长期的知识积累下的一种深刻和全面的理解和科学精准适度的把控为基础，再进行创新。

　　“创新面向”的第二个方面是在行政法层面上。首先，环境法它是作为行政法的一个实验室和国家治理的一个实验室。在国际竞争中，往往取决于实验室。（我觉得这个是非常重要的，环境法是行政法理论创新和国家治理的最前沿领域；）第二呢，现在的行政法很多时候是任务导向的，这种任务导向的行政法，它不仅是适用法教义学这种方法，更需要是用法社会学、法比较学、法与经济、法政策学这些方法，来不断的这种融入和创新。第三点讲法的时代性。一方面科技进步往往促进国家治理，同时在这个过程中，法律的侧重点往往需要从传统的开发扶持，转到这个市场机制监管，再到后来的严格的监管。（就像现在水治理中传统水利工作，不能再是强调水资源开发，而是在可持续发展理念下的多功能秩序构建。）随着科技和社会发展，这是需要法本身进行一种及时切换的。第四点，想讲在制度的设计和塑造力上，现代环境法自带很强的制度设计性，即对社会的设计力和塑造力。（另外还有保障统一市场、法治统一、防治系统风险等。另外还有环境法本身的维度上，不再展开。）

　　接下来从“要不要”上来讲。德国从1976年开始提出来要进行环境法的系统化，到2008年（最近一次）再次受到挫折。德国这个受挫经验，虽然呈现的是一种比较曲折的受挫过程。但从整体上，它提供了很多很多经验，深层次上涉及核心如何进行一体化，包括环境法内部的综合和平衡，环境与资源间的一体化保护，以及政府、经济界、公众间参与和平衡。从欧盟层面来说，欧盟环境政策和欧盟环境法是现在国际环境政策和法律的一个重镇，它虽然不叫法典化，但其体系化过程对我国非常具借鉴意义。这个《工业排放指令》和《欧盟水框架指令》，这些规定从内容和方式上，都可为我国环境法发展提供一定借鉴。尤其是自2019年，欧盟由德国人冯德莱恩女士担任欧盟委员会主席后，这个环境政策的塑造力方面，在《绿色协议》之后的一系列政策，（包括无毒环境、气候立法、从田园到餐桌、生物多样性战略、土壤保护战略），其实非常有塑造力和创新性。

　　关于“能不能”，我非常赞同那个吕忠梅老师强调的可持续发展原则。对这个原则的掌握是我国开展环境法法典编纂的一个理解基础，但是关于“什么是可持续发展”？我的理解它可以分为四个维度。第一层是说“经济，社会和环境”三者之间的这种纬度，为我们熟知。第二层维度就是它们各自的，就是说经济的可持续性、社会的可持续性、环境的可持续性。但对此理解，其实我们现在相对比较停留在早期的，就是相对来说仍在强调是第一点：经济的可持续，即侧重“两山理论”，这个理论相对仍是注重经济层面的；第二点“社会的可持续性“，发达国家在这个现代环保产生之前，多已进入了“社会国”和“社会法”这个发展阶段，在这方面是我国比较最薄弱的；第三点就是环境的可持续性，就是说生态它作为主体，它本身的特有意义，对此其实我们理解的其实还不是很多，尽管这方面在不断成长。关注“环境的可持续性”其实带动的是价值消费的转型，这种价值消费的转型既不是传统意义上的“价值”，也不是说传统的“消费”，它更多带着一种美学和精神的满足，或者说一种高质量环境的消费。这种消费可能需要一定时间进行转型。第三层维度是地理上，区域、流域、跨界、地区、全球。第四层是代际公平，包括后代发展权和未来竞争力问题。

　　“能不能”问题里面，我觉得重要的还取决于“两个外”。一个就是“外部性内化”问题，即这个经济发展与环境保护问题实际上非常关键的取决于外部性内化这个原理，（包括不同环境问题不同时期发生，工业化城镇化为主的现代化与作为后现代的生态环境政策同时期、经济（资源）法与环境法的迭代、经济理性对社会理性和生态规律的磨合）。第二个是“外生性内生”，我国作为发展中国家，现阶段这个外生性内化的问题，是一个还正在不断持续转型（内生性力量日益增加，但还有一个国内层级传递的力量）。我国采取现代环境政策肯定是有一种内生力，但是内生性与外生性的这两种力量，主要是这个比例构成演化的问题。

　　然后，讲一下“怎么样”进行法典化。我更倾向于一种开放式的法典编纂。不管是从策略上，或者时代性上、可操作性都相符。从我国《民法典》的编纂经验，也是采用这样一个理性的成长过程，不断地进行一种开放式的分则编编纂，最后的编纂只是前期全部过程的集成。德国的环境法典编纂r经验也是这样的，尽管教授稿草案和专家委员会稿草案都是一程式的一体化，但是到了部委起草，1999年和2008年两次其实最终还是选择了方式上开放式和结构上框架式的这种法典编纂模式。其他内容没时间讲，其他老师接下来也会讲到，我列出来我的一些想法。

　　最后我做个小结，我想讲讲环境法中的法教义学与法学交叉学科的关系。我认为环境法中的法教义学（或者说法解释学），它是一个很必要的出发点和巩固基础，但不能拘泥于此。法教义学更多的适用在成熟的传统法学，在民法和刑法这些领域。法教义学更是注重解释优先，其的系统性是服务于解释目的，它是以体制内的实定法为基础，它确定前提、追求效率优先，它更适用于行政与司法。但是我认为，不管是从我国的现状还是德国的经验来说，我们环境法的法典化编纂可能需要一个更大的框架基础。（运用法哲学、法社会学、法与经济、法政策学、法历史学、比较法学、立法技术学开拓疆域，体系性优先、用法学外的更多知识来补充解释力，创造一种“制度可塑、前提可扩、正义优先”的法典编纂基础。）

　　最后想回到开头提出来两个问题。首先是，立法优先还是执法优先的问题，我认为，这取决于每个人所处的位置和我们所处的时期。我国当下的环境政策和环境法这个阶段，在此时期，立法是一个非常关键的问题。执法的效率问题是取决于法本身，这个前提就是立法的体系性、立法的合理性、科学性等问题。科学和高质量的立法是非常重要的。然后第二个问题，环境使用的合理合法性基础是私法权利和公法权利的问题？我认为私法权利是一个动态的扩展，这种扩展既有着国家法的一定承认和引导，也是一个公法权利的基础。我们说公权力保护的公共利益，但公共利益一定是体现为每个私权益。公法权利不是调整公的权利与私的权利的关系，而仍是以不同的私法权益之间的关系为基础。它是治理的一个底层逻辑。这“公与私”它是一种分与合的一个动态系统。

　　这是我的汇报，谢谢。

　　五、环境法典编纂的宪法基础

　　发言人：王锴，北京航空航天大学法学院教授。

　　作为宪法学者，我今天从宪法角度讲一下环境法典编纂的基础，希望能对环境法典编纂尽绵薄之力。

　　第一，法典作为维护国家法治统一的需要。宪法第五条第二款规定：“国家维护社会主义法治的统一和尊严”。大家也注意到在2020年习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提到“维护国家法治统一是一个严肃的政治问题”，习总书记用的是“治”这个字，而宪法中维护法制统一用的是“制”。我个人的一个解读是,“制”更加侧重形式上外在体系的统一,而“治”可能更加侧重实质上的，也就是内在体系的统一。法典作为最高级的这个立法形式，我想不仅要追求形式上的法条之间的逻辑统一，更要追求内在价值的统一。所以我认为，法典编纂实际上是维护国家法治——习总书记提出来的实质法治——统一的需要。

　　第二，环境法典与生态文明的国家目标。2018年栗战书同志在深入学习宣传和贯彻实施宪法座谈会上曾经提到，我国宪法跟国外宪法相比，特色在于我国宪法里面明确规定了国家的奋斗目标。这个目标主要是规定在我国宪法序言的第七自然段，也就是推动五个文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。在宪法学理论上，国家目标主要是作为对国家目的的具体化。国家目的是用来证立、正当化国家行为，并且为国家行为划定界限。如果说“以人民为中心”是我们国家存在的根本目的的话，那么国家目标则是通过五个方面的建设来予以实现。宪法上的国家目标它是具有法律约束力的，如何来实现这个目标的手段是相对开放的。习总书记生态文明思想里面提出，一方面，良好生态环境是最普惠的民生福祉，这揭示了生态文明的人民性，同时也提出要用最严格的制度、最严密的法制来保护生态环境。这也揭示了实现生态文明的手段。环境法典必须体现这个要求。

　　第三，环境法典与环境保护的国家任务。我们可能更耳熟能详的是宪法的第26条。它是位于我国宪法的总纲条款，它属于国家任务，国家任务是国家目标的具体化，就是国家目标在各个具体的活动领域的一个体现。从国家任务理论的这个发展来看。国家任务已经上升到一种国家义务。从任务到义务的转变，主要就是说任务侧重于国家内部的一个任务分配，但是义务实际上是国家跟人民之间的一个外部关系的体现，主要是为提起诉讼提供了可能。从宪法第26条来讲，我个人认为主要包含两个义务，一个就是保护义务，我称之为不恶化，比如说防治污染和其他公害。还有一个是改善义务，就是让环境变得更好，比如说组织和鼓励植树造林。国家环境保护义务是课予各个国家机关的，但主要是立法机关，从而为立法机关通过编纂环境法典来履行国家环境保护义务提供了基础。

　　第四，环境法典与公民的环境基本权利。目前这也是学界争论比较多的地方，因为我国宪法并没有明确规定环境基本权利。如果说要从宪法上进行推导的话，主要是从第33条“国家尊重和保障人权”条款。但是最近在国际法上，包括在我国国内法上也有了一定的突破。一个就是联合国的人权理事会的48/13号决议承认环境权是一项人权，同时我国的国家人权行动计划里面也把环境权作为和其他的权利并列的一个人权，这就为我们解释宪法第33条第3款中的人权是包含环境权的提供了一个通道。如何来保障环境权利，宪法上已有的基本权利的保障主要是分为两种方式，一种是无法律保留的。还有一种是有法律保留的。一般来说，对无法律保留的权利的保障是程度是更高的。环境权作为一种没有列举的基本权利，它不可能超过已经被列举了的那些基本权利的保障方式，所以它应该采取一种有法律保留的方式。当然，环境权作为宪法上的社会基本权利要求国家作为。国家作为到什么程度，这也需要有法律来具体化。所以环境权的形成跟限制都需要法律的参与，这也为环境法典提供了一个基础。

　　第五，环境法典与公民的环境保护义务。民法典第九条规定民事主体应当保护生态环境。这个义务到底是一个法律义务还是一个宪法义务，目前也有讨论。因为宪法第53条公民的基本义务里面有一个守法义务。我认为，宪法义务与法律义务的区别在于，宪法义务的内涵是法律改变不了的，而公民的环境保护义务应当是法律义务，因为其本身就是法律创设的，宪法上的守法义务只是为其提供了效力来源。同时，公民的环境保护义务与环境基本权利并不矛盾，一是效力位阶不同，二是公民的环境保护义务实际上使得公民不得放弃环境基本权利。

　　最后，我的结论是，从宪法调整国家与公民之间关系的角度，在国家层面，制定环境法典是实现生态文明的国家目标和履行国家环境保护义务的手段。在公民层面，制定环境法典是保护公民环境基本权利的需要，同时公民的环境保护义务使得公民不得放弃环境基本权利，增强了立法保护的必要性。以上观点妥否，请大家批判指正，谢谢！

　　六、生态环境的概念界定

　　及环境法典的调整范围

　　发言人：巩固，北京大学法学院研究员。

　　大家上午好。我介绍一下法典在“生态环境”相关概念界定和调整范围方面的一些思考。关于这方面的意义和重要性，刚才明远老师已经说的很清楚了。我想主要谈三个问题。

　　第一个问题，法典对于基石概念的取舍策略和最终选择。大家都知道，无论对于环境法的理论研究还是实践来说，资源、环境、生态，以及作为它们组合的“生态环境”都是非常基本的概念，反映法典的调整范围，影响法典的体系结构。但如何从中选择一个作为法典的基基础性概念，可能是比较困难的；如果要对这个概念下一个界定的话，那就更难上加难了。原因何在？大家平常研究时、相关实践工作中，可能也会觉得这三个概念会有一种大同小异、纠缠不清、剪不断理还乱的感觉。主要原因在于三点。

　　第一点是历史性。这三个概念，如仔细梳理可以发现，都是现代工业社会才出现的概念，环境、资源相对较早，也就几百年时间。生态只有100多年。它们都在不断发展变化之中。第二点是学科性。这些概念早期诞生并主要使用于特定学科。比如说资源，主要是经济学家概念，环境主要是环境科学的概念，而生态呢，主要是源于生物学。它们作为学科概念，本来有相对严格的一些界定和用法，但是一旦运用于社会生活，就容易泛化，出现各人理解不一致的情况。第三点是实践性，和刚才说的学科性密切相关。因为这些概念早期内涵外延的相对特定性，某些行业和某些管理部门，往往特别热衷于使用某一概念，比如，资源管理部门特别倾向于资源，环境概念长期被以污染防治为主体的内容的部门作为核心概念，而生态长期以来主要是自然保护范畴的东西。

　　基于这些原因，对这些概念，来自不同时代的理解不一样，不同学科、行业、部门的人理解也往往有差异。如果我们没有一个宏大的视野，没有一个比较开放包容的胸怀和一个动态发展的眼光，只是从自己的本位去出发，就很容易就把基于特定时代、特定行业或特定部门的一种用法给绝对化，认为这个才是最重要的，最好的，其他都是不足取的。

　　但我们必须要认识到的，这三个概念其实都是对我们生存于其中的自然世界的一种指称，不同的称呼只是我们切入的视角不同，目标不一样而已：资源更强调对人的有用性，环境了更多强调要素构成的整体，而生态更强调事物之间密切联系的客观规律、内在关联。在我们科技极大进步，人和自然的互相影响非常密切的现代社会，其实这些概念的外延已经极大重合。大家可以想想，现在哪一些自然物质，包括我们最常提到的空气和水，不是资源、不是生态、不是环境的呢？就连垃圾，从现代大环保的视角来看，都是一种放错了的资源啊。

　　由此，法典在概念的界定和选择上的应该秉承的首要立场是，正确认识这三大概念之间的这种关系，它们不是对自然做三个不同的部分的切分，而是代表了自然的三个不同面向，体现人的不同层面的价值需求而已。第二，作为法典，一定要有动态开放的眼光，范围要尽量宽泛，要兼收并蓄，最大显限度地把自然、把我们对自然的需求给纳入进来，而不要局限于某个行业或某个部门的特定理解。第三，要强化“生态”和“环境”，因为我们毕竟是保护法；要相对弱化、淡化“资源”，因为资源毕竟经济领域用的多，经济学色彩强。第四呢，应该契合中国的国情，符合中国的实践，有广泛的政治基础和社会认同。

　　基于这些考虑，法典的最终选择，刚才吕老师已介绍过，就是把“生态环境”作为基石性概念：既作为法典总标题，也是作为内部各章节的逻辑起点一个主线，当然也是我们保护的终极对象。之所以如此，在于这个概念的几大优势：

　　第一，它的内涵上能够突出生态环保这个价值目标，生态环境可以理解为“生态的环境”，意味着整个环境是有生态规律所构成的一个整体。第二，它的外延最宽泛。你也可以把它理解成为“生态加环境”，传统意上的狭义“生态”和传统意上的狭义“环境”都有了。第三，是我们中国独创的一个概念。是直到82年宪法的时候，由我们中国学者基于特定的原因，特定背景提出来的，是典型的中国创造。第四，它还是中国特有的一种概念。把生态与环境，意义相近的两个概念放在一起来表达一种非常宽泛的一种含义，是汉语一种独特的表达方式。第五，这个概念已在实践中得到广泛适用。不仅是环境法里有，民法典中也有，党和国家的重要的政策文件，像《十九大报告》、《生态文明体制改革方案》都使用了生态环境概念，而且都是最宽泛意义上的，既包括离人很远的、自然的环境，也包括离人很近的、生活环境的一个宽泛概念。而这样的一个概念是最契合法典要求的广泛性的。

　　今天要说的第二个问题是，在确定以生态环境为基石概念的情况下，如何进行具体的概念界定，这是第二步的工作，也是更难的。我们的整体策略，还是以《环保法》第二条的环境的概念为基础，但要对它做法律角度的加工，因为现在《环保法》上的这个概念呢，一方面，受到广泛的接受和适用，有一定合理性；但另一方面，它的科学的味道比较浓厚，外延描述不够充分，表述逻辑欠缺层次，而且也不够全面，是很难直接用于法律实践的。

　　法典对这个概念的加工改造的话，应该强调这样几点：一是加入社会价值来区别与纯粹的科学概念。二是在结构上，应该更加系统完整。第三，在价值取向上，要更宽泛，因除坚持以人类的生存发展为核心外，还应强调与自然的和谐共生，给自然一定的价值地位。还要把我们对自然的价值需求和可持续发展的三个面向，也就是经济的、社会的、生态的可持续性连接起来。第四，要强生态性、系统性，我们的最终保护的自然，是一个生态系统。在这些要点齐全的情况下，如何拿出一个经典概念，是非常难的。希望大家多提宝贵意见和建议，这是需要充分探讨的。

　　第三个问题，在确定并界定“生态环环境”为基石概念的基础上，法典的调整范围和和基本结构应该怎样？我们虽然说生态环境概念应尽量宽泛，但生态环境相关的问题太多了，我们毕竟是环境保护法典，不可能各方面问题都通通纳入来加以解决的。所以，我们核心目标还在于保护。而在这个具体制度的设计上，也就是具体的各编、各章节的构成上，也要对生态环境根据不同面向、不同价值需求来进一步细分。

　　这个时候我们刚才说的那个资源啊、狭义的生态、环境啊，又可以发挥作用，派上用场了。目前考虑的法典的调整范围可能是包括这几个方面。一是传统意义上的、狭义的环境保护，也就是污染防治相关的内容。二是和自然资源有关的，资源开发相关的保护性内容。三是生态保护相关的内容，这也是现代环保的核心内容。四是绿色低碳发展，循环经济、清洁生产相关的内容。它们都涉及对环境容量这种特殊资源的利用，是传统环境的资源化的体现，非常能体现我们说的现代视野下环境、资源、生态的辩证关系。

　　围绕这几个方面，我们就可以形成法典内部相应的各编，因为各编针对的生态环境的具体面向、价值需求、具体目标是不一样的，相应地形成各自独立的规范体系，从而形成具各编的具体构造。这方面汪老师下午还会详述，我就先简单介绍这些。请大家多提宝贵意见。谢谢。

　　自由讨论环节

　　王明远：现在请在座各位对相关问题进行交流，每个人2-3分钟。

　　汪劲（中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京大学法学院教授）：我有两个问题想和大家交流。第一，李挚萍老师谈到的基本法和环境法典借鉴的问题，我也很有感触。这几天我在学习其他国家环境法典编纂经验的过程中，回顾了日本的经验。日本没有编纂环境法典，而是用环境六法的方式来建立环境法体系。我国台湾地区2000年有一部《环境基本法》。以日本为例，日本环境基本法在70年代有《公害对策基本法》，后来发现公害无法涵盖自然的概念，于是在1973年颁布了《自然环境保全法》，1993年修改了环境基本法，此时的环境基本法包含了公害对策法和自然环境保全法的总则部分，他们的分则部分仍保留。这种做法对我们此次的环境法典编纂是有启发的。比如我们下午对于总则部分的研究是否要对此进行回应，需要讨论。第二，关于生态环境概念的沿革。我个人从实践历史的角度来看，78年宪法第11条提出“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”82年宪法把它分为了“生活环境和生态环境”。在行政色彩浓厚的背景下，这种区分是有道理的。但是环保法在试行的时候没有专门的章节名称提到生活环境和生态环境。之后，党的十八届三中全会之后提出的生态文明体制改革的概念与之前的概念不同，有所提升。我们现在谈到的生态环境包含了生态环境和生活环境，以及物质循环利用等等所有对环境有负荷的、有开发利用的、对环境容量有使用的这一类行为。从行政色彩的角度来说，现在还有一个尴尬的问题。生态环境部其实涵盖不了我们讲到的生态环境。比如自然资源部有自然修复的问题，林草局有大量的草原、林业等生态环境问题等等，这也是我们环境法典编纂总则需要厘清的问题。谢谢！

　　刘春瑞（国家电网有限公司法律合规部副主任、中国法学会能源法研究会副秘书长）：首先非常钦佩各位学者提出的真知灼见。我是对编纂环境法典持有非常谨慎态度的。从实务界角度来讲，我对环境法典编纂提几点小建议。第一，按计划下一步要进行调研，我们应当发现一些真问题。目前学界和实务界一个最大的分歧就是学界的问题跟实务界的问题不同。在我参与的有限的环境方面立法中，我发现环境法学者相对比较激进，比如说我们搞大气污染防治法的时候为零排放问题曾经存在争论，很多真问题在理论界看来不是问题。我希望下一步调研的时候引入实务界来一起发现真的问题，因为真问题在学术圈子里面是不讨论的，但最后写出来这个东西是实务界要用的。第二，在我们学术界讨论问题、设定价值目标的时候，要允许自己的价值目标有调整。比如搞大气污染防治法的时候说要脱硫脱硝，但是当时所有这些技术要么在德国，要么在瑞典。如果我们法律强制性规定了，在规定时间内我们的民族工业是达不到的。所以当我们设定目标的时候，要允许自我调整价值目标的幅度。第三，我建议把近期碰到的比较突出的环境问题捋一下，看看环境法典编纂的时候，能够解决哪些问题。第四，就是刚才吕老师和王明远老师说的法理研究。如果法理不突破的话，那么很多具体的问题写起来会非常困难，也就是要突破对法理的研究，最理想的方案是能归纳出法律的技术性原则。最后，需要我们企业界协助的，我们愿意竭尽全力来协助。另外，我本身也在能源法研究会，我也会把这次会议的情况给能源法研究会汇报，然后我们多沟通，谢谢大家！

　　王明远：谢谢汪老师和春瑞。我们非常理解，这些问题在环境法学界总体上是有共识的。今天上午的环节到此结束，非常感谢六位发言人，感谢两位发言交流的学者和专家。第一单元的交流有很多信息，对我们后续的研究和编纂工作特别有意义，谢谢大家

　　文本整理校对：吴凯杰、初依依

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