【编者按】

　　为了推进环境法典编纂研究，由中国法学会环境资源法学研究会主办、北大法宝（北京北大英华科技有限公司）承办的“环境法典研究（2018-2020）公益项目课题结项暨环境法典编纂专家研讨会”，于2022年1月12日在北京举行。中国法学会环境资源法学研究会部分领导、《环境法典研究（2018—2020）公益项目》课题组部分成员、特邀环境法学者以及相关行业专家50余人参加会议。会议主会场设在北大英华公司会议室，本次会议全程通过北大法宝学堂平台进行了现场直播，共有6200余人次观看了会议的直播。

　　会议重点探讨了环境法典编纂的基础理论与总则编问题，与会专家结合研究专长作了主题发言与讨论，会议成果对推进环境法典编纂研究具有重要价值。为了让公众能够完整地了解学者们纷呈的观点和思想，“环境法典研究（2018-2020）公益项目”秘书处根据会议录音整理了会议实录，经发言人核实确认、授权公开发布，分五次陆续推送，敬请关注。

　　本次推送的是第四单元“环境法典总则编的基本制度”实录。

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　　主持人：竺效，中国人民大学环境学院副院长、法学院教授

　　竺效：线下和线上的各位专家、朋友们大家好，很不好意思我临时受命来主持第四单元。第四单元还是有关环境法典总则的问题。大家可以发现，刚才汪老师介绍的总则编的结构，整体安排是以主体和权利（力）为核心逻辑的，其中第三章主要是一些基本制度。下面我们进入到第四单元的讨论，这个单元一共有五位发言人，第一位发言人是来自西南政法大学生态法学院的讲师周骁然博士。

　　一、何谓环境法典的基本制度

　　发言人：周骁然，西南政法大学生态法学院讲师

　　理解何谓环境法的基本制度，首先要理解中国环境法典编纂的核心要素。其次要对环境法典基本制度的核心功能、确定标准、构建方法及规范体系分别进行探讨。

　　一、基本前提：中国环境法典编纂的核心要素

　　中国环境法典的编纂应以“可持续发展”为基础概念和逻辑主线，采取“总-分”结构进行适度法典化编纂，并且以“提取公因式”为核心的体系化方法+“整体观”方法作为指引。特别注意，虽然全国人大将环境法典定位为行政立法领域法典，但在编纂过程中我们需兼顾相关部门法规范，解决好与民法、诉讼法甚至刑法的衔接问题，并且在法典设计中凸显出污染防治型体制转向全过程多领域管理体制的特点。

　　二、环境法典基本制度的核心功能

　　对于环境法典基本制度的核心功能，一方面，我们要实现可持续发展的基础性规制措施体系。总则当中确定了一个基本的多元治理体系，而这只是形成了治理框架，治理过程还需要基本制度作为基础性规制工具箱的角色来促进、保障可持续发展的实现。基本制度通过法律规范的形式，将基于对生态系统及其规律的科学认知而形成的正当性要求，融入其所确立的法律关系之中，确立各类主体在具体环境规制领域中的基本行为模式及法律后果，进而通过对生态环境利用行为的约束和指引，实现生态环境利用行为与生态环境间的良性互动，最终实现社会、经济和生态环境的可持续。

　　另一方面，基本制度承载着整体规范体系中协调、衔接环境法典内外规范的作用。这就要求基本制度成为总则一般规定条款的贯彻与延伸，同时支撑起生态环境治理体系的高效运行。前者可以通过配置不同治理参与主体间的法权关系塑造“党委领导、政府主导、企业主体、公众参与”的生态环境治理基本体系，并且与生态环境治理体系部分构筑形成“治理体系-规制措施”基本框架。后者通过配置不同主体在具体规制措施运用中的法权关系，确立基本规制措施体系，实现对环境法典分则规范的整合、具体规制措施的运用。进而在生态环境治理体系的运行过程中，通过治理参与主体在不同场景下有序运用各类基本规制措施，实现高效的生态环境治理过程，最终形成“共建、共享、共治”的治理格局。

　　此外，基本制度要保障环境法典与包括行政基本法在内的相关部门法之间的协同。由于环境法作为一种横切面法的特征，基本制度在不同领域重要性不同，更类似于综合性的制度。全国人大常委会将环境法典定位为行政立法领域的法典，意味着作为基础性规制措施的基本制度将主要围绕行政机关主导的行政规制措施展开，其部分基本制度规范实质上系行政法相关制度规范在生态环境领域的具体化和特殊化。

　　三、环境法典基本制度的范畴确定

　　判定一项制度是否属于环境法典基本制时，可以从积极标准和消极标准两个方面来衡量。

　　积极标准分为三个层面：第一个层面要求环境法基本制度是实现可持续发展的直接性规制措施。基本制度当中所确立的规制措施应对生态环境利用行为产生直接性的影响。第二个层面要求它能够涵摄法典分则各编的调整范围。换句话说，基本制度至少要适用于分则中一编以上的领域，否则就应当划分至分则一般性规定中。第三个层面要求它贯彻并体现环境法典的一般性条款。环境法典和其他部门法之间存在衔接关系，如环境法中的许可制度实际上是行政许可在环境法领域的具体适用。若基本制度规范不能够体现环境法典的特色，则可以直接适用行政许可法的相关规定，不必再在环境法典基本制度中进行规定。

　　消极标准同样包括三个方面。第一个方面：涉及多部门职权衔接、利益冲突明显的制度可以采取消极的方式，将它暂时排除在我们法典基本制度外。适度法典化的模式下，若自然资源资产产权制度这种争议较大的制度纳入环境法典的调整范围，会对整体的体系设计产生较大挑战。因此这类型的制度可以暂时排除在基本制度之外。第二个方面：改革试点进程中尚未形成统一认识的制度可以暂时排除。典型代表是生态保护补偿制度，长期以来理论界和实务界对其如何适用、适用领域，以及体规范的设计都有很大的争议，尽管其在环境法领域中很重要，也可以将它暂时排除在范围外。第三类是涉及其他法律领域的高度专业性制度。如税制问题，虽然环境保护税、资源税是生态环境领域非常重要的规制措施，但这些制度的运行实际上依赖于财政税务部门高度专业性的工作来开展。若将其纳入，会产生无法满足专业性要求的问题，因此这类制度也可以排除在环境法典外。

　　四、环境法典基本制度构建的方法路径

　　环境法典基本制度的构建方式主要包括以“提取公因式”为核心的体系化方法运用，和以“统筹协调”为核心的“整体观”方法体系。

　　对于“提取公因式”体系化方式的运用，我希望通过五步骤探索的方式形成一般化的规律，以期更好地指导环境法典编纂。第一个步骤是以纳入环境法典编纂范围的现行法为基础，通过“提取公因式”方法甄别、筛选共同性、一般性要素，初步提取形成总则基本制度规范。第二个步骤最具有关键性，我们需要以环境法典编纂的价值目标以及总则一般规范、总则环境治理体系规范等具体要素，作为衡量依据审视初步提取形成的“总则基本制度规范”，对其进行系统性优化升级，使其全面完成从“污染防治中心”向“全过程管理”的转型。第三个步骤是将行政基本法中的公因式条款还原于经过系统性优化升级的“总则基本制度规范”之中。如前所述，环境法基本制度规范可能是其他部门法规范在环境法领域的具体化、例外化，如环境标准中的制度规范就需要衡量其与标准化法之间的关系。通过这一步骤审视相关规范对行政基本法的具体化和特殊化是否具备正当性。步骤四是将经过前述步骤优化完善的“总则基本制度规范”，通过公因式还原的方法审视其是否能够全面涵摄现行法的相关规范，进一步进行调整和完善。如果提取的公因式连现在的这个范围都覆盖不了，就说明公因式提取是有遗失的。经过步骤四检验之后，第五个步骤是将调整完善后的“总则基本制度规范”还原于编纂起草的环境法典分则各编之中，一方面，检验“总则基本制度规范”是否能够涵摄分则各编具体规范；另一方面，也同时衡量分则各编规范对于基本制度规范的具体化、特殊化是否具备必要性、正当性，以期形成体系融贯、逻辑自洽的总则基本制度规范和分则各编规范。步骤五可能会有多轮的反复，在反复的提公因式、还原公因式的过程当中去实现总则和分则规范之间的逻辑自洽。

　　考虑到生态环境的高度复杂性和内在关联性，为实现“山水林田湖草沙”的系统治理，需要运用以“统筹协调”为核心的“整体观”方法体系，在总则基本制度体系中构建着眼实现生态环境系统性保护的综合性基本制度。协调统筹的方法也会在提取公因式方法步骤中产生一个补充和强化和优化的作用，但其更多体现的是法典编纂中形式理性层面的要求。在国外环境立法中以综合性环境许可为代表的综合决策机制正是比较法层面上的范例，在我国法典编纂的实践中，可以在蓝天、碧水和净土“三大保卫战”中，探索形成的“三水共治”等综合性治理手段的基础上，通过对于改革实践完善确认的路径，确立总则基本制度体系中的综合性基本制度。从目前来看，应当重点关注资源环境承载能力监测预警制度、综合环境许可制度以及生态环境保护规划制度。

　　五、环境法典基本制度构建的规范体系

　　最后，规范体例的基本架构需要包括这四个部分：定义与适用条款、法权配置条款、核心措施条款和制度衔接条款。特别注意制度衔接上，一是要求我们具体基本制度之间的衔接，二是基本制度和其他部门法规范的衔接，以实现我们整体环境法典基本制度的体系优化。

　　二、环境法典中的环境标准体系构建

　　发言人：陈伟，南京大学法学院副教授

　　我国环境法典中的环境标准体系的构建问题，分三个部分，第一个是法律与标准的关系，第二个是比较各国法典当中的标准进入法典的模式，第三个是中国的模式。

　　标准与法律的关系。我国的标准化法适用领域广泛，所以要解决标准与法律关系的问题，不能仅在环境法学科之内，不同的学科都涉及这个问题，在环境法学科之内涉及的主要是环境标准的问题与法律的关系问题。在其他的领域，还存在各种各样的、大量的技术规范与相应部门法的关系问题。从广义上而言，标准与法律的相同之处在于两者都属于规范系统。根据凯尔森的定义，规范是指某事应当是或者应当发生，尤其是某人应当以特定方式来行为，法律和标准在此意义上都是规范。环境标准中比较特殊的是环境质量标准，这是用来界定环境应当是怎么样的，所谓的环境权和环境人权，其最终落脚点其实是环境质量的改善，而改善到什么地步和什么程度，是由环境质量标准来界定的，因此环境质量标准是属于状态标准。而环境标准中的污染物排放标准其实属于行为标准，一家企业排放某种污染物，比如说二氧化硫，浓度或者总量是多少，这是由排放标准来界定的。

　　标准与法律的相异之处，包括制定的程序、效力的根源、规范的对象、规范的内容、违反的后果等。在环境法典中的编纂过程中要考虑标准与法律的关系。法学界对标准与法律关系的看法存在法律本位的倾向，习惯用法律来解释标准的效力问题。而标准学界对标准的理解尚未达到像法学界对法律的理解那种深度，多是从实际操作的层面来理解。有关标准与法律关系的争议在短期内难以消除，其中根源之一是学界对法律的概念的讨论较为充分，相比较而言对技术标准的概念的讨论目前仍处于初级阶段，国内外的文献较少。我们研究道德规范系统和法律规范系统，因为对道德的研究有很长的历史，因此研究道德与法律的关系有较好的研究基础。但研究标准与法律的关系需要先研究技术标准本身的属性，但目前还不具备条件，需要进一步研究。因此，环境法典中的环境标准制度构建不宜太多考虑基础理论层面的问题，因为这个问题在短期内是达成共识，而宜延续现有立法的规范，从实证法层面进行研究，包括比较法和国内法的现有规定。

　　就比较法上的标准而言，各国的模式都有不同。法国的模式，在总则中没有对标准制定与功能进行总体性的规定，只有在分则当中有相应条款，对涉及环境要素的标准进行了单独规定。原因是法国的环境法典编纂是形式编纂，没有在总则中提取公因式，所以在分则中涉及不同环境要素的条款的规定也不一样，没有形成统一。意大利模式而言，其实不是环境法典，更像是环境法律规范的汇编，因此也没有在法律文本中正式对环境标准作出规定，但其特别之处在于采用附件的形式，把有关条款需要适用的标准列在正文之后。瑞典模式，是实质编纂，所以在总则中专章规定环境标准，这个与我国目前的草案比较接近，原因就是瑞典是实质性编纂，编纂者已经认识到环境标准特别是环境质量标准对环境保护目标的重要性。菲律宾模式，其整部法典其实就是关于环境质量标准和怎么达到环境质量标准的规定，特别是第一编和第二编的空气和水。主要是因为菲律宾深受美国环境法影响，基本上是借鉴了美国清洁空气法的规范方式。德国模式，关乎技术规范在规定在总则第一章第三节的第三小节，有三个条款，在分则当中没有直接规定。我国立法是可以考虑借鉴德国的第33条，这一条款是对技术规范的规定，其规定制定环境标准应符合先进技术水平，实践对此也应予以推定。德国的环境法典草案显然是经过深思熟虑的。美国没有环境法典，但是在清洁空气法当中规定了环境质量标准，整部法律围绕着环境质量标准展开。

　　中国的模式，相对比较法上的模式而言，中国有后发优势。1979年开始环境保护法到现在已经40多年，目前学界对采用适度法典化的模式已达成共识。环境保护法当中已经有环境标准的规定，此外还有标准化法，还有生态环境标准管理办法等对环境标准的制定和适用有详细的规定，当前我们在环境法典中规定环境标准的前提条件应该说是最成熟的。

　　总体模式包括在总则中采用提取公因式的方式，与瑞典的实质编纂类似，目前是八个条文，对标准的种类、制定、审查、修改、效力等进行规定。可以借鉴德国法典草案的第33条，进行总体性的原则性规定。详细的规定则留给标准化法和部门规章，需要注意衔接问题。

　　在分则当中，以尊重现有单行法的规定为原则进行整合。现有单行法规定可以作为公因式的，把它提取到总则里，与总则规定有内在矛盾的予以修改。不宜在法律中直接规定污染物的种类和限制，不宜采用美国模式，也不宜以附件的形式规定标准。因为在当前阶段我国有些标准限值需要修改完善，标准的具体内容变动可能性较大，而且已有标准化法的详细规定，不宜直接在环境法典中出现标准的数值和总量。

　　现有的专家建议稿总体上是合理的。总则上用专节的方式来规定生态环境标准制度，具体的细节需要后续完善，包括是不是需要更精确地和其他法律的衔接，甚至在责任里面和司法责任的衔接，还需要进一步研究。

　　三、环境法典总则编的环境影响评价规定

　　发言人：王社坤，西北大学法学院教授

　　各位老师好，非常高兴有这个机会谈一谈关于环评的问题。前面谈了很多关于法典化的技术路线，我今天更多的是想把各位老师谈到的方法论落到具体的环评制度上来，讨论环评在法典里面怎么写。

　　现有关于环评的规范大概分两类，一类是以环评法、两个条例为核心的专门性的规范体系；另外一类是其他立法中涉及环评的规范体系，又细分为特别性规范或指引性规范。指引性规范，即很多的立法里会规定“依法进行环评”，从而将环评的法律适用指引到环评法。例如，海岛保护法、石油天然气管道保护法、军事设施保护法、航道法、水污染防治法、大气污染防治法、海洋环境保护法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、港口法、噪声污染防治法等均是如此。特别性规范，即在其他立法中针对特定领域的环评进行特别规定；例如，清洁生产促进法、气象法、防沙治沙法、野生动物保护法中涉及环评的规定。这总体上构成了我国既有的环评法律规范的实然的形态。以实然状态为基础编纂环境法典，有三个问题需要去解决。第一，如何处理既有规范之间的关系。我们已经确认一个基本原则，环评法可能在法典颁布之后是要废止的。入典之后考虑到篇幅，不可能把所有的环评法条文都搬进来。我们需要根据立法权限划分，进行取舍。在法典里确立环评制度的基本的框架，同时对两个条例的一些规定进行同步修改，形成配套体系。如果环评法的条文法典没有纳进去，而条例又没有，我们可能需要对条例进行同步补充。第二，要关注生态文明改革和环评的关系。我认为在环评领域里，一方面要固化既有的改革成果，另外一方面要给未来的改革预留空间。比如政策环评的推进、规划环评的强化、项目环评的优化，环评审批简化、环评效力延伸、环评与其他制度的衔接等。第三，法典是要对既有的环评法律规范体系进行系统梳理，怎么做才能体系化？通常是以环评流程的技术过程描述。如果从法律上描述，我觉得可以从环评义务这个权利义务责任的法律话语体系来展开，把评价义务作为主线，形成体系化的再造。比如，关于评价对象、评价内容、评价文件的编制、技术机构等都是在设定义务。这是谁的义务？什么样的义务？如何去履行他的义务？既有规范里面涉及到项目环评的审批、规划环评的审查、公众参与等，都是对于既有评价义务的监督机制。在实践中正在进一步推动的改革，比如建设期和运营期中环评结论与批复意见的作用、拘束力是什么，实质上是对评价义务的法律效力范围问题。另外，这种评价是一种预评价，是预测性的，可能会受制到技术限制，不准确。那怎么办呢？必须有对于义务的补正机制，即后评价、跟踪评价。最后，还应有对违反环评义务的责任机制安排。按照这样的逻辑体系，法典草案总则编第三章第六节从69条那么到76条，八个条文涵盖了上述部分内容，但是也存在不足，需要进行补充。

　　综上，我认为法典对对环评制度的规定应当包括以下条文：【评价对象的确定】【评价内容的要求】【评价文件的编制】【战略环评文件的审查】【项目环评文件的审批】【环评公众参与】【环评的拘束力】【后评价/跟踪评价】【环评与环境分区管控、三同时、许可、总量等的衔接】【违反环评义务的法律责任】。条文数量与上述条文内容可能未必完全一致。柬埔寨环境法典专家建议稿将环评单独作为一章，从战略到项目环评总共规定了将近100条。我们有篇幅限制不可能规定那么多，但至少要明确义务、主体、内容、履行方式、监督机制以及违反义务等，形成一个明细的环评法律制度框架。

　　谢谢。

　　四、环境法典总则编中的风险规制

　　发言人：于文轩，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院教授

　　非常高兴有机会与线上线下的同事和同学们分享近些年来在风险规制方面的一些研究心得，以及目前形成的环境法典文本中关于风险规制的内容。

　　风险与风险规制既是一个新问题，也是一个老问题。风险是发生损害的可能性。现代意义上的风险，往往与科学技术息息相关；科学技术性也是环境法的一项重要特征。需要注意的是，“科学”与“技术”是存在区别的。“科学”旨在发现世界的运行规律，“技术”是在此基础上改造世界的方法和手段。在现代社会中下，技术与风险密切相关；在环境法的视角下，现代技术的研发应用也是产生生态环境风险的重要原因之一。由此，就形成了预防原则和风险预防原则。二者之间既有关联性，又有区别：预防原则提出的社会背景是工业社会，预防的对象是损害；风险预防原则的提出背景是风险社会，预防的对象是具有高度不确定性的风险。

　　在环境法的视野下，风险有三种类型：现代科技风险、生态风险、环境健康风险。根据风险社会理论，还包括制度风险。从环境法的视角看，风险规制的内容主要包括风险评估、风险管理、风险沟通。目前的研究更多地关注风险评估和风险管理，在风险沟通方面涉及的不多。可喜的是，我们目前形成的环境法典文本中，有不少涉及风险沟通的内容。

　　在实在法层面，土壤污染防治法、核安全法、生物安全法、应对气候变化法、预防性环境公益诉讼等领域显著地体现了风险预防原则。其中，《土壤污染防治法》中有125处“风险”；而“防范和应对生物安全风险”则被作为《生物安全法》的目的明确规定。

　　在目前形成的环境法典文本中，风险规制的法律框架由三个方面构成。在法律原则的层面，风险预防原则被列明为基本原则之一。在监管职责的层面，将生态环境风险防控规定为政府的重要职责。在企业责任的层面，对生态环境风险防范的自我管理机制作出了明确规定。

　　在制度安排上，体现为四个方面。一是风险调查。环境法典要求开展生态环境风险状况调查活动，编制生态环境风险状况调查报告，报告的主要内容包括生态环境基本信息、污染类型、污染来源、污染物含量、其他必要信息等。二是风险评估。环境法典要求实施生态环境风险评估活动，编制生态环境风险评估报告。报告的主要内容包括主要污染物状况、生态环境污染范围、环境安全风险、公众健康风险或者生态风险、风险管控、修复的目标和基本要求等。三是风险管理。环境法典要求建立和完善生态环境风险管控制度，发生环境风险事故后信息通报、采取应急措施。四是支持措施，主要包括信息共享和资金保障两个方面。

　　以上是我对环境法典总则编中的风险规制的一些理解，请各位同事和同学指正。谢谢大家！

　　五、环境健康风险评估标准与方法

　　发言人：段小丽，北京科技大学能源与环境工程学院教授

　　尊敬的吕忠梅教授，各位老师各位专家大家下午好。我是来自北京科技大学的段晓丽，今天我向各位老师分享的是关于我对环境健康风险评估标准与方法的一些思考和认识。首先做一个自我介绍，我是2005年到2016年在生态环境部下属中国环境科学研究院环境污染健康创新基地工作。五年前我来到北京科技大学，组建了环境暴露与健康研究团队。我们团队主要是以准确的暴露剂量的评价为中心，来推进环境健康风险评估以及环境健康风险管理的一些应用。基于前期我主持和承担的生态环境部还有工程院的有关环境与健康标准的项目那么的一些认识，今天向大家主要汇报三方面的内容。

　　首先，我们来看一下环境与健康究竟关注的是什么。世界卫生组织对环境健康有一个定义：环境与健康主要关注物理性、化学性和生物性等外在因素，以及其他的行为因素对健康的影响，通过调查，监测，评估和控制影响人体健康的潜在环境危险因素，达到创造有益健康的环境和预防疾病的目的。注意一下，这里的环境因素并不包括社会的、文化的以及遗传因素，和其他与环境无关的行为因素。我们知道，自从有人类以来，我们就伴随着各种各样的环境与健康的问题。从建国初期到20世纪七八十年代我们主要面临的是脏乱差等环境卫生的问题，疾病的形式主要应对的是传染病、寄生虫病、地方病等问题。随着城市化，工业化的发展，我们的环境与健康问题也发生了变化，由传统性环境健康问题过渡到现代性环境健康问题。我们知道，从2005年到现在，我们国家发生了很多起的环境健康事件。这些事件既包括突发性的污染事件，也包括空气的、水的、土壤的各个环境介质的事件，包括重金属的事件。还有去年提出的这个新污染物的这个问题。那么当前我国环境于健康面临的主要特点是什么呢？一个是多介质、多途经、多污染物的复合暴露问题突出。另外，传统型和现代型问题并重，而且区域和成效的差异比较显著。随着其他因素的改善，环境污染已经成为影响健康的主要公共因素。我们可以看到，在过去的十年间，随着环境质量的逐年改善，空气污染已经成为影响健康的第三位，遇险因素降为第五位。但是，全球疾病负担有项研究预测，未来随着老龄化等因素的加剧，即使是在环境质量持续改善的情况下，环境污染仍然将是我国人群期望寿命降低的主要危险因素。由此可见，改善环境质量，提提升全民健康状况确实是非常的重要。在我们面临这些环境健康问题的时候，我们发现当前的环境管理制度很难解决诸如以下的问题。一个是如何科学合理的设定环境基准标准的限制，如何识别环境污染的优先次序，如何能够实现多介质的协同控制和协同的风险防范，如何才能防范于未然，如何能够权衡污染防治的经济投入和收益之间的关系，这急需一个新的制度，也就叫环境健康风险管理制度。环境健康风险管理制度是基于环境健康风险评估的科学基础，它能够对环境健康所造成的影响进行预测和评价，并且权衡经济投入之间的关系。基于保护对象和目标，能够满足我们刚才提到的能够解决这些环境健康问题的需求，我国新环境保护法也提出了国家要建立健全环境与健康的监测调查和风险评估的制度。在我国现在已经开展的一些关于环境健康的重点工作中，也对环境健康风险的评估与管理的制度提出了需求迫切的需求。

　　接下来看一下什么是环境健康风险评估。环境健康风险评估包括危害鉴定、暴露评估、剂量反应评价及风险表征四个步骤。可以利用独立学流行病学研究中关于污染物的毒性的一些定量和定性的数据，通过对实际场景中污染物的人群暴露水平的定性和定量的评价，来预测未来风险的概率以及不确定性，为环境健康风险管理提供决策，它是环境健康风险管理科学的基础。国际上尤其是以美国为代表的国家，在环境管理中已经构建了非常完备的环境健康风险评估体系，也为环境健康风险管理提供了非常好的科技支撑。我们国家其实现在也有非常完备的生态环境标准体系，从2017年开始环境与健康标准正式纳入到了生态环境保护标准体系之中。在我们国家的卫生标准体系中，环境与健康标准也是非常重要的一个标准。当前我国已经初步构建了一个环境与健康标准体系，包括调查类、评估类、信息类等，而且已经发布了生态环境风险评估的技术总纲。并且大家可以看到，这个总纲下面包括暴露评估的、调查的、信息的，还有基准的以及各个环境污染介质的，包括污染场地的、大气污染的以及化学污染化学物质的风险评估体系，已经初步形成了一些标准，也初步构建了关于环境健康风险评估所需要的数据。比如说中国人群暴露参数手册，提供了比较完善的关于我国人群暴露的特征的数据。还有关于国家污染物环境风险名录，提出了关于污染物的一些毒性的数据。

　　但是当前仍然存在着较大的不足，第一就是体系尚不完善。无论是数量上还质量上都远远不能够满足当前执行法律法规和环境健康风险管理的需求。第二是定位和思路尚不明确，尤其是与现行环境保护和环境卫生标准体系的衔接还缺乏顶层的设计，重视程度还不够。第三，科学基础有待进一步提升，因为环境健康风险评估是一个科学性和规范性要求都非常高的技术，而我国目前在科研方面的基础尚不足。

　　在这样的背景下，我想提出三点建议。一是，要高度重视环境健康风险评估技术与标准体系的构建，做好为法律法规执行和环境风险管理的基础性和支撑性工作，以此促进和完善环境风险管理制度。二是要做好顶层设计，以保护人体健康为出发点，统筹协调环境健康风险管理各个环节，促进污染物的多介质、多途经协同控制，提高环境与健康管理体系的兼容性和衔接性。第三，要加强基础研究和能力建设，注重基础的学科基础的研究，夯实基础构建，以此来构建环境健康的风险评估和管理体系，来提供重要的技术支撑。

　　自由讨论环节

　　竺效：下面我们还有一点时间，我想可以稍微延迟一小会。我们这一节的提问主要围绕刚才所讲到的基本制度，当然，如果大家有兴趣也可以把今天下午几个单元的一些问题也提出来讨论。那先请线上的同志吧，发言的同志请开麦自报家门。

　　周骁然：请教王建学老师。在海口会议的时候各位专家建议针对标准这个问题需要设置一个审查规则或者是审查程序。我注意到，我们国家现在在宪法领域当中的备案审查制度正在不断的实施和探索。想请教一下，我们在标准的审查过程中，是否可以通过这样一个备案审查的方式来进行？

　　王建学：是这样的，我们现在的审查机制，就是法工委备案审查是激活了，这两年发展的也比较快。涉及到环境这一块，目前在审查实践中有这样的情况，即很多涉及到环境审查的案例和材料没有公开。据了解，备案审查过程中有不少涉及到环保问题。结合备案审查以后的发展实际，一些环境保护方面的标准，行政法规跟法律的冲突，地方性法规跟法律的冲突，我觉得还是很可行的，蛮值得期待的。

　　竺效：谢谢王建学教授！我知道王锴教授可能参与了备案审查的工作，这个问题也可以请王锴教授协助我们研究解决。看线上还有哪位老师要提问？好的，请张忠利博士提问。

　　张忠利：请教王社坤教授一个问题。环境影响评价跟国土空间规划之间是什么样的关系？国土空间规划体系中有一个双评价，即资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，资源环境承载能力预预警监测机制，它他们之间是一个什么样的关系？

　　王社坤：国土空间规划应当纳入到规划环评的评价对象里，但是对于不同层级的规划，它的内容是不太一样，国家的总体国土空间规划，跟省、市、县每一级的这个详细程度不太一样。因此要做一个区分处理，可能有一部分相对比较具体的例如市、县这两级的国土空间规划应当纳入到编制环评报告书的规划范围里；而像省级或全国层面比较宏观的国土空间规划，则可能要纳入到编制环境影响篇章或者说明的规划范围里。

　　竺效：谢谢社坤教授！我看焦艳鹏教授已经打开了摄像头，请发言，时间不要超过3分钟。

　　焦艳鹏：关于环境法典，除了可持续发展这些咱们一直以来坚守的价值和宗旨之外，在总则编的编纂过程中，在总体国家安全观，尤其是生态安全和国家安全体系和安全能力建设方面是怎么协调的？是什么样的考虑和安排？

　　吕忠梅：我们的法典编撰是以可持续发展作为一个目的价值，来贯穿法典作为它的逻辑主线。但在可持续发展的价值之下，我们还有环境法应该有的一些普遍价值，这里就涉及到生态安全价值、环境公平价值，还有代际公平价值等等。这个体现第一是在立法目的里，另外在我们的基本原则、基本制度，还有后面分则的安排里，都对这些价值的有不同层次的体现，它不仅仅只是在立法目的或者是第一条里说说而已的问题。我们的法典编撰是一个双层价值结构，我们强调的是可持续发展作为目的价值，在目的价值之下还有工具性价值，就是我们法律的通常有的价值，安全、秩序、公平、正义等价值都会在环境法典的不同的方面得到非常好的体现。

　　竺效：好的，谢谢吕老师！线上线下还有哪位老师要发言或点评？好，汪劲老师要发言。

　　汪劲：国土空间规划多归合一了之后，目前的国土空间规划已经涵盖了过去的三大规划，一个是主体功能，一个是城乡，还有土地管理这三大规划。生态环境规划，从目前来看是独立在外的。其实，从国土空间规划的性质来看，生态环境的规划应该也属于国土空间规划的范畴。但是，我们目前把它独立在国土空间规划以外。这时环境法典总则的处理就面临问题。第一，国土空间规划法肯定会有，那么规划制度在总则当中如何规定？规定到什么程度？第二，在分则当中实际上三大规划都存在。分则污染防治编有没有规划？生态保护编应不应当有规划？绿色低碳发展编也有规划。同样，有教授提到了标准。那么标准的问题，过去没叫生态环境标准的时候还好办一点，现在一叫生态环境标准，这个生态环境和党中央国务院讲的生态环境相比还是狭义一些。在这个范畴里头，比方说环境质量标准是不是应当在总则当中？污染物排放标准还有其他的标准是不是应当在污染防治编里？同样，循环经济里也有很多能源、节能、能耗，包括生态环境损害赔偿以及很多司法鉴定等，这些实际上也面临总则和分则如何分工协调的问题。这么多问题你们怎么看待，所谓基本制度在总则当中的确立，在分则当中应当怎么做？

　　周骁然：刚才汪老师说的这个问题，我最近在梳理环境监测的时候也发现了。就是，生态环境部所说的生态环境监测，主要围绕污染物监测和生态环境部职权下面的有关生态系统的监测。但是在中办、国办发的文件里面，这个范围就更大，涉及到资源监测相关，包括相关一些改革文件还谈到了能耗监测、碳减排的一些监测。就我自己的看法，总则编的相关的，例如生态环境监测制度或者是生态环境标准制度，应主要是一些职权制定的程序性要求，然后在分则各编中再进行一个具体的细化，以减少一些矛盾冲突。

　　陈伟：关于标准，我看了比较法上的规定，在总则里面规定标准的没有把排放标准规定在总则的，不管是菲律宾，美国还是瑞典，都是把质量标准规定在总则。而且就德国来说，他们其实并不太注重排放标准，甚至在分则里也没有直接规定排放标准。企业要获得排放许可，不是以排放标准来获得排放许可的，而是以不违反环境质量标准或者不影响环境质量为行政许可的前置条件。所以从总则来看，我目前思考的一个临时结论，还是以环境质量标准规定为主。至于不同的行为标准，在相应的分则条款当中进行规定，这是我比较粗浅的看法。

　　于文轩：汪老师提出的基本制度在总则编如何呈现的问题，在环境法典编纂中非常关键。一项环境法的基本制度在环境法的总则编和分责编中的处理方式存在差别。概言之，总则编中的规定整合了分责编中各个领域的“公因”的内容，一般而言相概括性特征比较明显；而在分则编中的规定，则更多地体现这些领域中的相对特殊和具体的内容。以生物多样性保护为例，风险规制在生态系统、物种和生物遗传资源层面的体系都有不同。

　　吕忠梅：有一个问题想提给陈伟教授，关于标准体系的问题。这里面包括三个小问题。第一个问题，环境标准尤其是环境质量标准，和我们标准化法上面讲的那个标准。标准化它统一的是度量衡，它那个标准的制定是技术性的。但是，我们的环境质量标准，尤其是一些综合性的标准，用的是另外的一种衡量数值，我们的环境标准和标准化法之间的关系怎么来理解？如何去衔接？第二个问题，刚才我们讲到了风险控制，不管是整个的环境风险控制，还是环境健康风险的控制，里面都有一个风险识别。那么这个风险识别也就是风险评估，也要有一个标准，而这个标准不是质量标准，是对未来的一种预测，这个标准的和我们现有的标准体系是不一样的。如果我们要去规定，我们既有风险预防原则，又有预防原则，这两个原则下不同的标准体系该如何处理？第三，我们现在的这个环境标准体系，它本身已经是一个综合性的控制体系，已经不是过去那种单独的数量浓度这样的一些单要素的或者单个污染物质要素。尤其是我们现在还要求在标准体系里面有一些主观判断的一些值，这就不仅仅是一个客观的值，还有一些主观感受因素在里面。这三个不同层面的东西，在环境法典编纂过程中怎么样来落地？

　　陈伟：标准化法里面的标准是一个广义的标准，而我们环境标准里面，它其实根据生态环境标准的管理办法，是有明确的分类的，其中最主要的分类就是环境质量标准和污染物排放标准。我目前的理解，环境质量标准肯定不是度量衡，度量衡不属于狭义的技术规范，它固定下来一般是不会随着经济社会的发展而改变的（早期需要通过政治权力予以改变，现在也有通过科学共识形成新的度量衡）。而环境质量标准，它在不同阶段面对不同的情况可能会有适时的调整，所以尽管它主体上是科学理性，但阶段性地看它还要用价值理性去判断，有时会松有时会严，这是环境质量标准和和其他技术规范不太一样的地方。环境质量标准还有一个更大的、和一般标准都不同的地方，它其实是一种状态标准，是规定一种状态的。而我们其他绝大部分比如排放标准、监测标准，包括风险评估标准，其实是规范行为的，例如风险评估标准是规范风险评估主体行为的。环境质量标准是完全不同的一种标准类型，因为环境质量不可能自动去规范，把环境作为人类主体，让它去达到某种标准，环境质量标准的达标是通过其他一系列标准的和制度的配套来完成的，比如通过排放标准和总量控制标准等等，这是环境质量标准的一个特色。它和一般的产品标准也不相同，一般产品的标准只要根据生产过程的流程生产出来，它都是合格的，当然有残次品的概率。而环境质量标准，不是说通过某一个行为的控制就能达到的，它是一个综合性的管理过程。所以这时候我顺便讲了一下第二个问题，风险评估标准其实应该和排放标准属于同一个类型。最后关于主观标准感受，其实我们现在的相应的标准里是有这个规定的，比如像嗅辨员识别异味，有资质的观察者根据林格曼黑度识别排放烟气的黑度，会有一些主观上的判断，它不是一个完全的量化标准，离不开人的因素。但它可以规定识别者的资质和一系列的流程，而不是以限值的形式出现。这三种不同种类的标准在法典当中的呈现，从比较法上来看，大部分的国家都是把质量标准放在总则边，而其他的标准在相应的领域才有所体现。

　　竺效：好，谢谢陈伟老师！下面请巩固老师，这也是我们这个单元最后一位发言人。

　　巩固：我主要是想补充回应一下，自己对汪老师说的那个问题的一个感想。我们可能要注意区别基本制度和基本规范，任何现实的具体的制度往往是由多重规范所构成，既有基础的、原则性的一般性的规范，又有比较具体的、特殊的规定。我们所说的，总则里规定环评制度或规划制度的时候，一定不是仅仅规定在总则或者是分编的一个具体的地方，而应该是说总则、分编不同地方都有相关的规定，但规定的层次不同。所以我想，总则里的规定基本的制度，精准表述应该是共通性的，就是各分编领域里的共通性的制度的基础规范，而把那些共通的制度的特别规范、具体规范交给各分编去决定。比如说环评，它在林业、水污染防治、生态领域等具体的规则肯定是不一样的。在动物保护领域，可能特别强调对物种栖息地的保护，而物种栖息地的影响只规定一些特殊规则就够了，因为其他的方面的内容，比如主体、基本的流程等既然和其他领域是一样的话，就由总则统一来规定就可以了。所以，这实际上是一个不同性质规范的关系。不是说总则规定基本的制度，就只能规定在总则里，这是绝对不可能的。因为除了总则，除了各编之外，还有一些配套的法规，他们之间的这种协调分工，我想主要是抽象程度上的差异。

　　竺效：谢谢巩固老师！最后杜群教授还有两句总结，有请。

　　杜群：刚才汪劲老师说的就是总则方面的基本原则之后有一个基本制度。那么，我们通常法学的理解范式，是先有一个指导原则，然后有基本原则，然后是基本制度，由基本制度来进行贯彻。那么，这样的一个学理性的范式在法典化的这个规则性的结构里边是不是要遵循？我认为不一定。其实我们在基本制度里面，尤其在教学的时候，把分论的很多东西都可以在基本制度里进行讲解，这有助于理解。但在法典化的规则构造里，我觉得这个范式可以打破。这个打破就是基本制度，其实就是一个法律的基本规则问题，这个规则是要面向规则之间的结构构造和逻辑体系的，而不是法理结构的。那么这就要和分则部分的构化、板块要相关系，解决的一个什么呢？解决的是立法宗旨，和基本的原则以及到法律实施的衔接的过程，它要有一个有血有肉的，一个贯连性、联通性的问题。那么从污染防治这个比较成熟的状态来看的话，其实它的基本原则、基本规则和后续的这个责任规则都是相对完善的。它和自然生态保护是不一致的，是有它的特殊性的。那么如何把这个特殊性体现出来？我认为是应该在总则部分把它给挖掘出来，也就是说总则部分挖掘的是各个分编部分自己的内部的逻辑结构，同时还要架构各分编之间的逻辑结构。比方说生态环境损害赔偿制度，我原有的民法、行政法不能够解决，那外溢出去的这个部分怎么解决？这就是分则部分之间的规则构造弥补问题。如果污染防治遵循的是我们所说的protective，protective遵循的是损害确定。那么在自然生态保护很多就是不确定性规则，它的核心就是不确定，你即便是走向越来越确定分之75/40到百分之95，也只是一个不确定。但是污染防治肯定是确定的，是相当确定的。它们之间就有不同的规则，这就是风险防范。我觉得在总则部分我们要挖掘两个，一个是分则部分我们如何体现自己本身内在的逻辑结构，是面向司法和法律实施的；第二个就是分则之间如何进行构造。

　　竺效：谢谢杜老师！那我们这节的讨论就暂告一段落。感谢线上线下参与发言研讨和观看我们直播的所有参与者，也特别祝福远在西安、天津等地的同仁，以及全国各地的同仁们多加保重，平平安安，期盼早日再聚，我们一起研讨怎么把生态环境法典向前推进，谢谢！

　　文本整理校对：吴昂、何璐希、林禹岐、吴琳

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