余凌云、高刘阳

  内容提要：在《检察机关提起公益诉讼试点方案》公布并实施后，行政公益诉讼正式得以制度化，在规定的试点地区也产生了一系列典型案例，丰富了我国行政公益诉讼的司法实践。但是，检察机关在行政公益诉讼中的参与仍然存在着一些理论和实践层面的问题。从司法实践的角度看，检察机关作为适格原告虽然有其优势，但也同样存在怠于起诉的可能性。在行政公益诉讼发展的初期，检察机关不仅承担着引导和宣传的双重任务，其行使诉权的积极性还将会直接影响我国行政公益诉讼制度的未来走向。由于现有的行政诉讼法律体系并不能完全容纳行政公益诉讼的种种特性，因此在日后的制度完善过程中，检察机关诉权的保障可以参考法院经验，从起诉主体和诉前程序的设计上寻求问题的解决。

  一、引言

  二、检察机关起诉的考量因素

  三、新行政诉讼法对行政公益诉讼容纳的不足

  四、保障检察机关诉权的制度构想

  五、结论

  根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求，最高人民法院和最高人民检察院相继提出了《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等文件，在全国多个省市开展检察机关提起公益诉讼的试点工作。自《试点方案》实施以来，这一旨在充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政的试水之作在社会上引起了广泛关注。毫无疑问，该方案开启了以司法诉讼保护环境的又一可能性尝试，对于推动法治进步和环境保护有重要意义。

  但是在笔者看来，为充分发挥行政公益诉讼的功能，还需解决《试点方案》中存在的一个核心问题，即检察机关能否真正实现在行政公益诉讼中作为原告的价值。检察机关作为原告，其价值就在于当公民、法人和其他组织不愿或无力承担诉讼时，能够凭借国家强制力为后盾，以司法机关的身份提起诉讼或督促、支持其他适格主体提起诉讼，切实有效地维护社会公共利益。如果这种价值出现缺失，检察机关不愿在一些案件中行使诉权，承担相应的权利与义务，就难免有损于检察机关参与行政公益诉讼的核心意义。因此，找出检察机关不愿成为原告的理由，并分析行政公益诉讼的特殊性，就能够为问题的解决提供一个可行的研究进路。此外，借鉴新修订的行政诉讼法中为法院独立、公正审判提出的改革措施，或可为保障检察机关依法行使诉权提供有价值的制度构想。

  二、检察机关起诉的考量因素

  根据《试点方案》的规定，在特定条件下，检察机关在行政公益诉讼中享有原告资格，承担相应的权利与义务，但是检察机关并不因此当然的成为行政公益诉讼案件中的原告，因为“行政诉讼中的原告资格只是成为原告的一种可能性”，从司法实践来看,享有原告资格的公民、法人和其它组织经法院初步审查作出受理起诉的决定后，才得以完成向原告的转化。因此，虽然容易混淆，但检察机关真正作为原告，与被授予原告资格是两个不同的概念。

  那么，检察机关在起诉前有哪些考量因素，其中又有哪些可能妨害检察机关成为原告的积极性？根据以往行政诉讼的实证研究分析，当事人在起诉前的担忧和客观遭遇的困境，从本质上看，往往是诉讼双方当事人力量差异过大引发的必然后果。因此为了明确当原告是检察机关时，行政公益诉讼双方当事人的力量对比，就需要首先对案件中被告方可能出现的不同情况进行分析。

  《试点方案》中规定，在试点期间，行政公益诉讼的重点是生态环境和资源保护领域的案件，那么如果在环境保护领域发生违法行为，首先应该介入的公权力机关应该是环境行政部门。因此，检察机关和社会公众发现的环境违法行为大致存在三种可能性：其一是环境行政部门不作为，致使环境违法行为无人处理；其二是环境行政部门怠于履职，做出了行政处罚或整改意见，但没有督促整改和落实执法；其三是环境行政部门无法履职，环境违法行为是由地方政府基于当地经济发展、增加就业等方面的考虑而默许的，在这种情况下，作为行政机关的环保部门难免会因为上级政府的压力而不能依法行政，导致社会公共利益持续受到侵害。

  笔者认为，检察机关在起诉问题上的处境整体上是优于其他适格原告的。首先，检察机关作为公权力机关，与行政机关之间无隶属关系，相比其他适格原告有着天然的优越地位，因此更容易在行政诉讼中完成立案与胜诉的目标。不同于其它类型的适格原告，检察机关不仅享有法定的调查取证权，在诉讼过程中也很少受到行政机关针对个人施加的压力，这些都是检察机关提起行政公益诉讼天然的优势。这一点从《试点方案》施行后，检察院在行政公益诉讼案件中的高胜诉率也可得到佐证。

  但是，检察机关同样也会面临立案过程中最为棘手的阻碍：即地方政府意志与地方保护主义。对于同一件违法行为，环境行政部门执法的出发点是保护环境，而地方政府却往往从本地区的经济发展来考虑，这种目标优先性的冲突最终只能通过权力的大小来解决，而通过这种途径处理违法行为的结果是不言自明的。当然，随着公众环境保护意识的不断加强，公众监督和媒体监督也会对决策产生一定影响，但环境行政部门受地方政府意志的左右仍是不可避免的。根据现有的制度设计，在公益诉讼中，法院无疑会秉持不告不理的立场，作为被动的司法部门履行审判职责，因此，环境公益诉讼的立案范围实质上是由原告与法院共同决定的，一方面原告的起诉决定了案件能否进入司法的视野，另一方面法院的受理决定案件能否经由司法途径得到解决。

  《试点方案》中规定，即使经过诉前程序，行政机关仍拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的，检察机关也可以不提起诉讼。因此，作为适格原告之一，检察机关在行政公益诉讼上无疑存在着广泛的自由裁量权。这种裁量权在很多方面有所体现，其中之一就是试点方案提出后一年内为数不多的公益诉讼体量。虽然这些数字的证明力可能是有限的，因为检察机关对公益诉讼业务有一个逐渐熟练的过程，诉讼案件数量可能将在未来呈现不断递增的趋势。但是在行政公益诉讼上，检察机关的诉讼对象几乎全部集中在区县一级的环保行政部门，但这很难让人相信，检察院在起诉之前没有考虑过起诉的阻力，而不约而同的选择了区一级的行政机关，以提高胜诉的几率，在试点初期的摸索过程中尽可能减少行政干预的可能性。

  虽然检察机关作为司法机关，与行政机关相对独立，但在经济和人事等方面，检察机关很难完全不受地方政府意志的影响，也因此“并未取得真正意义上的独立地位”。在司法实践中，不但法院会遇到行政干预的问题，检察机关在起诉过程中也完全有可能受到来自地方政府的压力。所以不能否认这种可能性，即检察机关在一些涉及地方大型企业的环境污染案件中，起诉的积极性反而不如其他适格原告。换句话说，检察机关在存在地方政府意志的环境违法行为面前，是很难突破自身局限，而对适格原告不起诉问题的解决有所贡献的。

  行政公益诉讼是行政诉讼中较为特殊的类型，它与一般的行政诉讼存在着明显的差异，而这种独特之处带来的争议也让新行政诉讼法一时难以对其作出规定，为行政公益诉讼留下了更多理论研究和实践探索的空间。其中，检察机关在目前的行政诉讼法中不是一个适格的原告，现有的行政诉讼制度也不能完全容纳行政公益诉讼的种种特性。虽然《试点方案》中提供了一个将公益诉讼纳入现有法制体系的可能性，但是其中的内容还需进一步充实和完善，为试点结束后公益诉讼的立法工作提供更为全面、细致的规制路径。因此，分析行政公益诉讼的特殊性，找出行政诉讼现有规定在解决行政公益纠纷中的不足，对保障检察机关作为原告的诉权以及行政诉讼法的进一步完善不无裨益。

  首先，行政公益诉讼容许无直接利害关系人为维护公共利益向法院提起行政诉讼，这对传统行政诉讼“无利益即无诉权”的理论基础构成了很大的挑战，也就是说传统的行政诉讼事实上仅指行政私益诉讼。因此本质上，行政公益诉讼的最特殊之处就是无直接利害关系人也可以享有原告资格。在大多数情况下，作为起诉主体的检察机关和符合规定的社会组织都与行政机关所侵害的权益没有直接的利害关系，这就可能导致适格原告行使诉权的积极性不高。因此，在行政公益诉讼的制度设计中，应当更加注重扩大适格原告的起诉范围，同时限缩其行使诉权的裁量空间。

  其次，检察机关作为原告，事实上打破了行政诉讼“民告官”的传统模式。从深入的层面上看，检察机关的加入可能使行政干预对行政公益诉讼的影响更加复杂。一方面，检察机关作为原告有利于诉讼双方力量的平衡，提高行政机关干预审判的成本；但另一方面，检察机关与同级政府直接、密切的联系也在某种程度上增加了行政干预的可能性。具体来说，出于地方经济发展、税收和维稳等方面的考虑，地方政府常常会为大企业的污染行为“开绿灯”，因此，对于检察机关来说，是否受行政干预影响的关键在于环境违法行为与当地支柱产业、重大项目等的相关性，如果能根据这一点提出有针对性的措施，就更能有效避免来自行政机关的干预。

  最后，在行政公益诉讼中，目前增加检察机关行使诉权的积极性尤为重要。因为在当前经济发展阶段，环境违法行为受经济利益的驱动处于高发期，而相对应有原告资格的社会组织还在萌芽状态，公众以诉讼方式维护自身环境利益的诉求也并不强烈，均难以充分发挥行政公益诉讼的应然功能。因此，检察机关在行政公益诉讼中还承担着引导者和宣传者的角色，更需要积极地进行实践探索。对于被告和审判机关来说，新行政诉讼法已经对其提出了相当高的要求，并且短时间内不会做大的调整，因此近期在试点的过程中，制度设计的重点应该是保障检察机关免受行政干预，依法独立行使诉权。

  四、保障检察机关诉权的制度构想

  为克服体制性障碍，真正发挥检察机关的公益诉权功能，顶层的制度设计对推动行政公益诉讼向更好的方向发展有着重要意义。同样作为司法机关，法院排除行政干预的经验较为丰富，可以为检察机关提供有价值的参考。

  （一）法院的经验与启示

  从行政诉讼制度建立至今，法院在追求独立、公正行使审判权的道路上一直不断努力，因为在过去的司法实践中，“我国法院的行政化和地方化倾向严重”，并且“在人、财、物等方面受制于该级地方行政机关”，这些都使法院在行政诉讼中难以保持客观中立的态度，通过对行政行为的合法性审查真正实现对公民、法人等合法权益的救济。

  通常行政干预审判有多种模式，包括直接干预、联合发文和拒不执行判决等多种表现，这种行政干预下运行的诉讼制度带来的消极后果是可以想见的，行政诉讼案件少，当事人普遍感到“立案难”。即使立案，原告的低胜诉率也不断消耗着行政相对人对于法治的信心。立法者显然注意到了这样的消极因素，在2015年通过的新行政诉讼法中，从始至终都彰显着解决问题的决心和变革精神，在诸多亮点中，以下几种程序设计作为改革措施中具有现实关切和实效性的代表，不仅蕴含着立法者以问题为导向的本土思维，也体现了从多方视角将行政争议纳入法治轨道的努力。因此，剖析这些程序设计的背后逻辑也有助于检察机关在面临类似情境时，找出拓展原告起诉空间的新路径。

  1.从法院视角优化行政诉讼制度

  法院作为行政诉讼的审判主体，承担着立案和审判的重要任务。因此为扩大行政诉讼的受理范围，更好地发挥行政诉讼的应然功能，新行政诉讼法以法院为改革中心，提出了一系列促进法院独立、公正审判的程序方案。

  （1）从管辖制度寻求审判独立

  早在2002年，浙江台州中院就开始尝试以管辖制度的改革作为突破口，其指定管辖、异地管辖的举措取得了显著成效，为管辖制度的进一步完善积累了实践经验。除此以外，浙江丽水中院实行的相对集中管辖制度不仅有利于解决行政诉讼审判中的公正和效率问题，也在一定区域内保留和建设了一支稳定的高素质行政审判队伍。以这些司法实践为推动力，新行政诉讼法对行政审判体制进行了局部调整，吸纳了包括提级管辖、异地管辖与集中管辖在内的多种方案，以期解决困扰行政审判的体制性障碍。

  （2）立案登记制

  为解决“立案难”问题，新行政诉讼法不仅将依法立案列为法律原则，增加了可起诉的行政行为类型，其中最根本的变革还是将立案审查制改为立案登记制，对依法应当受理的案件，推行“有案必立、有诉必理”，并且增加了当事人在法院拒绝立案时的救济途径，切实地保障了当事人的诉权。在新法推行至今，行政诉讼的案件数量已经有了明显增加。

  2.增加行政机关干预司法的成本

  在中国当前的司法环境下，减少行政权对司法的干预始终是保障行政审判工作健康发展、维系司法权威性的重要条件。在新行政诉讼法中，不仅在“总则”部分强调行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件，还规定行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的应当委托相应人员出庭。这一“中国本土经验”的创造不仅有助于领导干部法治思维的形成，也彰显出对司法机关的尊重，显示了行政机关寻求官与民之间行政争议实质性解决的诚意。此外，新法还扩大了复议机关当被告的范围，督促复议机关认真履行复议职责。

  3.鼓励行政相对人通过行政诉讼解决争议

  除了立案登记制和扩大行政诉讼受案范围以外，新行政诉讼法中还有一系列鼓励当事人起诉的程序性保障，比如扩大原告资格、延长起诉期限、对以非法手段迫使原告撤诉的行为可追究负责人的刑事责任等等。

  （二）保障检察机关起诉的程序设计

  在环保执法的领域，检察机关虽然无法凭借自身力量破解体制性难题，但是在“理性冷漠”和民众普遍厌诉的我国当前国情下，检察机关作为适格原告向法院提起行政公益诉讼的制度方案是符合其法定职权并且有现实必要性的。因此，以新行政诉讼法中的制度设计为参考，笔者认为通过在起诉的主体和标准上设置一定的程序，可以限缩检察机关的自由裁量权，从原告的端口扩充行政公益诉讼的数量。

  1.推进管辖制度的变革

  在起诉主体上，《试点方案》已经提出了异地管辖、指定管辖与提级管辖的处理方式，当基层检察院不能行使管辖权时，可以由上级人民检察院指定本区域其它试点人民检察院管辖，也可以由上级人民检察院管辖。这也就是说，在理论上，当未来行政公益诉讼正式写入行政诉讼法时，非违法发生地的检察院可以作为原告对案件进行起诉，这样可以提高行政干预的难度，在一定程度上削弱行政力量对司法的影响。但是，过于强调异地管辖不仅会增加取证、起诉环节的成本，最重要的是管辖的变更并不是解决行政干预问题的根本之道，这一手段只是对于诉权迂回的保障方式，检察机关更应当通过寻求与行政机关相对独立的地位，以及加强对自身起诉裁量权的监督等方式来增加提起行政公益诉讼案件的数量。

  2.探索以地方政府作为共同被告的可行性

  检察机关可以借司法改革推行人财物统一管理的契机，追求在行政公益诉讼中更加独立的地位，探索以地方政府和环保行政机关作为共同被告的可行性。前文已述，我国部分环境违法行为的背后潜藏着地方政府的意志，而在当下的执法实践中，我国环保机关普遍不具备有效的行政权力去监督辖区内的环保工作，在地方政治生态中实际处于弱势地位，在“污染大户往往是纳税大户”的现实背景中，环境违法行为很可能是在地方政府的默许下发生的，此时仅靠起诉环境行政部门不仅无法解决问题，反而很可能增加案件起诉的阻力。因此在这些行政公益诉讼案件中，为了切实保护公众环境利益，检察机关可以将地方政府和地方环保部门列为共同被告，真正将环境司法作为受侵害弱势群体的救济途径，而不是成为政治、经济利益的博弈场。

  3.加强信息公开

  此外，针对行政公益诉讼的起诉标准，还可以设立一个信息公开的条款，在限缩检察机关在起诉问题上自由裁量权的同时，督促检察机关对本区域内发生的环境违法行为履行监督职责。比如，当公民向检察院提供行政公益诉讼的案件线索，而检察院最终决定不立案时，应该向该提供线索的公民和其他申请信息公开的公民说明不立案理由，而且该不立案决定可以由公民向上级检察机关提起申诉。通过这种程序的设计，公民可以通过信息公开的方式对检察机关的起诉范围进行监督，从客观上对检察机关抗衡行政压力、提高案件起诉率产生积极影响。此外，这条规定也将提高公民参与环境保护的意识，并增加社会对行政公益诉讼的关注度，从而进一步提高检察机关起诉的积极性。

  五、结论

  在行政公益诉讼中，检察机关是补充性的适格原告，承担着作为公共利益最后一道司法防线的任务。在行政公益诉讼中，立法者显然希望检察机关在其他适格原告放弃诉权时，对存在违法行为的行政机关提起诉讼，以维护社会的公共利益。但是，作为适格原告，检察机关也可能面临地方政府的压力，把起诉的标准由保护公共利益的急迫性悄然变为地方政府压力的大小。为了真正完成检察机关参加行政公益诉讼的任务，需要从制度上限缩其自由裁量权，同时采用变更管辖、扩大被告范围以及加强信息公开等手段，扩充检察机关可起诉、该起诉、敢起诉的案件范围。

  目前，《试点方案》已经取得了连锁效应和规模效应，行政公益诉讼作为一个新兴事物正逐渐被法律共同体所接受，但这一诉讼制度毕竟刚刚起步，除了前述问题外还有行政诉讼法的配套修改、衔接民事公益诉讼和刑事诉讼等问题亟待今后的研究。这些理论研究不仅是试点经验总结与创新的一部分，也将会对试点结束后的行政公益诉讼立法工作产生积极作用。但是，无论后续行政公益诉讼制度将如何完善，检察机关都将在其中扮演一个举足轻重的角色。随着公众环境意识和法律意识的逐渐增强，检察机关有必要作为公益诉讼的引导者和践行者，带动社会更加关注以司法途径解决环境纠纷的理念与方式，不断争取公众在环境治理中的更大权力空间，最终形成环境生态文明的社会共治模式。

  作者简介：

  余凌云：清华大学法学院副院长、教授，博士生导师

  高刘阳：清华大学法学院2014级博士研究生

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