舒子贵

  摘要：中央环保督察组进驻贵州督察，并且及时反馈意见指出，贵州生态敏感脆弱，环保责任急需落实。环境整治——既要举起“行政举措”之棒，亦要亮出“司法手段”之剑。短期内能够整改的问题，通过行政举措处理；短期内不能整改的问题，采用司法手段解决。坚持适用依法治国理念，由省级政府提起“生态损害赔偿诉讼”，让污染者付费、让损害者担责。

  关键词：生态治理司法举措损害赔偿

  一、实务境象：生态损害问题的样态概观

  二、境象透析：生态损害赔偿的困境迷思

  三、借镜精研：生态损害赔偿的审务经验

  四、览镜自观：生态损害赔偿的法治路径

  五、结语

  习近平总书记指出，生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。从大禹治水孕育华夏文明，到楼兰古国惨遭流沙吞噬；从李冰筑堰滋养天府之国，到华北大地蒙受雾霾遮罩。中华民族千百年来的文明史，也是一部兴利避害的生态史。党的十八大以来,党中央统筹推进“五位一体”总体布局，把环保工作摆上更加重要的战略位置。整体看来，我国生态环境总体呈现良好展态势。但是近期，部分地区仍然存在局部性严重环境问题。

  今年4月，中央环保督察组进驻贵州督察，及时反馈意见指出：贵州生态敏感脆弱，环保责任急需落实。一些地方乱作为，一些部门不严不实。肆意撤销环保刑事案件，主动包揽企业防污责任。金属污染严重，矿渣废料渗漏。建筑工地尘土飘扬，畜禽养殖粪便腐臭。清水江内，网箱养鱼污染水源；南明河岸，生活污水直接引排。

  打桩机、挖掘机、推土机，轰轰烈烈的工业化进程，让炊烟袅袅的乡土中国变成了密不透风的水泥森林。四时无序、节令无常，风霜雨雪索貂裘的隆冬子夜，突然之间晴空朗照；正阳赤热汗湿衣的仲夏午时，突然之间雨雾绵延。追鹿的猎人看不到青山，打鱼的渔夫望不见绿水。

  仰则观象于天，俯则观法于地，人与自然有待调和，触痛了中华民族“天人合一”的伦理道德。

  良好的生态环境，就是最公平的公共产品，就是最普惠的民生福祉。习总书记朴实无华而又蕴涵深意的讲话，着眼于国家的长治久安、着眼于民族的永续发展。古往今来，听风声雨声读书声，看家事国事天下事。环境整治——始终是关系江山社稷、国泰民安的大事、紧事。古有黄河改道危及民生，今有化工废料污染水源。十年前，水中国宝中华白鳍豚，已被宣布功能性灭绝；十年后，我们怜爱的襁褓婴儿，会不会一出生就开始呼吸着，现有科技还无法查明的浓烟毒雾？

  功成不必在我，成就造福子孙。环境整治——既要高举“行政举措”，亦要亮出“司法手段”。短期之内能够整改的问题，通过行政举措处理；短期之内不能整改的问题，采用司法手段解决。坚持适用依法治国理念，由省级政府提起“生态损害赔偿诉讼”，由检察机关提起“环境保护公益诉讼”，让污染者付费、让损害者担责。

  环保法律制度的四梁八柱已经建立。以习近平同志为核心的党中央，站在全局和战略的高度，统筹推动《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》出台，强力推进改革试点，批准贵州、重庆、江苏等省市展开试点工作。省级政府作为权利人，可以提起生态损害赔偿诉讼，追究责任人的损害赔偿责任。

  生态文明需要司法保障，司法保障促进生态文明。贵州成立全国首个生态保护法庭，开启我国环境司法专门化的先河。其审理的“环保公益诉讼”案件，受案类别全国最全、受案数量全国最高，取得了良好的社会效果；办结的全国首例“生态损害赔偿诉讼”案件，得到中央电视台《新闻联播》头条播报，引起了社会广泛关注。群众普遍认同，以“司法手段”保护“生态环境”的贵州模式切实可行；舆论广泛赞扬，以“生态法治”推动“生态文明”的贵州经验行之有效。

  可是，突破观念障碍需要决心。目前，全国仅有的三例“生态损害赔偿诉讼”，尚无一例是由省政府法定代表人出庭支持诉讼。相较重庆和江苏省政府直接提起诉讼，贵州省政府则是委托环保厅诉至法院。这种委托关系反映出，贵州的实践样本比较少、典型案例不够多、示范效应还不强，这与其作为“国家生态文明试验区”的定位不符，离中央要求尚有差距。

  一面是环境污染频发，一面是环保诉讼甚少。看似极其不对称的一体两面，总是蕴藏着深刻的社会根源。中央对贵州殷切嘱托，要牢牢守住“发展”和“生态”两条底线。但是，在二者间存有平衡性张力，当前者力量较大时，职能主体只能对“发展”关注得多，从而对“生态”关注得少。因此，环保主管部门不愿诉、不敢诉，怕曝光、怕问责。以至产生“企业污染、群众受害、政府买单”的困境，进而舆论又将环境恶化的缘由，归因于政府渎职。如此循环往复、绕回原点，固化尘封了利益格局、侵蚀损害了政府权威。实践证明，上述问题通过行政手段难以根治，适用司法举措解决或会立见成效。

  三、借镜精研：生态损害赔偿的审务经验

  从2007年，全国首个“环境资源审判庭”在清镇法院成立；到2017年，全国首份“生态损害赔偿司法确认书”在清镇法院诞生。清镇法院“环保审判专门化工作”走过十年历程。十年砥砺奋进，清镇法院坚持用“司法手段”保护“生态环境”，基本形成了“环保审判”的贵阳模式。

  （一）审判理念：“管理创新”和“案件精审”协同

  搭建“类案专管”体系。在国内率先“跨区域集中管辖”各类环保案件，坚持“专门法官”管理“专类诉讼”。推行“立案→审理→执行”一体化“流线型”管理案件，做到“一个法官办专案，一个团队做协理，一个案件有始终”，确保“类案专审不换人，团队合作不拖沓，诉讼程序不断层”，切实缩短诉讼周期，有效提高办案质效。

  优化“公益诉讼”格局。一是公益案件的受案类别“全国最多”。包括刑事、民事、行政、执行公益诉讼案件。二是公益案件的受理数量“全国最高”。前期全国法院受案总量230件，清镇法院受案数量37件，受案数量排名全国第一。三是公益案件的原告类型“全国最全”。包括行政机关、检察机关、个人主体、社团法人。

  （二）审判运行：“主动作为”和“中立审判”兼顾

  建立“诉前禁令”制度。突破诉后“以生效裁判为救济依据”保护环境的思维定势，拓展诉前“行为保全”种类——构建“诉前禁令制度”。诉前禁止“污染行为”继续实施，诉中遏制“污染情况”延续扩大，诉后保证“治污举措”切实可行，协同贵阳中院出台“诉前禁令试行办法”，其中理念被“全国第一部地方性绿色法规”采纳。

  构筑“专家证言”机制。聘请专家就“环保专业”问题发布书面“调查意见”，通过“举证质证”等程序控制，独立审查其证据资格，依法采信具备“证人证言”本质属性的“专家意见”，作为认定案件事实的依据。有效解决因“鉴定困难”而产生的“诉讼不能”难题，务实回避“鉴定机构少、鉴定周期长、鉴定费用高”等困境。

  （三）审判质效：“法律效果”和“社会效果”并重

  开拓“差异修复”路径。科学分析大气可以“循环往复”，理性判断水体能够“流动自净”。坚持“恢复性司法”理念，开拓“差异性修复”路径。生态破坏能够原地修复，就近“原地修复”；生态破坏不能原地修复，另行“异地修复”。既要考量法定情节，判令责任人“赔偿损害、缴纳罚金”；又要评估酌定情节，判令责任人“补种树木、投放鱼苗”。

  创新“社会共治”举措。创建“非对抗型”环境治理模式：一是推动事前“自愿治理”，鼓励“重点污染源”企业自愿签订“环保承诺书”，协调“第三方社会主体”对此承诺进行环保监督。二是确保事后“有效治理”。引入“第三方社会主体”与责任人共同签订“环保监督书”，监督责任人履行“生效裁判”确定的环保义务。

  四、览镜自观：生态损害赔偿的法治路径

  对于环境污染者、生态破坏者，按照传统的处理方式，构成行政违法的，给以罚款处罚，达到追究刑事责任标准的，予以刑事打击。但在给予惩戒的同时，受害生态的恢复应该由谁来承担？以前是由政府来买单。政府买单，实际上就是由全体纳税人来买单，这不符合“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”的法律规定，因此要通过法治化的手段，对损害者依法追究付费责任。

  （一）建立让污染者付费的生态损害民事赔偿制度。传统处理方式中，政府在买单过程中发现处以的罚款或者刑事罚金远远不足以修复生态环境，差额部分怎么办？由政府承担，没有体现行为与责任的对等性。从侵权责任法的规定来看，侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。也就是说生态损害的责任人承担了行政或者刑事责任，仍然应当承担对受损生态的侵权责任，传统的处理方式，由政府替侵权人承担了侵权责任，未能达到最大化制裁违法行为的目的，这样的处理方式往往导致社会大众轻视生态价值，不利于树立社会公众的生态保护意识，因此，借整改中央环保督察组督察发现的问题为契机，在按照传统法律规定追究相关责任主体的行政责任甚至刑事责任的同时，应当按照民事法律规定追究生态损害责任人的生态环境损害修复或者赔偿的民事责任，转变重行政、刑事责任，轻民事责任的责任追究理念，使污染者承担最终修复责任。

  （二）与河长制相结合，建立“长官”推动的生态损害赔偿制度。近年来，全国许多地方推行河长制，例如：贵州省出台《贵州省全面推行河长制总体工作方案》，明确由四大班子领导担任重点河流的省级河长，市、县对本行政区域内的每一条河流(河段、湖泊、水库)都要明确一位相应级别的领导担任河长，这种将党政领导的影响力与河流保护工作相结合的方式，对于推动河流保护意义重大。环境问题往往跟经济问题相关联，治理环境问题，往往会触动经济发展的敏感点，许多问题长期积累，迟迟得不到解决，有的甚至变本加厉，许多问题在基层得不到解决，究其根源，都跟经济有关，跟领导决断有关。习近平总书记指出，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”在经济发展与环境保护存在矛盾冲突的领域，这种取舍往往需要领导决断。因此将河长制与生态损害赔偿问题结合起来，通过河长机制中的领导决断推动相关行政管理部门加快推进生态损害赔偿制度的建立，同时又通过生态损害赔偿制度助推河长制的工作成效，使两者相辅相成。

  （三）建立磋商赔偿协议的司法确认制度。在追究环境污染者、生态破坏者行政或者刑事责任的同时，对造成环境污染的，执法部门在行政执法过程中，组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作后，可以按照省级人民政府出台的生态损害赔偿方案确定的路径，报请省级政府有关部门与赔偿责任人开展磋商赔偿，对于一些影响范围在县级或者地市级辖区内的，相应的行政机关可考虑先磋商后追认的方式，先行开展磋商，然后报经省级政府部门按照程序追认，使责任人承担民事修复责任。正义不仅要实现，而且应当以人们看得见的方式实现。鉴于磋商的过程和结果相对封闭，对磋商的结果可以通过申请人民法院进行司法确认。在生态损害赔偿中，面对严峻的环境形势，通过司法确认的方式，以司法的公开化彰显政府让污染者付费、让损害者担责的决心，同时，对磋商赔偿协议进行司法确认，依法赋与磋商协议法律效力，通过使磋商协议具有强制执行力，对达成协议后拒不履行者依法追究责任，确保磋商协议的权威性。

  （四）建立追究污染者民事责任的诉讼制度。一是由省级政府提起生态损害赔偿之诉。对不愿意磋商或者磋商不能达成协议的，在组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作的基础上，由省级政府按照《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》提起生态损害赔偿诉讼。二是由检察机关提起公益诉讼。不宜由省级政府提起生态损害赔偿之诉的环境损害问题，可以由检察机关支持有关公益组织提起公益诉讼或者由检察机关提起公益诉讼。生态环境损害，有当事人违法的问题，有的还涉及行政机关不作为、慢作为、未严格依法作为的问题。对行政机关涉及的部分问题，采取依法由检察机关提起行政公益诉讼的方式解决，既促进依法治省，又促进行政机关依法行政解决相关环境问题，又进一步的完善了检察机关提起公益诉讼制度的构建。对中央环保督察发现问题的整改是被动的，在整改过程中，对自行发现的问题，应变被动为主动，主动加以解决，故整改过程中提起诉讼的案件范围不应仅局限于中央环保督察组督察发现的问题，自行发现的生态损害问题，亦应纳入诉讼的考虑范畴。

  （五）建立生态损害赔偿制度落实工作的目标考核制度。2015年11月，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，2016年8月，中央深改办同意在7个省市开展试点，之后，7个试点地区均出台了试点具体方案，但到目前为止，全国仅有3件案件，1件司法确认案件，2件诉讼案件。中央环保督察组督察发现的问题，有的具有可诉性，但是之前并没有涉诉。因此，需要地方高层加以推动，特别是目前一些河流受到污染，而目前的河长基本上是地方四大班子的领导担任，有的还是党政主官，无论是从河长的角度还是从地方领导生态保护责任落实的角度，需要推动生态环境损害赔偿制度改革试点工作，而目前试点工作进展缓慢，应通过“长官推动”，建立考核督查机制，明确环保、水利、农委、城建等主管部门的考核目标，建立督查机制，确保省级政府相关职能部门积极履职，对符合起诉条件的案件依法提起诉讼，为完善生态损害赔偿法律制度提供实践参考。

  （六）建立生态损害赔偿案件的集中式专门化审理制度。生态损害赔偿是专业性较强的工作，需要专门的机构推动。在行政机关层面，需要指定专业的部门办理。在政府层面，通过概括性指定的方式，指定环保、国土、住建、省利、农委、林业、交通等部门，代表省级人民政府行使生态环境损害赔偿权利人权利，负责生态环境损害赔偿具体工作，在司法方面，也应尽可能的考虑专业化审理问题，尽量选择具有深厚生态审判底蕴的法院审理该类案件。可考虑由高级人民法院通过指定管辖的方式指定富有实践经验的人民法院集中办理该类试点案件，通过个案的专业化办理，提炼生态损害赔偿案件办理规则，为立法提供参考。

  （七）构建生态环境损害案件的宣传报道制度。长期以来，生态保护主管行政部门不愿诉、不敢诉、怕曝光，而社会舆论又将环境恶化的缘由，简单归因于政府失职渎职。环境问题处理公开困难，社会监督后环保主管部门忧虑承担失职责任，往往不愿意让裁判过程在阳光下运行，不利于政府的公信权威，也违背了司法公开的法治要求。冲破观念障碍需要勇气，对该类案件的办理，应进一步加大公开力度，可由党报、党刊等党媒对案件的受理、审理、裁判、履行、执行等，全程统一口径、统一正面宣传，公开化“环境有价、损害担责”，使个案的办理产生面上的效果。

  结语

  让污染者付费，让损害者担责，既是中央的顶层设计，更是地方的整改责任。通过上述路径实施的整改，必将实现生态保护政治效果、法律效果、社会效果和生态效果的有机统一。

  （一）有助于推动生态环境损害赔偿改革试点工作。2015年中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以来，现仅有3件案件，样本过少，难以达到探索规则的目的，因此需要一定的案件数量，以总结提炼生态损害赔偿规则，借整改中央环保督察发现的问题，提起一批生态损害赔偿诉讼案件，正好可以推动改革试点工作。

  （二）有助于推进依法治国。生态损害赔偿制度是中央确定建立的制度，最终将会通过立法固定改革成果，目前借整改的契机，通过一定数量案件的办理，形成办案规则，通过立法机关归纳总结后上升为法律，这对推动生态损害依法赔偿工作具有历史意义。

  （三）有助于赢得人民群众理解和支持。通过将生态损害赔偿纳入司法程序，通过案件的办理，对整改工作进行公开宣传报道，以点带面，将党和政府依法整改模式展示给广大人民群众，充分彰显党委、政府以发现问题为起点，以解决问题为落点，以督察组反馈的意见为导向，通过行政举措和司法举措等方法，统筹推进环境治理的决心，变仅看到问题产生的负面评价为看到党委、政府积极、有力整改，取得良好整改效果的正面评价，变减分评价为加分评价，将会进一步的赢得广大人民群众对生态文明建设工作的理解和支持。

  实践证明，改革创新才是最大的“红利”。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。生态文明需要司法保障，司法保障促进生态文明。习近平总书记指出，“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。以法治手段依法追究生态损害者的法律责任，以法治手段和法治思维促进生态文明建设，将会促进生态文明的制度化治理，使生态文明走向长兴不衰之路。

  作者简介：

  舒子贵，贵州省清镇市人民法院院长

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