根据环境法典编纂研究课题组的统一安排，2022年初，环境法典编纂研究课题组“污染控制编”子课题组启动了第二阶段研究工作，新增了课题组成员、进行了重新分工、举行了多次研讨，于2022年3月底完成了生态环境法典“污染控制编”第二阶段的修改工作。为了持续推进生态环境法典“污染控制编”的编纂研究工作，进一步提升“污染控制编”编纂的科学性、体系化，增强各章节之间的逻辑性、关联性和融贯性，环境法典编纂研究课题组（污染控制编子课题组）分别于2022年4月9日、4月16日召开了“污染控制编”编纂工作推进会和“污染控制编”编纂重点疑难问题研讨会，分阶段地完成了生态环境法典“污染控制编”编纂研究系列研讨会。

　　生态环境法典“污染控制编”编纂研究系列研讨会采取线上为主的形式举行，来自北京大学、北京师范大学、海南大学、华南理工大学、华侨大学、华中科技大学、辽宁大学、天津大学、武汉大学、西北大学、西南政法大学、郑州大学、中国政法大学等高校的生态环境法典草案专家建议稿课题组部分成员，以及来自北京大学、华东政法大学、华侨大学等高校的硕博研究生们，积极参与了污染控制编编纂工作的系列推进会议，会议在总结第二阶段完善修改工作成果的同时，进一步讨论了编纂工作中遇到的疑难问题和接下来的研究方向，达成了基本共识，形成了工作方案。

　　第一阶段  “污染控制编”编纂工作推进会议

　　2022年4月9日，环境法典编纂研究课题组“污染控制编”子课题组成员以线上方式召开了“生态环境法典‘污染控制编’编纂研究工作推进会议”，此次会议由华侨大学法学院院长刘超教授主持，中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京大学法学院汪劲教授参会指导，“污染控制编”课题组成员、生态环境法典其他各编成员代表，以及硕博研究生参加会议。此次会议主要议题是在上一阶段修改工作基本完成的基础上，由污染控制编各章节编纂研究负责人根据各自分工，对修改完善的整体情况以及工作过程中发现的疑难问题进行说明，为下一阶段重点疑难问题的专题研讨会奠定基础。

　　

　　会议开始，汪劲教授对本编的编纂工作进行整体部署和指导。汪劲教授强调，污染控制编在整个生态环境法典中的地位非常重要，体量也比较大，因此要在适度法典化的基础上，尽量全面、周延地涵盖所有的法律规范，不要有遗漏。

　　

　　第一单元  污染控制编“通则”章编纂进展

　　华侨大学法学院刘超教授就“通则”章“一般规定”这一节工作进展中的重点条文内容进行总结汇报，进而归纳了以下几点有待进一步讨论的重点问题：首先，污染控制编的基本原则如何与生态环境法典的基本原则相区别，又能突出污染控制编的特色，在目前内容的基础上，可以进一步展开讨论；其次，第6条私主体污染防治义务的条旨和条文内容虽经反复斟酌，但仍需要展开讨论；最后，借鉴《土壤污染防治法》的有关内容，在环境健康制度中增加风险管控的内容，并新增新污染物治理的内容，还需与“有毒有害化学物质与新污染物的环境风险管控”一章相衔接。

　　中国社会科学院法学研究所张忠利助理研究员就“污染防治规划”一节的工作进展进行总结介绍，认为本节内容可适当借鉴最新污染防治单行立法中的某些新型规定。比如，可否将新《噪声污染防治法》中通过对国土空间规划进行环境影响评价实现噪声污染源头治理的措施应用到整个污染防治工作当中。还认为，“污染防治规划”部分的法条如何体现“多规合一”的国家政策导向、有无必要将现行法中流域水污染防治规划的内容在法典中作出规定等问题有待深入讨论。

　　辽宁大学法学院刘佳奇副教授就“重点污染物总量控制与排污许可”这一节的修改情况进行总结汇报，归纳了以下重点问题：第一，从目前制度实施情况来看，重点污染物之外还有一些其他需要进行总量控制的污染物，本节名称“重点”的表述，是否有必要存在？第二，要处理好本节的“规划”与总则编中生态环境规划的衔接关系；第三，对于本节中“排污许可证的内容与期限”条款中的具体期限做了模糊处理，建议具体期限由下位法根据具体情况来细化规定，预留弹性空间；第四，增加了“排污许可证管理的禁止性规定”内容，为排污许可管理设定必要的“红线”，并删掉了“排污许可与相关制度的衔接”的规定，将衔接的内容分散到其他相关条款中规定。

　　

　　华侨大学法学院蔡文灿副教授就“环境保护税”一节的编纂修改工作进行了简要介绍和问题提炼。蔡文灿副教授认为，首先，鉴于《资源税法》没有纳入到法典当中来，所以在总则编中要处理好与其他税费之间的关系。其次，要结合国家环境保护的目标与方向，考虑与“碳税”之间的关系和处理。最后，基于税收征缴的特殊性考虑，在本节中增加了一些专门性条款。

　　

　　第二单元  污染控制编其余各章编纂进展

　　华南理工大学法学院刘长兴教授总结汇报了第二章“水污染防治”和第十章第二节“水污染防治行政法律责任”两部分的修改内容。刘长兴教授认为，一方面要处理好条文之间的逻辑关系，使条文之间相协调；另一方面从整个法典编纂的角度考虑，条文的详略程度应当有所区分，一些具体措施可以交由下位法来处理。

　　郑州大学法学院梁增然讲师就第三章“海洋环境污染防治”和第十章第三节“海洋环境污染防治行政法律责任”进行发言。首先，梁老师就整章的修改方向做了说明，认为在编入生态环境法典“污染控制编”时，《海洋环境保护法》的一些综合性制度需要分离出去，剩余条文之间的逻辑关联性不够，因此这次修改的主要目的就是使条文间更加协调。梁老师对修改过程中发现的疑难问题进行了分享和说明，期待与各位专家老师展开探讨，并得到了初步解决。

　　海南大学法学院汪再祥副教授介绍了第四章“大气污染防治”和第十章“大气污染防治行政法律责任”两部分内容的修改情况。汪老师的修改完善工作主要体现在精炼条旨、完善法律责任、合并相关条文几个方面。同时汪老师也提出了几个有待进一步研究和讨论的问题：第一，《大气污染防治法》的条文应当如何取舍，第133条“煤炭和石油焦的大气污染防治”如何与其他编衔接；第二，目前的法律责任条文过于庞大，应当如何处理；第三，如何妥善处理好政策性的表达在法典中的定位和转化。此外，其他老师还对本部分内容提出了适当考虑大气污染物和温室气体协同控制制度设计的建议。

　　中国政法大学民商经济法学院胡静教授介绍了第五章“土壤污染防治”的修改情况，重点阐释了其在本阶段修改工作中新增的“中间责任和终局责任”和“按份责任和连带责任”两个条文的理由。此后，胡静教授进一步归纳了一些亟待研讨的问题和建议：首先，鉴于土壤污染防治法不同于以污染预防为主的大气污染、水污染和固体废物污染防治立法，而是以污染发生后的风险管控和修复为主，建议将本章内容的位置规定在固废法之后；其次，对于像第三方监管这些共性的问题是否应该在污染控制编的“一般规定”中予以规定；最后，胡老师认为第208条“建设用地土壤污染状况调查与风险评估”的第三款内容具有一定特殊性，可以考虑单列一条进行规定。

　　天津大学法学院王小钢教授就第六章“固体废物污染环境防治”和第十章第六节“固体废物污染环境防治行政法律责任”两部分的修改情况进行说明。王老师主要核对并完善了参考立法例部分，确保现行固废法的重要内容不遗漏；并建议将第229条中“制定生活垃圾设施、场所建设运行规范，发布生活垃圾分类指导目录”的主管机关由“县级以上地方人民政府”修改为“设区的市级以上人民政府环境卫生主管部门”，以便符合我国城市生活垃圾管理形势，避免出现同一个城市各区政府各自为政的现象。

　　

　　西北大学法学院王社坤教授介绍了第七章“环境噪声污染防治”和第十章第七节“环境噪声污染防治行政法律责任”这两部分的修改情况。考虑到《噪声污染防治法》2021年刚刚修订，本部分的主要工作是平移和条文整合。同时也结合噪声污染防治的实践状况对部分条文进行了修改完善，主要包括：第一，第248条在“声环境标准制定权与声环境功能区”中增加了划定声环境功能区的正当程序要求；第二，在第250条“噪声敏感建筑物集中区的划定与噪声防护距离”中突出了“噪声防护距离”，彰显噪声污染防治中预防措施的重要性；第三，将第256条“夜间建筑施工的管制”条文中夜间连续作业的“证明”改为“批准”，增加对抢修、抢险作业备案的规定；第四，建议法律责任的一般规定部分设置衔接条款，处理噪声污染防治领域无证、超标排污处罚的特别规定。

　　华中科技大学法学院胡帮达副教授就第八章“放射性污染防治”和第十章第八节“放射性污染防治行政法律责任”两部分进行修改说明。胡老师认为要处理好本章与《核安全法》的关系。《核安全法》侧重于设施和材料的安全，也涉及其环境保护方面，而本章的内容侧重辐射的防护与，涵盖核设施相关活动、核技术利用、铀钍矿冶和放射性废物管理等行为。同时，胡老师建议考虑本章中环境影响评价、三同时与竣工验收等制度规定与法典中一般性规定的协调处理问题。此外，胡老师还建议对相关条文的表述进行修改，使之更加准确。

　　

　　北京师范大学法学院严厚福副教授对第九章“有毒有害化学物质与新污染物的环境风险管控”和第十章第九节“有毒有害污染防治行政法律责任”两部分进行修改说明。严老师基于新污染物当中还有一些不同于有毒有害化学物质部分的考虑，新增了三个关于新污染物的条文；同时整合了法律责任当中行为模式类似的几个条文，以节省法律条文的篇幅。

　　武汉大学法学院刘静副教授针对第十章“行政法律后果”第一节“一般规定”部分的修改情况和工作过程中的疑惑进行了说明与阐述。刘老师的思路主要有两个方向，其一是对“通则”中规定了具体相对人的义务的，在这一部分设置配套的法律责任；其二是将通则中没有规定，但各章中有规定共通性的问题提取出来。同时，刘老师认为之前这一节的规定都是行政相对人的法律责任，因此要增加一条“行政机关的法律责任”。最后，关于按日连续处罚条款的设定，刘老师进行了充分的理由说明，同时也提出在条文修改研究中提炼的一些疑难问题，期待能与老师们进一步展开讨论。

　　

　　第三单元  污染控制编编纂工作推进会总结

　　经过上述各位环境法学专家、学者的发言后，华侨大学法学院刘超教授对本次会议进行总结。刘超教授认为，本次会议各部分负责人均简要但充分地对修改工作进行了介绍与说明，按照预期完成了第二阶段的工作安排。同时，刘超教授强调各部分负责人要对于自己负责这一部分的核心内容把关，本次会议提出来的涉及到“污染控制编”的编纂研究的思路性问题，以及如何处理与其他各编交叉重叠内容，是未来研讨会要讨论的重点。

　　第二阶段  疑难问题专题研讨会

　　为了持续推进污染控制编的编纂工作，增强条文的体系性、科学性、合理性，2022年4月16日，环境法典编纂研究课题组“污染控制编”子课题组成员以及硕博研究生们以线上方式成功召开了“污染控制编”编纂研究的专题研讨会。此次会议由华侨大学法学院刘超教授主持，北京大学法学院汪劲教授参会指导。会议围绕第一阶段编纂工作推进会中归纳与提炼出来的重点疑难问题展开专题研讨，在各位专家老师的热烈讨论中，初步形成了解决问题的思路和方案，对于生态环境法典“污染控制编”的编纂研究起到了实质性推动作用。

　　主持人刘超教授首先明确了上一阶段推进会议取得的进展以及举行本次专题研讨会的预期目标和主要议程，随后邀请汪劲教授从整个生态法典编纂的角度为污染控制编的编纂研究工作给予指导。汪劲教授总结并肯定了本编上一阶段的研究成果，并强调小组成员要高度重视此次会议，对于编纂过程中出现的一些重点疑难问题，可以打开思维，汲取其他法典编纂的有益经验，多路径地寻求解决问题的思路。

　　

　　基于问题讨论的需要，此次会议分为两个单元，第一单元是针对污染控制编“通则”部分在编纂中总结提炼的疑难问题展开专题研讨，由西北大学法学院王社坤教授主持。第二单元是污染控制编其他各章编纂问题的专题研讨，由中国政法大学民商经济法学院胡静教授主持。

　　第一单元  污染控制编“通则”章编纂疑难问题研讨

　　本单元的专题研讨按照生态环境法典污染控制编编纂的章节，针对前次“污染控制编”编纂工作推进会议中归纳的重点疑难问题展开研讨。本单元由西北大学法学院王社坤教授主持。

　　华侨大学法学院刘超教授首先阐述了本编的“原则”条款与生态环境法典总则编基本原则条款之间关系的多维考量，课题组成员围绕本编“原则”条款的具体内容和表述展开了讨论，初步形成的共识是，暂时保留当前的内容，但仍需结合其他立法例和生态环境法典各部分的原则条款内容进行综合分析。其次，各位专家老师对于以一个条文中两款的形式规定私主体的防治义务是否合适进行了研讨。在刘超教授介绍了设置目前两款规范的历史缘由后，胡静老师提出污染控制编侧重的是行政领域的立法，第二款将私法规范公法化的做法稍显突兀，应当谨慎斟酌。王社坤老师认为污染控制编的核心还是行政管制，第二款的规范实际上是一种私法义务，建议不予保留。汪再祥老师认为可以通过把本条第一款的主体性质扩展成一般主体的方式来覆盖主体范围。与会成员初步达成了删掉第二款、修改第一款用语、扩大主体范围的共识。再次，对于环境健康制度与“有毒有害化学物质与新污染物的环境风险管控”一章的衔接与协调问题，严厚福老师建议删掉“严格实施淘汰、替代、限用和排放控制措施”，具体的风险管控措施可以在有毒有害物质一章展开规定。王社坤教授还提出了补全措施和用语“等”的建议。

　　中国社会科学研究院助理研究员张忠利针对其负责的污染防治规划部分，提出了三个需要与各位专家成员探讨的疑难问题。第一，关于是否有必要在规划中增加“将污染防治经费纳入本级政府预算”的表述，经与王小钢教授、胡静教授、王社坤教授等充分讨论后得出，如果总则编有相关规定，可以考虑删除污染控制编中本部分内容的初步处理方式。第二，第13条关于空间规划的环评制度，张忠利老师解释其是在新《噪声污染防治法》条文确定后，认为可以运用到整个污染防治工作当中，暂时草拟新增，但是也有必要征求各位老师意见，即这一条要不要写？条旨该如何确定？是否与噪声污染防治部分重复？王社坤老师认为，这条本身是属于污染防治的措施，但是它不属于污染防治规划，新增国土空间规划环评实际上是在环评过程中综合考虑，从源头预防的角度考虑减轻环境影响。经讨论，老师们一致认为该制度应当暂时保留，待法典各编统稿之后再综合考虑规定在哪里更合适等问题。第三，针对污染控制编第15条“（流域）水污染防治规划”的第三款是否有必要规定的问题，各位成员认为，基于专家建议稿的定位，理由充分即可保留创新。刘佳奇老师提出对于“设区的市级”等立法用语还应当进一步斟酌，刘超老师建议涉及环境法典立法用语的共性问题，可以在整部生态法典统稿的时候寻求统一解决方案，实现各编统一。

　　

　　辽宁大学法学院刘佳奇副教授首先介绍了自己对于“重点污染物总量控制与排污许可”一节标题中是否有必要强调“重点”的一些思考。刘老师提出，重点污染物是国家对于总量控制的一个基本要求，但是从目前制度实施情况来看，除了重点污染物之外，还有一些其他需要进行总量控制的污染物，如果把这些内容都涵摄进来的话，“重点”的表述是否还有必要存在。刘超老师认为从用语性质的视角分析，就一些政策措施的创新和地方立法情况综合来看，“重点污染物”中的“重点”在有些语境下不仅只是立法用语或者政策用语，有的情况下也作为描述性用语使用，这也是需要考量的一个背景。结合讨论情况，此问题暂时以保留“重点”表述，并在释义中对重点污染物进行说明的方式解决。其次，刘佳奇老师针对刘静老师提出的总量控制和排污许可是否可以分为两节撰写的建议进行了回应，基于结构体例、条文数量分布以及逻辑性等考虑，认为应该暂时保留当前形式。最后，各位老师在会议中认可了刘佳奇老师在条文中对于具体期限中时间问题的弹性处理方式，建议保留当前的规定。

　　

　　华侨大学法学院蔡文灿副教授围绕污染控制编第一章“环境保护税”一节与总则编“税费”内容的衔接问题、是否纳入“碳税”的问题、引致条款和专业立法用语定义条款的位置问题征求了各位专家老师的意见和建议。王社坤老师认为现在总则编将自然资源税，环境保护税都囊括到了生态环境保护税这个更大的学理概念中，不会对具体内容进行规定，衔接上应该没有问题。蔡文灿老师认为这一节实际上还是狭义的《环境保护税》的内容，“碳税”在总则编可能会有涉及，或者如果后续有另外立法，也不会影响法典的内容。刘超老师认为专业立法用语定义条款应该是整个法典编纂过程中遇到的共性问题，建议各部分涉及相关问题统一暂时规定在本部分的最后一条，统稿时与其他各编商议是否可以统一规定在附则部分。

　　西南政法大学周骁然副教授针对其负责的污染控制领域标准及基准部分的条文完善情况进行了三个方面的介绍：第一，着重强化污染控制编标准相关条文与总则编条文之间的协调性。总则部分已经对标准的效力、评估与修订等内容作出共同性、一般性规定，删除前一版本中第二十三条、二十四条规定。第二，沿袭“共同、一般规定——具体、例外规定——衔接条款”的逻辑整理污染控制编标准部分的条文体系。首先，新增一条作为现稿第十九条，一方面明确污染控制领域标准体系、污染控制领域强制性标准的范畴；另一方面通过提取公因式的方法规定污染控制领域各类标准制定权限配置的共同性、一般性规则，其中关于地方标准制定的要求被纳入此条文，故而删除前一版本中第二十二条。其次，通过第二十至二十六条对生态环境质量标准、生态环境风险管控标准、污染物排放标准、生态环境监测标准、生态环境基础标准与生态环境管理技术规范的具体、例外规定予以明确，鉴于《生态环境标准管理办法》已对我国污染防治领域中标准体系进行较为全面、成熟的规定，相关条款的起草以整理、归纳《生态环境标准管理办法》为主。最后，整理现行立法中的衔接条款，整合形成第二十七条。第三，重点整理现行立法中的条款未被吸收纳入至污染控制编上一版本草案中的情形，并予以补充。周骁然老师随后对现有起草过程中遇到的问题进行了说明：一是与总则编基本制度条款的进一步衔接的问题；二是与绿色低碳发展编相关标准条款的衔接；三是针对未来污染控制领域标准的发展趋势，应当如何预留适应性的空间；四是现有条文是否全面涵摄具体污染控制领域标准的实践运用。随后王社坤教授首先指出现有条文应注意与最新立法的衔接，例如《噪声污染防治法》等。胡帮达副教授指出第二十七条的衔接条款应增加与原子能利用、核安全领域相关标准的衔接。

　　第二单元  污染控制编其他各章专题研讨

　　本单元讨论的是“通则”章之外的各环境要素、环境物质污染控制各章及其对应的法律责任，本单元由中国政法大学胡静教授主持。

　　郑州大学法学院梁增然老师提出的关于沿海城市排海污水整治与入海河流污染防治条款的顺序问题，在经各位专家学者热烈讨论后，纷纷认为目前本编94条至97条的条款不仅涉及“编”的问题，还有较大“纂”的空间，需要结合改革内容和最新政策文件，在适当兼顾前瞻性的前提下开展进一步研究。

　　海南大学法学院汪再祥副教授对于污染控制编中大气污染防治一章的内容与大气污染防治单行法中的条文内容取舍问题还存在疑问，现有版本大约删除了《大气污染防治法》中三十条左右的内容，在与一般规定和其他编相关内容存在交叉的基础上，应当如何协调还需要进一步讨论。经过与会成员充分讨论，形成的解决思路与方案是，暂时保留一般规定中不能涵盖的部分，与能源相关的内容也先列出，后面统稿后再与其他编协调。此外，针对相应法律责任条款过于庞大的问题，蔡文灿老师认为责任条款的撰写中，最好避免将很多不同类型的统合在一个条款里面，否则会出现遗漏，或者是没办法一一对应等问题，并且在责任形式上保留特殊性、针对性规定，拆分过于庞大的责任条款。此外，汪老师还提出了关于政策性表达在法典中转化并处理的共性问题的讨论。

　　中国政法大学民商经济法学院胡静教授对其负责的土壤污染防治一章总结提炼了几个问题供大家讨论。第一，对第三方的要求和监管内容是否有必要提到一般规定中。经论证必要性，并参考总则编相关内容的规定，初步建议保留土壤污染防治一章中的特殊部分，“通则”章的“一般规定”中也要对“第三方”相关内容有所规定，起到衔接作用。第二，目前生态环境法典污染控制编的第208条是《土壤污染防治法》第59、60、67条的整合，考虑将《土壤污染防治法》第67条，即现在的第208条第3款单列成单独一条。第三，关于“土壤污染防治”一章的位置问题，目前还存在较多争议，法典编纂的第一阶段是考虑以类型化为主进行顺序的安排，但是现阶段从污染治理的逻辑上的考量，土壤污染的重点不在“防”，而在于事后治理，且与固废紧密相连，可以考虑放在固废后面。但同时还会涉及其他章节的顺序调整，需要进一步研究和探讨。

　　天津大学法学院王小钢教授所负责的固体废物污染环境防治部分，经过与各位专家的讨论，初步决定从以下几方面进一步修改和完善：第一，增加一条用语含义作为本部分的最后一条；第二，保持第219条的条旨名称不变，修改“固体废物污染防治的三化与生命周期管理原则”第2款的相应内容；第三，暂时不修改“固体废物”的表述，同时加一条液态废物污染防治的适用规则。

　　

　　华中科技大学法学院胡帮达副教授负责的“放射性污染防治”一章中遇到的疑难问题，经过各位专家的讨论也达成了初步共识：第一，将第267条“监测”相关内容提取到一般规定中；第二，保留第268条监管体制相关内容；第三，核安全法中的信息公开和公众参与具有一定特殊性，暂且保留规定，尽量做到不遗漏；第四，对于核材料等不能完全纳入法典的内容，通过设置引致性条款的方式予以解决；第五，核损害责任对应的民事法律责任内容先在本部分写下来，后续再与生态环境责任编进行讨论。

　　北京师范大学法学院严厚福副教授提出，在其负责的“有毒有害化学物质与新污染物的环境风险管控”一章中，首先需要对原则条旨及内容做出相应调整，其他老师建议在内容上仅保留独特部分，条旨名称上可以考虑改变目前“有毒有害化学物质污染防治的原则”的表述。其次，对于目前仍然规定在第十章第九节的新型污染对应的法律责任内容，可以考虑移出，置于行政法律责任一章的一般规定一节，与刘静老师负责部分进行协调。

　　武汉大学法学院刘静副教授负责行政法律后果一章中的“一般规定”部分，目前对“按日连续处罚”条款的内容设计还存在较多待解决问题，经过讨论得到了有益反馈和初步结论。讨论内容主要包括：第一，第一款目前的拆分处理，可以保留；第二，严厚福老师建议除了目前所列的六种情形外，可以考虑将超证排污中除了超标、超总量之外的情形内容纳入；第三，王社坤老师建议在第三款的规定中考虑限制行政机关复查的时间，并在“一般规定”中设置一个与噪声污染防治行政法律责任部分的衔接条款。

　　

　　最后，华侨大学法学院刘超教授对本次专题研讨会进行了总结，认为两个阶段的系列会议富有成效，对于推动污染控制编条文编纂的修改和完善具有重要促进作用和实质意义，为提升生态环境法典整体编纂质量贡献了本编力量。同时，刘超教授也明确了接下来的编纂研究工作推进方向和预期目标，希望各位专家老师对于自己负责部分，结合系列研讨会的意见和建议，尽快体现在下一阶段的修改完善内容中；对于一些会议上暂时没有讨论出结论的问题，也需要各位老师尽快推进研究，下一步课题组会进一步针对性展开专题研讨会，群策群力，集中解决编纂研究中的研讨解决重点疑难问题。

　　（供稿：吕稣、伍森）

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