控制污染物排放许可制是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，环境保护部门通过对企事业单位发放排污许可证并依证监管实施排污许可制。近年来，各地积极探索排污许可制，取得初步成效。但总体看，排污许可制定位不明确，企事业单位治污责任不落实，环境保护部门依证监管不到位，使得管理制度效能难以充分发挥。

  《环境保护法》第四十五条规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。

  《大气污染防治法》（2015年）第十九条规定，排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。

  《水污染防治法》（2008年）第二十条规定，国家实行排污许可制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。

  《水污染防治法》（2017年）第二十一条规定，直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求。排污许可的具体办法由国务院规定。禁止企业事业单位和其他生产经营者无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。

  注意：《水污染防治法》（2017年）没有再规定排污许可的实施步骤由国务院规定。因为《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号）已经作出了规定，即分步实现排污许可全覆盖。排污许可证管理内容主要包括大气污染物、水污染物，并依法逐步纳入其他污染物。按行业分步实现对固定污染源的全覆盖，率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证，2017年完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，2020年全国基本完成排污许可证核发。

  为实施排污许可证分类管理、有序发放，根据《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号）的相关规定，环境保护部制定了《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，其第三条规定，现有企业事业单位和其他生产经营者应当按照本名录的规定，在实施时限内申请排污许可证。

  从《大气污染防治法》和《水污染防治法》两部法律的规定可以得出结论：排污许可的具体办法也应由国务院规定。遗憾的是，国务院目前对此并无规定。多地相继出台了很多排污许可证的地方性规定，如省级人民政府出台了《甘肃省排污许可证管理办法》、《江苏省排放水污染物许可证管理办法》、《河北省达标排污许可管理办法（试行）》、《福建省排污许可证管理办法》、《广东省排污许可证管理办法》等；省级环保厅出台了《青海省排污许可证管理暂行规定》、《新疆维吾尔自治区排污许可证管理暂行办法》、《陕西省排污许可证管理暂行办法》、《河南省排污许可证分级管理办法》、《辽宁省排污许可证管理暂行办法》…………

  《排污许可证管理暂行规定》（环水体[2016]186号）第三十七条规定：“在本规定实施前依据地方性法规核发的排污许可证仍然有效。”也就是说，依据地方政府规章或者省级环保厅文件核发的排污许可证不再有效。

  《大气污染防治法》（2015年）第九十九条第一项规定，违反本法规定，未依法取得排污许可证排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

  《水污染防治法》（2017年）第八十三条第一项规定，违反本法规定，未依法取得排污许可证排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

  这里存在一个问题：如果一个企业未依法取得排污许可证同时排放大气污染物和水污染物，应该认为一个违法行为还是两个违法行为？笔者认为应该认定为一个违法行为，因为我国排污许可实施的是综合许可、一证式管理。实施综合许可，是指将一个企业或者排污单位的污染物排放许可在一个排污许可证集中规定，现阶段主要包括大气和水污染物。一证式管理既指大气和水等要素的环境管理在一个许可证中综合体现，也指大气和水等污染物的达标排放、总量控制等各项环境管理要求；新增污染源环境影响评价各项要求以及其他企事业单位应当承担的污染物排放的责任和义务均应当在许可证中规定，企业守法、部门执法和社会公众监督也都应当以此为主要或者基本依据。更麻烦的问题是：如果一个企业未依法取得排污许可证同时排放大气污染物和水污染物，处罚依据是《大气污染防治法》（2015年）第九十九条第一项规定？还是《水污染防治法》（2017年）第八十三条第一项规定？笔者对此尚不能得出结论。

  《环境保护法》（2014年）第六十三条第二项规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。

  《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》（公治[2014]853号）第四条规定，《环境保护法》第六十三条第二项规定的违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的行为，包括以下情形：（一）送达责令停止排污决定书后，再次检查发现仍在排污的；（二）现场检查虽未发现当场排污，但有证据证明在被责令停止排污期间有过排污事实的；（三）被责令停止排污后，拒绝、阻挠环境保护主管部门或者其他具有环境保护管理职责的部门核查的。

  未取得排污许可证，排放污染物的，法律后果包括责令改正或者限制生产、停产整治；十万元以上一百万元以下的罚款；责令停业、关闭；行政拘留。

  如何认定未取得排污许可证，排放污染物的违法行为？笔者认为应当依据《环境保护法》第四十五条规定，即未取得排污许可证，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者应当已经实行排污许可管理。也就是按照《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号）和《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》的相关规定，在实施时限逾期后仍未取得排污许可证，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，才能被认定为无证排污。比如电池制造业的实施时限是2019年，实施时限内就不宜认定其无证排污的违法行为，因为本行业尚未实行排污许可管理。

  截至目前，法律和行政法规中尚无“未取得排污许可证排放污染物，责令停止排污”的具体规定。与之形成对比的是：《环境保护法》第十九条规定，未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。对未批先建的行为，依据《环境保护法》第六十一条的规定责令停止建设。被责令停止建设，拒不执行的，依据《环境保护法》第六十三条第一项的规定移送公安机关。由此可以看出，未取得排污许可证排放污染物，没有法律依据（如针对未批先建的行为依据《环境保护法》第六十一条或者《环境影响评价法》第三十一条责令停止建设）责令停止排污。故笔者认为，在没有法律、行政法规依据责令停止排污的前提下，无法作出责令停止排污决定书，也就不会有后续拒不执行的行为，暂不能依据《环境保护法》第六十三条第二项的规定移送公安机关拘留。

  〔作者简介〕曹晓凡，河北环境工程学院副教授。

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