【编者按】

　　为了能够在宪法和环境法两个学科领域内，就宪法规范的实施具体化、环境法规范的宪法化等问题达成学术共识，推进学科协同研究，由中国法学会宪法学研究会、中国法学会环境资源法学研究会、西南政法大学主办，西南政法大学行政法学院、西南政法大学宪法学与行政法学学科、西南政法大学环境与资源保护法学学科承办的全国第二届“宪法环境法对话会”，于2021年5月29日在西南政法大学隆重召开。来自清华大学、北京大学、中国人民大学、中国社会科学院、武汉大学、上海交通大学、复旦大学、南京大学、吉林大学、北京航空航天大学、天津大学、南开大学、山东大学、重庆大学、华东政法大学、中南财经政法大学、西南政法大学等30多所高校科研机构以及《人民日报》《环球法律评论》《当代法学》《法学论坛》《东方法学》《中国法律评论》《求是学刊》《高等学校文科学术文摘》等报刊界、实务部门的近百位专家、教授和学者参加了本次会议。会议主场设在维也纳国际酒店三楼会议室，本次会议全程通过腾讯会议进行了现场直播，共有2000余人次观看了会议的直播。

　　会议重点围绕绿色发展、环境立法法典化、环境权这三个主题展开交锋和交流，与会专家结合研究专长作了主题发言与讨论，会议成果对推进绿色发展、环境立法法典化、环境权问题研究、形成跨学科成果具有重要价值，为促进两个学科共同发展，形成中国特色的法学学科体系、学术体系、话语体系贡献出重要的智慧和力量。为了让公众能够完整地了解学者们纷呈的观点和思想，“全国第二届宪法环境法对话会”会务组根据现场录音整理了会议实录，经发言人核实确认、授权公开发布，分六次陆续推送，敬请关注。

　　本次推送的是中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长、武汉大学环境法所所长秦天宝教授、中国法学会宪法学研究会秘书长、北京大学法学院张翔教授所作的主旨发言，华南理工大学法学院副院长夏正林教授、上海交通大学教务处副处长林彦教授、苏州大学法学院副院长程雪阳教授、华东政法大学焦艳鹏教授、中国社会科学院法学所刘洪岩研究员、中南财经政法大学生态文明研究院常务副院长、法学院张忠民教授、西南政法大学行政法学院温泽彬教授进行了主题与谈，中国法学会宪法学研究会副会长、山东大学法学院（威海）朱福惠教授、重庆大学法学院院长黄锡生教授担任主持人。

　　　　主持人：朱福惠山东大学法学院（威海）教授、中国法学会宪法学研究会副会长

　　朱福惠：绿色发展这一主题与谈的有7位教授，我跟黄老师的分工是这样，主题发言由重庆大学法学院的黄锡生教授来主持，我来主持这个主题与谈。好，下面我把主持权交给黄老师。

　　　主持人：黄锡生重庆大学法学院教授、院长

　　黄锡生：好，感谢朱老师。下面我主持主题发言，发言人有两位，一个是秦天宝教授，武汉大学环境法教授所长，中国法学会环境资源法学研究会的副会长兼秘书长。另外一位发言人是张翔教授，北京大学法学院教授，中国法学会宪法学研究会秘书长。每个人的发言时间10分钟，因为现在时间已经超过了十几分钟，我们预定的时间是为了让大家能够准时吃饭，那么我们就希望各位发言人都能够按时完成。好，首先第一位请秦天宝教授发言。大家欢迎。

　　

　　一、国土空间用途管制制度

　　发言人：秦天宝武汉大学环境法所教授、所长、中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长

　　秦天宝：感谢朱老师和黄老师的主持。我对受邀参与本届宪法与环境法对话会深感荣幸。第一届对话会时，我主要负责幕后组织工作。本届会议研讨主题为“绿色发展”，张震老师特别客气地把我的演讲顺序排在前面，我的理解是，今天是我作为“学生”来向“老师”请教。因此我十分希望在发言完毕后能得到张翔老师的批评指正。

　　我今天谈论的这个话题有些抽象，是从宪法视野下看绿色发展的具体法律制度，也就是国土空间用途管制制度。从宪法学角度看这个制度，在宪法学者面前可能也有点班门弄斧。为什么选择谈这个话题？我刚才也提到，国土空间用途管制制度实则属于实现绿色发展中非常突出和重要的一个支撑性制度。

　　关于国土空间规划和用途管制，单从现行宪法文本上来看的话，是无法找到直接依据的，国土空间用途管制这一概念其实是存在一个发展历程的。但是有一个与国土空间用途管制类似的概念叫土地用途管制，土地用途管制制度于1998年修订《土地管理法》时正式确立。后于2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中首次提出“国土空间用途管制”这一概念。我们可以看出，由于之前使用的是“土地用途管制”这一表述，现在用的是“国土空间管制”，二者实则在管制主要依据、范围、目标、重点、方式、环节等方面是存在一定区别的。在此我就具体不展开了。

　　那么我们应该如何理解“国土空间用途管制”呢？现目前而言，没有一个特定的法律文本对它进行界定。在学界，不同的学者也对它有不同的认知。我将这一概念划分为几个理解范畴，即从它的时代背景、功能定位、主体、对象、内容、手段、法律属性等等方面去考察。

　　同时，如果我们尝试用历史维度去分析，即从新中国成立以后，1954年宪法到1982年宪法，包括历次宪法修订。通过梳理宪法文本演变过程，以此看到到底有哪些条文可以用来支撑国土空间用途管制制度。经梳理，宪法文本中能为国土空间用途管制制度提供支撑的规定可大致分为时代背景、国家相关职能职权职责、自然资源权属、用途、转用与权利限制等四个方面的内容。由于这方面内容比较丰富，我也不具体展开说了。

　　简而言之，国土空间用途管制制度并非一开始就有着比较充分的宪法依据，而是经历了一个由确认土地和其他自然资源的权属为重心，到土地用途管制，再到国土空间用途管制这样一个发展变化的过程。随着国家确立了“五位一体”总体布局，政府的生态文明建设职责被写入宪法，“绿色发展，促进人与自然和谐共生”的要求在宪法条文中也得到相应体现，均为国土用途管制制度确定了较为明确的宪法依据。

　　那么我下面就尝试对一些具体的宪法条文进行分析和解读。简言之，如果我们研究宪法相关文本，从以下这几个方面去考量（时代背景、功能定位、国家相关职能职权职责、自然资源权属以及用途、转用与权利限制），我们可以得出一个结论：现行宪法基于生态文明建设的价值理念和总体要求，直接或者间接的对国土用途空间用途管制功能定位、主体、对象、手段、内容及法律属性等作出了相应的规定，为国土空间用途管制健全和实施提供了比较充分的法律依据。

　　但这里面还有几个小的问题需要去讨论：第一，关于国土空间用途管制的宪法依据，我觉得还有一些值得考虑的空间。首先是主体问题，包括在座的三位老师，很多人研究过生态文明的一些规范属性，其中就提到宪法规定的国务院相应职能，即是说生态文明建设是国家的一项职能，但是在地方政府职能的相关规定中是没有写入这句话的。所以这究竟该如何理解？是否说明国务院有这种职能，地方政府必然就有这种职能？还是说地方政府其实不具备这样的职能，我们需要通过对其他条款进行解释，将其理解成这样的一个情况？

　　第二，关于自然资源权属的问题。现行宪法中自然资源权属的规定并未涉及到野生动植物、海洋等等。但这些都是我们在进行国土空间规划的时遇到的一些现实挑战和问题。

　　对于未来应如何进行国土空间用途管制和制度完善？我有个小的想法，刚才在讨论环境权的时候也有提及，即我们到底是用解释论的方法，还是用立法论的方法来理解。如果用立法论的方法，就需要在地方政府的职权里面增加一个相应的条款；如果用解释论的话，就可能涉及其他条款的一个扩大性的解读。

　　现目前我们国家有很大的一个特点，很多时候我们的政策文件以及改革是早于我们的法律规范的，国土空间用途管制制度在实践中已然开始推行了，但是我们事实上是缺乏相应法律依据作支撑的。虽然在宪法能找到相关依据，但是缺乏直接法律规定，所以未来有一个解决的办法，便是尽快推动《国土空间开发保护法》，并专章规定国土空间用途管制，或是通过制定《国土空间用途管制条例》来解决所谓的重大改革要依法有据的问题，否则的话始终靠政策性文件推动，其合法性始终是存疑的。

　　由于时间关系，我的汇报就到这儿了，把更多的时间留给我们张老师，谢谢大家。

　　黄锡生：谢谢天宝教授的精彩发言，他在这个时间之内控制得很好，下面请张翔教授发言，大家欢迎。

　　二、绿色发展的宪法规范意涵

　　发言人：张翔北京大学法学院教授、中国法学会宪法学研究会秘书长

　　张翔：好，谢谢主持人。今天讲“绿色发展”，是之前张震给我的命题作文。我之前写过两篇关于环境宪法的论文，今天我还是从宪法的角度来讲。“绿色发展”在我国宪法中有没有体现呢？是有的。我国现行宪法在2018年修改的时候，在序言中写入了“贯彻新发展理念”，“新发展理念”是包含绿色发展。所以，我们要想理解“绿色发展”的宪法规范含义，先要界定“贯彻新发展理念”在宪法中的规范地位。

　　“贯彻新发展理念”的表述位于宪法序言的第七自然段。我们知道，我国宪法有一个非常长的序言，而且里面充满了历史叙述和政治性话语。应该怎样理解宪法序言，特别是解读其规范内涵，一直是我国宪法学上一个困难的议题。我对我国宪法序言有这样一个解释方案。之前也没有写过文章，今天跟大家汇报一下。我的理解是：我国宪法序言实际上在解决两个问题，一个是国家的正当性，一个是宪法的规范性。宪法序言的前12个自然段主要在解决国家正当性问题，而第13自然段是对宪法的规范性的陈述。

　　关于国家正当性的前12个自然段，又以第七自然段的“我国将长期处于社会主义初级阶段”作为分界点，前后内容不一样。从第一自然段“中国是世界上历史最悠久的国家之一”到第七自然段“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的”，是对我国的国家正当性的确认，也就是我们常说的“人民的选择，历史的选择”。从第七自然段中间“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设”，一直到“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”，是对“国家根本任务”的表述，“新发展理念”和“生态文明”都在这一段表述中。之后的第八到第十二自然段也是对国家任务的规定。

　　“国家任务”的规范内涵，就是规定国家应当实现怎样的目标。必须做到什么。只有做到这些，实现了这些目标，国家才是具有正当性的。这与前面的历史正当性并列，可以称为绩效正当性。如果这样去理解宪法序言，就可以解读出其历史叙述和政治话语背后的规范含义。在此意义上，我们把贯彻新发展理念写进宪法序言的国家根本任务的时候，其实蕴含着一个环境保护与我们现代国家的国家正当性之间的关联。

　　如果对比别的国家，我们也会发现类似的宪法规定。比如联邦德国基本法最初规定了联邦德国是一个共和国、民主国、法治国、联邦国、社会国。后来的宪法修改中，在这个条款之下加了一个条款，也就是基本法第20a条里，是关于环境保护的，可以被解读为“环境国”。关于这个条款，大家可看我跟我的学生段沁合作的《环境保护作为国家目标》。在这种意义上，环境保护其实已经构成了现代国家的一个国家正当性的来源。我想，借由宪法规定“新发展理念”，绿色发展理念也可以具有类似的规范性。也就是说我们通过宪法修改，环境保护已经成为了国家根本任务，再加上宪法第26条等一些国家目标的条款，共同构成了环境保护对于国家的拘束性宪法规范体系。

　　由此，国家的各种公权力活动都要受到环境保护条款的规制。比如立法者是不是懈怠于立法，立法过程中是否考量了关于环境保护的因素，法律适用和解释过程中是否注意了环境保护的相关要素。必须借由宪法的规范力量，使得。所有的国家公权力行使必须作环保上的考量。

　　我们可以认为，在宪法上，“绿色发展”大致有如下几层规范意涵：

　　第一，“绿色发展”与“推动生态文明”、“建设美丽中国”等在内涵上高度同一，都属于“社会主义现代化建设”这一“国家根本任务”的组成部分，是对总纲中环保条款、植树条款、合理利用自然资源条款等的综合概括与价值强化，在实质内容上就是保护环境（或者说就是环境保护这一宪法价值，对其他宪法法益、公共利益或个人权利的综合或整体最优化过程）。

　　第二，“绿色发展”这一要求的对象是国家，国家承担着绿色发展的任务，这契合于国家作为宪法约束的对象。因此，在规范意义上，“绿色发展”与否是用以考察各类公权力活动的具有约束性的标尺。

　　第三，“绿色发展”、保护环境是宪法对国家的全领域委托，相应的公权力活动和作为义务涉及多种领域（不限于环境治理）、多种维度（内政与国际作为）。

　　第四，“绿色”与“发展”的结合，强调了“保护环境”这一宪法法益和其他宪法法益、价值等的等重并存。“绿色发展”的表述蕴含了多种价值有机统一协调的潜在倾向，对此国家应当予以注意。

　　在这几个层次的规范意涵中，作为核心的是对国家课以宪法义务。国家对于环境保护负有宪法义务，直接的规范来源是宪法上的国家目标条款。主要是《宪法》“序言”第七自然段关于“国家根本任务”的规定，正文第26、9等条。需要注意的是：宪法将绿色发展、保护环境本身作为一种独立的价值，其直接地对国家课以义务，不似基本权利条款通过保护义务而相对间接地课以义务。国家队环境保护负有宪法义务，间接的规范来源是基本权利条款，包括，（一）国家权力自身不能通过非绿色发展举措侵害相关的基本权利，例如生命健康、财产权等；（二）基本权利产生国家保护义务，国家有义务通过建构一系列法制、营造客观的环境，避免公民有关基本权利受到其他方非绿色发展行为的侵害。主要条款有第13条、第21条第1款、第33条第3款、第38条等。如果国家不进行绿色发展，持续造成环境污染和大量碳排放，导致生态环境恶化、极端天气增多、自然灾害多发，可以认为是对生命健康、财产权利、生存尊严等宪法权利的损害。

　　宪法义务的首要对象是立法者。鉴于绿色发展、保护环境等宪法义务高度的抽象性、原则性，其需要立法者进行具体化，而且在具体化的过程中要综合考量各类利益并予以权衡，对宪法的各类法益进行最优化的实现和保护。具体依循何种路径措施，在很大程度上属于立法者的形成自由，对此合宪性审查的密度不能太高，否则有损民主原则。但是宪法也不能完全放任，仍然需要有一定的控制。这种控制主要是两方面的，一是产生绿色发展这一宪法义务/国家任务的宪法条款本身所固有的要求诫命，二是基本权利条款等对立法的边界控制。

　　后者就是依循传统的基本权利限制合宪性审查的三阶层框架即可。对于前者，可借鉴参考德国联邦宪法法院的标准：即只有当保护预防举措完全缺位，或者相关措施对落实保护目标明显不适合或完全不足，又或者极大地滞后于保护目标时，才能认定其违反了宪法义务。另外，要根据相应宪法条款的内容，确定一些特别的宪法要求。例如就绿色发展、保护环境而言，还需注意国家在国际协作层面是否缺位（环境保护本身固有的全球性质）、立法是否有考量后代利益（环境保护和生态性利益固有的跨世代性、长远性、全局性需要），等等。

　　好，以上就是我的一些不成熟的想法。

　　黄锡生：感谢张教授很准时的完成。环境保护是我们全球的共同的愿望和责任。我的理解就是居民享有美好环境，美好环境由谁来提供？也就是他的义务主体是谁？那么应该是国家是第一义务主体。所以国家不但要保护环境，还要改善环境。国家是一个集体的义务主体，必须提供美好的环境。所以刚才秦天宝教授从国土空间用途管制这方面对如何来保护和改善我们的环境做了精辟的演讲。张翔教授从国家的目标和国家的责任这方面探讨我们环境保护。所以我这个阶段已经完成了，那么下面交给我们的朱老师。

　　朱福惠：好的，谢谢，黄院长。因为时间关系，请各位与谈的7位教授注意掌握一下时间。每一位是6分钟，第一位是华南理工大学法学院的副院长，由于广州这个疫情有点反弹，所以他就用线上的方式跟我们交流。好的。夏老师能听到吧？听到了，这边请你发言。

　　三、规范体系中的绿色发展

　　发言人：夏正林华南理工大学法学院教授、副院长

　　夏正林：各位上午好。这个主题我特别关心，本来是很想去的，但因为广州疫情的原因不能到现场，只好在线上发言了。刚才因为网络的原因，听得不是太清楚，前面听得最清楚的只有两个词，一个是习近平法治思想，还有一个就是绿色发展，直到张翔教授发言的时候，这边才变得很清楚，所以刚才在张翔教授讲话使我也觉得学习了很多。我作为一个参与发言，我在考虑一个问题，就是绿色发展怎么从价值到规范，怎么去发挥它的作用的问题，这个是我要考虑。

　　我的问题意识是，其实绿色发展早在宪法里面82年宪法早就写进了，国家力行节约，反对浪费，但是为什么现在又提的这么重或者是重新提了，难道是我们宪法写的到现在没有用吗？还是没有用起来的？这个原因到底在哪里？我自己的一个基本的结论就是虽然宪法写进去了，但是我们还是在价值层面去讨论一个东西，它规范性不够，所以我们现在应该讨论怎样把这些原则从价值变成一个规范的东西。下面。我就这个问题我做了一个思考。

　　的确，正如刚才张翔教授所讲的，在实践当中各种价值其实是综合在一起的，他们甚至是互相冲突的。比如说我们讲自由平等，它们之间存在着一定的冲突，而人们通过法律规范，对各种价值的追求实质条件进行限制，使相互冲突的价值体系形成一个有序的效力结构。宪法和法律体系起到这样的作用，也就是说，进入到规范体系里面的价值，所有的价值都应该是平等的，不应该有高低之分，也不应该有冲突。

　　也就是说，进入到法律规范体系内的价值都应该是值得追求的，不应该有冲突。当然，权利竞合而形成了这个冲突，那是另外一回事。宪法绝不应该是一个各种价值的大杂烩，认为把各种价值写到宪法里就可以了。况且，没有写进宪法的价值，也并不意味着你不能追求，因为法律没有明文禁止即自由，是可以追求的。应该是说，我们通过宪法和法律这个规范的体系，把各种价值形成一个有序的效力结构，这才是我们法学工作者应该做的事。

　　就价值而言，比如说颜色而言，有红色、有绿色、有黄色，其实这些颜色都是我们可以去追求的，但同时也是可以互相冲突的，但是一旦进入法律规范体系，他们就应该是有序的。比如说我们今天讲的，绿色，如果在价值层面的话，有人说绿色我不喜欢，因为看到绿色就会想到联想一些什么不太好的东西，绿帽子。但是其实作为绿色写到宪法里以后，我们从来就没有缺过，即使在以经济建设为中心的年代，我们从来也没有讲过说绿色的价值不应该追求，那个时候在宪法中就写的很清楚，82年宪法写的那么多，但是为什么没有起到作用？我认为我们还是仅在价值层面去讨论，至多是在一个法律原则的层面讨论，我们还没有在法律规则的层面去讨论。不是说把它写到宪法或者写进民法典它就进入规范了。

　　我这里讲的规范结构主要是强调它逻辑结构。规范应该有个逻辑结构，比如说我们讲法律规则，它的逻辑结构包括两要素就讲行为模式和行为结果，即你行为模式是什么？会带来什么后果？三要素讲假定、处理、制裁，即法律的规则要明确的告诉人们，什么样的行为模式才是我们讲的是绿色的，包括谁的行为要讲绿色，是普通老百姓每一个人还是国家做到什么程度才能说是绿色的？做不到以后应该要受到什么样的处理？

　　目前来看，我觉得从现在的法律规范看，我觉得还是处于一个原则层面，甚至在价值层面，是吧？就这次的民法典而言，民法典中虽然规定了绿色原则，看起来是对民事主体的要求，但是我觉得还是应该看起来还是应该理解为对国家的要求，即对法院在审理这一案件并作出裁判的时候提出的标准。

　　看起来，民法典应该是要求民事主体应该干什么，但是实际上这些东西对个人来讲，并不是那么很明确的，比如说我们吃饭剩饭是不是浪费的问题，我们很多年来，一直讲，我们不要有剩饭，所以一旦有剩的东西，我们就拼命要吃下去。但是事实上这正是我们长得很胖的原因。而今天也叫我们讲绿色，不是说你吃了一点饭，这就是浪费了，其实，吃与不吃都是浪费的。也就是说，这些对个人来讲，都是相对的。我都觉得还要先从对公权力的规范入手以后，那么，以后，个人也就逐步形成了行为规范。所以，我觉得即使是民法典这样的规定，我觉得还是应当理解为法院的裁判具体案件的时候要掌握我们的原则，然后促进人们对规则的理解，从而形成自己行为的自觉。这样的一个从绿色发展的价值和规范，它逐步形成一个共同体的共识，这才是我们要形成的一个进路。

　　因为时间的原因也要大伙要吃午饭，我不讲太多了，我就把自己的思路简单的呈现出来：不要仅仅沉浸在一个价值层面去讨论一个东西，如何从价值到规范才是我们一个法学者的基本思维路径，而规范也不能理解为写到法律里面，写到宪法里面好像就基本规范，并不是规范，它有自己的逻辑体系和结构，应该从这个角度去考虑。好，我就讲到这里，谢谢各位老师。多批评。谢谢。

　　朱福惠：感谢正林，因为他时间掌握的基本上是到位的，下面我们请上海交通大学教务处的副处长，法学院的林彦教授来做主题与谈。

　　

　　四、生态文明和代际公平之间的关系

　　发言人：林彦上海交通大学法学院教授、教务处副处长

　　林彦：非常感谢。我主要是谈下生态文明和代际公平之间的关系。这也是受吕忠梅老师的启发，向各位同仁，尤其是环境保护学者请教。我主要从规范和现实两个维度，谈些我个人的体会和困惑。从规范层面上，我觉得在宪法的文本当中，除了生态文明环境保护之外，另外一个很重要的处理代际关系的制度，就是我们很熟悉的计划生育制度。

　　而这两个制度在宪法规范对它处理定位的时候，也有一个巧合。也就是说，都把这两个、制度放置在跟经济发展进行协调的这样一个规范空间里面去调整。比如，在计划生育的条款当中的准则，我们总纲更多的是强调计划生育人口发展和经济发展之间的这种平衡，即通过抑制当代人的生育需求，去使缓解其对环境、对后代的一些影响，缓解环境压力。

　　在生态文明部分，我们在2018年宪法修正案中，在国务院的职权当中加入的生态文明，而且恰恰嵌入在经济管理和城乡建设管理这个项中，实际上暗含着也是在调整经济发展和环境保护之间关系。经济发展更多的是强调当代人民的利益，而计划生育和生态文化文明更多是强调对后代的一种关照、对其权益的保障。

　　从现实的层面上，我觉得我们是不是也要去关注我们国家的人口增长的变化？这种变化对未来我们在设计生态文明的政策，包括环境权益保护的时候所会提出的一个更大的问题。

　　大家知道我们从这次的人口普查结果来看，实际上人口增长开始放缓，“未富先老”的迹象比较明显。如果这一趋势持续的话，是不是意味着就是我们的后代他对于环境的压力会低一点，要小的多。或者至少是在局部的地区会出现这种情况。在这种情况下，相关的权利保护会不会出现一些新的辩护和态势？比如说我也从我的一些同事当中了解到，在日本的一些区域，现在就出现了城市收缩，而不是城市扩张的现象。

　　收缩型城市出现引发了新的社会问题和法律的制度的挑战，比如说大量的无主土地的确权以及功能的再设定。那么，类似的现象会不会在将不久的将来在我们国家也会出现，进而对我们法制建设，包括环境、法制建设、环境、权益保障会不会提出一些新的挑战？我们应当如何回应这样的挑战？在此向环境法学界的同仁请教。以上谢谢。

　　朱福惠：谢谢林教授，下面我们请苏州大学法学院的副院长程雪阳教授。

　　五、国土空间管制的宪法学释义

　　发言人：程雪阳苏州大学法学院教授、副院长

　　程雪阳：感谢会议主办方的给我一个发言的机会。刚才韩大元老师在主旨报告中讲法学院法学的研究应该以问题为中心，而且应该以一个为紧迫的问题中心。秦天宝教授的报告，我认为符合韩老师提的要求。而且它的标题是从宪法角度研究空间用途管制，这个方面我也做了一点点研究，所以汇报一下我自己的心得体会，总共有四个点。

　　第一，国土空间用途管制的核心是用途管制，是基于区位和空间的用途管制，而不是基于产权的管制。这个应该是一个常识，但是中国的法律长期不是这样的。就像秦老师提到的那样，1998年我们号称建立全世界最严格的土地用途管制制度，但它是建立在产权的歧视和产权不平等基础上的，因为当时的法律规定，集体土地是不能搞建设的，除非它被征收并转变为国家所有。这种土地用途管制方式并不符合宪法的要求。有人可能会反对我这个看法，因为他觉得在中国，国家所有和集体所有并不是真正的所有权，从环境法、绿色发展的角度来讲，这个结论是不能够成立的，因为这样的制度安排不符合绿色发展的要求，在实践中，农民集体和农民因为不能合法搞开发，所以就以浪费乃至极不合理的方式进行土地资源利用，

　　第二，用途管制的基本方式应该是用规划管制，同时辅之以行政许可、行政处罚、行政指导和奖励等方式。但在中国，还有一种特殊的管制方式，即指标管制，即建设用地指标，没有这个指标，有地，有前都没有用。那么这种用途管制的方式，与社会主义市场经济，以及让市场在资源配置中起决定性作用，都是有冲突的，也不利于绿色发展和土地资源的合理利用。

　　第三，国土空间管制现在有“三线三区”，禁止开发区，限制开发区、重点保护区以及生态保护红线，这个都非常重要的，但绿色发展并不是不发展，比如说在《矿产资源法》修改的时候涉及到，在禁止开发区和生态保护红线里面，不能采矿。这个大家都没有意见，但是能不能探矿呢？这个就有分歧了。如果不能探矿，那么我们就无法掌握国内矿产资源的储量，但如果允许探矿的话，就会涉及到一个开发和建设项目。我个人的意见是，绿色的发展不是不发展，经过严格批准程序后，允许探矿还是有必要的。另外，在生态保护红线里面，也不能一刀切式的禁止一切项目，比如光能、风能的建设项目，经过科学性和必要性论证后，也应当允许，否则碳达峰、碳中和目标怎么实现呢？没有新能源，我们还是要用煤发电。刚才张翔老师和夏正林老师都讲了，宪法需要在各种价值之间找到平衡，不能说只考虑一个方面，这一点应当引起重视。

　　第四，绿色发展也要尊重保障财产权。我们现在要求坚持生态文明，这是很有必要的。但在一些沿海、沿湖的地方，在提出生态文明理念之前，已经批准了一些围海造田，或维护开发项目的话。如果这些项目是违法的，没有依法取得相关许可，那应当当作违法建筑拆除。但如果是合法的却并不符合新的生态规划，那么当政府要求其拆除的时候，应当视为是征收并给予补偿，否则不利于绿色发展，不利于和谐社会的建设，也不利于我们的宪法实施。在前两年《土地管理法》修改的时候，我就提这个观点，可惜没有被立法明确规定，今天给大家汇报，希望能够引起大家的重视。好，我简单汇报这几个方面，谢谢。

　　朱福惠：谢谢雪阳教授。下面我们有请华东政法大学的焦艳鹏教授。

　　六：后疫情时代绿色发展的安全保障机制

　　发言人：焦艳鹏华东政法大学教授

　　焦艳鹏：大家上午好，非常高兴能够参加这次会议。我的发言题目是《后疫情时代绿色发展的安全保障机制》。为什么定这个题目？刚才韩大元老师讲过，可能去年疫情还是一个时间节点，包括刚才吕老师做主题发言的时候也谈到，它带给了我们包括法治功能在内的多方面的一个思考。我感受最深的一点就是它对于法律人安全观的一种影响。可能安全对于法律的价值，在疫情时代以后会带给我们一个新的冲击。

　　以前我们谈发展的时候，可能比较多的关注经济维度或者经济层面，但是现在谈发展的时候要考虑发展的外部环境，尤其是安全在多大程度上制约着发展。比如说我们去年上半年付出了那么巨大的代价，最终换来的是一个安全的价值，而可能恰恰在安全观念上的这种差异，导致了在疫情防控当中东西方国家和我们的一个差异，而这恰恰可能会给我们法律人士带来较好的思考。

　　所以说我也在考虑以前可能公法尤其是刑法比较关注对于安全价值的保障和维护，宪法和环境法对于安全的保障和实现具有何种法律机制或者法律功能？这应该是我们考虑的一个问题。所以在谈绿色发展问题的话，其实环境法和宪法学者可能有一个连接点，就是在安全观念上，我一个大体的判断就是我们可以把法律人的安全观区分为疫情之前和疫情之后，在疫情之后，我们对于非传统安全的实现过程当中，法律机制的功能发挥可能需要更多的思考。

　　而在这个过程当中，我特别想讲的一点就是其实环境法律机制为非传统安全的实现提供了一个很好的范本。可能宪法学者没有太关注，其实环境法的理论和制度，包括具体的一些微观的东西，全套的设计出了一种非传统安全的保障机制。比如说从环境影响评价制度开始，包括对环境的监测监查，包括应急管理，包括风险管控，在疫情防控当中、公共卫生领域中实行的这一整套机制和范本在环境法领域里面是一套已经比较成熟的机制。所以我要谈的一点就是，可能在后续我们面临更多的非传统安全的这种情况之下，当非传统安全成为一种常态的时候，法律机制也要做出一些相应的调整。不管是在公法领域，包括行政法还有刑法，它要做出哪些变革也好，革新也好，环境法已经有一套比较好的机制。所以说如果以前环境法律里边的这套基于风险预防原则所建立起来的机制，觉得是后现代的话，那么在当代以风险预防原则为主的环境法律制度，它就是一种当代理性或者正在行动中的理性，而且它在未来的时空当中还能够展示出更大的价值理性和制度理性。

　　所以从这个角度来说，我想讲的一个核心的意思就是到了后疫情时代，在绿色发展的实现过程当中基于这种安全价值的体现，我们对法律制度可能要进行一个全面的优化和调整。在这个过程当中，环境法能够做出的贡献可能不仅仅只是生态环保领域，不仅仅只是人和自然的核心领域。它带来的整个安全的价值，以及基于安全价值而建立的制度保护和人权保障，能够更好的渗透到或者是为整个法制系统提供更好的资源供给。好，时间关系我就讲这么多，谢谢大家。

　　朱福惠：感谢焦艳鹏教授。那么下面我们请中国社会科学法学研究所的室主任刘洪岩研究员作主题与谈，刘老师他是在线上给我们交流，下面我们有请刘老师。

　　七：绿色发展及其法律体系建构

　　发言人：刘洪岩中国社会科学院法学所研究员

　　刘洪岩：好，各位老师好，非常抱歉。因为我们单位集中学习党史，不能现场向各位汇报。时间关系我简单谈一下关于绿色发展和绿色发展法律体系建构问题。

　　目前为止，绿色发展并不是一个法律意义上的概念，如果我们非要从规范角度探讨绿色发展，首先应对讨论的命题做一个学理或实践意义上的范围厘界。如果对一个边界不确定的概念进行讨论会存在鸡同鸭讲的问题。所以，首先，我先对学界关于“绿色发展”的不同理解做一个简单梳理。

　　目前，有学者把绿色发展视为一种新的经济产业文化；还有把它作为一种造福大自然的生态系统的技术，比如说生态产品开发。此外，还有人把它视作一种社会经济发展新模式。无论观点如何，我觉得有一点是可以肯定——绿色发展是未来社会经济结构转型的一个最重要的趋势，也是可持续发展的一个重要的实现途径。

　　从绿色发展的本质上讲，它等同于经济结构的调整，通过发展清洁能源，从而减轻对传统能源资源的依赖，所以从这个意义上讲，经济发展或者绿色发展，它不是一个单纯的经济问题，它涉及的领域和视域是非常宽泛的，不仅涉及社会发展目标的调整，生产方式的转型，还涉及到国家安全以及其他方面的保障。

　　由此可以看出，在可预见的未来，绿色发展问题对任何国家都是一种新挑战，这种挑战我觉得主要表现在对一个国家的治理能力和治理水平的深度考验。譬如政府在推动绿色发展的规划时，如何保证淘汰行业人员的再就业问题和政府财政收入问题；投资规模大小以及未来市场区域布局问题，以及大国之间利益平衡和综合调整等诸多问题，所以从这个角度看，“绿色发展”对整个国际社会的治理能力是史无前例的挑战，同时也会给整个社会的发展带来不确定的风险，譬如环保技术的广泛应用，会不会对传统的就业市场构成排挤，如何兼顾社会不同阶层的利益诉求？由于经济结构的调整带来的社会利益的分化与社会公平问题，此外，还包括气候变化和疫情应对常态背景下各国减排和碳中和等国际义务履行和责任分担等问题。

　　就中国近些年大力倡导和推进的绿色发展政策而言，可以做个简单描述，中国的绿色发展目前已经从过去那种布局谋篇的“大写意”，进入到追求高质量发展的“工笔画”的阶段。所谓高质量的“工笔画”阶段，就是我们已经基本达成一种“共商、共建、共享”的实践原则，并推行了一系列品质开放、绿色环保、惠及民生的政策和制度规范。

　　今年，有两个文件值得关注，一个是2月份国务院下发的《关于加快建立健全绿色低碳循环经济体系的指导意见》，还有当下发改委正在讨论制定的《关于建立生态产品价值实现机制的分工意见》，当然后一个还没有正式公布，我觉得这两个对是对未来中国十四五规划，2035年的远景发展目标的一个深化与落实，同时也是为我国2035年绿色发展远景目标提出是一个具体实施方案。

　　从规范角度看绿色发展，法律到底有多大的作为空间呢？我个人认为，法律的作为空间只是对绿色发展社会实践探索所积累的、所形成的、或者正在创建的一些新制度和新方法从规范角度上的确认和保护。从这个意义上讲，如何构建绿色发展的法律体系，我想谈以下基点看法。

　　首先，绿色发展的法律体系的构建，不仅要关注中国国情实际，更要立足未来全球的可持续发展，绿色发展法律体系的构建应当具有国际化的视野。在这方面，我们国家已经在开展相关的尝试，比如在2017年环保部颁布的“一带一路”生态环境保护合作规划，以及环保部、外交部、发改委和商务部联合颁发的“一带一路推进战略”，为我国未来绿色环境发展法律体系建构的国际化进程指明了方向，提出了非常具体的实践的路径和建构目标。例如，在在深度深化生态环境国际合作方面提出了六点意见，将深化环境污染治理，保推进生态保护，加强核辐射安全的合作，加强了生态环境科技创新，推动国际工业协作和鼓励分享重点领域成功经验，作为推进我国绿色发展国际体系建构的重要方向。同时还倡导各国在绿色发展方面要全面融入“五通”，所谓“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”的具体任务和措施，对我国未来绿色发展的国际化法律体系的建构提供了方向性的指引。

　　第二方面我想谈一下当下的环境法典的编纂问题。目前，我国正在积极筹划环境法典的编纂工作，有关法典编纂争议不断，很多方面很难达成学界的共识。但有一点可以肯定，大家都不否认“绿色法典化”趋向。从与我国国情类似的独联体国家，譬如俄罗斯、哈萨克斯坦、白罗斯等国起草和颁布生态法典可以看出，上述国家制定的生态法典的最大特色是将将“绿色发展”的原则和精神在立法中加以确立，此外，将市场化的推进手段规定到具体的法律制度之中。这些启示在我国环境法典的制定过程中都是值得借鉴的。无论是绿色发展法律体系的建构，或是环境法典的制定，都必须紧密的契合我们国家绿色发展的战略部署，立足于国际绿色发展的大趋势。在其立法里面着重体现了绿色治理的价值理念，譬如绿色开放共享，绿色低碳循环、可持续发展等等。

　　第三方面我想谈谈环境立法如何与绿色发展理念契合的问题，概括说就是如何将绿色发展的立法理念和精神贯彻到于环境立法的全过程，具体包括以下几个方面法律系统的构建：

　　1.绿色产能和贸易立法的完善。完善绿色生产、采购和销售链条，努力实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。具体内容包括:发展循环农业、新能源、生物技术、节能环保、信息数据等绿色生态产业；增加绿色产品和服务的进出口，完善危险物质管理;打击固体废弃物非法越境转移;推动环境标志互认，争取环境标志产品进入政府采购等。

　　2.绿色投资合作立法的完善。具体内容包括:加强投资项目的环境因素管理，支持资源节约和环境友好型项目合作;鼓励企业开发使用低碳、环保、节能的材料与工艺，减少污染物排放;尝试推广环保强制保险;发行绿色债券筹集融资;改善绿色交通、建筑、能源等基础设施，提升节能、低碳和污染物排放的运营管理水平，增加环境信息透明度;建立绿色项目示范基地等。

　　3.推动绿色能力建设立法。具体内容包括:加大节能与环保技术和管理人才培养;加强生态环保类非政府组织的合作;探讨建立绿色技术银行，建构生态环保大数据库和信息共享平台;协调节能和绿色标准与规范，规划政策、规则、标准三位一体的软联通，打造政策对话和沟通、环境知识和信息、绿色技术交流与转让等三大平台。打造一个在政策方面能够广泛的对话和沟通机制，来实现环境信息、绿色技术的共享交流。

　　总之，绿色发展理念无论对我们国家未来社会和经济的全面转型，或是对未来全球国际秩序的未来走向都起到关键性的作用。如何顺应绿色发展的时势，立足中国的现实国情，吸收国外先进的绿色立法理念和实践经验，紧密契合绿色发展的时代要求，打造一个体现中国特色“绿法”体系是我们法律人当下和未来的重要使命。

　　朱福惠：感谢刘洪岩老师精彩的与谈。下面我们请中南财经政法大学生态文明研究院常务副院长，法学院的张忠民教授做主题与谈。

　　八：对绿色发展和环境宪法的文献梳理

　　发言人：张忠民中南财经政法大学法学院教授、生态文明研究院常务副院长

　　张忠民：非常感谢。我想绿色发展可大可小，我就想把它放在环境宪法学术史里头去做一番回应。因为我自己主要研究环境司法和能源法，对此方面稍微陌生，于是就认真做了一个文献梳理。基于文献，我试图做四个方面的概括，然后由此引发三个感触和三个疑问。当然，难免有挂一漏万、理解浅薄之处。

　　我觉得，现有的“环境宪法”的研究，大致围绕四个方面展开：第一个方面是关于环境宪法的基础理论，主要包括具体称谓上是环境宪法还是生态宪法、宪法的环境观，以及宪法环境保护内容如何进行理解，比如说到底是基本权利、还是基本国策，抑或是基本义务？当然，还有一块儿内容是环境权的性质认定。第二个方面是环境宪法规范的性质研究，有四个部分，一是从基本国策的角度去看我们宪法生态环境条款规范属性；二是从国家义务的角度来分析；三是从环境权的角度去看，不过非常有意思，环境法学者往往认为宪法里边没有环境权的内容，于是导致了环境保护的乏力；而宪法学者大致不这样看，不过两个学界也有一些相互“叛变”的情况。第三个方面是环境宪法的体系化，不同的学者研究很多，观点纷呈，但都承认有体系。第四个方面则是环境宪法的实施，虽然具体的方式存在不同，但大都还比较乐观。

　　基于这四个方面的研究，我想说三个感触：第一个，从研究范畴上来说，目前基本上涵盖了基础理论、观念、条款或者规范的性质、体系化、实施等几个层面。第二个，从研究侧重上看，对于国外法的研究偏好于欧美，相对轻视亚洲非洲；国内法的研究力量十分有限，以青年学者为主，就我有限的阅读，今天到场很多位，不排序列举的话，宪法学者主要有张震、张翔、王锴、王建雪、王旭、程雪阳等，环境法学者主要有陈海嵩、彭峰、吴卫星、巩固、王小钢等；这会儿看，宏观构筑的多，多主题共同推进，当然也开始了规范和具体的转向，今天的两位秘书长的发言就是在做精细化的研究。第三个，从研究立场上看，宪法学者相对保守，对于国家环保义务、责任、目标和政策等，从教义、历史和比较的角度去研究；环境法学者则相对革命，对于环境权的宪法表达、生态文明的宪法保护等关注较多。当然，王锴、张震、陈海嵩、彭峰等教授某种程度上也在向对方的阵营在“叛变”。

　　如此，我就产生了三个疑问。第一个疑问是，到底是宪法的环境法化？还是环境法的宪法化？当然了，可能宪法学者不太同意这个词。我记得19年第一次交流的时候，我问过韩会长，我说有人说宪法是万法之父、民法是万法之母，那么这两个法律部门是不是夫妻关系？我记得会长的回答特别精妙，他举了个生动的例子，告诉我应该从观念、文本和规范等多个层面去看待。这个东西，说到底其实就是宪法与其他部门的关系问题，在领域法大张旗鼓的今天，是不是我们应该更加广阔开放地问这些问题？

　　第二个就是每个学界其实都有自己的历史传承和研究惯性，如何创新性的发展很重要。宪法我不懂，对于环境法我做一个概括，最初的时候从哲学伦理学里边找地盘，到现在成为一个独立的法律部门，所以当下的环境法更加强调规范和教义，更加强调法言法语，这些跟其他的法律部门不同。吕老师倡导了很多的研究，从环境私法、环境司法等方面进行研究，对于其他领域，尤其是公法领域，我们的关注还相对不足。宪法行政法是不是要多谈谈规制？还是说其他的？前些天我看到一篇文章，说对于“规制”这个词语，也研究泛滥了。说到底，还是一个偏好的问题。

　　第三个就是如何去交流？今天其实几位领导和大咖都提到了，是不是我们应该先对一些基本概念做一个梳理？比如说今天提到绿色发展、生态环境等概念。最近参与吕会长主持的环境法典研究，她提了一个逻辑主线，对于污染控制、生态保护和绿色发展等编章，都有自己的逻辑安排，分别对应人体健康、自然环境、人与自然的可持续发展。那么，这样的逻辑支撑，是不要求我们对于基本概念做一番认真的研究？况且，对于绿色发展，不仅仅是一个人与社会的可持续，因为除了环境保护的目标和义务以外，还有一个正向增益的部分，这部分宪法如何去回应？我觉得恐怕是一个非常重要的方面。

　　最后我觉得不管怎么着，虽然立场侧重和惯性都有不同，但一旦我们有很多的共同的问题的应对，就像今天开了一个好的头一样，如果我们从基本概念和范畴出发，将它们作为情感沟通的纽带和桥梁，那么我们两个学界就肯定可以谈一场美丽的风花雪月的恋爱，谢谢大家！

　　朱福惠：下面我们请最后一位，来自西南政法大学行政法学院的温泽彬教授。

　　九：宪法意义上绿色发展的制度完善

　　发言人：温泽彬西南政法大学行政法学院教授

　　温泽彬：好，谢谢主持人。欢迎各位老师来到西政参加第二届宪法与环境法对话会。时间原因，我简要说两点内容。首先我谈一个方法论，其次是提出一个问题。这个方法论就是，对于我们“绿色发展”的概念理解，需要从法学上来定位，并且连接到宪法环境法的对话。

　　我认为对于绿色发展，应该是从制度完善的角度展开，当然这一点应该说更接近于张翔教授的立法论。就是说，我们应该是站在完善生态环境保护的治理体系与治理能力的层面，从这样的一个高度和维度上去完成。

　　基于这样一个前提，我所关注的是区域协同立法方面的环境保护问题。当然，客观的说，我们对于环境法也是外行，但是因为我们成渝地区双城经济圈建设是国家的一个重要议题，国家提出要推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极，而成渝地区的区域环境协同立法也是在如火如荼的进行，所以我对其中的区域环境立法也有所关注。

　　出于这样一个出发点，我查阅了很多资料，结合前天李克强总理召开的长三角区域生态环境保护协助小组的会议，我注意到，在我们当前的区域协同的环境保护与环境治理方面，确实有很多成绩，也进行了很多立法建设，但是总体上还是存在比较多的问题。比如说，存在协同治理能力方面的问题：包括治理能力不足，治理方法比较单一，这个就不展开了。甚至还有协同的落实机制问题，包括责任追究机制等等可能不到位。

　　所以说我提出一个问题，希望在座的环境法学者予以解答，我自己如果有时间可能下一步也会研究一下，那就是为什么我们在区域环境治理方面，会带来一个环境的监管制度的问题，为什么我们的环境治理监管这方面是在省以下设立环保机构监测监察执法垂直管理制度，为什么在国家一级这个层面，也即是宪法层面，它是交给地方的这样一个机制。在破除地方保护主义，强化基层环境监管职能会的同时也带来我区域协同发展中很多需要协同的问题。比如，省以下环保监测监察执法垂直管理制度的实施障碍：立法缺少、人员编制、权责划分等，这个对于协同如果说有不利的话，这种机制需不需要在宪法上再重新重构一下？同时，也需要我们在相关立法当时注意一下。

　　第二个就是相关的流域性环境问题，比如说长江流域的一个区域立法保障的方式，实际上它可能是比较、借鉴了一些欧洲的做法，包括美国和法国的做法。但是这个机制实际上更多还是创造性的，它还是没有作为建立一个完整的有执行力的这样一个机制。所以说，需要我们从整体角度思考一下关于治理机制的问题。谢谢大家！

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