编者按

　　为了推进环境法典编纂研究，由中国法学会环境资源法学研究会主办，北大法宝（北京北大英华科技有限公司）承办的“生态环境法典专家建议稿编纂系列研讨会之污染控制编”于2022年4月23日在北京举行。中国法学会环境资源法学研究会部分领导、环境法典编纂研究课题组主要成员、特邀环境法学者以及相关行业专家等50余人参加了此次会议。会议主会场设在北大英华公司会议室，本次研讨会全程通过北大法宝学堂等平台进行了现场直播，共有9500余人次观看了会议直播。

　　会议重点研讨了环境法典污染控制编编纂的基础理论与具体制度等问题，与会专家结合研究专长作了主题报告与讨论发言，会议成果对推进环境法典编纂研究具有重要价值。为了让公众能够完整地了解学者们纷呈的观点和思想，“环境法典研究（2018-2020）公益项目”秘书处根据会议录音整理了会议实录，经发言人核实确认、授权公开发布，分三次陆续推送，敬请关注。

　　本次推送的是第二单元“污染控制编的思路与框架”实录和吕忠梅会长所作的会议总结，本单元由中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩教授担任主持人。

　　

　　第二单元污染控制编的制度与条文

　　主持人：于文轩，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长、教授

　　大家好！我们现在是一个新的单元，核心关注的是污染控制编编纂研究中涉及的具体问题。首先欢迎华南理工大学法学院刘长兴教授作报告！

　　《污染控制编的法律责任构造》

　　发言人：刘长兴，华南理工大学法学院教授

　　谢谢主持人，大家好！

　　我将从环境法律责任的体系定位、基本内容和体系化构造几个方面来讲污染控制编的法律责任的设计问题。

　　一、体系定位

　　环境法典建议稿的结构中，已经确定了单独设置生态环境法律责任编，并在污染控制编也设置法律责任规则。在此框架下，对污染控制编的法律责任规则设计要考虑两方面的体系定位问题。

　　1.污染控制法中的责任定位

　　这实质上是在环境法体系化视角下如何看待环境法律责任制度的问题。现行污染控制或者污染防治法中，都设有法律责任专章，另外《环境保护法》《环境影响评价法》中的污染控制制度也有对应的责任规则。从性质上看，这些法律责任包括了民事、行政、刑事等传统法律责任，还有最近立法中强调的生态环境修复责任，以及理论上强调的专门环境法律责任。

　　这些责任在污染控制编中的编排，首先需要考虑污染控制编要规定哪些制度，然后设置对应的责任。

　　2.环境法律责任体系中污染控制责任的定位

　　在生态环境法律责任独立成编的体例下，还要考虑共通性规则进入责任编的问题。法律责任的共通性规定要与对应具体制度的针对性规定进行区分，总的思路是涉及到环境法律责任的共通性规定，要放入到生态环境责任编，与污染防治制度直接相关的放入到污染控制编。这种区分的可能及具体标准还需要进一步研究，总体上我认为民事、刑事责任，包括生态环境修复责任，更多的是共通性规定。但是行政责任，特别是行政处罚责任，更多的是与污染控制编的规则是相关的，这些是污染控制编法律责任部分的重点。

　　二、基本内容

　　如果污染控制编的法律责任主要限于行政处罚责任，那么要考虑的重点问题是行政处罚方式的运用问题，前面老师已经对行政处罚责任形式有比较详细的分析，我在此不再展开。具体的规则设计还需要研究。

　　此外要考虑污染控制单行法中规定的行政处分是否进入污染控制编。这涉及环境法典与《公职人员政务处分法》之间的关系，原则上应当主要适用《公职人员政务处分法》的规定，哪些情形需要在环境法典中进行特别规定可以进一步研究。

　　三、体系构造

　　污染控制编法律责任具体条文的编排设计中，需要考虑外部关系和内部关系两个方面的问题。

　　1.外部关系

　　外部关系是生态环境法典中的责任规则与其他法律规定的关系，也包括污染控制编的法律责任与其他编的法律责任关系。简单来说，目前相对一致的观点是，刑事责任统一放在刑法典中，但是要考虑环境法典中会涉及到哪些有关刑事责任的规定，以及如何衔接。政府责任、民事责任主要规定在生态环境责任编，不排除个别规则规定在污染控制编，比如，特殊污染情形的连带责任。行政处分是行政管理的统一问题，应该规定在生态环境责任编。行政处罚要进行详细区分，共通性责任放入生态环境责任编，比如，很多情形之下都会用到警告，能否对警告处罚设立统一的规则，即笼统的规定“出现轻微的违法时适用警告”，而对于责令停止、罚款，这些规则要对应于具体的规则进行明确和量化，应当要归入到污染控制编中。

　　环境法典规则的设计还要考虑与行政法规、地方性法规的分工，包括责任规则在环境法典中应当规定到什么样的详细程度，留给行政法规和地方性法规的空间有多大都需要具体分析。

　　2.内部关系

　　在污染控制编内部构造问题上，目前的方案是在污染控制编中设置行政法律责任专章，这种方式也是污染防治单行法所采取的。但是从制度的对应性来讲，需要考虑的是有没有可能分散到各章节中，比如，在水污染防治章后面设置法律责任节，把针对水污染法律责任放在一起，这样与具体规则对应性更强。

　　另外，对于环境法律责任规范的具体构造也需要研究，其基本结构是一个违法情形对于一个责任结果，这种对应性看起来大致上是可行的，但是在行政命令与行政处罚之间，不同责任形式之间存在争议的时候，还需要有更加详细的研究，最终体现在具体制度与法律责任的对应上。

　　以上是我的一些初步想法，谢谢大家！

　　主持人：好的，谢谢长兴老师。我们下一位发言人是北京师范大学法学院的严厚福老师，所探讨的是关于新污染物的立法思路。

　　《生态环境法典污染控制编有毒有害化学物质和新污染物的立法思路》

　　发言人：严厚福，北京师范大学法学院副教授

　　谢谢主持人！

　　我今天跟大家分享的是生态环境法典污染控制编有毒有害物质和新污染物的立法思路，主要是四个方面的内容。

　　一、新污染物的概述

　　新污染物是最近一两年才比较热门的一个话题，2021年10月生态环境部发布的《新污染物治理行动方案（征求意见稿）》将新污染物定义为新近发现或被关注，对生态环境或人体健康存在风险，尚未纳入管理或者现有管理措施不足以有效防控其风险的污染物。海南会议之前的草案版本把振动、光污染、热污染、电磁辐射污染等作为新型污染，后来经吕老师指点，我们才发现走错了方向，并于第二阶段的编纂研究中予以修正。现在环境管理中比较公认的新污染物来源主要是有毒有害化学物质，另外还包括微塑料、抗生素、内分泌干扰物等等。由于大部分的新污染物都来源于有毒有害物质，所以我们就把对新污染物的环境风险管控和对有毒有害化学物质的环境风险管控进行一体化处理，所以这一章就叫“有毒有害化学物质和新污染物的环境风险管控”。

　　二、主要参考立法例

　　对新污染物和有毒有害化学物质的环境风险管控，国内立法不够健全，目前对于有毒有害化学物质的环境风险管控，主要集中在有毒有害化学物质的进出口管理，还有新化学物质的环境登记方面。2019年生态环境部起草了《化学物质环境风险评估与管控条例（征求意见稿）》，但也只是征求意见，没有正式出台。我在起草这部分的内容时主要参考了2016年6月美国新修订的“Lautenberg法”（《FrankR.Lautenberg21世纪化学物质安全法》），这部法律是对1976年TSCA（《有毒物质控制法》）的一个重大修改，也是美国1990年以来首次通过的重要环境保护法规，它的立法理念非常值得我们参考和借鉴。

　　“Lautenberg法”对现有化学物质的环境风险管控分为三个阶段。第一阶段是优先级别确定，第二阶段是风险评估，第三阶段是风险管理。在进行风险优先级别确定之前还有一个特别的程序，称为化学物质的“名录重置程序”（Inventoryresetprocess），来区分在市场上“活跃（active）”和“不活跃（inactive）”的化学物质。因为在TSCA下，美国的化学品名录里大概有85000种化学物质，但EPA很难知道哪些化学物质仍在被使用，哪些早已被废弃不用了。把所有这些化学物质眉毛胡子一把抓全部进行环境风险管控显然工作量过于巨大。所以“Lautenberg法”就规定了“名录重置程序”，要求这些化学物质的制造商和加工商向EPA报告过去10年中哪些是在市场上活跃的化学物质，哪些是不活跃的化学物质。EPA只对在市场上活跃的化学物质进行管理。一旦确定了在市场上活跃的化学物质，EPA根据规则来确定这些化学物质到底是属于高优先级的还是低优先级的，在确定优先级时，EPA有个时间限制，如果在规定的期限内不能认定它是低优先级的，那么就推定它为高优先级的。一旦确定或推定它是高优先级的，就要进行风险评估。风险评估也有两种结果，一种是化学物质对环境存在着不合理的风险，一种是不存在不合理的风险。如果发现存在不合理的风险就要进行风险管理。EPA可以采取的风险管理手段包括贴警示标签、使用限制、逐步淘汰以及彻底禁用。

　　“Lautenberg法”对新化学物质的风险管控也比当年的TSCA要严格得多。TSCA实行的是“不能证明有风险就视为没有风险”的原则，而“Lautenberg法”却是反过来的，类似于谨慎原则，“不能确定没有风险就要进行管制”。因此，TSCA下大概只有20%的新化学物质是要被管控的，而在“Lautenberg法”下大概只有20%的化学物质是不要被管控的，我认为“Lautenberg法”非常好地贯彻了风险预防原则。我起草过程中主要就是参考了“Lautenberg法”的规定，把对化学物质的环境风险管控也分为对现有化学物质和新化学物质的管控。

　　三、有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控的立法思路

　　（一）针对现有有毒有害化学物质环境风险管控的立法思路

　　对现有化学物质，先筛查并且区分优先级，所谓筛查，就是在45000种中国化学品名录中筛查出在市场中比较常用的化学物质，这个制度目前我们是没有的。筛查完之后要把化学物质进行分类，到底是高优先级还是低优先级。同样也可以借鉴美国的推定：“如果不能认定是低优先级的，那就推定为高优先级的”。

　　在风险评估方面，对高优先级的化学物质开展风险评估，评估的结果分为存在不合理的风险和不存在不合理的风险。这种风险，主要是针对生态环境和人体健康的，不需要考虑经济方面的因素。如果一旦认定高优先级别的化学物质存在不合理的环境风险，就要把这些高风险的化学物质列入优先控制的化学物质名录，并且进行风险管控。风险管控的方式目前有贴警示标签、限制用途、强制要求进行清洁生产审核、严格限制使用范围、限制产品中的含量、逐步淘汰以及禁用等。

　　（二）针对新化学物质或者现有化学物质“重大新用途”环境风险管控的立法思路

　　新化学物质没有筛查这一程序，因为之前这类化学物质是没有的。对于新化学物质的管控，首先，制造商或进口商要进行申报，生态环境部门进行审查评估，评估之后同样按照谨慎原则，如果确定不太可能造成不合理的环境风险，就允许制造或进口；如果有证据证明存在不合理的环境风险，或者现有证据不能证明不存在不合理的环境风险，那么就要进行管控，可能不准生产或者限定特定的用途。

　　对现有化学物质“重大新用途”环境风险管控，在美国“Lautenberg法”中与对新化学物质的管控是一样的，因为新化学物质在申报时都会申报用途，如果后来新化学物质变成现有化学物质，但是又被发现新的用途时，则按照与新化学物质同样的流程来管理。

　　（三）针对新污染物环境风险管控的立法思路

　　新污染物的环境风险管控与有毒有害化学物质的风险管控是一体化的。首先，仍然应当调查、监测、筛选，针对列入《优先控制化学物质名录》的化学物质以及其他潜在的新污染物开展调查、监测，筛选出应当重点关注的新污染物。其次，对重点关注的新污染物进行环境风险评估，评估程序、标准也可以参照有毒有害化学物质的相关规定。如果发现存在不合理的环境风险，就要根据环境风险评估的结果发布《重点管控新污染物的清单》，并且为每一类新污染物分别制定环境风险管控措施，或者修改排放标准，同时要更新有毒有害水/大气/土壤污染物的名录。

　　四、有毒有害化学物质环境风险管控的重要制度

　　风险管控属于比较前置的程序，后面还需要一些配套制度，其中最重要的就是有毒有害化学物质释放与转移报告制度（PRTR制度）。2012年环保部曾经通过《危险化学品环境管理登记办法（试行）》建立了类似的PRTR制度，但这个《办法》还没来得及发挥作用就被废止了。世界各国的实践都表明，PRTR制度建立了之后，有毒有害化学物质的排放量大幅度减少，因此，我国也有必要建立这种已经被证明为行之有效的制度。

　　我就汇报到这里！谢谢大家！

　　主持人：谢谢厚福老师的发言！言简意赅，而且很深入，非常感谢前两位课题组成员的专题报告，下面是我们三位与谈人发言。首先欢迎中南财经政法大学的谭冰霖老师发言。

　　《环境行政法律责任的理论拓补》

　　发言人：谭冰霖，中南财经政法大学“文澜青年学者”、《法商研究》副编审

　　谢谢环境法典编纂研究课题组的邀请，我今天主要从局外人的角度，对第十章行政法律责任部分谈一下自己的学习体会。

　　一、单位环境行政违法中的个人法律责任

　　环境法典草案一共有12个条款规定单位违法的双罚制，即处罚到人。处罚到人的制度在《行政处罚法》修订过程中也提到了，但是只是昙花一现的。2019年《行政处罚法（征求意见稿）》第15条专门写过在生态环境、食品药品等领域，可以实行一般性双罚制。但是在2021年通过的《行政处罚法》中没有得到最终的采纳和保留。在我国现行法律体系下，我国大部分行政领域对单位违法仍然将单罚制作为基本的处罚方式，双罚制的规定主要集中于生态环境、食品药品、公共安全、税务、金融等领域。

　　双罚式的构成要件在理论上或者规范上有两种做法，第一，单一构造，即单位和成员应受处罚行为共享一个构成要件，成员视为单位之组成部分。比如环境法典草案第330条第2款，其实法典中的12个双罚制条款都是采取单一构造模式。第二，双重构造，即单位和成员应受处罚行为的成立要件仅部分重合，成员应受处罚行为的成立还须满足其他额外的要件，比如《食品安全法实施条例》第75条规定的（一）（二）（三）项。

　　“单一构造”模式存在一定的理论缺陷。第一，单一构造不符合《行政处罚法》对固有责任对象的设置。因为《行政处罚法》和《刑法》不一样，《刑法》以处罚自然人为原则，《行政处罚法》第四条明确地把公民、法人和其他组织作为行政处罚的固有责任对象，法人责任能力和自然人其实是别无二致的。换言之，在行政处罚领域单位具有独立承担行政责任的地位，这也和《公司法》上有限责任和法人人格否定有异曲同工之妙。因此，以处罚单位为原则，以处罚个人为例外。第二，抵牾“自己行为责任主义”原则。自己责任主义是行政处罚法的一条基本原则，即人民仅因自己违法且有责的行为受到处罚，但是“单一构造”把成员的行为内涵在单位整体当中，实际上存在内部矛盾，否定成员违法主体资格的同时，又令其为单位的违法行为承担责任，在逻辑上存在一定的矛盾。根据包容于单位成员的同一违法行为及其各种要件，分别给予单位和成员两次不同的处罚，涉嫌违反“一事不二罚”的原则。第三，“单一构造”模式还忽略了对成员的，尤其是高管的预防环境违法的行为激励。因此，我的立法建议是在“第一节一般规定”中增设一条，借鉴《食品安全法施条例》第75条和《德国违反秩序法》第130条的规定，增加“单位环境行政违法的成员法律责任”，针对单位行政违法的构成要件中的成员责任作出特别规定，从参与决策或者指使决策、疏于管理以及造成重大法益侵害的角度，给予成员额外的构成要件。但是，成员是因为执行单位内部的规章制度、上级决定命令而导致违法的可以豁免责任，这个也是借鉴《公务员法》第60条的规定。

　　二、环境污染的“行为责任”与“状态责任”

　　第十章延续、发展了《土壤污染防治法》中关于行为责任和状态责任的规定，主要有4个条款涉及到土地使用权人和污染责任人的行为责任和状态责任的问题，这四个条款需要进一步考虑两个问题。

　　（一）“行为责任”人与“状态责任”人的处罚顺序问题

　　行为责任人与状态责任人的究竟先处罚谁，法典草案使用的是“或”字，究竟应当先处罚谁？是理解为一种类似于民法上的连带责任，还是并罚的关系？

　　我建议对相应法条细化调整。比如，在第356条“对常见的不履行土壤污染风险管控和修复义务行为的行政法律责任”第2款后增加一款，即“违反本法规定，能够确定土壤污染责任人的，优先由土壤污染责任人履行修复义务或承担处罚责任；土壤污染责任人不明、逃匿或者已经无法履行义务的，由土地使用权人履行修复义务或承担处罚责任。土地使用权人履行修复义务或承担处罚责任的，有权向土壤污染责任人追偿。”

　　（二）对状态责任人的处罚界限问题

　　第一，基于无责任即无处罚的原则，我认为应当先责令改正，拒不改正的才对其处以罚款，而对于污染责任人可以直接责令改正，并且同时处以罚款，这也是对责任主义原则的贯彻。

　　第二，基于比例原则和期待可能性的限制。状态责任人毕竟不是行为责任人，不是环境污染的肇事者，其承担的责任不是无限的，应当遵循期待可能性的限制。

　　鉴于时间关系，我就先向各位专家汇报这些，谢谢大家，请批评指正！

　　主持人：好的，谢谢谭老师的发言。下一位发言人是河北环境工程学院的曹晓凡老师，晓凡老师从法律实施的层面分析环境法律责任的设定方式。有请晓凡老师。

　　《从执法层面优缺点考察生态环境法律责任不同设定方式》

　　发言人：曹晓凡，河北环境工程学院副教授。

　　谢谢于老师！非常荣幸能参加这次研讨会，我从法律执行的角度来谈一下我的看法。

　　从之前的立法实践经验来看，部分法律条文，包括法律责任设定方式的改变，会影响到整个执法的进展。换言之，有的法律条文修改之后更好用，在实践当中使用更频繁，但是有的法律责任条款的设定方式在修改之后却用的更少，这会造成案件的增加或者减少的状况。我今天重点介绍行政责任，从个人角度分析现行环境行政处罚种类在执行中的优点。

　　声誉罚中的警告设定方式比较少，现行立法中规定的越来越少，实践中执法人员也尽量回避警告的适用。我建议法典编纂中尽可能地少采用这种方式。通报批评，在法律条款里面也有，但是用的不是特别多，毕竟按照行政处罚操作方式，与执法成本不匹配。

　　其他几个方面，比如“停产整顿”，我认为需要统一执法的语言，现行法分别表述为“停产整治”“停产整顿”“停产停业”“停业、关闭”“停止生产”等等，需要统一立法语言。此外“关闭”这种方式操作起来比较麻烦，目前法律上有三种设定方式，最常见的是“报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”，这种情况在执行过程中存在矛盾，即最终决定书上面盖人民政府的公章还是职能部门的公章是存在矛盾和冲突的。之前全国人大常委会法工委征求过环境保护部的意见，环保部有过回复，但是没有进一步确认，所以在执行中存在一些问题。对于“报请人民政府关闭”这种设定方式，在实践中没有太大争议。“由人民政府关闭”这种设定方式也没有争议。我认为“报经有批准权人民政府批准”是因为关闭牵涉到很多行政许可，不是一个职能部门能够独立完成的，所以建议由政府来作出决定。因此环境法典与现行法相比是不是可以做出一些改变，值得探讨。

　　许可证的问题在《排污许可管理条例》等不同法律中既有不同的表述，也有一些不衔接的问题。《环境保护法》第63条第2项规定，违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的要进行行政拘留。

　　但是《排污许可管理条例》的相关条文中并没有“责令停止排污”这种方式，实践中这条基本上是很少用的，用的最多的是《环境保护法》第63条第三项。

　　目前来说，罚款有七种设定方式。第一种是固定数值式。这种方式不会导致裁量差异，但是比较僵化，不会考虑其他因素。第二种是固定倍率式，优点也是不会造成同案不同罚的情况，但是计算直接损失等是一件很麻烦的事情。第三种是数值数距式，比如《大气污染防治法》第99条。数值数距式运用比较多，优点是有充分的裁量空间，缺点是造成同案不同罚，而且裁量空间过大，一些相关法律里面不仅是十倍、甚至更多，对当事人的影响非常巨大。相对来说，数值数距式比较合理，但也容易受物价变化的影响。此外，《大气污染防治法》第99条中规定“责令改正或者限制生产、停产整治”，是一种选择的关系，但是“责令改正”又是《行政处罚法》中明确要求的，从条文上导致“限制生产、停产整治”没有适用的空间。第四种是倍率数距式。倍率数距有很多种基数，比如，所收费用、货值金额、直接损失、所需处置费用、代为处置费用、违法所得、总投资额等等。它的优点是会去除物价的影响，缺点是需要确定基数如何计算，在现实中的影响巨大，在确定罚款数额非常麻烦的情况下，执法人员倾向于回避这种方式。比较典型的就是总投资额的确定，曾经有一段时间没有明确它的计算方法，导致一些案件处理结果五花八门，后来确定之后仍然还是有一些未决的问题，生态环境部和发改委有过指导意见，但是没有完全解决如何计算的问题。第五种是数值封顶式，这样的条款不太多，不同法律的选择不一样，有的是有底限的，有的则没有。在没有底限的情况下，会出现一些特别低的罚款，导致一些社会反响不太好的行政处罚案件出现。第六种是倍率封顶式。第七种是概括式，只规定罚款不规定罚款数额，在以前《环境噪声污染防治法》中有所规定。

　　由于时间关系，后面内容我仅作简单陈述。对于行政拘留问题，在执法的过程当中，不同的法律理念对行政拘留的理解有很大差距。对于待定处罚部门的问题，很多地方都在法律施行后很长一段时间仍未确定一个部门，导致法律条文没有适用的机会，因此要尽量减少这样的规定，尽可能明确相关的部门。对于查封、扣押的问题，单行法中的规定不一致，法典应当作出相对统一的规定。

　　由于时间有限，我先分享到这里。谢谢大家！

　　主持人：好的，谢谢晓凡老师！很抱歉，我们的发言时间是10—12分钟，细节性的问题有机会再沟通讨论。下面一位发言人是文黎照律师，文律师的发言内容是对环境法典中的细节性内容展开深入分析，有请文律师。

　　《排污许可、危废名录等制度在法典化时需要考虑的问题》

　　发言人：文黎照，北京金诚同达律师事务所高级合伙人

　　谢谢主持人！尊敬的各位老师，各位专家，中午好！虽然时间有限，但还是先表达一下对研究会的谢意。看到这么多专家老师在相当长的一段时间致力于法典化工作，我从实务角度来讲，是非常期待工作成果的。我从2015年就开始专职做环境法律实务工作，借这个机会汇报一下我的心得。

　　一、危废名录

　　2020年《固体废物污染环境防治法》修改后有一个重大的变化，对危废名录提出了新要求——动态调整。从行政监管的角度来讲是一个比较好的制度，在危废的监管中贯彻的是预防原则，重点监管具有危险特性的固废，但实际上我国对危险废物的识别还处于一个发展的过程当中，现行危废名录中的多种物质界定较为模糊和宽泛。因此，从科学管理的角度来讲，动态调整是一个比较好的制度，有利于精细化管理。但是，两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对《刑法》第三百三十八条污染环境罪中关于有毒有害物质的认定，首先就是列入危险废物名录的物质，也就是说司法解释确定了危废名录的法律地位，它不仅是一个行政监管制度，而是上升到刑法的责任层面。所以，这会引发另一方面的问题，动态调整与刑法的罪刑法定和法律的稳定性都有冲突，会带来一系列的后果。倘若一年调整一次或者两次，会对执法、司法、守法各个环节都带来非常大的潜在不利后果，也可能对于一些人来讲，一只脚就已经在监狱的门槛里了，只是自己还不知道。

　　就这个问题稍微扩展举一个例子，比如，现行危险废物名录里面规定，危险化学品申报废弃或者实际废弃后就是危险废物。而危险化学品的识别又有另一套法律规范，即《危险化学品安全管理条例》，还有《危险化学品名录》和《危险化学品名录实施指南》。我曾遇到一个案子，在非法倾倒的固废中测出来有少量的ppm级别的危险化学品物质，就被认定为是危险废物。事实上，如果根据危险化学品的鉴定规范来看，对于混合物，只有质量比或者体积比达到70%左右，或者是符合“2828原则”才属于危险化学品。由于生态环境领域的危废鉴别和危险化学品的识别是分割的，生态环境领域的工作人员因不懂这些规则，导致其作出的鉴定意见错误。

　　我建议如果名录要动态调整，一定要严格限制法律程序。此外还建议在条款设计时，要与刑法体系衔接，与危险化学品的识别衔接。

　　二、排污许可制度

　　排污许可一证式改革始于2017年，目前水和大气领域已经推行完毕，固废许可的核发技术规范已经出台，新噪声法也纳入了排污许可的规定。

　　《排污许可管理条例》规定，无证排放或者超过许可排放浓度的法律责任是处以20万以上100万以下的罚款。但《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》规定，无证排放或者超标排放，处以10万以上100万以下的罚款。这就带来一个问题，从立法层面看，制度设计比较完美，超标排放和超许可浓度排放是分开的。但事实上，根据我的了解，我看了很多本排污许可证，也看了很多排污许可证发放的技术规范，实际发放的许可浓度多是根据排放标准里的规定，在实操中许可浓度等于排放标准，所以存在实践与立法相脱节的客观现实，虽然立法层面很清晰的制度，实务中的困扰却非常大。在法律适用的时候，无证排污、超标排放、超许可浓度排放或者逃避监管的违法行为，是适用上位法还是适用条例？这个问题我建议在法典化的时候，可以考虑把超标和超许可浓度区分开来，这样执行时也更清晰明了。

　　三、查封、扣押制度

　　在实践中，查封、扣押被认为是遏制违法行为的有效措施，但查封、扣押不是行政处罚的类型，而是行政强制措施。《环境保护法》规定查封、扣押的对象是设施和设备，《行政强制法》规定查封、扣押的对象是场所、设施或者财物，《大气污染防治法》《土壤污染防治法》规定的查封、扣押对象是设施、设备、物品，基本上与《行政强制法》保持一致。然而，《固体废物污染环境防治法》规定可以查封、扣押的对象是固体废物及设施、设备、场所、工具、物品，《噪声污染防治法》规定查封、扣押的对象是设施、设备。不同的单行法对查封、扣押的对象规定的不一致，给实操中带来很多问题和困惑，建议法典化时进行统一的协调和衔接。

　　我的发言就到这里，感谢各位老师！

　　主持人：谢谢文律师的发言。十分感谢五位发言人的发言。本次会议的两个研讨单元已经结束，下面有请吕忠梅教授为本次会议作总结。

　　吕忠梅会长总结

　　今天上午大家提出了很多非常好的思考和建议，既有理论分析，也有政策、法律的探讨，还有像晓凡老师、黎照律师从实务角度的讨论。虽然有一些不同观点，但是从不同角度和层面给予我们启发，也希望把不同观点的讨论继续深入下去，在不断深入的交流中达成更多共识。

　　关于污染控制编下一阶段的工作，我有几点建议，供课题组参考。

　　第一，更加细致地进行法条梳理。今天，晓凡老师的梳理非常好，很遗憾没有讲完。法典编纂的前提是对现行法律的梳理和理解，只有全面掌握了现行法律规定及其在执行过程中的问题，才能做到“先平移后剔除”，实现既“编”又“纂”的目标。因此，不仅仅是对行政许可或者行政强制措施的梳理，而是要对所有法律制度都进行梳理，发现表述不一致、规定内容不一致、法律后果不一致的地方，不能总是停留在理论构想上，而是要深入到现行立法、执法、司法实践中去。

　　第二，更加理性地吸取域外立法经验。不少发言人都研究了国外的相关法律制度，也提出了借鉴的思路。但是，对于如何借鉴外国经验，需要我们做到两点，一是把国外的制度研究透；二是把中国的国情研究透。应该说，环境立法就是从引入国外制度开始的，如何克服“水土不服”难题，值得我们高度重视。今天，王彬老师讲了几个非常有意思的“故事”，从他讲的“故事”中我们可以看到，中国的每一项制度都不是凭空而来的，在制度的引进和本土化过程中，内涵、外延发生了巨大的变化，是否还是原来欲引进的制度，令人高度怀疑。以总量控制和排污许可为例，许可证制度是美国环境保护法的“支柱性”制度，但许可证制度一开始就以科学测算总量为基础，先确定一定纳污总量的“空气泡”，然后才进行排污量分配并据此发放许可证，每张许可证都是“量身定制”，可以直接作为执法依据。中国也引进了总量控制和许可证制度，但是属于行政性的在底数不清情况下的“污染物削减”；许可证也是“千人一面”。直到最近几年，实行许可证制度改革，才回归“量身定制”，但实际执行也并非如此。我们无法简单地用国外的总量控制、许可证制度定义来理解中国使用相同词汇的制度，其本质、内容可能是根本不同的东西。另外，国外的制度也有其出台的时间、社会经济背景、发展阶段等差异，是否适合中国现在的情况，也需要我们研究清楚。否则，就会出现类似松花江污染事件发生后，我们才发现把美国的环境基准作为我们的污染物排放标准加以规定的“笑话”。因此，对于借鉴国外的制度，我们必须持理性态度，既真正理解外国相关制度的内涵和适用条件，也深刻理解中国国情，把该引进的制度引进来。这就需要我们在法典编纂研究中进行深入细致的工作，广泛研究、慎重选择、理性设计，这是下一步非常重的任务。

　　第三，更加广泛地吸纳环境法学者的已有研究成果。污染防治法是环境法的“老主业”，环境法学界的同仁们进行了多年、多方面的研究，很多研究已经到了精细化程度，这些研究为环境法典编纂提供了非常好的基础。因此，我们应该更加关注学者们的已有研究成果，对这些成果进行系统梳理，予以吸纳。以助于在法典编纂中尽可能地回应理论与现实问题。尤其是污染控制编的编纂完成后，让执法者感到好用、律师觉得清晰、法官觉得明确。而不是法典刚刚出来，就需要若干个细则、若干司法解释才能适用。污染控制编法律规范的统一性、可操作性是一定要解决好的问题。

　　这可以算作我对今天上午会议的小结，谢谢大家！

　　主持人：好的，十分感谢吕忠梅会长的总结。依照会议的议程，我们上午所有的议题都已经完成了。我宣布上午的会议休会。

　　谢谢大家！

　　文本整理校对：伍森、吕稣

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