【摘要】环境民事公益诉讼的损害额反映着原告/公益诉讼人的诉讼请求，其能否认定以及如何认定客观上制约着生态环境的修复，环境民事公益诉讼法律法规、司法政策的不断完善以及相关裁判的不断丰富为对环境民事公益诉讼损害额的司法认定进行实证分析提供了研究基础。本文以检索的“中国裁判文书网”中环境民事公益诉讼裁判文书为实证研究对象，梳理环境民事公益诉讼损害额在司法认定过程中的特征、问题，并有针对性的提出相关建议，以期完善环境民事公益诉讼案件中损害额司法认定的路径。

  【关键词】环境民事公益诉讼损害额司法认定实证研究

  一、问题的提出

  二、环境民事公益诉讼案件损害额的实证分析

  三、完善环境民事公益诉讼损害额认定的路径

  一、问题的提出

  环境民事公益诉讼因其所具有的非直接利害关系性、诉讼主体多元性、维护环境的公益性等特性不仅成为环境法学理论研究的重点，亦在相关立法和司法政策日臻成熟的情况下，成为环境资源审判的热点。

  自2012年以来，涉环境民事公益诉讼相关立法和司法政策的发布逐渐进入高峰。2012年修正的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第五十五条首次规定了民事公益诉讼制度，2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第五十八条在肯定环境民事公益诉讼的基础上，明确了提起环境民事公益诉讼的社会组织资格。2014年7月，最高人民法院发布《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》《关于在部分地方法院推进环境民事公益诉讼审判工作的指导意见》，对环境民事公益诉讼审判工作进行了部署。随后，2015年1月最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》）对环境民事公益诉讼的审理程序、规则等进行了明确和进一步的细化。2015年7月,全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在13个省（自治区、直辖市）开展为期二年的环境民事、行政公益诉讼试点工作。2016年2月，最高人民法院针对这一新的司法实践发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，明确人民法院受理人民检察院提起的环境民事、行政公益诉讼的案件范围、级别管辖、审理规则和裁判依据等问题。2017年6月27日新修改的《民诉法》明确将检察机关提起环境民事公益诉讼制度写入法律。另外，从环境资源典型案例的发布来看，自2013年以来，最高人民法院共发布环境民事公益诉讼典型案例18件（含1件行政附带民事公益诉讼案件,2件刑事附带民事诉讼案件）。

  环境民事公益诉讼案件中的损害额认定问题在环境民事公益诉讼中具有着重要的意义。环境民事公益诉讼的损害额反映着原告/公益诉讼人的诉讼请求，其能否认定以及如何认定客观上制约着生态环境的修复。目前环境民事公益诉讼的案件量较之以往有了极大的增加，案件的积累能够为研究提供更多的素材。同时裁判文书的公开上网为实证研究提供了现实可能性。基于此，本文以环境民事公益诉讼的损害额为切入点，检索“中国裁判文书网”（以下简称裁判文书网）中已经上网的环境民事公益诉讼裁判文书为实证研究对象，梳理环境民事公益诉讼损害额在司法认定过程中的特征、问题等，以期提出相应的解决之道。

  二、环境民事公益诉讼案件损害额的实证分析

  依据最高人民法院于2016年7月和2017年7月分别发布的两份《中国环境资源审判》（白皮书）统计，2015年1月至2017年6月，全国法院共受理环境民事公益诉讼一审案件232件，审结87件。但是截止2017年7月21日笔者在裁判文书网中以“环境民事”“民事公益”“环境公益”“环境民事公益”“环公民初”等多个关键词进行检索，共检索到文书39件（详见表1）。需要说明的是，因本文是对损害额的研究，故对裁定不予立案以及管辖权异议等未进入实体审理的案件裁判文书未纳入研究范围。

  表1：39件环境民事公益诉讼案件情况

  （一）环境民事公益诉讼案件损害额组成情况分析

  表2：环境民事公益诉讼案件损害额的组成

  依据《环境民事公益诉讼司法解释》第二十条的规定，人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。从表2所反映的情况来看，在环境民事公益诉讼案件中，原告/公益诉讼人所主张的损害额以生态环境修复费用为主，自北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦、倪明香、郑时姜、李名槊侵权责任纠纷案中原告在主张生态环境修复费用的同时，一并要求四被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失（以下简称服务功能损失）之后，对服务功能损失的主张增多，但尚未成为主流。究其原因在于：一方面，服务功能损失在《环境民事公益诉讼司法解释》第二十一条被首次规定，该司法解释于2015年1月才施行；另一方面，服务功能损失的计算较为专业，甚至在有的案件中存在着难以鉴定的情况。因此，环境民事公益诉讼的损害额组成较为单一。

  （二）环境民事公益诉讼案件损害的认定方式分析

  损害认定的主要方式

  表3-2：环境损害评估鉴定情况

  如表3-1所示,囿于环境民事公益诉讼所涉的专业性,在环境资源审判中,对环境民事公益诉讼案件的损害认定往往需要借助专业力量,总体上来说主要为环境损害评估鉴定及专家辅助人两种方式。

  结合表3-1和表3-2，笔者发现有几个问题值得关注：第一，在环境民事公益诉讼司法实践的早期，一般采取环境损害评估鉴定的方式对造成的生态破坏及需要的修复费用进行评估鉴定，随着《民诉法》关于具有专门知识的人参与诉讼的规定以及各地陆续建立的专家库支持，专家辅助人在专业性和便宜性上的优势日益凸显，采取由专家辅助人出具专家意见并出庭接受质询的方式日益被环境民事公益诉讼的原告/公益诉讼人所接受，法院在认定时亦对其效力予以采信；第二，采取环境损害评估鉴定的一般在诉前即完成鉴定，主要原因在于多数案件因刑事案件引发，在公诉机关追究被告人刑事责任的刑事案件中侦查机关多采取鉴定的方式确定被告人是否构成犯罪，与此关联的环境民事公益诉讼案件即直接适用相关鉴定结果。而且诉前完成鉴定评估原告/公益诉讼人可以明确诉请，便于使诉请得到支持，同时亦能避免诉讼中申请鉴定导致案件审理时间过长，提高诉讼的效率；第三，环境损害评估鉴定完成后除了出具书面的评估报告外，有接近50%的鉴定人在环境民事公益诉讼案件审理过程中出庭接受质询。这一方面反映了环境民事公益诉讼案件较强的专业性，另一方面也为法官认定环境损害的专业事实和损害额形成内心确信；第四，就鉴定费用来说，动辄万元以上的鉴定费对原告来说仍是不小的诉讼负担，在表1所示的39件案件中，所涉鉴定费用最高的为35万，该案所认定的修复费用为100.5万元（案件序号为2），鉴定费用与修复费用相比，占比高达34.83%。

  （三）环境民事公益诉讼认定的损害额情况分析

  表4：环境民事公益诉讼认定的损害额

  通过表4可以看出，在环境民事公益诉讼案件中以判决结案的案件占多数（58.97%），其次是采取调解方式结案的（15.38%），判决驳回诉讼请求的案件最少（案件序号为34）。这说明不仅环境民事公益诉讼的案件数量在增加，而且就胜诉率来说也是很高的，从这个意义上来说环境民事公益诉讼的诉讼目的基本都能够实现。

  就判决所认定的具体损害数额来看，全额认定的（14件）占23件判决结案的案件比例高达60.87%，由此可见，环境民事公益诉讼案件的损害额认定仍以同质赔偿为主。但是需要注意的是，在案件序号第27、28号两件案件中，其对诉请的损害额超额判决是以“虚拟治理成本法”为基础，以《环境民事公益诉讼司法解释》第二十三条为依据对全案损害额进行酌情确定的方式，该认定方式是对目前同质赔偿的突破，具有较大的理论和实践意义。

  就达成调解协议所认定的具体损害数额来看，在案件序号第32、35号两件案件中，原告均对服务功能损失提出了诉请和主张，但是在达成的调解协议中均未涉及该项损失，因此本文将这两个案件列于损害额认定数额的“差额”案件中，这一定程度上也反映了对服务功能损失认识不清、不够重视的问题。

  三、完善环境民事公益诉讼损害额认定的路径

  （一）健全对服务功能损失的认定方式

  服务功能损失在《环境损害鉴定评估推荐办法（第Ⅱ版）》中被定义为生态环境损害发生至生态环境恢复到基线状态期间，生态环境因其物理、化学或生物特性改变而导致向公众或其他生态系统提供服务的丧失或减少，即受损生态环境从损害发生到其恢复至基线状态期间提供生态系统服务的损失量。其在《环境民事公益诉讼司法解释》被首次赋予法律意义，该司法解释的第二十一条规定，原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。从前述的实证分析中可以看出，不仅原告/公益诉讼人对该部分损失主张的少，而且法院对该部分损失支持认定的也并不多。那么如何解决服务功能损失较难鉴定而难以认定的问题呢？笔者认为，可以参考借鉴《环境民事公益诉讼司法解释》第二十三条的规定并在以后的立法上予以完善。

  首先，明确服务功能损失在环境损害过程中是客观存在的，对该项损失法官应主动行使释明权。从环境法角度而言，生态环境不仅具有经济价值，还具有生态服务功能，包括供给服务、调节服务、文化服务以及支持服务。如生态环境遭受破坏，其在损害开始到恢复原状期间上述生态环境服务功能必将全部或部分丧失，对造成的损失亦应予以赔偿。从这个意义上来说，只要造成了一定时期的生态环境破坏，那么必然会造成服务功能损失。因此，如果原告/公益诉讼人在提起环境民事公益诉讼中，仅对生态环境修复费用进行主张，法院应依法行使释明权，要求其增加对服务功能损失的主张；其次，服务功能损失的专业性决定了其与生态修复费用的确定相同，存在难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的情况。《环境损害鉴定评估推荐办法（第Ⅱ版）》附录A中介绍的常用环境价值评估方法主要包括直接市场价值法、揭示偏好法、效益转移法、陈述偏好法。在通过专门的技术手段来确定服务功能损失的过程中，不同机构采用不同方法有可能造成评估数额差异巨大，而且环境资源本身的存在价值或某些服务功能难以用货币化的方法评估。况且前述的环境价值评估方法亦不能穷尽所有确定服务功能损失的计算方法。最后，在前述表1的案件28中对服务功能损失存在但难以准确计算的情况下，适用《环境民事公益诉讼司法解释》第二十三条的规定，将服务功能损失作为全案损失额的考量因素予以酌情确定，该案对服务功能损失参考适用《环境民事公益诉讼司法解释》第二十三条进行了初步探索。在该案中，公益诉讼人申请出庭的技术专家提出：高浓度(污)水排入后会存在灌溉时引的水不能符合灌溉需要，河流功能就受影响，排涝过程中苏北堤河和京杭运河是相通的，就会影响京杭运河的水质，同时也会影响京杭运河的功能。双方申请出庭的技术专家均认为服务功能损失客观存在但是难以准确计算。对此，一审法院认为，案件中受污染的环境具有复杂性、功能的多样性，按照《环境损害鉴定评估推荐办法（第Ⅱ版）》服务功能损失在案件中是难以准确计算的，但是此项损失又是客观存在的。因此在确定被告所应承担的赔偿费用时对该项损失予以酌情考虑，并计算在了全案损害赔偿数额中。

  （二）构建多元化的司法认定方式

  环境民事公益诉讼案件鉴于其所具有的专业性，对确定损害的程度和范围、评估生态环境的恢复等专业性、技术性问题都需要借助科学的方法予以确定。司法鉴定作为在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动，能够为裁判提供更为专业、科学、权威的依据，提高司法公正和效率。但是环境损害的鉴定存在诸多的问题，对环境民事公益诉讼案件的审理形成了很强的制约。有鉴于此，专家辅助人制度逐渐进入环境资源审判的视野。因此，法院在对损害额进行认定时，除了可以参考鉴定意见外，还应扩展范围，多渠道的获取专业意见，提高认定效率和准确性。

  第一，环境资源行政管理部门提供的专业意见。我国环境损害评估体系主要包括农业环境污染损害鉴定、养殖和野生渔业环境污染损害鉴定、海洋生态环境损害鉴定、室内环境质量检测、林业环境破坏评估鉴定、危险废弃物认定等，分别由环保、农业、国土、林业、海洋等环境资源行政管理部门管理。因此，法院在对损害额进行认定时，可以参考这些环境资源行政管理部门利用其专业人员、技术、设备和经验的优势提供的专业意见。第二，法院内部建立的环境资源专家库或者聘请的环境资源专家。为了处理环境资源审判中的专业问题，近年来许多法院成立了相应的环境资源专家库或者在专家库中设立环境资源专家。依照《环境民事公益诉讼司法解释》第十五条的规定，在环境民事公益诉讼中，具有专门知识的人出庭须由当事人申请，法院不能依职权主动通知专家出庭。但是对于案件中的专业知识，特别是关于生态环境破坏造成的损害额确定，法院仍可以向专家进行咨询，以增强内心确信。第三，合议庭成员中的专家陪审员。法院在审理民事公益诉讼案件时可以将既被任命为人民陪审员又具有专门知识的人纳入合议庭参与案件审理，其对案件中专业技术问题发表的合议意见，能够为合议庭对损害额进行认定时提供参考。

  （三）探索惩罚性损害额认定方式

  《环境民事公益诉讼司法解释》第二十三条规定，生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。该条赋予了法官在生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的情形下，人民法院可以依职权对生态环境修复费用综合主客观因素后予以酌情合理裁量的权力，为环境民事公益诉讼案件进行惩罚性赔偿提供了法律依据。

  在前述的表1中的案件27、28均是依据《环境民事公益诉讼司法解释》第二十三条的规定，对全案的损害额进行超额认定。在该两个案件中，公益诉讼人均主张，采取“虚拟治理成本法”并按照一定的倍数计算全案损害额。首先，对生态环境的恢复《环境损害鉴定评估推荐办法（第Ⅱ版）》推荐使用“虚拟治理成本法”确定。虚拟治理成本是按照现行的治理技术和水平治理排放到环境中的污染物所需要的支出。《环境损害鉴定评估推荐办法（第Ⅱ版）》规定，“虚拟治理成本法”适用于环境污染所致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复、恢复成本远远大于其收益或缺乏生态环境损害恢复评价指标的情形。《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》对“虚拟治理成本法”的具体计算方法进行了规定。在表1所列的39件案件中，“虚拟治理成本法”已被15件环境民事公益诉讼案件采用[案件编号分别为：9、10、11、18、19、22、23、24、25、26、27、28、30、31、36]，涉及的环境要素包括大气、水。可以说，“虚拟治理成本法”计算生态环境修复费用不仅有专业依据，而且有相对丰富的司法实践基础；其次，根据《环境损害鉴定评估推荐方法》（第Ⅱ版）虚拟治理成本即污染物排放量与单位污染物虚拟治理成本的乘积。单位污染物虚拟治理成本是指突发环境事件发生地的工业企业或污水处理厂单位污染物治理平均成本。在量化生态环境损害时，可以根据受污染影响区域的环境敏感程度分别乘以一定的倍数作为环境损害数额的上下限值。基于此，公益诉讼人主张一定的倍数来计算环境损害的数额，该倍数区间实际上为法官结合案件的主客观因素进行自由裁量提供了空间。当然，这种自由裁量并不是无边界的，一方面，法院在环境民事公益诉讼中对损害额进行认定既要考虑污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本等客观因素，也要考虑被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等主观因素，并且因个案案情的不同所存在的主客观因素亦不同；另一方面，在存在多个考量因素时，需要法官在以案件的事实和证据为依据的前提下，综合考虑各个因素，合理行使自由裁量权予以酌定。对损害额认定有影响的因素以及考量因素的采纳情况，法官应当在判决理由中予以说明，以防止法官在裁判时裁量权的恣意扩张，又提高当事人对损害额认定的信服力。

  〔作者简介〕吴一冉，江苏省徐州市中级人民法院环资庭法官助理。

　声明

　　本网站刊载的部分文字、图片、音频、视频以及网页版式设计等来源于网络。

　　原作者如不愿意在网站刊登其内容，请及时通知本站，本站将予以删除。在此，特向原作者和机构致谢!