编者按

　　为了推进环境法典编纂研究，由中国法学会环境资源法学研究会主办，北大法宝（北京北大英华科技有限公司）承办的“生态环境法典专家建议稿编纂系列研讨会之自然生态保护编”于2022年4月23日在北京举行。中国法学会环境资源法学研究会部分领导、环境法典编纂研究课题组主要成员、特邀环境法学者以及相关行业专家等50余人参加了此次会议。会议主会场设在北大英华公司会议室，本次研讨会全程通过北大法宝学堂等平台进行了现场直播，共有9500余人次观看了会议直播。

　　会议重点研讨了环境法典自然生态保护编编纂的基础理论与具体制度等问题，与会专家结合研究专长作了主题报告与讨论发言，会议成果对推进环境法典编纂研究具有重要价值。为了让公众能够完整地了解学者们纷呈的观点和思想，“环境法典研究（2018-2020）公益项目”秘书处根据会议录音整理了会议实录，经发言人核实确认、授权公开发布，分三次陆续推送，敬请关注。

　　本次推送的是第三单元“生态区域保护的法典化”的实录。

　　主持人：李挚萍，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中山大学法学院教授

　　我们这个环节还是4位发言人，由课题组代表吴凯杰老师先做一个有关法典起草的相关章节说明，然后再进行专家研讨。除了我们大家熟悉的秦天宝教授和杜群教授以外，我还想特别的介绍一下，北京师范大学生命科学院研究员、国家公园研究院副院长、中国野生动物保护协会副会长兼国家公园及自然保护地委员会主任委员、中国动物协会监事监事长张希武教授。张教授兼理论研究和实务于一身，我们期待他会给我们带来很多好的信息。

　　那么现在我们就请吴凯杰教授，就自然生态保护编的区域和多样性保护做个发言，有请吴老师。

　　《自然生态保护编中的“区域”和“多样性”保护》

　　1.发言人：吴凯杰北京大学法学院助理教授

　　谢谢李老师！自然生态保护编中关于区域和生物多样性保护的部分，我将分5点介绍。

　　首先是区域和多样性保护在自然生态保护编中的体系定位，之前巩老师对我们整个编的体系结构做了介绍，我们编是遵循“一般规定+基本制度+特定领域”的总体结构。在特定领域部分，又是遵循从生态要素保护到生态系统保护以及生物多样性保护，或者说是从个体保护到整体保护的逻辑结构。特定领域里面涉及生态系统保护，或者说整体保护的这一部分，主要就是第六、七、八章，主要囊括了生态区域、自然保护地以及物种与遗传多样性相关的具体保护和管理规定。其他的共通性内容，如管理体制、规划、区划、监测等，则在其他基本制度章节中进行规定。

　　接下来是内容范围，区域和生物多样性保护首先涉及生态区域保护，包括流域、海域，高原等各类生态区域的保护规定，目前相关的立法基础比较薄弱，但是有很多新兴的实践探索，制定了相关的法律法规和政策文件，如2021年中办国办印发的《黄河流域生态保护和高质量发展的规划纲要》等政策文件，《长江保护法》《太湖流域管理规定》等法律与行政法规，《海岸线保护与利用管理办法》等部门规章。第二个涉及的方面就是自然保护地，包括国家公园、自然保护区和各类自然公园等的保护与管理规定。较为重要的规定有19年的《指导意见》和17年的《总体方案》等政策文件，《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规。

　　此处涉及到生态区域与自然保护地这两个概念的辨析，可以从保护对象、保护强度和保护方式这三个方面进行区分。第一，保护对象上，与生态区域相比，自然保护地的保护对象生态价值更高。比如19年《指导意见》明确说明自然保护地的保护对象是重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观，及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值。17年的《总体方案》更明确地说明国家公园是属于自然生态系统中最重要、自然遗产最精华、自然景观最独特以及生物多样性最富集的部分，所以自然保护地相较于一般的生态区域，它的生态价值更高。第二，保护强度上，与生态区域相比，自然保护地的保护力度是更强的。它强调严格保护，像国家公园则要强调最严格保护。第三，保护方式上，自然保护地相较于一般的流域、海域、高原等生态区域，保护方式的创新更多。一般都有法定的划定程序和标准，比如现行的《自然保护区条例》对划定的主体程序条件都有明确的规定，边界清晰。自然保护区一般还有专门的管理机构，国家公园有专门的管理局。

　　上述两部分之外，区域和生物多样性保护部分还涉及物种与遗传多样性保护，顾名思义，它针对的对象就是物种与遗传层次上的生物多样性保护，主要包括外来物种入侵、生物技术安全和遗传资源保护这样三个方面，相关的政策文件和法律法规包括：2021年中办国办印发的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》，2010年的《中国生物多样性保护行动计划》，以及《生物安全法》《农业转基因生物安全管理条例》等。相关部门规章，还有地方立法，也都是我们在编纂的过程中需要去全面的搜集整理并且进行参考的重要资料。

　　在明确内容范围的基础上，这一部分的编纂思路可以归纳为两句话，一是内容现代化或者说内容科学化，二是规范体系化。刚才社坤老师和卫先老师介绍的生态要素保护部分更加强调规范体系化，因为目前自然资源或生态要素法的立法基础相对是比较好的，但我们这一部分可能要更加强调内容科学化或者内容现代化。

　　那么这个内容现代化的依据是什么？它的依据应当是我们国家目前生态文明体制改革的重大战略。那么从哪里去发现这些重大战略？我们认为主要是三个方面，第一是目前的重大的改革政策文件；第二是新兴的立法草案；第三是地方立法体现的发展趋势。简言之，就是落实改革政策、反映立法动态和参考地方立法。比如生态区域保护，就是要去落实21年的《纲要》，然后要去反映《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》《黑土地保护法》等新的立法草案，对其进行全面的整理与体系化。地方层面上，也有一些重要的流域、海岸带等所在地的地方立法，比如说《洞庭湖管理条例》，虽然它是地方层面上的，但也属于我们的参考范围。而自然保护地方面就是要去落实《指导意见》和《总体方案》，要去反映目前正在制定中的《自然保护地法》《国家公园法》，还有正在征求意见的《国家公园管理办法》等规章，地方立法也需要去进行参考。物种与遗传多样性保护也一样，目前有像21年的《指导意见》等重大的政策文件，三个具体领域也都正好有一部行政法规或者部门规章正在征求意见中，比如《农业农村部关于外来物种入侵的管理办法》《生物遗传资源保护条例》。另外，一些生物多样性比较丰富的地方，如云南、湖南、湘西等，均有一些生物多样性保护的地方立法，也要去进行充分的参考。但是，内容现代化的编纂过程中有一个疑问：怎么样去更好地处理法典与这些新兴的单行法之间的关系？这个要请专家们进行指导。

　　另外一个方面的编纂思路是规范体系化，就是要去全面地分类、收集、整合现有的法律规定，然后去消除现行立法之间的重复、冲突、不一致，增进环境法体系的内容完备性、逻辑自洽性和价值一致性。虽然说这一部分的立法基础比较薄弱，但还是有一些规定散见在不同的文件之中，比如像生态区域保护有《长江保护法》，《太湖流域管理条例》《海岸线保护与利用管理办法》等，在法律行政法规部门规章各个层次均有相关规定；自然保护地目前没有法律，但是有自然保护区、风景名胜区以及各类自然公园的行政法规部门规章，在法律层面上，像《森林法》《野生动物保护法》都有涉及自然保护地的一些规定；物种与遗传多样性也没有专门立法，分散在各个法律行政法规之中；我们要在这个基础上去进行规范体系化。

　　基于这样的编纂思路，我们拿出了这样的逻辑结构：第六章、第七章、第八章整体对应生物多样性保护的三个层次。第六章“生态区域保护”和第七章“自然保护地的保护和管理”，主要对应的是生态系统层次上的生物多样性保护，而第八章“物种与遗传多样性保护”则主要是针对后边两个层次。

　　第六章“生态区域保护”的内部遵循从一般到特别的结构，分为基本规定、流域生态保护、海岸带保护和其他生态区域保护4个部分。第一节基本规定主要是按照生态系统的整体性保护和完整性保护的理念去突破按照不同环境要素分别治理的局限。在基本规定里面重点对生态区域的保护对象、总量控制、生态修复、政府职责等问题做了重点的规定。第二节是流域的保护规定，按照三水统筹的理念，重点对流域保护的保护对象、联合执法、空间管控、分区管控、生物完整性保护等方面做了重点的规定。

　　第七章自然保护地的保护与管理，也是基本上遵循从一般到特别的一个规定。第一节基本规定，按照自然保护地的严格保护以及合理利用的基本理念。其中的重点是对自然保护地的保护性措施进行了规定，包括勘界立标、权属管理、分区管控、外围管理、应急机制等等。在此基础上，由于自然保护地目前也强调合理利用，要发挥其科研、游憩、文化价值，于是也规定了像自然教育、生态游憩、特许经营这样的内容。在此基础上，第二节国家公园的保护与管理在已提取自然保护地基本规定的前提下，针对国家公园具有特殊性的内容做了规定。如针对国家公园权属管理的特别规定，为了确保全民所有的自然资源资产占主体地位、管理上具有可行性，目前规定国家公园内全民所有的自然资源资产应当达到一定的比例，当然具体的比例由国务院授权规定。为达到这种比例，可以通过征收、赎买、置换等方式。此处并不是说所有的资源都要归国有，对于那些不宜收归国有的，可以采取保护地役权等方式。此规定的政策依据就是《总体方案》，也参考了目前国家层面上的《国家公园设立规范》，以及地方层面上的国家公园立法。

　　第八章物种与遗传多样性保护，也是按照从一般到特别的规定，进行了编纂。

　　最后有几个疑难问题，请教各位专家。如第七章中怎么样更好地去实现第一节基本规定和后边的特定生态区域类型的逻辑统一和制度贯通，第八章第二节里面涉及到的外来物种入侵防治如何与野生动物保护方面的内容协调，第八章第三节涉及的生物技术安全在已有《生物安全法》的情况下还有哪方面可以突破，以及生物遗传资源保护方面如何处理与知识产权法的关系等。

　　谢谢各位老师！

　　2.研讨专家：张希武，北京师范大学生命科学学院研究员、国家公园研究院副院长、中国野生动物保护协会副会长兼国家公园及自然保护地委员会主任委员、中国动物学会监事长

　　谢谢各位老师，在系统看完第六、七、八三章后，我想谈几点具体问题。

　　第一，编纂生态环境法典，十分必要。我们国家几十年形成的环境保护法、自然资源法、自然保护法，与行政法规、部门规章和地方性的法规，以及一些规范性文件等，已经构筑了一定的法律法规体系。但是由于过去机构设置不合理，法定职责不顺，因部门利益跑马圈地的现象比较严重。

　　如此形成的一些法律法规，特别是部门规章，相互之间交叉重叠甚至矛盾。所以说通过生态环境法律法典化，有利于解决现存的矛盾和争议，统筹和理顺生态环境法律体系。我想这种体系化，在生态环境保护和治理当中能够发挥很好的作用。

　　将法律法规和重要的政策进行体系化、规范化的过程中，也要适当考虑经济社会和法律发展变化的需要，要有一定的前瞻性、引领性。虽然在实际编纂过程中会遇到很多困惑，但借助进一步的深化改革，能够将问题逐步解决。另外，编纂生态环境法典要处理好其和单行法的关系，哪些东西纳入到法典当中，哪些不纳入，生态环境法典不可能成为各个单行法的简单汇总。

　　第二，法典条文中经常出现的名词，应当注意区别和联系。比如，法典当中经常出现生态、环境、自然资源这些词，它们密切相关，但是各自都有不同的内涵，特别是这些词组合起来，如生态资源、环境资源、自然生态、自然环境、自然资源等，也都有特定的所指，需要进行区分。

　　比如说生态环境这个词，是由生态关系组成的一种环境的简称，它是指人类及和人类密切相关的、影响人类生活和生产活动的各种自然力量或作用的总和；再比如环境资源这个词，它是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总和，它包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人类遗迹、自然保护区、城市和乡村等。另外还有生态资源、自然环境等，这些都涉及到生态问题，环境问题，资源问题，所以要把这些问题理清，不然，很容易在各个章节当中发生交叉和冲突。

　　第三，应当准确的把握生态区域的概念。目前，生态区域这个词在以前的法律法规和规范性文件当中还没有出现。而生态区域这个词，应不应该做一个专业术语，就有待在编纂中明确。但是我通过看目前的文稿，感觉到文稿中它主要是指区域性的生态保护，重点还是涉及到生态功能区、生态红线、自然保护地和禁止开发区等概念，包括自然保护地、海岸线、水源涵养地、流域等。这样看来，它不像是一个全新的，和其他区域不重叠的概念。

　　而我的理解，生态区域是指各类区域性的生态保护工作。另外，生态区域这个概念与国土空间规划中的生态空间的概念好像比较接近，因为生态区域不光是平面的，也包括立体的。所以说在具体的保护实践当中，就应该考虑如何来界定生态区域范围，如何来处理其与生态空间的关系，这些问题也涉及到建立相应的管理制度和执法体系。

　　第四，将生物多样性保护列入要素的保护范围可能更合适。生态系统可以分成多类，森林、草原、湿地、荒漠等，这些都已在前面列入到要素之中了。而物种和遗传资源，则更应该列入到要素的保护范围。所以，可以考虑按照《意见》，以及《野生动物保护法》《野生植物保护条例》等相关内容，在要素的章节进行系统的归纳。

　　第五，自然保护地的保护与管理，应当进一步充实内容。首先，应当明确什么是自然保护地，其概念或定义是什么，这在《意见》中有过明确的说明。另外，我们应当明确自然保护地怎么分类，国家公园、自然保护区及自然公园，都是自然保护地总的分类。此外，自然保护地进行分区管理等原则性的管理规定也应当明确。同时，在这个问题上，对风景名胜区是否单列应该明确，因为自然资源部和国家林草局曾发文明确，目前在自然保护地整合优化的过程中，暂不把风景名胜区列入到整合优化中。

　　第六，关于国家公园分区，要符合新规定。目前谈到的严格保护区、生态保育区，科教游憩区，传统利用区，这还是以前的老的提法。按照国家公园管理办法，按照建立以国家公园为主体的自然保护地体系的意见，应当是分为两个区，核心保护区和一般控制区。

　　谢谢大家！

　　3.研讨专家：秦天宝中国法学会环境资源法学研究会副会长、秘书长，武汉大学环境法研究所教授、所长

　　谢谢各位老师，给大家汇报一下我的一些思考，不一定对。

　　刚才张希武张院长的报告，我听了之后觉得特别的清晰，观点我基本上都完全赞同。现在回到我们这一编，问题是什么？从巩固老师还有凯杰老师他们负责整个这编来讲的话，我觉得难度非常大，他们很不容易。

　　我个人的粗浅理解，在整个生态环境法典的总则和几个分编里面，污染防治编应该主要是以编为主、以纂为辅，因为它有一些相对比较成熟的规范体系。而绿色发展编，可能正好是反过来的，它是以纂为主，因为现行的以气候变化、低碳发展为内容的的规范性文件不是很多，所以可能需要更多新的条款。

　　到了自然生态保护编，则正好是夹在这两者之间。它既有很多现行的规范，同时又要考虑到很多政策性文件及未来发展的空间，这点刚才凯杰也讲得很清楚，也正是这一点给这一编的编写带来了很大的困难。全编的定位范围、具体的章节结构和制度设计到底怎么来进行，我觉得难度非常大，但我觉得他们和他们的团队还是做了非常好的前期基础工作。

　　巩老师给我派的任务，主要是谈物种和遗传基因层面多样性，但是我要是只谈这两个问题，可能不容易谈出来太多有价值东西。

　　这次会议以及上次在海南的会议，巩固老师一开始都特别讲了，什么叫自然生态。他认为，自然生态编，实际上就是自然资源加生态保护，从而不同于传统的狭义的生态保护编。现在从第一单元和第二单元的内容上来看的话，自然生态编涉及到资源的问题，主要是资源利用的管控问题。也就是说这编至少要涉及到“环境、资源和生态”三位一体里的资源面向和传统的生态面向。这就涉及到一个核心问题，到底如何理解生态保护或自然生态保护；就巩老师分配给我的任务来说，我认为，现在无论是学界还是很多专家领导对生物多样性保护的理解，似乎都不一样。

　　我个人的理解（完全供大家参考），生物多样性保护，实际上就应该等同于自然生态保护，我们不应该把生物多样性保护作为一个狭义的概念，或一个小的、在自然生态保护下的一个概念来理解。换句话说，生物多样性保护就是自然保护、就是生态保护。其中可能的原因，是生物多样性这个词本身它是一个科学概念，并没有完全实现规范化。生物多样性到底指什么，它的内涵和外延，大家理解不太一致，但现在可以有一个基本的认知，生物多样性可能更多强调的是一种状态，只有多样化的基因、物种和生态系统，才是一个稳定的、平衡的、安全的状态。

　　那么借着这样的思路的话，就可以看到，其实当我们讲生物多样性的时候，它可能就跟另外一个概念很接近——生态安全，生物多样性其实讲的是一种状态或者是一种结果，它对应的就是，要采取一些措施来防止危险或者是风险的发生，达到基因、物种和生态系统的稳定的、平衡的、安全的状态。

　　所以在这个意义上，我的理解是生物多样性保护等同于自然生态保护，就是对基因、物种和生态系统的保护。如果一定要把生物多样性保护限缩，把它局限在生态保护中的要素的一个组成部分的话，就会带来逻辑上的困扰和障碍。

　　沿着这样一个思路，我们可以将生物多样性分为基因、物种和生态系统的多样性。其中物种多样性承上启下，物种多样性包含了基因多样性，物种又构成生态系统多样性的基础。

　　具体而言，物种这个层面涉及到两个问题，一是现有物种的保护问题，另一个是外来物种入侵的问题。

　　而生态系统方面，假定湿地等属于传统的生态系统，就有第二个问题，叫区域生态还是生态区域。张院长刚才介绍的很清楚，应该将其定为关于区域性的生态保护，像长江、黄河、青藏高原、国家公园，甚至未来可能还有黑土地等都包含在内。实际上它跨越了多个生态系统，大江大河、大空间、大区域的生态保护问题，也都应该在生态系统这个层面去考量。如果这两个逻辑理清楚了，就会发现其实很多问题，包括水的问题、森林的问题、草原的问题等，都可以将它做成一个生态系统来对待。

　　再回头看基因这个层面，物种之下的基因其实就涉及到两个问题：一是遗传资源的获取和利益分享的问题，由于我们只谈资源保护和开发利用过程中的问题，因此利益分享这一部分，其实在生态保护编里面是可谈可不谈的。另一个是转基因生物安全问题。而生物技术的研发，要不要放在生态安全编里面，我个人觉得可以再斟酌，因为《生物安全法》涉及的面非常广泛，远远超出了环境资源或者自然生态的范畴。如果说仅仅是从生态安全或者生态资源这个角度去考量，只要把其中与资源利用管制和生态保护或者系统保护相关的内容抽离出来即可，不需要把方方面面的内容都涵盖进去。例如，我们的《生物安全法》它是跨领域的，对转基因生物安全、外来物种入侵等都加以规定。从本篇的内容而言，就转基因生物安全部分，只需要规定转基因生物及其技术研发对生态环境造成的一种损害，其他内容不宜放入本篇。而外来物种入侵这个问题我们已经放在物种这个层面进行规定了，不需要在基因多样性这个层面上来规定。

　　按照这样的逻辑，如图所示，整个篇章的结构，可以从基因这一部分做两章（遗传资源+转基因），物种这个层面做两章（物种保护+外来物种），生态系统层面做两章（个别生态系统+大区域生态系统），这样相对比较清晰，比较完整。

　　而现在回头来看我们的建议稿，这部分的内容有一些交叉重叠，既有逻辑和制度的重叠冲突、也包括具体的文字和表述问题。

　　最简单来说，本篇最核心的问题还是要回到原点，“自然生态保护”到底在内涵外延上如何界定。我建议，自然生态保护等同于生物多样性保护。

　　谢谢大家！

　　4.研讨专家：杜群中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京航空航天大学法学院教授

　　谢谢各位老师！

　　在参加这个会之前，巩固老师特别精心地提出几个问题来供我思考，我想这几个问题也是比较棘手的问题，可能是大家比较有困惑的，因为时间关系，我就直接来试着回答这些问题，回答的不对，或者是对草案的编纂策略方法把握不对的话，大家都可以继续讨论与批评。

　　第一个问题是在自然保护地进行立法的背景之下，法典该怎么做？如果法典出台，是不是应该单独制定国家公园法，还有保护地相关法？

　　我认为这个问题跟法典体例的选择是直接相关的，目前有两种模式可采，一是采取民法典的模式，也就是全面法典化，如果选择这个模式，自然生态保护专项法应当纳入其中，且因为它们都正在立法的过程中，所以现在应该是非常好的一个机会将它们纳入法典；二是有限的法典化或适度法典化，采取法典加单行法的模式，而这种模式的初衷就考虑到了法典不能容纳下所有调整规范，法典化会必然伴随出现解法典的现象。

　　那么在进行环境法典编纂的时候，我们的策略应该是什么呢？我认为还是要力求让解法典化的这种现象最小化，如何做呢？

　　我认为存在两种合理的方案，一是最佳方案，也就是法典化。在国家公园自然保护地立法的过程中，如果能够把实体性的法律规范纳入到自然生态保护编，可能就是一个非常好的状态。在法典化中，可以创新的制定法内容挺多，但是能不能纳入法典化还需要取决于国家公园和自然保护地立法的国家意志以及管理的现状。

　　另一种比较合理化的方案，也能够把解法典化最小化，就是退守基本法的体例。即将这一编的法典编纂，流变为一种框架法和基本法的体例。目前，《环境保护法》比较欠缺在自然生态保护领域的实体法规范，所以即便退守基本法的体例，也存在很大的开展实体法成文法化的空间，创新意义重大。同时退守基本法，一方面事实上给予国家公园和自然保护地实体法一个明确的法律体系定位，另一方面在基本法中，可以对自然保护地体系、保护地体系以及自然生态空间体系等这种区划之间的层次性、效力性关系，以及自然保护地监督管理的责任和权利，进行一个原则性的规定。

　　第二个问题是在国家公园和保护地方面，法典如做规定，应着力解决的重大问题是什么，发挥什么样的实践作用？我想这方面比较重要的问题主要有这么几个。

　　一是法典化体例的选择。前面两种方案都是比较合理的情景，但是目前的草案好像是处在第三种情景，介于第一种和第二种情景之间，法案草案虽然力求整个专题领域全覆盖，但是在专题领域下的制度内容，却是选择性地平移关键项，这可能是对原有的单行法的一种肢解。这种肢解可能兼顾了专题领域主题的全面性、整体性，但却会导致内容的碎片化。这样平移的拟制方法，仍然将很大部分内容外挂在法典之外，只是关键性的条款也就是部分纳入法典。在出现留存单独的条例和单行的法规的情况下，关键条款仍然会重复地在单行法中出现，所以从这个方面来讲，这种选择并不是非常好。

　　二是避免内容的交叉和重叠。目前的草案显现出的较大问题还有，关于调整对象和客体的规定在逻辑结构上出现了比较严重的重叠和交叉现象，正如刚才前面两位专家都提到的，草案规定生态保护区和生态要素保护，这是这篇框架结构的两个逻辑线索，但是生态保护区和生态要素两者本身就是重叠的。

　　三是如何优化和整合自然资源方面的保护规范。现有的草案试图在对自然生态保护立法进行补缺，但自然资源保护仍旧缺失。自然资源保护目前在单行法中有，草案是平移这些单行法体现自然资源利用管控的内容，而且是分类型的自然资源利用管控的内容。但是，法典这篇的内容似乎还应重视生态系统类型保护，再加上生态系统要素保护，结构才完整。应注意自然资源利用的管控目的和价值，同生态系统保护、自然生态系统保护的目的和价值还不一样，所以自然生态保护这编，如何进行保护性条款的优化和整合，十分重要也十分具有挑战性。

　　我个人的想法是要么根据具体的情况，把实体法真正的做实；要么走向框架法，把实体性的问题留给专有的法律，法典只在外部性结构之间或者是最基本的价值、监督管理以及法律责任等问题上，做更加实体性的衔接。所以如何法典化，还是看条件，条件成熟的专题给予实体法典化，而条件不成熟的给予原则性的规范，而不是机械的抽取公因式。

　　四是，生态保护监督管理的体制，这是现有草案还缺失的一个非常重要的内容。这个问题在《环境保护法》中比较欠缺，所以是不是能够考虑在法典化的过程中有所作为？现有的保护和管控的措施，不能够代替统一监督管理，仍需要有实质性的条款。

　　第三个问题，区域流域保护和保护地保护的关系和立法的处理。我的观点是，前者为地理区域性的概念，后者为规制性的概念、政策性的概念。而我们的立法应当以规制性的区域概念为主线，首先区分保护地体系，然后区分保护地体系内部之间的关系，最后是区分外部之间和地理性区域性的关系。

　　关于保护地体系本身我也有一些思考。我非常赞成前面张希武老师说的，需要去梳理政策，而不要太自主创新术语，应该紧紧围绕已有的政策性的、规制性的区域结构，比较重要的是自然保护地、生态保护红线和自然生态空间。全国主体功能区则涉及禁止开发区、限制开发区、优化开发区、重点开发区，这些都和自然生态、尤其是与自然保护地、生态保护红线和自然生态空间紧密相关。

　　谢谢大家！

　　闭幕式主持人：汪劲中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京大学法学院教授

　　谢谢各位老师，从元月12号举行第一次生态环境环境法典编纂的专题研讨会，到上个礼拜日和今天，我们一共举行了6场会议，每一场都是4个小时以上。第一次的两场会议是6200人，上周的会议是8000多人，今天的会议我统计了一下，共有9000多人。所有法学界以及实务部门关心环境法典编纂的同志们都踊跃地参加，而且提出了非常宝贵的意见。

　　当然在这几次讨论中也暴露出了一些问题，我想下一次会得到解决。最后，我们有请中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅教授给我们做总结性的讲话。

　　总结发言：吕忠梅中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长

　　谢谢，我把今天的会议情况做一个简单总结。

　　今天我们讨论了污染控制编和自然生态保护编的主要问题，课题组负责人及成员代表对各编的思路和重点问题进行了介绍，会议圆满成功。各方面专家提出了针对性地意见建议，也提出了很多值得思考的问题。一天的会议，时间很紧，但效果不错，收获不少。我把今天的会议成果简要归纳为三个方面的帮助和启发。

　　第一，帮助我们梳理了这两编的一些基本概念。大家反复谈到，到底是创设概念还是对已有概念进行明晰，还有各概念之间的逻辑关系如何理顺，切中肯綮。法典编纂实际上是环境法学知识体系的演绎，而法学知识体系从概念开始。所以，不管是基础性概念，还是各编的具体概念，如何在法典编纂过程中认真梳理和准确界定，通过理顺概念之间关系形成范畴体系，都需要我们更多深入研究。

　　第二，帮助我们对法典编纂思路与现行法律法规政策之间的关系做了很好的梳理。专家们从不同的研究领域、各自专业研究成果出发提出的一些意见，开拓了我们的视野，对于在法典编纂过程中研究制度安排、制度设计等，提出了非常有启发性的思考，一些宝贵的意见和建议值得吸纳。

　　第三，来自于实务部门的专家，帮助我们对实践中的问题、需求以及未来发展，进行了很好的梳理，并提出了如何将实践经验法律化的意见和建议。这提示我们在法典的编纂研究中，应该高度关注和及时回应实践中存在的问题，切实解决现行环境立法不管用、不好用，导致法律、政策叠床架屋，运动式执法、一刀切执法等问题，体现法典编纂提升法律适用效率、便利经济社会发展的功能。

　　今天的研讨过程中，大家提出了很多问题。我们也看到，这些问题不仅仅是针对这两编，大量的问题是提给整个法典的，包括从框架到内容的取舍，还有法典内部关系和内外部关系的衔接，等等。其覆盖面远远地超出今天讨论的两编内容。在这个意义上，今天的研讨对于整个课题组，都有非常大的启发，开拓了我们的视野与思路，让我们对问题的理解和思考更加深入。

　　这样的研讨，实际上是帮助课题组不断地加深对基础理论研究，包括设计思路、对实践需求的回应等必要性和紧迫性的认识。自今年1月以来，我们召开了6场会议，把课题组整体设想第一次面向全国公开，听取各方面的意见建议。我们之所以召开这6场会议，很大程度上也是希望把现有的研究成果作为一个靶子，而不是觉得已经研究成熟或者我们的研究就是最好的，而是抱着有靶子比没有靶子可以研究批评好的态度，把已有研究成果与思考以及困惑呈现给大家，让更多的学者，包括环境法、环境保护领域不同学科的学者，实务部门的专家以及法学界的同仁们都来关注并对这些问题展开深入研究，帮助我们深化认知、完善思路，让环境法典编纂的理论基础越来越成熟，最终形成一部完美的环境法典。从这个意义上讲，我也很期待在今天的会议后，能见到更多的研究成果。也希望有更多的学者与我们联系，加入环境法典编纂研究队伍，为课题组研究提供更多、更精细、更有建设性的意见和建议。

　　最后，感谢各位参加会议的专家学者。这次会议是由中国法学会环境资源法学研究会主办，我们的多位副会长也出场支持。感谢大家！

　　来自环境保护不同领域的专家学者大力支持环境法典编纂研究工作，抽出宝贵时间认真准备、积极参与我们的研讨。环境法学界的青年才俊参与我们的研究和研讨工作、环境法学的资深学者们在不同层面贡献智慧和力量。我一并表示衷心感谢！

　　环境法的一些学生们，从博士生到硕士生，都在积极为环境法编纂收集资料、整理文献、提供默默无闻的支持。使得环境法典编纂研究既有促进学科成熟功能，也有了培养人才功能，在法典编纂过程中让年轻人获得更多更好的成长机会、让环境法学的传统得以传承。当然，对于同学们的参与和无私奉献，也要感谢！

　　最后我要感谢北大法宝公司，从老总到员工都为会议的顺利举办以及在疫情防控常态化的条件下，保障线上直播，提供了优质服务，为法典编纂工作增添了数字化、智慧化的时代色彩。我代表中国法学会环境资源法学研究会课题组，对法宝公司领导和同志们，表示衷心感谢！

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