【编者按】

　　为了推进环境法典编纂研究，由中国法学会环境资源法学研究会主办，北大法宝（北京北大英华科技有限公司）承办的“生态环境法典专家建议稿编纂系列研讨会之自然生态保护编”于2022年4月23日在北京举行。中国法学会环境资源法学研究会部分领导、环境法典编纂研究课题组主要成员、特邀环境法学者以及相关行业专家等50余人参加了此次会议。会议主会场设在北大英华公司会议室，本次研讨会全程通过北大法宝学堂等平台进行了现场直播，共有9500余人次观看了会议直播。

　　会议重点研讨了环境法典自然生态保护编编纂的基础理论与具体制度等问题，与会专家结合研究专长作了主题报告与讨论发言，会议成果对推进环境法典编纂研究具有重要价值。为了让公众能够完整地了解学者们纷呈的观点和思想，“环境法典研究（2018-2020）公益项目”秘书处根据会议录音整理了会议实录，经发言人核实确认、授权公开发布，分三次陆续推送，敬请关注。

　　本次推送的是第一单元“自然生态保护编立法进展与基本制度”的实录。

　　

　　主持人：秦天宝，中国法学会环境资源法学研究会副会长、秘书长，武汉大学环境法研究所教授、所长

　　秦天宝：各位尊敬的老师，各位同仁，各位线上线下的参会者，今天是我们中国法学会环境资源法学研究会组织的生态环境法典编纂系列研讨会中的一项重头戏——关于自然生态保护编的研讨。会议的承办方是我们环境法典编纂的课题组，还有一直对研究会工作给予极大支持的北大法宝公司。

　　第一单元的主题是自然生态保护编立法进展和基本制度，由我来主持，我们先邀请北京大学的研究员巩固教授作这一编的进展报告和专题报告。同时我们还特别邀请了中国法学会环境资源法学研究会的副会长孙佑海教授、副会长李挚萍教授，还有常务理事王清军教授来作专家研讨。

　　我们都知道自然生态保护编在法典中占据了非常大的比重，而它跟我们上午讨论的污染控制编、包括总则相比，涉及的面比较广，涉及到的法律保护对象也比较多，涉及到的法律规范类型也比较多，所以难度是非常大的。

　　我们之前在海南会议里面也可以看到，巩固教授所带领这个团队在这个领域已经有了非常好的一个研究基础，相信这几个月过去，这个团队呈现出来的东西会更好。现在首先有请巩固教授来做专题报告。

　　《自然生态保护编立法进展与基本制度》

　　1.发言人：巩固，北京大学法学院研究员

　　谢谢秦老师。我为大家介绍一下自然生态保护编立法的研究进展和基本制度，这个报告相当于两个报告的集合，一是“进展报告”，一是本单元马上要讨论的“基本制度”相关内容的情况，大致是从以下四个方面介绍。

　　工作概况相对比较简单，法典编纂到现在已经两年多的时间了，汇聚了全国在自然生态保护领域有专门研究的十几位中青年学者，他们是：北京大学巩固、吴凯杰，中国人民大学曹炜，中国社会科学院张忠利、岳小花，西北大学王社坤，中国海洋大学刘卫先，北京农学院童光法，北京物资学院潘佳，华中农业大学裴敬伟，南昌大学黄智宇，江苏海洋大学许胜晴，海南大学马鑫，以及浙江大学的欧阳浩、陶弈成。刚才秦老师也提到，我们在编纂过程中其实有过好几次重大调整，其中以海南会议为分水岭，之前和之后两大阶段，近期我们又召开了一系列共五组针对具体专题的研讨会。我们的工作理念是强调法条编纂和学术研究相结合，一方面能够深化理论认识，另一方面也能够强化条文内容的合理性和规范性，为具体条款作出更充分的论证。这方面的一个可喜成果和表现是，课题组的大部分成员都已经和法典编纂相结合发表了一系列学术文章。目前自然生态保护编分为11章，一共正好300条，因为我们的法条也是在不断的滚动修改中，截止昨天的时候正好300条，这个数量可能占整个法典条文总数的1/3作用，但是如果看文字内容的话可能还要更多。目前条文主旨和正文表述总共有69,000多字。

　　我想重点阐述一下这一编的基本构想。首先大家可能会奇怪，为什么用“自然生态”这个词，这可能是每一个看到标题的人都会问的问题。其实很简单，就是为了表述更精准。大家有没有想过，其实环境法里的“环境”，作为保护对象的实际上也是“自然环境”，所谓“资源”也是“自然资源”，我们平时是把“自然”二字省略掉了而已。“自然生态”也是如此。但这里刻意要加上“自然”二字，还有一层用意，即区别于传统意义上的“生态法”或者说“生态保护法”，也即环境法中强调以区域保护为主体内容的那一部分。传统的、狭义的生态法往往是把资源相关法律排除在外的，而我们的自然生态保护编实际上是两部分都有，所以本编以“自然生态”为名，是为了更精准，也是为了和狭义的生态保护法相区别。

　　从内容上看，我们这编主要是除污染防治（污染控制）以外的自然环境相关保护性规范，其中既包括传统自然资源法中的利用管控性规范，也包括区域、区划、保护地等狭义生态保护法的内容。它的保护对象是生态、环境、资源三位一体所构成的生态环境，这三位一体都是指代自然界，但不同概念意味着不同的认识角度，意味着相关制度的特征、内容不一样。自然生态保护编更强调生态环境的“生态”面向。如果从我们整个法典编纂所秉持的可持续发展主线来说，它更强调的是“生态的可持续发展”这一个重要面向。它的最终目的是为我们的健康生活、经济建设和社会发展施加生态约束，把人类行为对环境的影响控制在生态承载力所能够接受的范围内。从这个角度来讲，就像上午吕老师说的，我们这部分其实是强调把在民法典里难以纳入，但是在现在环境危机背景下非常重要的自然环境当成一种重要的公共财产，也即自然公产，来对它加以全面保护。从某种意义上讲，这也是我们编和民法典的一个重要分工。

　　从内容特点上来讲，我们这编应该是最“生态”的，这从名字就可看出。它是可以最直接、最完整、最系统地来体现生态理念的，因为我们所调整和保护的具体对象，就是由要素和区域构成的生态本身。生态文明体制改革所呼吁贯彻的那些核心理念，无论山水林田林草沙冰统筹治理，还是绿水金山就是金山银山，在我们这里都是当然适用、自然而然的。

　　另外，我们这编的内容和法典编纂也是最契合的。如果说法典的核心要义是体系化的话，那么生态本身就是高度体系化的，不是没有意义的胡乱组合，相关法律规范亦然。当前环境保护，尤其在自然生态保护领域，所面临的最大的问题恰恰就在于治理的碎片化，在于法律法规之间的大量重叠、重复、冲突以及孤立、隔绝、各自为战，需要通过体系上有机、系统的规范化来提升相关法律制度和实施机制的整体效益。所以这一编应该是最能体现生态环境法典编纂的目的和功能的，也是最需要发挥法典的体系化优势的。

　　既然这样的话，那应如何安排相应的体系结构?如前所述，这编的内容非常庞大，总共300多条，如何快速有效地予以理解和把握？对此，可以从下述“一、二、三、四”入手。

　　一是指一个中心。本编所有条文都是围绕着生态保护这一个根本目的来进行的，而生态保护在根本意义上其实就是生态系统的保护。我们知道生态它是一个系统性的存在，所以相关法条的根本目的和主要内容就是识别和确认各种在自然界存在的那些生态系统的结构、状态、价值、功能，进行确认、保护、改善和提升。

　　但是，生态系统是一个整体性的、非常宽泛的事物，我们的制度设计不能太过开放，总是从整体角度着手。故相关制度设计又有两个基本点，一个是自然生态要素，一个是自然生态区域。这里的“要素”是指我们在现实生活中了解比较充分、其存在相对独立的那些自然物质。我们对于它们通常都有一个特定的名称去称呼，比如水、森林、草原，它们和传统意义上的自然资源有较多重合，但并不仅限于此。这一部分，也即要素保护的关键点在于把握各自的特点，从如何更好地保护这种要素本身出发设计相应规则。在此基础上，如果把关怀视野和保护对象进一步放宽的话，还要有一类整体性的、把特定空间范围内的各种要素都置于其所在生态系统下进行统筹考虑的制度安排，我们把它叫做“区域”保护。由此，本编的相关制度具体可分别落实到要素和区域这两达部分，这是“一二三四”中的“二”。

　　那么，通过制度安排想实现的价值目标的是什么，这就涉及到“一二三四”中的“三”——三类价值，即经济价值、社会价值和生态价值。当然，这三类价值不仅是我们自然生态保护编，也是整个生态环境法典都要保障实现的。因为生态环境给我们提供的就是这些价值，但这些价值在不同编、不同部分的地位和重要性是不一样的。对于环境保护来说，法律规范的最重要作用的就是在当这些价值之间发生冲突的时候，解决应如何排序的问题。在自然生态保护编，当然要更强调生态的价值，其价值序列为生态大于社会大于经济，只有这样我们才能够保证通过生态优先相关理念和制度，真正确保经济建设和社会发展都在生态环境容量、生态承载力所能够允许的容量、程度、范围内，为可持续发展奠定生态根基。

　　“一二三四”中的“四”是指法典的主要制度类型，包括保护、改善，以及同样非常重要但我们以往经常忽略的共建和共享四大类，时间关系，这里就不展开了

　　在编纂方法方面，本编坚持法典化的基本方法，即不断地提取公因式，形成从一般到特殊的体系结构，将之贯彻于各环节和各方面。譬如，在总体结构上，前面的基本制度是一般规定，后面的要素和区域是具体规定。在每一章节里又都有基本规定和更具体的制度安排。当然，在纳入体系化范围的法律规范的选取和处理方面，我们从本编的目标和主旨出发对不同领域的不同情况作不同处理。对于传统自然资源法，我们进行体系化的时候，主要是把其中对资源开发利用进行保护性管控的规范拿过来，纯粹的经济性利用条款就不涉及。对于生态法则全面吸纳，扩展提升。另外，由此现在自然生态保护不同领域法律规范的成熟度不同，我们也采取因地制宜的处理，对于成熟制度着重合并精简，通过体系化安排使它们简化、明晰，消除矛盾冲突，便于规范操作。对一些有待实践检验的探索性举措，如改革文件里提到的一些先进的制度设想，法典主要是明确内容要点，提供制度框架。对于一些目标很好但如何落地、实践还较为遥远、需要更多探索的先进理念，法典主要是作出宽泛授权，以使有条件和意愿的地方进行相应改革可以于法有据，但是不作硬性的具体规定。

　　本编面临的疑难障碍主要有这么几点。一个疑难是对于一些重要的概念、名称，大家可能要有一个接受度的过程，比如说像自然生态、生态环境等概念，不同的部门、不同专业和行业的人士可能有自己的理解，但法典编纂要置于新时代、大视野之下去考虑和安排，需要有比较前瞻的眼光和比较开放的胸怀。第二点是本编对自然资源法的处理相对来说是有点切割的。第三，刚才说的因地制宜是一个对实践来说很好的方式，但它可能影响法典整体风格的统一。另外，还很重要一点是，国家在不断制定一些新的单行法，像黄河保护法等未来可能都会陆续出台，法典和它们如何衔接也是个问题。最后一个是法典条文之“简”和制度落实所需之“繁”的问题。

　　如果说有什么障碍的话，现在最大的可能就是理想和现实之间的鸿沟。从理想的角度对制度、体制进行统一协调是比较容易的，但是现实中还有很多部门方面的体制障碍并未完全打通，一些重大的改革举措可能会因涉及重大利益调整而遭遇现实阻力。有些先进的制度设计需要相应的人、财、物、技术、设备等条件支持。很多制度创新可能需要一定的试错空间，但进入法典的制度往往又是被认为比较重要、一旦写入即不应轻易修改的。另外，政策和法制之间的关系如何妥善处理也是有很大挑战的问题。我们的法典化在创新方面的步子到底能够迈多大，也是今天特别想求教我们在座的各位专家学者的。

　　对于基本制度，我就简单做一个引子吧。这部分总共涉及七章，分别位于本编的头和尾两部。头是一到四章。第一章“一般规定”相当于总则，包括目的、范围、原则、管理体制以及全民所有、共益共享相关规定。第二、三、四章分别指向保护规划、保护区划和调查统计监测信息三类制度。这三章对于自然生态保护的任何具体领域，也不管是要素保护还是区域保护，都是具有共通性的基础性内容。现行相关单行法中往往都有规定，但不够规范、协调、统一。我们分别作专章规定，能够做到更加科学、规范，实现有机统一，真正体现法典的体系化效益。

　　尾部的最后三章主要是保障性制度，第九章针对生态退化的防治和改善。这一章也非常重要，它有别于传统意义上因单个、重大污染破坏事件所引致的作为法律责任制度的生态修复，是针对大面积的、普遍性原因导致累积性生态退化相关问题的解决，相当于治疗自然生态领域的慢性病。通过对水土保持、防沙治沙相关法的扩展、升级建立一个统一的、常规的、完善的生态退化恢复制度体系。第十章是生态保护的补偿和利益分享，主要是涉及到相关资金和利益的分配和承担。前面所说生态环境作为“自然公产”应实现共建、共享的制度安排主要体现在这里，也是本编的一个重要创新。第十一章是行政责任的一部分，主要是对前面各章所立义务规范所设定的罚则，时间关系，这里就不展开了。

　　以上就是这一部分的主要内容，请大家多提宝贵意见。

　　2.研讨专家：孙佑海，中国法学会环境资源法学研究会副会长、天津大学法学院院长、教授

　　孙佑海：在编纂自然生态保护编时，有几个问题值得注意。第一，国土空间规划与资源利用、生态保护相关专项规划之间的关系，特别是在国土空间规划立法在即的背景下，环境法典有没有必要作出规定以及如何作出规定？第二，生态保护红线是属于规划还是区划？环境法典如何对其作出专门规定？如果需要涉及的话，应将其置于哪一部分？

　　首先，需要明确环境法典的法律性质。从归类上说，我们虽然主张环境法是独立的法律部门，但是全国人大常委会在法律体系的分类中，多年来一直将环境法归在行政法的大类中。这次启动环境法典编纂的研究工作，尤其是全国人大常委会2021年度立法工作计划在立法分类时，依然将环境法典归类为行政立法领域。即“启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂研究工作”。所以我们脑子里要有一根弦，民事法律是私法，其以调整横向关系为特色，而我们环境法在大多情形下调整纵向的公法关系，而环境法典就是要以法典的方式将污染防治、生态保护等法律规范统合起来。

　　其次，为何要强调国土空间规划的概念？我认为目前法典草稿中对于国土空间规划的表述是不够准确的。国土空间规划的概念是指对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排，它兼具空间与时间的双重属性，其中关于时间上的安排是非常重要的。国土空间规划是国家空间发展的指南，可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设保护活动的基本依据。所以，我们千万不要认为国土空间规划就是一张静止不同的图。

　　再次，关于生态保护红线的概念。生态保护红线是属于规划还是区划？我认为它既不是规划也不是区划。生态保护红线是什么？生态保护红线背后所隐含的是最为严格的生态保护空间，它是一定的空间而非规划。生态保护红线本身，并没有时间的安排。在划定生态保护红线后，红线里的那个空间是我们需要保护的区域。另外，当前法典草稿还牵扯到总体规划与专项规划的问题，例如对于生物多样性保护规划，分为生物多样性保护总体规划与生物多样性保护专项规划。我认为对两个概念的认识也是不准确的。在国土空间规划体系内，总体规划是对国土空间作出的全局安排，其下，再分设交通、水利、环境保护等专项规划。不能到处都设立总体规划，否则就乱套了。

　　第四，在环境法典中是否需要规定国土空间规划，尤其是当前国家已经决定要制定国土空间规划法的情况下，环境法典还是否需要对其进行规定？对于这个问题，我的意见是还是要写的，理由有以下几点：一是，虽然我们要进行国土空间规划立法，但在环境法典中规定国土空间规划其实也不矛盾冲突。因为现在既然要编纂环境法典，就是要尽可能地全面。尤其对于生态环境保护来说，国家制定国土空间规划是非常重要的，只有大的规划科学合理，才能够从根本上避免环境污染和生态破坏；二是，我们国家立法强调法律之间不矛盾不冲突，但没有说不能有交叉。在很多情况下，一个法律规定的事项难以避免与相关法律之间的交叉。所以我们强调法律之间要做好衔接工作。我认为环境法典适当规定国土空间规划的内容就属于法律之间的衔接。三是，环境法典虽然包容量大，但应保持一定的动态性、开放性，其中具体内容是需要跟随实践需要中不断更新发展的；四是，关于编纂环境法典具体内容的讨论，只要在理论上、逻辑上能够自洽即可。学者经过学理探讨所提出的专家建议应尽可能地全面，而具体取舍与否，则交由立法机关进行；五是，目前的法典草稿存在的最大问题还是没有处理好总体规划和专项规划的关系。环境法典草案中，关于环境保护领域相关规划条款的设计，应当置于国土空间规划体系之下。环境保护、水利、交通等领域的规划是相对于总体规划而言的专项规划，特别是自然保护区、生物多样性保护等细分领域的规划。

　　第五，关于生态保护红线实际上的类型。主要包括三个方面：一是是重要生态功能区的保护红线，重要生态功能区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围内的区域安全，以提供生态系统服务为主的国土空间；二是是生态脆弱区、敏感区的保护红线，指生态系统结构稳定较差，容易受到外界的干扰发生退化，而且系统自我修复能力较弱、自然恢复时间比较长的这一块的生态的空间；三是是生物多样性保育的红线，生物多样性的保育区是指对于维护生物多样性、保护生态平衡具有重要作用的生物资源集中的分布区。

　　第六，关于其他几个重要问题。一是，前面涉及到环境法典与国土空间规划法的衔接问题，但实际上在国土空间规划法之上还有一部更为宏观的国土空间开发保护法，如何处理好几部立法间的关系，仍需要进一步讨论；二是，部分条款专门规定了空间规划的人大监督问题，我认为不够妥当，人大的监督问题应统一规定并置后；三是，法典草稿中涉及到自然生态保护区域与自然保护地，这两个概念还需要进一步明确；四是，环境法典自然生态保护编中自然生态保护规划的内容，不仅仅是将目前的碎片规范进行统合的需要，更要处理好同样处于立法进程中的国土空间规划法、国土空间开发保护法等重要立法的关系，需要统筹协调、整体谋划、合力推进，实现既要推动环境保护事业的发展，还要处理好社会主义法律体系的协调统一。

　　3.研讨专家：李挚萍，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中山大学法学院教授

　　李挚萍：各位老师，各位同学，大家下午好。今天很高兴有机会和大家一起参加法典起草中法律问题的研讨，巩固老师也给我派了一些任务，重点结合本编第九章“自然退化的改善”这部分谈谈看法。他说也可以跳出这个主题谈其他问题，那么我想我自己的研究跟法典也有密切关系，我来谈谈“生态环境修复机制”的问题。

　　首先我们要确定“生态环境修复”到底是一项什么样的工作？以前我们研究的是污染环境的修复，现在我们更多谈的是生态环境修复。那么，我认为生态环境修复包括了污染的修复和自然生态的修复，是可以统一的一个概念，主要还是对受到损害或自然退化的环境清除致害物质与致害因素，消除和减缓对环境不利影响的持续和扩散，消除或减缓环境的有害变化，实现恢复甚至是提升受损害区域生态系统的功能和价值的目标。所以我认为我们的工作事实上来说非常庞杂，有些是以“修复”的形式出现了，但事实上在我们的很多规定中，或者政府所组织的很多活动当中，它也是以“改善”、“整治”、“治理”等一些形式出现。因此修复是一个非常广泛的概念。

　　关于生态环境修复在法律当中的性质定位，我认为首先可以作为法律义务来进行界定，它是我们保护和改善生态环境的义务之一。我们环境保护的基本任务是保护和改善环境，那么自然会延伸到生态环境修复，它也是一项法律措施，是我们保护和改善环境的重要措施。它在责任制裁的体系当中，是作为制裁违法行为、救济环境损害的一项重要手段。

　　对于生态环境修复措施，需要有一些类型化的分析。作为公法义务的生态环境修复，依赖行政机制来启动，包括我们的行政规划、行政组织、行政命令、行政委托、行政命令、行政强制等一些手段来推进。其次是作为私法义务的生态环境修复。一方面来说，我们接触的比较普遍的，就是因为侵权造成的损害，所以我们对于生态环境有修复的义务，这是常见状态。当然我们也应该看到民事活动当中，有一些是主体之间也有规定修复义务，比如一个土地的承包，他们可能会要求完成相应生产经营活动后的修复义务，那么这些是以私法上的义务来启动的生态环境修复。它的实现很大程度是依赖私法启动，就是我们在责任编里规定的行为修复、赔偿性修复等方式。

　　关于生态环境修复的具体类型，我们现在可以看到的主要是这几大类：第一是小型的污染场地或者自然破坏的地块的修复，包括我们经常提到的土壤修复。土壤修复当中建设用地的修复、污染场地修复等等。第二是特定的生态要素为主的生态系统的修复，比如森林生态系统修复、草原生态系统修复，还有湿地生态系统修复。第三是更大范围的生态环境的综合保护和修复。比如我们各地已经开展的水环境的综合整治、自然保护地的修复，现在国家更为强调综合的治理系统的修复，是它的一些具体类型。

　　作为生态环境修复制度，它的法律地位应如何？总则我们也规定了生态修复制度，在污染控制编、自然生态保护编也有修复制度，它的法律地位应如何？我个人认为它应该是作为我们生态环境保护的基本制度来进行确定。根据我对国外的一些法律的研究，在很多国家中它甚至不仅仅是一项基本制度，也是一项基本原则，明确规定了造成损害必须进行修复。

　　在我们国家作为基本制度来进行修复是非常必要的，这和我们目前的环境质量状况有很大的关系。因为我们的历史欠账太多，总书记说“我们的长江病得不轻”，病了以后我们就要治愈、要康复，那么修复也是属于治愈和康复的一个过程。这也是改善环境质量的要求，我们国家的生态文明建设目标当中也提到了生态保护和修复，另外就是保护公民环境权的需要。

　　只有环境质量改善了，人民群众才能够真真切切从保护环境中获得惠益，所以我认为它应该是基本制度。但同时这个制度与其他制度的关系也是非常密切的，我们应该将生态环境恢复制度放在环境保护的综合治理、系统修复的总体框架下考虑，和其他制度相衔接。同时，我们不能把生态修复当作末端治理，我们应该尽可能减轻环境后果。修复活动应该融入开发建设过程中，形成一个边开发边修复、边建设边修复的模式。所以我们在生产建设、矿山开采等自然开发过程中，也是强调修复义务。修复制度还需要其他的环境保护制度的支持，例如标准制度、目标考核制度、责任调查评估制度等等，它们是需要进行衔接的。

　　生态环境修复制度在环境法典当中的设计应该是怎么样的？我认为首先在总则当中，我们要确定生态修复所需要遵循的原则、恢复的义务、责任的分配、机构管理、机构责任分配以及业务主体义务的分配，以及程序上的一般性规定。这个在我们总则当中是有考虑的，其中我自己负责了其中几个条文。在污染编也是要明确，特别是土壤污染和水体污染修复的启动条件、目标要求、责任主体和程序。在自然生态保护编要明确对自然保护地、重要的自然保护要素进行生态综合整治启动的条件、目标要求、责任主体和程序等。在责任编，我们还要将民法典的第1234条、第1235条进一步的细化。

　　关于生态修复的模式选择，我希望在这里重点考虑一个问题，因为国家总体提出的原则就是自然恢复为主，自然恢复与人工恢复相结合。我和我的研究团队对我们党和国家的政策法律文件进行了梳理，我们发现从十八大以来，“自然恢复为主”的方针已经进入党章，我想这在全世界其他地方都是没有的。在党的一系列文件当中，我们都提出了这一方针，我们的长江保护法、湿地保护法、森林法等已经明确提出“自然恢复为主，自然恢复与人工恢复相结合”，把它作为一个最基本的恢复领域的原则来确定。

　　当然我们也写进了我们的草案当中，巩固老师负责这一编也提到了这样的原则，但最关键是我们要实施这个原则，法律应该是怎么样去支持和配合？所谓“自然恢复为主”，与人工恢复相比，它在主导力量投入、对自然的干扰、技术依赖等方面所依赖的技术都有很大不同，但是纯自然的恢复实际上是有很多缺陷的。过程缓慢，在这个过程当中的风险难以有效的规避，过于脆弱的环境完全依赖自然恢复也很难。所以什么时候我们要进行人工恢复相结合？这个是我们立法的重点。就是说我们需要如何界定人什么时候介入？以什么方式介入？以什么程度介入呢？我们一定要去关注这个重要问题。

　　另外，关于对第九章的相关建议，我在这里思考了一下。首先我个人认为专门对自然退化规定一章的必要性值得进一步论证。因为事实上，每一种生态要素都会面临人为的损害，另一个就是自然退化的问题。在我们的保护体系当中，我们同时要针对人为损害和自然退化这两种情况。单独把它列出来作为一章，我个人认为这种必要性还是需要进一步论证的。我看了一下第四编的目录，我发现实际上各个章中都有一些修复条款，我们可能也需要整合修复方面的一些基本程序、基本目标、基本条件。刚刚巩固老师说基本制度的分配在前还是在后，我是有些受启发的。我们能不能把最后这一章作为修复专门制度，如果不行的话，那么我想这里头也有一些小的修改建议，就是说第五节的几个条款事实上是适合作为一般条款而存在的。第五节关于生态环境修复的这部分，我们可以有一些细化的规定，例如一些启动的条件、程序性规定，可能和它所处的地位会更为匹配。

　　这就是我的一些看法，不对之处请大家多多批评指正，谢谢。

　　4.研讨专家：王清军，华中师范大学法学院教授、应用法学和法治社会研究院负责人

　　王清军：感谢巩固教授团队奉献了这么一大批量学术上的精品。按照会议要求，我就第三编第十章的内容谈一下自己的看法。

　　首先，本章第一节结构安排需要斟酌。大家知道，国家的生态保护补偿立法正在进行之中，整体思路与法典编纂的工作是契合的。表现在，第一，针对重要生态要素的一种分类补偿制度建构。第二，针对重要生态区域的综合补偿制度建构。第三，面向流域区域的横向生态补偿制度建构。第四，市场化、社会化生态补偿的制度建构。综合研判之后看出，分类补偿涵盖的是第五章内容，综合补偿涵盖的主要是第六章、第七章的内容，所以说，五、六、七这三章内容与第十章生态保护补偿立法内容之间形成一种逻辑上的对接和结构功能上互补关系。第八章物种和基因多样性保护这一章内容，它没有涉及到生态保护补偿，但是它会涉及到惠益分享，所以说如何安排生态补偿这个内容的结构？能否将它与生态保护惠益分享放在一起整合为一章内容？我觉得这是我们首先要解决的问题。

　　我对生态保护补偿制度及其定位的理解是，它伸缩性很大、政策话语多，弹性很大。如果按照目前的立法安排，我觉得它可大可小，如果说仅仅强调一种对生态保护行为及结果的补偿，显然可以将其置于第七章之后。如果把它看作一种资金机制或者生态安全保障机制，那么可以把它放在自然保护编第一章的一般规定，做一个一般性介绍一般条款。如果说系统地考虑生态保护补偿的最终目的，我们认为它的最终目的在于促进区域协调发展以及绿色发展转型。所以说如果把它放在总则编予以安排也是可以的。目前来看，我们把它放在第七章之后，这是可以的。

　　其次，我对第一节“生态保护补偿”总体判断是，整个条款结构基本成型。可以说已经把我们目前生态保护补偿条例立法最新进展基本囊括进去了。但是一个很大问题就是如何协调，比如这一编的第93条天然林和公益林保护制度中，涉及到公益林补偿；第133条也涉及到耕地生态补贴，如何将这些条文与生态补偿这一节内容进行协调衔接，我认为可以做一个整合考虑。

　　在具体条文方面。因为生态补偿概念争议很大，但是按照目前方法，就是把它放在252条中，并且提出生态补偿标准，包括，生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值等。显然，上述三个标准并不能与公平补偿划等号。结合去年两办文件精神，我认为它实际上采用了两套标准体系。首先，分类补偿采用的是一种生态保护成本；其次，综合补偿采用的是财政能力和基本服务的均等化的判断依据，实际上已经偏离了生态保护补偿的概念界定范畴。所以我理解两办文件，它提出的无论是分类补偿也好，综合补偿也好，实际上贯彻的是一种合理补偿的补偿标准指导原则。所以我理解在生态补偿概念界定中，不一定非要对“补偿标准”作出一个明确规定。此外，就是个别表述的再斟酌，我们下面可以看到第253、254条里面出现了一些个别概念的进一步优化，因为时间有限，我就不再介绍了。

　　关于第255条横向补偿制度涉及的范围。我们目前来看，更多的是指跨行政区流域区域。除了跨行政区流域之外，跨行政区的单个生态要素，比如森林法、湿地法里面都提出来单个生态要素的生态保护地区与生态保护受益地区，他们之间可能也会涉及到横向生态补偿，是不是在这个制度中进行明确？

　　关于跨行政区固体废弃物处置，很多地方法规条文中已经出现。生态补偿立法过程中，上海等人口密集地区面临着固体废弃物大量生产但土地面积严重受限问题，尤其是城市化地区和城郊土地相对宽裕地区，它们之间是不是可以探索横向补偿协议签订？恐怕也是需要我们预留一定的制度空间。

　　关于第256条市场化补偿，是不是要把它写到我们条款中？我理解这次法典编纂简写思路是对的。简写并不一定是要要把不同市场机制搞到一起，我认为它有两个基本工具要分开。第一是关于数量的工具，包括取水权等权利交易，这种市场化的补偿是不是单独设置一个条款？第二是关于减少摩擦的一些制度性工具，绿色产品、绿色金融是不是单独搞一个条款？另外补充一个内容，社会化补偿是不是也在这里面可以写？我认为可以写，但是可以略写为一句话，这样的话，能对整个政府补偿、市场化补偿和社会化补偿进行体系化的安排。

　　第三部分内容是对生态保护惠益分享的建议。3月份讨论的时候，潘佳老师也专门问过我这个问题，我当时思考也不深入，后来在琢磨过程中，发现这个问题确实是很复杂。因为惠益分享这个概念，它有相当程度的规范化。秦老师、于老师等在研究生物多样性方面或者国际环境法造诣很深的研究者，他们对惠益分享制度的基本范畴，包括主体、对象、原则、内容、形式，形成了一个内涵非常明确、外延也非常清晰的一个法规范畴体系。那么这个时候，有没有必要再另行提出一个带有叠加性或者相邻的概念？

　　我认为可行性不大。第一就是“惠益”这个概念的目标是什么？我理解是，目前在整个环境法或者生物多样性法律里面，这个惠益建构的是一个具体法律关系，并且是倾向于建立一种具有民事性质的法律关系，这是我的一个基本判断。

　　第二，我对“分享”这个概念进行分析。我们现在经常谈及的就是经济意义上的分享或者社会意义上的分享，他们更强调一种对私人财务剩余价值的商品化或者社会化。实际上就是原本属于自己的一些东西，然后拿出来与别人分享。自己拿出来这个东西，它具有一定的社会价值或经济价值。分享非常重要，但分享的前提属于自己的财产、自己的东西甚至自己的思想。

　　第三，我就简单谈一下规范意义的惠益分享。现在很多地方法规（包括国务院行政法规征求意见稿），这些对规范意义上的惠益分享概念有明确解释。生态保护这个概念，它是具有一定泛化的中性概念，它可能会带来多重利益，经济利益、生态利益和文化利益。它与特定化、权属明确的惠益分享结合在一起，有一定的难度，因为这需要重构话语体系，难度很大。对生态保护惠益分享制度，如何理解它的必要性？它的必要性是不是能够作为一个原则？很显然达不到一个原则高度。那么是不是作为一个制度？我们把它放在第十章第二节内容里面，实质上是想把它作为一个制度来进行设计的，那么是不是可以作为制度？我认为，国有生态惠益，优先“共同分享（共享）”，不排斥分享；集体所有的生态惠益，优先社区分享，不排斥共享；私人所有的生态惠益，优先独享，不排斥分享/共享；期间还可能杂糅着有偿/无偿、时间/空间、直接/间接等不确定性因素。总之，仅仅从所有权性质上对生态环境惠益做出分享或者共享判定，法规范上的意义不是很大。因此，我认为，制度意义上的“生态保护惠益分享”存在价值游离、功能不清、内容抽象等诸多不确定性，始终无法建构起一种对称性的法律关系，试图确立制度独特价值功能并进行制度建构的难度很大。建议是不是考虑把这一块在生物多样性条款中进行专门的规定，包括惠益分享协议、惠益分享基金等。巩老师刚才在这里面提到我们这一编内容包括生态保护共建共享，那么是不是也可以把它提高到一般规定中的生态保护共建共享高度上？

　　我的发言完毕，谢谢大家。

　　

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