作者简介：张敏纯，1978年生，博士，长沙理工大学法学院院长、副教授

　　文献来源：《国外社会科学》2022年第3期

　　【摘要】流域治理是生态系统整体性和系统性的内在要求。在20世纪早期之前，澳大利亚水资源管理主要以发展为导向，以行政手段主导水资源分配，造成了较为严重的环境退化，进而影响到供水的质与量。20世纪90年代以来，澳大利亚建立了以2004年《国家水务计划》、2007年《联邦水法》及其修正案和2012年《墨累-达令流域计划》为主的大江大河流域治理框架，水资源管理由区域为主转向流域为主，水资源分配由行政主导转向市场为主。墨累-达令流域治理的经验表明，市场与有效的监管框架相结合，可以为实现可持续发展做出贡献。尽管我国政治经济体制及法律传统与澳大利亚有着本质差异，但并不妨碍我国汲取澳大利亚百余年水务改革的经验和教训，完善我国大江大河的治理体制，尤其是为与墨累-达令流域高度相似的黄河流域立法提供镜鉴。

　　【关键词】流域治理；墨累-达令流域；水务改革；水权交易；澳大利亚

　　一、引言

　　流域（riverbasin）是一个自然地理概念，指向以地表水系为基础的地形单元；流域同时还是一个经济、社会、法律概念，指向以水为媒介，由水、土、气、生等自然要素和人口、社会、经济等人文要素相互关联、相互作用而共同构成的自然—社会—经济复合系统。基于流域生态系统的整体性、系统性，流域治理一直是国内外理论和实务不断讨论的焦点问题。尽管我国《水法》和《水污染防治法》已明确将流域管理作为水资源保护和水污染防治的重要抓手，但就我国流域管理的现实而言，横向层面部门“九龙治水”导致的权责交叉以及纵向层面流域机构与地方政府间协作不畅一直是束缚水治理体制机制的突出问题。于大江大河治理而言，由于流域事权长期附属于中央和地方的水管理事权，流域管理本质上仍从属于中央政府职能部门的水管理，流域层级事权实际上处于一种虚化、弱化的立法状态。《长江保护法》虽在一定程度上为流域治理提供了制度蓝本，但其在多大程度上能为正在进行的黄河流域立法提供借鉴，以及与长江流域相比，黄河流域有哪些特殊性需要在制度设计上加以区别对待，在复杂而又多元的流域治理现状的映照下，还有很多的探索空间需要理论界做出回应。而流域治理起步较早、经验相对成熟的澳大利亚，可以为我国流域治道的变革提供一个可资借鉴的样本。

　　流域治理是澳大利亚水资源管理和水生态保护的特色，其中最知名的流域管理经验是《墨累-达令流域计划》（Murray-Darling River Basin Plan）。墨累-达令河作为澳大利亚规模最大的水系，可谓是澳大利亚的“母亲河”。该流域曾因州际资源争夺而多年干旱，后来政府开始重视流域协同治理，逐渐形成了一套较为有效的流域监管执法体系。就流域地位而言，墨累-达令河流域与我国长江、黄河等流域情况类似，均覆盖不同行政区域，且均为这些区域重要的农业灌溉区和工业基地，水资源利用率高、生物多样性丰富，均具有重要而丰富的社会、经济、生态和文化价值，且均面临较为严重的用水冲突和生态破坏等问题。尽管中澳两国政治与法律体制迥异，但并不妨碍我国参考和借鉴澳大利亚流域治理的经验，使其为我国大江大河治理提供有效的启发。但同时也需要注意，对澳大利亚墨累-达令河流域治理经验的比较法研究，不仅要“观其形”，对两国流域治理的法律制度进行比较考察；更重要的是要“察其实”，对墨累-达令河流域成功治理的制度土壤进行深入考察。质言之，对域外经验的借鉴，并非简单的“拿来主义”，能够在本土语境中解决现实的问题，才存在借鉴的意义。

　　二、澳大利亚流域治理体制的源起与流变

　　澳大利亚四面环海，但又是有人居住的“最干旱的大陆”，年均降水量不足600毫米，且呈现时空上的两极分化，40%的国土年均降水量不足300毫米。水资源管理一直是澳大利亚最紧迫的公共政策问题之一。水资源短缺且分布严重不均衡，迫使联邦和各州政府进行水资源监管执法体制改革，以提升用水效率并促进水资源可持续利用。从其百余年来的历程看，澳大利亚的流域治理改革大致可以分为两个阶段。

　　（一）20世纪以经济发展为导向的流域治理实践

　　澳大利亚作为从英国殖民统治中独立出来的联邦制国家，在制度安排上有着浓重的英美法系烙印。其联邦体制下各州享有独立的立法权、执法权。根据《澳大利亚宪法》第106~108条的规定，联邦成立后，某项权力除非已被专有地赋予联邦议会，或者已被州议会放弃，否则仍属于州议会所有；各州宪法与法律除非与联邦宪法违背，否则将继续有效。而宪法又规定了州政府对土地和水资源管理负责。故此，在1900年联邦成立后，澳大利亚奉行的是以区域管辖为基础的水资源监管执法体制，州对水资源管理拥有完全的立法权，可以根据自身情况制定水资源监管执法规则。囿于联邦制的特殊性，联邦政府不愿使用其强制权力从各州手中夺取对河流管理的控制权，相反，联邦政府更倾向于依靠向各州发放有条件的财政拨款，以及通过谈判来间接介入各州水资源管理事务。因此，各州拥有极大的水资源管理自主权，但问题也由此而生。由于各州水资源管理通常仅着眼于自身利益，在水资源短缺的背景下，不可避免地会引发各州之间的水资源争夺战。

　　在此背景下，各州政府之间开始由“对抗”走向“对话”，试图通过政府间协议解决跨区域水资源纷争问题。这方面的早期探索是1914年由联邦、新南威尔士州、南澳大利亚州和维多利亚州达成的《墨累河水域协议》（River Murray Waters Agreement,RMWA）。该协议在1915年由各州通过立法加以实施。它确立了各方之间的权利分享以确保供水安全，为建设和维护水利基础设置了成本分担机制，并建立了墨累河委员会监督协议的履行。然而，由于该协议主要关注干流的水资源分配，且个别委员往往从自身所在州的利益出发，委员会的独立性和协议的有效性都受到不小影响。该协议在实施的70年里，仅进行了与水坝和围堰有关的细微修正。随着水资源需求的不断增加，水资源过度分配导致的一系列环境问题逐渐凸显，澳大利亚联邦多次试图促进各州改善对该流域的管理，但由于其对水和土地利用的宪法权力有限，效果并不明显。

　　为此，联邦、新南威尔士州、维多利亚州和南澳大利亚州于20世纪80年代开始商讨新的对策，在1987年达成了《墨累-达令流域协议》（Murray-Daring Basin Agreement）。与此前的水资源管理政策相比，该协议适用的范围大为扩展，覆盖了整个流域；且管理重心也发生变化，从之前只关注用水需求到实现该流域“水、土地以及环境资源公平、有效率及可持续的利用”。协议还建立了墨累-达令流域部长理事会和墨累-达令流域委员会。前者是流域管理决策机构，由各州负责水、土地和环境事务的三名部长组成；后者是部长理事会的执行机构，由各州负责水、土地和环境事务的两名官员组成。1994年，澳大利亚政府理事会（Council of Australian Governments,COAG）又通过了一个为期7年的水务改革框架协议，目的是建立一个全面的水资源分配和权益体系。其主要内容包括：基于消费资本定价和完全成本补偿的水价改革；取消交叉补贴并使其他补贴透明化；将用水权从土地所有权中分离出来作为独立产权；促进水权交易；严格评估新的农村水工程；改革水管理机构等。这标志着水资源管理初步转向以市场为基础的解决方案，并将之作为一个关键因素纳入国家竞争政策，由新成立的国家竞争委员会负责评估水务改革的进展状况。1995年，新南威尔士、维多利亚、南澳大利亚等州修改《墨累-达令流域协议》，同意根据1993—1994年利用水平实施引水上限，该上限的作用是要求用户通过市场获得额外的用水需求，从而向可持续用水迈出了重要一步，随后，昆士兰州和首都地区分别于1996年和1998年加入该协议。然而，由于对消耗性用水和非消耗性用水的分配体制尚未理顺，水资源利用的重心仍在于优先满足经济社会发展的需求，这一时期的改革进展较为缓慢，在“千禧年干旱”（Millennium Drought，1997-2010）来临时基本陷入停滞。

　　不难看出，这一时期澳大利亚水资源管理的重心主要是水资源开发利用，重点是通过建设水坝和水利设施增加水资源供应，以满足不断扩大的农业灌溉和城市化需求，促进区域经济社会发展。由于水资源所有权属于各州，各州基于本州利益，对水资源过度开发利用，对环境和公众健康造成重大危害。故从20世纪90年代开始，澳大利亚开展新一轮改革，将整个澳大利亚的水资源的管理、使用理念由“环境放任”、政府资助、“建设和供应”转变为经济和环境可持续、为未来投资提供安全基础以及能够为社区带来高回报。

　　（二）21世纪以来基于可持续发展理念的系统改革

　　面对既有水资源管理体制的失灵和“千禧年干旱”的冲击，澳大利亚在千禧年初开启了流域盐度管理战略（Basin Salinity Management Strategy，2001）和“墨累河畅流计划”（Living Murray Initiative，2002），前者致力于降低河流的盐度，后者旨在通过水回收和环境工程措施实现流域环境改善。在此基础上，2004年COAG制定了新的《国家水务计划》（National Water Initiative，NWI）来更新和拓展1994年的水务改革议程，核心目标是提升用水的经济效率和可持续性、落实使用者付费原则、实现定价透明以及促进水市场的有效运作，从而为投资和环境提供更大的确定性。为监督该计划的实施，澳大利亚成立了国家水务委员会，负责评估国家竞争委员会实施水务改革的进展。基于其在水资源管理理念和制度上的重大变革，1994年和2004年的两项改革被称为澳大利亚立国百年来最重要的水法改革，后者也勾画了澳大利亚水务改革的蓝图。

　　2006年，“千禧年干旱”进入第9个年头，大部分地区经历了有史以来的最低净流量，极端缺水对城镇、农业和环境造成极大挑战。次年，联邦政府推出《国家水安全计划》（National Planfor Water Security），呼吁流域各州向联邦移交权力，使联邦能够强化流域的监督管理。由于没能与所有州达成协议，联邦制定了《联邦水法》（Water Act2007），试图仅依靠联邦权力来实现其目标。该法确立了澳大利亚水资源使用和管理的基本制度，其中最重要的是要求制定《墨累-达令流域计划》，旨在通过联邦与州的合作实现流域规划和管理的改善。2008年，联邦和流域各州签署了《墨累-达令流域改革政府间协议》（Intergovernmental Agreementon Murray-Darling Basin Reform），作为2007年《联邦水法》的附件1。该协议使得流域各州都同意向联邦移交权力，并对《联邦水法》进行修正。修正案废止了墨累-达令流域委员会，改为成立墨累-达令流域管理局负责流域水资源管理，随后又成立了墨累-达令流域部长理事会和流域官员委员会，并加强了澳大利亚竞争和消费者委员会在流域管理上的作用。

　　2009年，国家水务委员会发布了第二个两年期评估报告，指出水务管理方面依然存在重大问题，《国家水务计划》的关键目标尚未实现。为此，2012年11月，联邦政府与新南威尔士州、昆士兰州、南澳大利亚州和首都地区经过多年谈判通过了《墨累-达令流域计划》，该计划就地表水和地下水设定了可持续的取水上限值，这一限值代表了基于长期平均值的允许最大年取水量。该计划还授权流域管理局与流域各州就流域计划对流域各州规定的任何实施义务签订实施协议。在此基础上，流域管理局于2013年8月与流域各州以及联邦环境用水管理局（Commonweath Environmental Water Holder）签署了《2012年墨累-达令流域计划实施协议》（BPIA），并设立了流域计划执行委员会（BPIC），以监测、审查、做出与执行本协议有关的决定。2019年，澳大利亚政府决定设立墨累-达令流域水务合规监察长（Inspector General of Water Compliance）一职，统一行使流域监管执法职责，以提升流域监管执法的透明度、可问责性和社区信心，并于2021年5月修改《联邦水法》，正式规定了监察长的地位、职责和权力。

　　总体来看，2004年《国家水务计划》、2007年《联邦水法》及其修正案和2012年《墨累-达令流域计划》构成了当前澳大利亚流域监管执法改革的主要依据，但其内部的治理结构和治理体系仍处于持续变革之中。

　　三、澳大利亚流域治理体制改革的核心内容

　　从澳大利亚百余年水资源管理改革历程来看，其重心一直在于如何确定联邦与各州之间的管理权限以及如何平衡消耗性用水与非消耗性用水尤其是环境用水的关系。前者主要体现为水资源管理由区域管理为主逐渐走向流域管理为主；后者体现为水资源分配由行政手段为主逐渐走向市场手段为主。这两个面向构成了澳大利亚流域治理变革的核心内容。

　　（一）建立以流域为主的水资源管理体制

　　联邦制对澳大利亚的水务改革有利有弊。国家层面的水务改革计划需要取得各州同意，因而改革往往难以启动，但一旦达成协议，各州就要信守承诺，从而为改革的持续提供长期的基础。联邦政府的作用主要是确定国家的经济、社会、环境利益，充当改革进程的推动者、协调者和监督者，以及为启动和维持改革提供资金激励；各州则在国家水务改革计划中明确改革的总体政策和路线图，并可以在各自立法框架和政治背景下落实改革议程。以墨累-达令流域为例，联邦是墨累-达令流域协议的缔约方，并为流域管理机构及其在流域的行动提供财政支持；流域各州则对土地、水和自然资源享有充分的权力，并由具体部门负责水资源管理。在此基础上，涉及流域管理事务的治理结构包括联邦政府负责水务的部长、流域部长理事会（BMC）、流域官员委员会（BOC）、墨累-达令流域管理局（MDBA）、流域社区委员会（BCC）以及流域计划实施委员会（BPIC）。此外还有30多个分委员会、咨询小组、工作小组等，以各种方式协助上述机构开展工作。

　　在这个流域治理架构中，最具特色也最广为人知的是墨累-达令流域管理局。该局是根据2007年《联邦水法》设立的联邦法人机构，由主席、首席执行官、原住民成员以及4名兼职成员组成，所有成员均由总督任命，主要负责基于流域整体利益的水资源规划、调查、监测、输送水、信息提供、宣教以及就各州水资源规划的认可向联邦水务部长提供建议，并监督流域各州的执行和遵守状况。但自该机构成立以来，其同时作为联邦政府代理人和独立监管者的角色冲突问题就一直饱受非议。对流域治理架构的评估报告也指出，MDBA提供服务和进行监管的职能应尽快分离，专门成立一个独立监管机构，使其脱离与流域政府合作实施计划的责任，专司合规、评估和计划审查职能，以重建各方对于流域计划的信心。

　　为此，2019年8月，联邦议会宣布新设立墨累-达令水务合规监察长（IGWC）一职，并在2021年修法正式确立前任命了临时监察长。根据2021年联邦水法修正案，监察长拥有流域管理局承担的合规监督、执法职能以及联邦法律规定的其他职能，对联邦机构和流域各州的合规情况进行独立监督，以确保整个流域的指导方针和标准更加一致。监察长有权对2012年流域计划、水资源计划以及与流域水资源有关的政府间协议和安排进行审查、提供监督并监测其遵守情况。流域管理局则保留水资源计划评估、取水限制核算、遥感和新兴技术开发以及流域计划成果评估等方面的职责。监察长拥有自由裁量权，并使用基于风险的方法来设定每个年度的合规监管重点，通过评估现有和新出现的风险和问题，以确定合规优先领域和活动。

　　在州层面，流域各州政府须在与《墨累-达令流域计划》保持一致的基础上编制各州计划，并以立法的形式通过。与之相对应的是，在地方上设立的流域管理组织（Catchment Management Organizations，CMOs）作为MDBA的补充，当联邦全流域监管措施无法在地方层级高效推动和实施时，则通过CMOs进行监管。墨累-达令流域共设有8个CMOs负责区域层级的计划监督。CMOs作为地方层级组织，与社区存在着天然联系，更有利于融入社区，取得社区居民信任，从而促进社区参与到监管执法过程中，提升治理的可接受度。流域各州仍然是水资源的主要监管者，水务合规监察长的设立也并不影响各州进行的监管执法活动，只是为联邦提供一个问题没有解决时的介入渠道。各州每年需要报告改革进展情况，如果进展不力，将受到联邦政府的财政处罚。

　　（二）构筑以市场为基础的水资源分配体制

　　如前所述，基于澳大利亚宪法的规定，水资源所有权属于各州并依附于土地所有权，各州通过各自立法进行水资源管理。州政府可以许可其所属水务部门或者其他主体对水资源进行开发利用，从而使其获得取水权和用水权。传统上，政府主要根据土地面积和用水类型发放水权，这种制度安排是基于社会或者区域发展目的根据用水需求进行行政性分配，没有或者鲜少考虑水资源的环境承载力。每当干旱发生时，用水者就会要求政府再建设水坝或者允许开采额外地下水，容易造成环境退化以及严重的财政负担。由于水资源的有限性，新水权的不断发放不仅会影响既有水权的可靠性，给政府带来严重的财政负担，同时也会导致环境恶化进而影响供水的质和量。在此背景下，新南威尔士州、维多利亚州和南澳大利亚州首先在州内启动了可持续水资源管理的改革实践，并为COAG在制定《国家水务计划》时所确认。COAG认为，水交易是最大限度提升水利用对国民收入和福祉贡献的一种手段，通过建立一个可交易的权利体系，可以使水在社会、物理和环境约束下变得更有价值。这意味着，新用水者或者现有用水者获得更多水资源的唯一途径就是从其他拥有用水权利的人那里购买，从而为建立可交易的水权制度奠定了基础。

　　为确保建立有效的水市场和水交易，澳大利亚对传统水权制度进行了系统改革。（1）将水权从土地权利中分离出来，从法律上将之确立为明确、排他、可交易、可执行的独立权利，随后，水权又进一步拆分为取水权、输送权和使用权，目的是促进水交易和向更高价值的消耗性用途转移。（2）在高度和过度开发的流域实行可持续取水限制（sustainable diversion limits，SDL），先是地表水，随后又扩大到地下水，并允许开采量随流入量而变化，以防止水资源过度开发导致环境退化，并防止对现有水权稳定性的侵蚀。（3）建立水市场并制定水交易规则，包括将取水权与任何其他权利分开、地表水权的自由交易（因环境原因允许的限制除外）、对通过交易或其他方式获得的水权进行相同处理、在使用目的方面对水权没有交易限制、对可交易的水量没有限制、对违反交易规则造成的可赔偿损失进行追偿等。（4）通过严格的监管执法保障水交易有效运行，如2021年水法修正案对与取水有关的非法行为引入了新的犯罪和民事处罚条款，对与水权交易有关的非法行为引入了新的民事处罚条款等。

　　截至目前，除西澳大利亚州和北部地区外，其余州都建立了与《国家水务计划》相一致的水权法律制度，为用水者提供了明确与安全的长期水权。这种独立于土地的有保障的水权，加上消耗性用水的取水限制，为实现水交易和建立水市场提供了关键的制度基础，并产生了巨大的经济与非经济效益。正如澳大利亚生产力评估报告所指出的，水交易和水市场为用水者创造了一个宝贵的商业风险管理工具，使决策更具确定性，为应对不断变化的市场条件提供了灵活性，并开辟了新的机会。交易使用水与市场机会保持一致，价格信号鼓励农场提高用水效率（通过采用类似产出用水量较少的灌溉方法），为其他用途腾出了额度。这些好处在干旱期间尤为明显：需求灵活的灌溉者（如水稻和棉花种植者）能够将水卖给需求不灵活的人（如多年生果树种植者）；权利持有人能够出售水配额，以管理债务和维持现金流。故而，尽管在不同年份用水量有很大的变化，但交易使澳大利亚的农业灌溉生产总值在大多数年份都能有所增长。

　　综上，以墨累-达令流域为代表的流域治理体制的建立，改变了原有各州多头执法、各自监督的局面，加强了联邦介入流域治理的权力，从流域整体利益的角度建立了流域治理框架，从而使澳大利亚成为流域治理改革的全球领导者。但是，澳大利亚的水务改革仍然面临诸多挑战，其实施效果可能也并未达到预期，尤其是耗费数十亿美元的水务改革没有带来流域环境的显著改善。这意味着，澳大利亚的流域治理体制的改革仍将继续。

　　四、澳大利亚流域治理体制改革的经验与对我国的启示

　　尽管澳大利亚与我国在国家结构形式、政治体制、法律传统等方面有着本质不同，但这并不妨碍我国在立法过程中参考澳大利亚百年水务改革的利弊得失。尤其是我国正在制定《黄河保护法》，黄河流域水资源状况以及保护与利用的复杂情况与墨累-达令流域非常相似，后者流域监管执法的经验，可以为我国以黄河流域为代表的大江大河治理提供有益的镜鉴。

　　（一）权责分明的治理架构是流域治理的前提和基础

　　澳大利亚是联邦制国家，水资源属于州政府所有，各州有责任进行土地和水资源管理，联邦政府主要发挥监督、促进和资助作用。这也决定了对于跨界河流的水治理安排须在联邦和各州间达成一致，故澳大利亚的水务改革主要围绕如何理顺联邦和州在流域治理上的事权划分，以实现高效、低成本的管理目标。根据澳大利亚生产力委员会2018年的评估报告，有效的制度安排和良好治理需要具备以下6个特征：（1）明确的角色和责任；（2）对相互冲突的目标和职能进行有效管理；（3）有效的问责机制；（4）有效的合作程序；（5）适当的资源和能力；（6）利益相关者的有效参与。正是基于上述理念，2021年水法修正案才将流域管理局的监管权力剥离出来，赋予流域合规监察长行使，以克服MDBA身兼“裁判员”与“运动员”带来的角色冲突问题。

　　我国很早就关注到流域治理问题，通过立法确立了流域管理与区域管理相结合的水管理体制，并建立了以长江水利委员会、黄河水利委员会等为代表的流域管理机构。但作为水利部门的派出机构，其在组织上仍属于行政部门内部组成机构，代表行政部门管理流域，受制于行政部门的部门利益和固有职权，无法做到立足于全流域治理的高度，着眼于全流域生态可持续发展，并且难以承担辖下流域跨区域、跨层级、跨部门、跨行业统筹、协调、落实的责任。《长江保护法》做出了有益尝试，规定“国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况”；《黄河保护法（草案）》第4条也做出了类似规定，要求建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，但对于协调机制的具体构成、职责等，目前尚未完全落地。对此，可以借鉴墨累-达令流域的治理机构，建立类似墨累-达令流域部长理事会的协调机制，由国务院和流域各省分管环境资源的副总理和副省长组成，并参考墨累-达令流域官员委员会，由国务院有关部门和流域各省高级官员组成流域协调机制办公室，负责落实流域协调机制的决策。在此基础上，将水利部流域水利委员会和生态环境部流域生态环境监督管理局分别改造为流域管理机构和流域监督机构，以防止角色混同带来的监管失灵问题。省域内的水资源管理亦可采用类似机制，并通过地方协作机制、信息共享机制、联合执法机制、专家辅助机制等予以落实。

　　（二）水资源可持续利用是流域长治久安的基本保障

　　澳大利亚早期的流域管理实践主要聚焦于“开发和供应”，以满足区域经济和社会发展需求，但对于环境和生态系统也造成了严重威胁。故从千禧年以来，维持河流的生态功能，实现经济、社会与环境的可持续发展，就一直是澳大利亚流域监管执法改革的重心。如2004年《国家水务计划》要求重新分配多达5000亿升的水以增加环境流量；2007年《国家水安全计划》也要求用水者和联邦政府按照5∶5比例分享节约的水资源，以增强水安全和增加环境流量；2008年联邦政府将《国家水安全计划》更名为“未来之水”（Water for the Future），旨在补充2007年《联邦水法》关于引水上限的规定，通过向用水者提供财政补助，使联邦政府能够获得环境水权，从而实现两个关键环境目标：（1）将被过度分配或者使用的水资源恢复到环境可持续的开采水平；（2）保护、恢复和提供墨累-达令流域的生态价值和生态系统服务。这些制度安排，将环境确立为水资源的“合法使用者”，为环境提供法律上认可的水份额，并在过度开发的流域通过投资节水设施、购买水权等方式增加环境用水份额以改善环境状况。目前，除了西澳大利亚州外，其余各州均有关于环境用水的明确法律规定，业已产生积极效果，促进了当地河流生态功能的改善。

　　我国长江和黄河立法均将生态环境保护置于突出地位。《长江保护法》明确将“共抓大保护、不搞大开发”作为基本原则，立足“促进资源合理高效利用”；《黄河保护法（草案）》则将“生态保护和高质量发展”作为基本目标，立足“推进水资源节约集约利用”。由此，推动经济、社会和环境的可持续发展，同样也是我国水资源利用的重要目标。可持续目标的达成，一方面需要仰赖严格的命令与控制手段，另一方面也要积极发挥市场的激励作用。在用水需求不断提升、供水约束不断趋紧的背景下，我国亦可借鉴澳大利亚成熟的水市场经验，改变传统行政主导下取水许可和有偿使用制度，建立以水资源税、水权交易等以市场为导向的水资源分配体制，并以强有力的环境管理进行监督，从而实现水资源集约节约利用的立法目的。

　　（三）多方共治的治理格局是流域治理得以成功的重要保障

　　澳大利亚水务改革的一个重要经验是广泛发挥各方力量参与流域治理。尽管各方对于流域治理面临的问题及其解决方案有着不同看法，但都能理解水务改革的重要性，并愿意参与讨论、规划。由于流域治理的复杂性以及高度的利益冲突性，有效参与是实现持久改革的关键保障。有效的参与要求决策者能够：（1）听取和理解不同的社区意见；（2）将事实和证据告知所有参与者；（3）征集和讨论地方的创新解决方案和首选方案；（4）对各州管理方案的优劣达成共识；（5）各方对最终建议方案的接受程度较高；（6）各方商定结果的长期存续。从澳大利亚实践来看，社区和利益相关者的参与机制已经被纳入关键改革的各个阶段，如墨累-达令流域管理局对流域沿岸社区意见极为重视，不仅在管理局内部成立流域社区委员会，还会吸纳流域特有的原住民部落参与到流域治理中来。利益相关者和公众亦可以通过协商和诉讼参与水资源管理过程。

　　多方共治也已经成为我国实现国家治理现代化的重要要求。2020年3月中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确提出，要坚持多方共治，明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。在这个治理体系中，包含了领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，实际上包含了多方主体的参与和多元手段的采用。鉴于流域治理的公益属性，除中央、流域管理机构和流域各省市基于法律授权而采取的行政手段外，我国在流域治理上亦应建立多方共治的流域治理格局，理顺政府、企业、社会在流域治理上的权力、权利、义务和责任，通过目标责任制确立党政机关的施政目标，通过河湖长制落实党政机关的管理责任，通过生态环境保护督察、自然资源离任审计、行政公益诉讼等督促党政机关依法履行责任，通过民事公益诉讼等对造成水资源污染和破坏的企业进行监督等。

　　五、结语

　　澳大利亚实施水务改革的经验表明，改革是一个反复的、不断修正的长期过程。在百余年的改革历程中，澳大利亚采取了政策创新、机构改革、财政激励、信息公开、立法授权等一系列工具来推动改革，致力于建立一个全国兼容的，基于市场、监管和规划的水资源分配和管理制度，以实现经济、社会和环境的可持续发展，并发展出一套较为合理和有效的流域治理架构和治理机制。澳大利亚在墨累-达令流域治理上积累的丰富经验，对于我国大江大河治理有重要的参考意义。2017年中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过的《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》，也明确强调要遵循生态系统整体性系统性及其内在规律，将流域作为管理单元，统筹上下游左右岸，理顺权责，优化流域环境监管和行政执法职能配置。作为国内首部流域立法的《长江保护法》更是将流域综合管理的理念落到实处，将统筹协调、系统治理作为在长江流域开展生态保护、修复以及生产生活、开发建设的基本原则。有关黄河流域治理和保护的立法也已驶入快车道，同样将流域的统筹协调和系统治理摆在突出位置。两部流域专项立法确立的统筹协调机制如何具体落实及有效运行，都可以从澳大利亚流域治理架构的静态文本和动态运作中获得有益的启发。

　

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