作者：徐以祥，1974年生，博士，西南政法大学经济法学院教授

　　来源：《国外社会科学》2022年第3期

　　【摘要】德国的生态环境监管是一个以行政为中心的监管体系。法律制度上，德国是以生态环境行政法律制度为中心；在监管理念上，德国的生态环境监管秉持法治国家理念、整体性生态环境保护理念、可持续发展理念和合作治理理念；在监管手段上，行政机关可以采用直接管控、间接管制和包括规划在内的具体措施；在监管措施的执行上，德国法律赋予了行政机关广泛的行政执行权力，行政机关可以自己采用包括执行罚、行政代履行和直接强制等手段；在生态环境监管制度实施监督上，德国强调法院对监管制度实施司法监督，德国就行政监管对个体主观公法权利侵害采取了无漏洞的保护，同时，环保组织通过行使行政公益诉权来监督行政机关依法履行其职责。德国的生态环境监管法律制度对我国的环境法典编撰和环境监管制度改革具有一定的借鉴意义。

　　【关键词】生态环境;监管;法律制度;德国

　　我国的生态环境治理正从早期的污染防治向环境、资源和生态的一体化治理发展，从污染防治为主的模式向整体生态环境质量管控和整体生态环境风险规制的现代环境治理模式转型。在生态文明理论的指引下，构建现代环境治理体系是我国改善国内生态环境的重要路径。现代环境治理体系的重要特征之一是依法治理，即依照法律制度来进行生态环境治理。在生态环境法律制度体系中，生态环境监管制度是最重要的制度之一。对在现代环境治理体系构建方面具有一定特点的国家的生态环境监管制度进行考察，总结其经验和不足，对我国的生态环境监管法律制度的改进以及正在推进的环境法典编撰的研究工作，具有积极意义。

　　德国是世界上生态环境最好、环境法制最完备的国家之一。德国的生态环境监管法律制度承续大陆法系国家的制定法传统，以精密细致的环境法律体系和严格高效的执法制度为特点，以促进社会市场经济发展为目标，其生态环境监管法律制度很好地协调了经济发展和生态环境保护的关系。德国并没有因为其高标准的生态环境要求而牺牲了经济社会的发展，与之相反，德国一直都是欧盟国家中经济发展最为稳定，经济和技术实力最强的国家之一，其生态环境保护的成效也有目共睹。本文对德国生态环境监管法律制度的主要理念、制度内容和实施监督等方面进行考察，并总结其对我国的生态环境监管法律制度改进和环境法典编撰的借鉴意义。

　　一、德国生态环境监管法律制度的主要理念

　　德国的生态环境监管法律制度是一个以行政法为中心的制度。早期德国法律对环境问题的应对强调私法救济，私法的应对包括通过修订《德国民法典》第906条来进一步限制对污染的容忍义务，以及1990年的《环境责任法》（Umwelthaftungsgesetz）引入了环境侵权的无过错责任制度。但是，环境私法在环境损害的避免和预防、环境风险的全过程管理以及受损害生态环境的修复等方面的功能非常有限。经验表明，生态环境问题作为一个与经济社会发展密切关联的复杂的公共问题，更多需要依靠以行政法为主体的公法机制来应对。与美国的环境监管制度强调司法在环境法律实施和环境政策发展中的重要地位不同，德国的生态环境监管是一个典型的以行政为中心的监管制度，在此模式下，德国的环境法律体系以行政法为中心，虽然环境私法、环境刑法等也是其规范体系必不可少的组成部分，但其主体和核心是行政法律规范。在其法学教育体系中，环境法也主要被作为行政法的一个特殊的领域。

　　德国的生态环境监管制度秉持法治国家理念、可持续发展理念、系统整体性生态环境保护理念、合作治理理念、风险预防理念、原因者担责理念等重要理念。风险预防理念、原因者担责理念等已经在我国的环境法中得到确立，其内涵也比较清晰。法治国家理念、可持续发展理念、系统整体性生态环境保护理念、合作治理理念这四个重要的制度理念，在德国法中的内涵还须进一步考察和厘清。

　　（一）法治国家理念

　　德国《基本法》第20条规定了法治国家原则，这一原则是德国宪法的基本原则之一。法治国家原则适用于所有的法律领域。行政法的法律保留原则和法律优先原则是法治国家原则的具体化。德国的生态环境监管作为政府的一项重要监管活动，受法治国家原则的约束。德国的生态环境监管全面地贯彻法治国家理念，具体表现为：第一，严密全面的环境法律法规体系，所有的行政监管都以法律法规为前提；第二，高效的执法制度；第三，环境立法、环境执法和环境司法都遵守法治国家的普遍理念和原则。具体阐述如下。

　　第一，德国的环境法律体系是世界上最完备、最详细的环境保护法律体系之一。德国联邦和各州的环境法律、法规数量庞大、体系完备，还实施欧盟约400项相关法规。完备严格的环境立法为德国环境保护提供了制度化保障。

　　第二，德国有着高效的环境执法制度。在环境法律的实施方面，德国采纳的是行政执法为主的实施体系。德国的环境监管机关根据法律的授权具有采用行政行为（具体包括命令性行政行为、确认性行政行为和形成性行政行为）、一般性行政命令、行政事实行为（如信息公开）等多种措施的权力，而且，德国的环境行政机关可以自己来强制执行其行政行为的内容，确保其做出的行政命令和行政处罚能够得到快速有效的执行。

　　第三，环境立法、环境执法和环境司法都遵守法治国家的普遍理念和原则。这些理念包括基本权利保护、国家机关遵守法律、全面的法律保护、法的安定性、比例原则等。全面的法律保护赋予公民和法人在因为国家的环境监管使其主观公法权利受到损害的情况下，有权获得全面无漏洞的司法保护。法的安定性原则一方面要求法律规范应当明确具体，国家活动应当具有可预测性，另一方面要求法律的连续性和信赖保护。德国的生态环境监管制度是世界上最为严格的监管制度之一，但其相关法律规范很注重法律的安定性原则。以温室气体管制为例，德国的排放权指标分配初期实行无偿分配并逐步过渡到拍卖的模式，通过立法对未来温室气体排放权指标的配置模式进行了规定并确定了具体的时间表，使得企业能够对未来进行预测并制订计划。比例原则要求生态环境监管的手段满足适当性原则（geeignetheit）、必要性原则（erforderlichkeit）和狭义比例原则（proportionalität），它要求所采取的手段对公民造成的损害与生态环境保护的利益之间具有合理性，一方面要避免监管不足，另一方面也要避免为了生态环境利益对公民法人的经营自由、财产权等造成不合理的负担和侵害。

　　（二）可持续发展理念

　　协调好生态环境保护与经济社会发展的关系是德国生态环境监管的一个重要理念。可持续发展理念被德国学者认为包含经济、社会和环境三个方面。可持续发展不是单一维度的发展，而是经济、社会和环境利益的和谐、均衡的发展，是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要构成危害的发展。《德国空间秩序法》（Raumordnungsgegetz）第1条第二款规定，可持续空间发展应当使社会、经济以及生态功能协调一致。将经济、社会发展和环境保护进行协调的理念贯穿于德国的各个生态环境监管制度中，致力于实现环境、经济和社会多赢的目标。

　　德国的生态环境监管制度赋予科学技术非常重要的地位，通过法治完善与科技进步双轨互动来推进生态环境治理，以实现可持续发展的理念和目标。环境监管和环境治理以完善而严密的环境法律体系为前提，但是，环境问题的解决，离不开科技的力量。德国生态环境监管和治理的初期曾经存在侧重技术和侧重法治两种路径的争论，最终选择了两者并重的路径。生态环境问题的解决，需要以技术的进步和推广使用为前提，没有科技的支撑，环境法治体系也难以真正构建。在德国的项目和设施的综合污染许可中，采用“最佳实用技术”是实现风险预防原则的关键所在，而“最佳实用技术”的选择需要以科技信息和数据为支持的技术规范和标准对“明显不利影响”“危险”等法律概念不断加以细化。

　　（三）系统整体性生态环境保护理念

　　系统整体性的生态环境保护理念是德国生态环境监管法律制度的另一重要理念。德国在“社会市场经济”的基础上进一步提出了“生态社会市场经济”的模式，明确把生态现代化确定为经济发展的政策目标和发展战略，实现了环境、经济与社会协调发展的良好格局。其对生态环境问题的解决，强调从系统整体的思维出发，环境立法先行，环境治理跟进，重点运用科技、经济、教育等多样化的手段来促进生态环境问题的系统整体性应对。“从系统整体思维出发，是基于整个社会、经济、政治与法律发展的大环境和大背景，反映在其核心法律制度上，经历了危害治理到危险防卫，再发展到风险预防理念。”

　　体现德国生态环境保护系统整体性保护理念的典型法律制度是综合污染防治许可制度。德国综合污染防治许可制度的最大特色是采取了一体化的环境保护理念（IntegrietesKonzept），在审查是否对一个设施发放排放许可时，行政机关对所有的排放要件进行审查，即对一个设施的环境损害的评估是整体性的，不限于对某种环境媒介污染的评估。这种整体性的评估可以防止对环境风险进行分散化的、碎片化的评估，导致此环境媒介的环境质量改善以另一环境媒介的污染为代价。除此之外，综合污染许可的审查不仅要审查排放是否符合法律规定的条件，而且要审查设施是否遵守循环经济和垃圾处理义务、能源节约义务，以及此设施所涉及的其他公法义务。由于在审查许可条件时进行了全面的、一体化的公法义务审查，设施的排放许可就具有了替代其他公法许可的效力。这种许可制度不仅有利于对环境风险进行整体性的管理，而且方便申请人，有利于提升行政许可的效率。

　　（四）合作治理理念

　　德国的环境治理很重视国家、社会和个人的多元合作。这种合作机制有多种表现形式，例如，德国的环保组织在环境行政许可等行政决策中具有实质性的广泛参与权，这种参与权最初在《联邦自然保护法》中得到确立，后来在《奥胡斯公约》的推动下，扩展到了其他的生态环境管制领域。环保组织因此获得了参与行政程序、在行政程序中表达意见以及所表达的意见受尊重的权利（即采纳与否应当给予充分的理由）。国家机构在制定环境政策、技术标准时，会与经济界和社会环境组织进行充分交流和协商，共同制定标准和标准达成的时间表，一方面确保环境管制目标的达成，另一方面也给企业一定的时间进行预期规划和准备。但是，德国的生态环境监管在重视多元合作的同时，也强调行政机关的最终决断权和行政行为的存续力。在污染防治的综合许可程序中，包括环保组织、利害关系人和其他公众等多方主体都具有参与和表达意见的权利，但最终的决策权在行政机关。一旦行政机关做出行政行为，此行政行为即具有存续力和确定力，如果在法定的异议期届满前不提出异议，所有的异议将在公法上失去效力。德国的公众参与的合作机制很好地平衡了公众参与与行政效能之间的紧张关系。

　　在德国的生态环境监管制度中体现其合作治理理念的另一个重要制度是环境保护委托人制度（umweltschutzbeauftragte）。这一制度在《联邦污染防治法》（BImSchG）、《联邦水资源法》（WHG）和《联邦废弃物清理法》（AbfG）等法律中都有规定。根据这一制度，在企业的内部，需要根据相应法律的要求设置环境保护的委托人，这一环境保护的委托人是企业内部的环境保护专业组织，对企业的经营行为进行内部的自我监控，保障企业遵守环境法规，并减轻行政主管机关管制的负担。

　　二、德国生态环境监管法律制度的内容

　　德国生态环境监管制度的内容非常丰富，主要涉及污染防治、水资源管理、废弃物管理、自然保护、危险物质管理、基因风险规制等方面。从其主要构架来看，德国生态环境监管法律制度主要包括监管的权力配置、监管的手段和措施，以及执行三个方面的基本内容。

　　（一）生态环境监管的权力配置

　　1.生态环境立法权的配置

　　德国生态环境领域的立法权归属于联邦和州。在2006年联邦制改革之前，生态环境保护领域的立法权主要归属于州，2006年联邦制改革之后，联邦获得了生态环境保护领域更为广泛的立法权。联邦立法机构通常拥有两类立法权限:一类是联邦独占性立法权；另一类是与各州共享的竞合性立法权。根据《基本法》第74条第一款的规定，联邦对第一项内容享有竞合性的立法权，具体包括水资源产权、海岸保护与农业、土地权与建筑管理、大气保护、自然资源与风景保护、空间管理、水资源管理等方面。对此竞合性立法权，在联邦没有行使立法权的情况下，州可以进行立法。在联邦进行立法的情况下，州可以进行偏离性的立法。所谓偏离性的立法，指各州可以就有关环境事项通过制定州内法律对联邦法律做出偏离性（不同）规定，但是这种偏离性立法受到以下限制：其一，不得偏离联邦环境法的核心原则；其二，仅能对法定事项进行偏离性立法；其三，将与环境有关的欧盟指令转化为国内法的法规应当严格被执行。

　　2.生态环境监管执法权的配置

　　德国的生态环境执法以州的执法为主，具体而言，其执法又可以分为四种情形。

　　（1）各州将联邦法律作为自己的事务来执行。这是最为普遍的情形，大部分的生态环境法律都是由州来具体执行的。州不仅要执行自己的法律，而且要将联邦的生态环境法律作为自己的事务执行。在此种情形下，联邦仅能对州执行联邦环境法的合法性进行监督，州可以针对法律的执行来自己决定机构的设立以及监管程序。但是，在生态环境法领域，如果联邦根据《基本法》第84条第一款第五句的规定为州设置了统一的监管程序，州在此种情形下就没有偏离联邦设置的监管程序的可能。这种统一的监管程序的设置仅仅只能作为一种例外，即为了联邦统一性的要求，这种统一性的规范需要经过联邦参议院的同意。

　　（2）联邦委托州执行生态环境法律。联邦委托州执行联邦的环境法律是生态环境法律执行的一种例外情形。根据《基本法》第87C条的规定，在核能领域适用联邦委托执法。在联邦委托执法的情形下，联邦不仅对州执法的合法性进行监督，而且对其执法的合目的性进行监督。根据《基本法》第85条第三款的规定，联邦的机构可以对委托州执法时针对个案给予指示。

　　（3）联邦行政监管和执法。联邦自己进行环境行政监管及执法的情形非常少，主要是在联邦具有执法权的领域，例如，联邦水路航道的环境管理。根据《基本法》第87条第三款的规定，联邦在其享有立法权的环境事务方面，可以通过立法设立联邦的机构及公法人组织。但是，这些机构或公法人是没有下设机构的组织，其主要任务是为各部提供咨询和协助，这些机构和公法人包括联邦辐射局、联邦自然保护局等。

　　（4）州、市镇（Gemeinden）、县（Kreise）对州环境法律的执行。州执行自己的生态环境法律。根据《基本法》第28条第二款的规定，市镇和县实行自治，因此，市镇和县在其自治的权力范围内也具有执行环境法律的权力，主要领域包括：水供应、生活污水处理、垃圾处理以及其他与地方公共服务相关的环境事项。

　　（二）生态环境行政监管的主要措施

　　德国的生态环境监管的管制措施非常丰富，包括生态环境规划或计划（Umweltplannung）、直接的管制措施（InstrumentdirekterVerhaltenssteuerung）和间接的管制措施（InstrumentindirekterVerhaltenssteuerung）三种类型。

　　1.环境规划或计划

　　环境规划或计划又被称为计划性措施，这种措施是环境保护的预防性措施，是最能体现风险预防原则的措施类型。计划性措施的特点是针对环境问题的特质，通过预测性的分析，以计划的整合性措施来预防可能的环境负担，并通过合理和有效地利用生态资源的方法以达到长期保护生态环境的目标。环境的规划或计划具体包括以下方面。（1）环境项目（Umweltprogrammen）。指联邦政府或州政府制订的一般的环境政策规划，通常是对未来的跨环境介质的综合性环境政策进行计划，进一步也会涉及那些为了改善某一种特定的环境介质而制订的规划或为避免和减少某种特定的环境污染和负担而制订的计划。这种类型的规划只对制订这一规划的机关本身具有约束力，对其下属的机构和其他的行政相对人没有约束力。（2）环保专业规划（UmweltspezifischeFachplannung）。这种专业的环保规划服务于特定环境目标的实现，其往往会设定环境保护方面具有优先性的目标，其他的经济社会利益需要在计划衡量程序中进行考量。这些环保专业规划一般在具体的环境法律中都有规定，例如《联邦自然保护法》第8条规定的风景保护规划，《联邦污染防治法》第47条规定的大气质量改善行动计划等。（3）与环境相关的专业规划，主要指道路规划、机场规划等会影响环境保护的专业规划。（4）空间总体规划。因为环境问题具有空间关联性，空间总体规划对环境保护具有非常重要的意义。与专业的规划只注重本部门利益或特定的利益不同，空间总体规划需要对空间的利益和空间的使用权进行协调平衡，其中包括将空间的生态环境利益纳入协调和平衡的考量范围。

　　2.直接的管制措施

　　直接的行为管制措施指一个法律规范或一个具体的措施要求行政相对人实施特定的行为或不作为，如果行政相对人违反义务会面临行政处罚等惩罚性的法律后果，具体包括以下形式。

　　（1）法律的义务要求或禁令。法律法规直接为行政相对人设定义务，包括特定的作为义务、容忍义务和不作为义务。特定的作为义务是生态环境法中设置最为广泛的义务，包括资源的合理利用、环境风险的预防、环境风险的管理、生态环境损害的补救和修复等一系列义务。容忍义务是对政府的环境监管行为和措施的容许，即企业和设施的所有者对政府的生态环境监管的行为和措施有义务进行配合和容许。不作为的义务涉及法律或行政措施对特定环境有损害危险的行为的禁止和限制，包括禁止特定的技术或设备的使用和超出标准行为的禁止等。

　　（2）控制性的行政手段。控制性的行政行为主要包括行政许可、行政备案以及环境影响评价制度，其中行政许可是最重要的控制性手段，行政备案便于行政监管部门了解相关信息，而环境影响评价则为环境方面的行政许可提供专业信息支撑。行政许可分为一般性的环境行政许可和特许。前者是符合条件即应当颁发许可，综合性排污许可属于此种类型，后者是适用于“一般禁止，例外许可”的情形，如原子能设备的运营许可。德国的环境许可是一种综合性许可，根据《联邦污染防治法》的规定，综合排污许可的许可条件中不仅包含排放方面的义务要求，还包括了能源利用、垃圾处理等其他公法要求，综合排污许可对所有生态环境的义务进行一揽子的审查，并针对大型项目设置了分阶段许可等灵活的措施。德国的综合排污许可是一种具有附款的许可，即被许可主体需要遵循许可要求的各项义务和其他公法义务，这些附款规定的内容也是后续行政监管的主要内容。

　　（3）制止性的行政手段或措施。制止性的行政手段或措施指那些对环境有严重不良影响的行为或计划持续性地全部或部分予以制止的措施，根据其内容制止性的措施可以分为行为或计划的禁止、行为或计划的停止，以及消除性的措施。

　　3.间接的管制措施

　　间接的管制措施是采用迂回、柔性诱导的方式，通过影响行为人的动机，诱导其做出有益于环境保护的行为，当行政相对人违反了相关规范时，国家并不对其进行制裁。具体包括以下形式。

　　（1）财政刺激。财政刺激包括对环境友好行为的补贴和对损害环境的行为征收税或环境资源费两种主要的形式。

　　（2）使用优先权的赋予。对环境友好行为的激励也可以通过赋予优先的使用权来实现。例如，针对噪音小的飞机在航线使用上优先授予。

　　（3）环境指标交易。即将排污许可项下特定的排放指标授予持证主体并允许其对排放指标进行交易的措施。德国根据欧盟的指令已经启动了温室气体排放指标的交易制度。这一措施运用市场的力量来实现对温室气体排放总量的控制和消减。

　　（4）政府的信息提供、推荐和警告。国家通过环境教育、信息公开等手段对公民进行环境保护知识的传播，此种信息的提供属于国家的给付行为。另外，政府对有利于环境保护的行为、产品可以进行推荐，对不利于环境保护或有重要环境风险的行为可以进行劝导或警告。

　　（5）环境协议。环境协议是政府与私人之间就生态环境保护的相关事宜在协商的基础上达成一致意见，运用合同的方式来约束政府和私人的行为，共同推进生态环境保护目标和事宜的手段。

　　（6）目标设定。根据《联邦循环经济和垃圾处理法》第25条第一款的规定，联邦政府在听取市政意见后，可以设定垃圾回收的目标和回收系统建设的目标。

　　（7）环境审计。环境审计是一种事实的管控手段，对企业环境管理和仪器设备的环境绩效进行定期和客观的评价，其目的在于通过以下两个方面来帮助保护环境:一是简化环境活动的管理;二是评定公司政策与环境要求的一致性，以促进公司政策更好地满足环境管理的要求。环境审计作为一种新型的管制手段，在监督和帮助企业达成环境监管目标上能够发挥重要的作用。

　　（三）生态环境监管措施的执行

　　当生态环境行政机关在执法中做出行政处罚、行政命令或其他行政行为时，如果行政相对人不自觉履行相应的义务，则需要启动行政强制执行。德国的行政强制执行是行政机关主导的执行模式。在德国法的传统中，存在行政权优位的思想，反映在行政的强制执行中，行政处罚或行政命令等行政行为的执行采用的是行政机关自力强制执行的模式，行政强制执行权被视为行政权天然的组成部分。除了代偿强制拘留由行政法院执行外,行政机关是行政强制执行的当然主体。具体的行政强制执行方式主要有行政代履行、执行罚和直接强制。

　　1.行政代履行

　　根据《联邦行政强制执行法》第10条的规定，如果行政义务人不实施行政行为所确定的作为义务，行政机关根据行政机关的委托，使用义务人的费用进行执行的方式。这一强制执行的方式具有以下特点：第一，行政机关通过与第三人签订私法合同的方式来进行执行，但行政机关与义务人之间的关系属于公法关系；第二，代履行只适用于不具有人身性的义务行为，如处置废物、治理污染等，对具有人身性质的义务，如容忍义务和不作为义务，不能适用行政代履行。

　　2.执行罚

　　根据《联邦行政强制执行法》第11条的规定，行政执法机关可以采用执行罚的方式来执行行政义务。执行罚是为了督促行政义务人履行其义务的一种执行方法，主要适用于具有人身性的不可替代的义务，例如容忍和不作为义务，在例外的情况下也可适用于不具有人身性的义务的执行，例如在义务人没有能力承担代履行费用的情形下，代履行不可行，此时可用执行罚来督促义务人履行其义务。

　　3.直接强制

　　直接强制（unmittelbarerZwang）是最后选择的执行方法，即行政机关直接通过强制权力强迫义务人履行其作为、不作为或容忍义务。直接强制首先是迫使义务人履行自己的义务，这里的义务包括可代替、不可代替的作为。如果需要履行的义务是可代替的行为，执行机关也可以在直接强制中自己实施该行为。直接强制的手段包括人身性的强制力（如拘留）以及扣押、清除或销毁某物等。如果普通的行政机关不具备人身方面的直接强制能力，则可以向警察机关请求协助。

　　三、德国生态环境行政监管法律制度的实施监督

　　德国《基本法》第20a条规定了环境保护的国家目标条款，“国家为未来世代人，负有责任以立法，及根据法律与法权利之规定经由行政与司法，于合宪秩序范围内保护自然之生活环境和动物”。这一条款明确了立法、行政和司法都应当在宪法秩序范围内促进环境保护国家目标的实现，即保障自然的生活环境并保护未来世代人的利益。环境保护的国家目标条款具有约束立法、行政和司法的效力。生态环境行政监管依照议会法律的授权进行，其实施受到司法的监督。生态环境保护不仅关涉当代人的公共利益，更重要的是关涉未来世代人的利益。在立法、行政和司法三种公权力中，司法权具有相对的独立性，能够最大限度地避免政治的干扰和追求短期利益的冲动，是最能代表“未来世代人利益”的，因此，通过司法对生态环境监管制度的实施进行监督不仅是维护宪法秩序的需要，更是实现环境保护的国家目标的需要。

　　德国法院在监督生态环境监管法律的实施方面担当着重要的角色。在涉及环境保护的规划或项目的许可阶段，法院的审查就可以介入。通过法院对政府生态环境监管的行为进行法律审查是环境法治的根基所在，具体包括个体的法律保护（Rechtschutz）机制和社会组织的法律保护机制两个方面。前者是由个体启动的针对行政的司法程序，后者是由环保组织启动的针对行政的司法程序。

　　（一）个体提起的环境行政诉讼

　　个体的生态环境行政法律保护机制是个体行政法律保护机制的一个方面，主要适用《联邦行政诉讼法》的相关规范。根据《基本法》第19条第四款的规定，任何个人（包括法人）在其权利受到公权力机关的侵害时，获得司法救济的保护机制应当得到充分的保障。《联邦行政诉讼法》建立了一个无漏洞的、有效的个人公法权利司法保护体系。在生态环境监管活动中，公民或法人针对行政机关的作为或不作为是否能够诉诸司法救济的关键在于相关环境管制规范是否赋予了公民和法人主观公法权利。主观公法权利的判断主要有两种路径：第一，在《基本法》或具体的行政法律规范明确规定了公法权利的情况下，主观公法权利可以直接确认，例如《基本法》中规定的基本权利在行政法中具有适用性，在环境法领域中也当然适用；第二，在没有法律规范明确规定主观公法权利时，需要借助保护规范理论来判断相关法律规范是否赋予了公民或法人主观公法权利。具体而言，只有当公法权利规范的保护目的涉及可特定化的个体利益时，此公法规范才能解释为主观公法权利的基础，即此公法规范是以保护公共利益和私人利益为目的，而不仅仅是以保护公共利益为目的。在生态环境法律领域，个体的行政法律保护机制主要涉及以下具体的法律问题。第一，在具有环境风险的设施许可程序中的第三人公法权利救济机制问题。根据《联邦污染防治法》及其他相关环境法律规范的规定，设施的产权人或使用人具有风险和损害预防的义务，这一公法义务的设定不仅是为了保护环境公共利益，也有保护设施权利人之外的第三人的环境健康权益的目的。因此，第三人在其健康权益、财产权益等受到损害时，可以针对行政机关的行为提起相邻人诉讼。通过私人的行政法律保护机制来促进环境法律的实施，推动风险预防原则的实施。第二，针对规划的公法救济机制问题。由于在环境法领域里规划发挥着重要的规制功能，赋予因为规划而权益受损的主体司法救济的权利也是个体环境行政法律保护机制不可忽视的重要问题。当个体权益由于规划而产生直接的实质性损害时才能获得法律救济，具体而言，能够诉诸法律救济的环境规划主要是两种：其一，具有一般法规命令效力的规划，例如空间规划；其二，具有行政行为效力的规划，如一个项目或设施的规划许可。

　　（二）环保组织提起的环境行政公益诉讼

　　与法国、美国、巴西、葡萄牙等国家赋予环保组织可以针对经营者提起环境民事公益诉讼不同，德国法律仅赋予了环保组织提起行政公益诉讼的权能。在德国传统的行政诉讼理论中，行政诉讼的提起是以个体享有主观公法权利为前提的，德国传统的环境行政诉讼是一种典型的主观公法权利保护的诉讼。环保组织所提起的客观诉讼性质的环境行政公益诉讼被德国司法引入，经历了一个长期的发展过程。直到2013年《环境法律救济法》修订后，才确立了范围广泛的环境行政公益诉讼。2013年《环境法律救济法》使环保团体提起的环境团体诉讼从个体公法权利之保护模式转向了客观法秩序之维护模式，不再要求环保团体证明所诉违法行政决定或行政不作为中存在个体权利（ＲechteEinzelner）。环保组织提起的行政诉讼也采纳了一种纯粹的利他型诉讼模式。德国环保组织提起的环境行政公益诉讼具有以下特点。

　　第一，德国环保组织提起的环境行政公益诉讼针对的政府行为类型具有广泛性。德国环保组织提起的环境行政公益诉讼针对的是政府的环境规制行为或不作为，其主要目的是通过环保组织的司法参与来监督和保障环境行政管制行为的合法性，以促成客观的环境法律秩序的维护和环境公共利益的保护。环保组织可针对行政机关任何违反环境法的行政行为提起诉讼，包括行政行为、事实行为、规划、法规命令等。具体而言，环境行政公益诉讼可针对以下行为提起：一是政府发布的保护命令或解除禁止事项的命令；二是联邦政府或州政府可能有损环境的行政许可；三是政府有损生态环境的行政不作为等。

　　第二，在起诉条件上，德国法律对环保组织提起行政公益诉讼进行了限制，保障了行政优先解决原则。根据《联邦自然保护法》的规定，环保组织在有关自然保护的规划或项目决策时具有参与行政程序、在行政程序中表达意见以及所表达的意见受尊重的权利。环保组织如果要就行政机关的规划或项目许可提起撤销诉讼，该环保组织需要在参加相关行政程序时曾表达过反对意见或被政府剥夺了其参与行政程序的机会，如果环保组织收到通知没有参与行政程序或参与行政程序时没有表达反对的意见，则不具备提起撤销行政许可公益诉讼的条件。另外，如果环保组织提起要求行政机关履行职责的课予义务之诉或一般的给付之诉，前提条件是环保组织向行政机关提出了履行其义务的请求，而行政机关在一定期限内没有履行。

　　第三，在环境行政公益诉讼的审理方面，德国法院实行职权主义的审理模式，但法院对行政机关的判断给予尊重。法官在审理中有权对证据进行收集和调查，不受当事人提交的证据的限制。法官可以根据审理案件的需要要求行政机关提交支撑决策的资料或其他文件。但是，法官职权主义的审理并非是毫无限制的，特别是在专业实体问题的判断上，法官需要尊重行政机关的判断。在环境行政管制活动中，行政机关有着裁量的空间，法院只有在其裁量恣意时方能干预。另外，在环境法中存在大量不确定的概念，对这些概念的解释和适用，行政机关需要通过环境标准等规章进行具体化，或在个案中具体适用，在这一过程中，行政机关的判断在一般情形下应当得到尊重，只有在构成“恣意”或明显不合理、不符合环境公共利益保护的目的时才可被干预。

　　第四，德国将生态环境损害的救济也纳入了环境行政公益诉讼的范围。根据德国《环境损害预防和修复法》（USchadG）的规定，德国对生态环境本身损害的救济采用行政救济为主的模式，针对生态环境损害或可能受到损害的现实重大危险，行政机关有权责令经营者进行信息的汇报和补充，有权责令并指导经营者采取一切可行的措施来立即控制、抑制、移除或管理相关的生态环境风险以避免生态环境损害或防止损害的进一步扩大，还有权责令并指导经营者进行生态修复和采取其他的补救措施。当行政机关不履行其生态环境损害救济方面的职责和义务时，环保组织可以先向行政机关提出申请，如果后者在三个月之内仍未履行，则环保组织可以对其提起行政公益诉讼。

　　四、德国生态环境监管法律制度的中国镜鉴

　　近年来，我国的生态环境监管制度改革向纵深推进，环境法典的编撰研究工作也已经提上日程。生态环境监管制度改革和环境法典研究工作不可绕过的一个重要议题是生态环境监管模式的选择。我国近年来《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等环境法律的修改，赋予了环境执法部门更多的行政执法权力，以排污许可证为中心的污染监管制度和以环境监测、环境执法为重点的环保垂直管理的改革也正在推行之中。但是，我国环境法律的相关理论和实践在如何处理行政与司法的关系，如何处理公众参与和行政效能之间的关系，如何设计环境行政监管的制度措施，如何保障生态环境行政监管的执行，以及如何对生态环境行政监管制度实施监督等问题上，并没有达成清晰的理论共识。大量环境行政命令、行政处罚的执行主要依赖法院的非诉执行，而许多环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的诉讼请求也本可以通过行政机关的执法得到有效解决。德国的生态环境监管制度，植根于自身注重行政管理的传统，在从美国学习和引进排放权交易等新型监管手段的同时，注重环境规划及计划等具有自身特点的监管手段功能的发挥，环境公益诉讼也被限定在行政公益诉讼这一领域，而且，环境监管的立法和实践严格遵循比例原则、平等原则、信赖保护等法治国家原则，很好地平衡了企业经营与生态环境保护之间的关系。德国的上述做法和经验，对厘清我国上述争议问题，推进我国生态环境监管制度改革，在环境法典的编纂研究中处理好行政与司法的关系，具有一定启发和借鉴意义。我国未来的生态环境行政监管制度的完善，应当进一步强化法律制度在环境治理中的功能和作用，在通过法律明确界定生态环境监管部门监管权力的同时，引入更加丰富的监管措施和手段，并赋予生态环境监管部门更多的执行权力。在强化生态环境行政监管部门行政权力的同时，发挥我国多元监督体系的优势，进一步强化我国的环境行政公益诉讼制度的法律监督功能，对生态环境行政监管制度的依法实施进行有效监督，促进我国适应现代环境治理体系的生态环境监管法律制度的形成和完善。

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