曹晓凡

  一、法条适用的一般规则

  二、关于未验先投法律责任的相关规定

  三、未验先投行为的法律适用规则

  一、法条适用的一般规则

  《立法法》第八十八条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。《环境行政处罚办法》第九条规定，当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。

  《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”

  《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十九条违反本法规定，建设项目需要配套建设的固体废物污染环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处十万元以下的罚款。

  《中华人民共和国放射性污染防治法》第五十一条违反本法规定，未建造放射性污染防治设施、放射防护设施，或者防治防护设施未经验收合格，主体工程即投入生产或者使用的，由审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处五万元以上二十万元以下罚款。

  《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十八条违反本法第十四条的规定，建设项目中需要配套建设的环境噪声污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。

  为贯彻落实新修改的《建设项目环境保护管理条例》，规范建设项目竣工后建设单位自主开展环境保护验收的程序和标准，环境保护部制定了《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》。《关于发布<建设项目竣工环境保护验收暂行办法>的公告》（国环规环评[2017]4号）指出：“建设项目需要配套建设水、噪声或者固体废物污染防治设施的，新修改的《中华人民共和国水污染防治法》生效实施前或者《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》修改完成前，应依法由环境保护部门对建设项目水、噪声或者固体废物污染防治设施进行验收。”

  鉴于新修改的《中华人民共和国水污染防治法》将于2018年1月1日起生效实施、《中华人民共和国放射性污染防治法》仍未修改，建设项目需要配套建设水、大气、固体废物、放射性或者噪声污染防治设施均未验先投的，有观点认为应认定为四个违法行为。因为建设项目需要配套建设的水、大气污染防治设施由建设单位自主开展环境保护验收，未验先投的为一个违法行为，建设项目需要配套建设固体废物污染防治设施未验先投的为一个违法行为，应依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十九条追究其法律责任；建设项目需要配套建设放射性污染防治设施未验先投的为一个违法行为，应依据《中华人民共和国放射性污染防治法》第五十一条追究其法律责任；建设项目需要配套建设环境噪声污染防治设施未验先投的为一个违法行为，应依据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十八条追究其法律责任。也有观点认为，建设项目需要配套建设水、大气、固体废物、放射性或者环境噪声污染防治设施均未验先投的，也应只认定为一个违法行为。

  笔者认为，建设项目需要配套建设水、大气、固体废物、放射性或者噪声污染防治设施均未验先投的，可以认定为两个违法行为，即建设项目需要配套建设的水、大气污染防治设施由建设单位自主开展环境保护验收，未验先投的为一个违法行为，应依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款追究其法律责任。建设项目需要配套建设固体废物、放射性和噪声污染防治设施均未验先投的，应依法由环境保护部门对建设项目固体废物、放射性和环境噪声污染防治设施进行验收，均未验先投的，认定为一个违法行为，可以适用处罚较重的条款即《中华人民共和国放射性污染防治法》第五十一条追究其法律责任。建设项目需要配套建设固体废物和噪声污染防治设施均未验先投的，应依法由环境保护部门对建设项目固体废物和环境噪声污染防治设施进行验收，均未验先投的，认定为一个违法行为，可以适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十九条追究其法律责任。依法由环境保护部门只对建设项目环境噪声污染防治设施进行验收，未验先投的，认定为一个违法行为，可以适用《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十八条追究其法律责任。

  值得注意的是，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十八条规定的只是编制环境影响报告书的项目，编制环境影响报告表的项目不适用本条。《关于违反<中华人民共和国环境噪声污染防治法>行为如何确定罚款额度问题的复函》（环办政法函[2017]1732号）指出：《中华人民共和国环境噪声污染防治法》对违反“三同时”制度、不按规定缴纳超标准排污费等违法行为规定了相应的行政处罚，但没有明确罚款的幅度范围。原国家环境保护局于1997年10月22日作出的《关于如何确定<环境噪声污染防治法>规定的罚款数额问题的复函》（环发[1997]639号），确立了“比照使用”的基本原则。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》的相继修订（《中华人民共和国大气污染防治法实施细则》已废止），已不易再继续实施。根据《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，地方性法规和地方政府规章可以在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定。具有行政处罚权的行政机关应当根据违法行为的性质、危害后果以及具体情节，在其法定职权范围内确定相应的罚款数额。

  〔作者简介〕曹晓凡，河北环境工程学院副教授。

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