全国政协社会和法制委员会驻会副主任

　　吕忠梅

　　党的二十大报告明确提出了“完善公益诉讼制度”的新要求，既充分肯定了公益诉讼制度及其实践探索取得的成就，也对进一步发展完善公益诉讼制度提出了新的更高要求。2013年以来，全国法院审结环境公益诉讼案件、生态环境损害赔偿诉讼和司法确认案件1.6万余件，深切回应了人与自然和谐共生的中国式现代化的现实需求。2023年1月，最高人民法院集中发布10件环境公益诉讼专题指导性案例，既是对环境公益诉讼制度建立十年的最好纪念，也必将对推动环境公益诉讼制度更加成熟定型发挥重要作用。

　　一、环境公益诉讼制度呈现鲜明的中国特色

　　环境公益诉讼是上个世纪八十年代，由学者从西方发达国家先“引进”环境法学理论，后推动地方实践探索，在地方试点基础上逐步形成和发展的一项新型诉讼制度。2012年修改的民事诉讼法第五十五条首次将环境公益诉讼作为公益诉讼核心领域加以明确规定。2014年修订的环境保护法及其相关单行法，2017年修改的行政诉讼法、2020年颁布的民法典都进一步丰富了环境公益诉讼制度。2020年，深圳市人大常委会还颁布了全国首个环境公益诉讼地方立法——《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》。获得立法支持后，环境公益诉讼制度体现出强大的生命力，在全国各级各类法院普遍得以实施，也得到社会各方面的普遍认同，具有鲜明中国特色的环境公益诉讼制度体系已基本形成。

　　1.独特的环境公益诉讼体系。经过十年立法和司法实践，我国已形成了由社会组织提起环境民事公益诉讼，检察机关提起环境民事、行政、刑事附带民事公益诉讼，省级、市地级政府提起生态环境损害赔偿诉讼等不同公益诉讼类型，三类公益诉讼构成既独立运行又相互衔接的公益诉讼体系。特别是“人无我有”的检察公益诉讼制度，充分体现了中国司法制度和诉讼制度特征。

　　2.独特的环境公益诉讼司法体系。自2014年最高人民法院成立环境资源审判庭以来，全国法院已设立环境资源审判专门机构或组织2426个，成为世界上唯一具有覆盖全国的完整“绿色审判”机构的国家。与之相适应，最高人民检察院设立公益诉讼检察厅并推动形成省级检察院设立公益诉讼检察机构、市县两级检察院组建公益诉讼专门机构或专门办案组的工作体系；公安部组建包括生态环境领域违法犯罪侦查打击职能的专门机构并在全国普遍设立相关工作体系。

　　3.独特的环境公益诉讼司法规则体系。最高人民法院单独或联合发布环境公益诉讼相关司法解释21部，出台相关司法政策文件15部，先后发布环境公益诉讼指导性案例25件和典型案例116件，在建立较为系统的生态环境损害后果认定、修复责任承担等实体性规则基础上，不断完善集中管辖、专家证人、证据保全、替代性修复等程序性规则，探索创新绿色职权主义审判模式，体现参与式诉讼的特点；不断探索环境公益诉讼司法规律和特点，推动形成环境正义、风险预防、生态恢复等绿色司法理念，统领环境公益诉讼司法规则。

　　4.独特的环境公益保护司法协作体系。最高人民法院积极深化与检察机关、公安机关、环保行政机关在信息数据共享、证据调取采信、案件线索移交、环境修复执行等方面的务实合作，建立诉罚衔接、诉调衔接、诉商衔接机制，促进环境司法与行政执法的衔接配合。建立跨地区跨部门的公益诉讼协作机制，在公益诉讼审判中统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，形成环境公益保护司法协作新实践。

　　环境公益诉讼制度十年发展，是探索形成中国特色社会主义环境法治道路的一个缩影。各级司法机关在回应生态环境法治实践的现实需要过程中，不断丰富公益诉讼的实践样态，不仅强化了生态环境的司法保护，也为建立健全中国特色社会主义生态环境法治体系作出了巨大贡献。

　　二、指导性案例浓缩环境公益诉讼的中国实践

　　此次发布的10个指导性案例，涉及走私“洋垃圾”、毁损自然遗迹、偷排船舶污水、非法采矿、破坏公益林地等不同环境污染、生态破坏行为类型，涵盖数人侵权、生态环境损害后果认定、修复责任承担和验收标准、技改抵扣、应急处置措施和费用承担等实体规则，以及诉前磋商、司法确认、先予执行等程序规则，对于丰富完善环境公益诉讼法律适用具有规则意义，自不待言。从跟踪司法实践的角度，这些指导性案例也记录了我国环境公益诉讼制度的前进步伐。

　　1.环境公益诉讼适用范围日益扩展。环境公益诉讼由最初以水、大气、土壤等单一环境要素为主，逐步发展到多种环境要素乃至生态环境保护。此次发布的10个案例涉及多种环境要素，尤其是208号指导性案例首次将自然遗迹损害纳入环境公益诉讼救济范围，标志着覆盖大气、水、土壤、海洋、森林、濒危动植物、人文遗迹、自然保护区、乡村等各类生态环境要素的全方位公益诉讼保护体系有效建立。同时，环境公益诉讼从污染公益救济为主拓展到生态环境公益损害的全面救济，205号指导性案例还包括对重大生态环境风险行为的规制，意味着环境公益诉讼制度已为多样的环境公益损害提供更适切的司法救济途径。

　　2.以检察公益诉讼为主的诉讼格局基本确定。环境公益诉讼由开始时以社会组织为主逐渐发展到社会组织、行政部门及检察机关支持起诉的多元化状态。2017年以后，检察机关逐渐成为主要公益诉讼起诉人，社会组织等其他主体发挥补充性作用。此次发布的10件指导性案例仅1件是由政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案，客观呈现了我国的环境公益诉讼格局。在我国环境治理体系下，这种格局有利于环境公益诉讼获得充分法治资源的支持，也有利于发挥检察机关保护国家和社会公共利益的制度效应。

　　3.环境公益诉讼裁判规则趋于精细化。环境公益诉讼的裁判规则由早期的首案探索为主到逐步进行类型化归纳，到今天已经呈现精准解释和精确适用法律的明显趋势。此次发布的10个指导性案例中，如第204号、206号、207号关于环保技术改造费用抵扣、生态服务功能损失计算、修复责任承担和验收标准等较之以前的130号、176号指导性案例在实体性规则方面有了明显优化。再如第208号、209号、210号指导性案例在专家证人、先予执行、诉前磋商等程序性规则方面也较之前更加日益明确具体。尤其是210号指导性案例细化了生态环境赔偿磋商和司法确认以及损害赔偿磋商与诉讼程序衔接的具体规则。

　　4.环境公益诉讼凸显司法主动服务生态文明建设大局功能。环境公益诉讼实践充分体现出在法治统一前提下回应国家战略需要和民生关切的司法能动性。如刑事附带环境民事公益诉讼案件由开始时的分案审理发展到今天基本实现同时审理，环境公益诉讼涉及行政责任与刑事责任竞合的妥当处理等。如211号指导性案例中，法院明确行政机关在刑事判决生效后可以主张刑事判决未涉及的行政处罚，以完善环境公益诉讼责任承担方式，彰显环境司法主动践行以最严格制度、最严密法治保护生态环境的能动性。

　　十年来，环境公益诉讼制度在人民法院积极践行习近平法治思想和习近平生态文明思想、认真探索生态环境保护司法规律、充分发挥司法能动性过程中不断发展，将“人与自然和谐共生”理念落到实处，努力实现办理一个案件、恢复一片绿水青山，为维护国家生态安全、社会公共利益和人民群众生命健康发挥了不可替代的作用。

　　三、环境公益诉讼制度的进一步成熟定型

　　环境公益诉讼制度实施十年来，立法和相关规则体系不断发展完善，实践探索不断丰富拓展，理论研究不断深化和系统，形成生态环境保护的“中国之治”效益显著，展现了生态环境治理的中国司法智慧。但是，面对党的二十大提出的“美丽中国”建设新目标，环境公益诉讼制度还存在着不少有待完善之处。比如，三大诉讼分立与环境公益诉讼体系需求存在明显距离、环境公益诉讼以检察公益诉讼为主的格局对检察机关诉讼监督与非诉讼监督的职能的界定、预防性公益诉讼的系统性裁判规则尚未形成与守住生态安全边界要求的张力、司法协作机制与案件衔接规则的有效运行保障等，这些问题，既需要司法机关在实践中通过个案的不断探索，积累司法经验；也需要环境法学者在研究中通过理论创新的不断思考，提供智力支持；更需要通过理论与实践的结合，将成熟的司法经验上升为国家立法。为此，需要理论界与实务界携手同行，为完善环境公益诉讼制度作出积极贡献。

　　1.深度发掘司法案例，总结司法实践规律，提炼环境公益诉讼基本规则。环境公益诉讼案件承载着生态环境公共利益保护的诉求和期盼，诉讼参与人的立场观点，司法人员的聪明才智，还有专家学者的真知灼见。十年来，生态文明体制改革举措频出，环境司法专门化推进迅速，环境公益诉讼领域创新成果丰硕、创新经验富集。司法案例是改革经验和创新成果的结晶，值得深入发掘。既要从服务司法办案的角度，凝练指导性案例，发挥案例对统一司法、公正司法和严格司法的规范和指导作用；也要从立法角度，提炼司法规则，发挥案例在解释法律、应用法律、补充法律和完善法律方面的功能。

　　2.认真研究基础理论，破解环境公益诉讼难题，为回应环境公益诉讼现实需求提供理论支撑。目前的三大诉讼法分立理论无法回应环境公益诉讼的整体需求，也难以通过小修小补将公益诉讼规则融入其中，如环境公益诉讼制度对证据审查和采信、三审合一甚至裁判执行和监督等方面的规范要求，在三大诉讼分别立法的逻辑中难以充分兼容。再如，“环境公益诉讼”的定义与现实中检察机关大量采用“检察建议”方式在诉前结案导致的法、检两家案件统计的巨大差异，“环境公益诉讼”“环境公益损害”“环境公益案件”等基础性概念未有明确界定是主要原因。因此，迫切需要加强环境公益诉讼基础理论的系统化研究，从学理和法理上厘清环境公益诉讼的相关概念、阐明环境公益诉讼制度的本质特征，为立法和执法、司法实践提供价值观、方法论和知识体系。

　　3.加快环境法典编纂步伐，明确环境公益诉讼特别规范，促进环境公益诉讼制度成熟定型。法典编纂作为国家立法的最高形式，不仅具有以完善的逻辑体系体现立法的民主性、科学性、全面性、可预测性和易操作性的体系化意义，而且还具有加速国家战略转型的政治象征意义和促进国家的现代化的法律文化意义。2021年，全国人大常委会已经将环境立法领域法典编纂研究纳入立法工作计划，环境法理论与实务界已经为环境法典编纂进行了大量研究，取得了丰富的成果。其中，环境法典编纂的一个重大课题就是在对环境公益诉讼现行立法和司法实践深入研究基础上，完成环境公益诉讼特别规范的体系化，为环境公益诉讼司法提供明确的裁判规则，实现生态规律、社会治理规律和司法规律的充分协同，促进实现“人与自然和谐共生的现代化”。

　　回望过去，我国的环境公益诉讼制度走过了从提出建立、到地方试点、再到逐步完善的历程，实现了制度规范的从无到有、裁判规则的从粗到细、实践探索的由浅及深全面推进的巨大进步，取得了举世瞩目的绿色司法成就。展望未来，在习近平法治思想和习近平生态文明思想指引下，环境法学理论界与司法实务界勠力同心、携手共进，立足环境法治实践、探索环境公益诉讼特殊规律，定能为建设美丽中国贡献更加富有成效、充满生机与活力的环境公益诉讼制度。

　　来源：人民法院报

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