作者简介

　　

　　肖爱，湘潭大学法学院教授，博士生导师。中国环境科学学会环境法学分会常务委员，中国自然资源学会资源法学专业委员会委员，湖南省生态环境事务中心专家库专家。迄今出版著作4部，发表论文50余篇，多篇论文被《新华文摘》《人大复印资料》《高等学校文科学术文摘》等转载或转摘。主持国家社科基金项目3项、省部级项目4项；核心参与国家社科基金重大项目、重点项目等10余项。主持完成“岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例”立法研究，核心参与完成湘鄂边界“酉水河保护条例”协同立法研究、“洞庭湖保护条例”立法研究、《湖南省环境保护条例》修订研究等服务地方法治建设项目近20项。

　　张家慧，湖南师范大学教务处教师，湘潭大学法治湖南建设与区域社会治理协同创新中心研究员。

　　环境行政合法性司法审查实践及其规范价值——以“一湖四水”流域涉水行政案件为中心的考察

　　核心提示

　　司法对具体环境行政行为合法性审查和裁判，可以为环境行政提供更严格、规范、明晰的合法性判断标准。“一湖四水”涉水环境行政案件为研究环境行政合法性司法审查提供了充足的素材。这些案件的裁判文书体现出环境行政主体对其主体身份与职权理解和把握存在偏差，环境行政过程中对所需要的事实依据未能充分未雨绸缪地谨慎准备，在法律依据方面还广泛存在对低位阶规范性文件甚至“红头文件”的依赖，尤其是行政程序亟待严谨、细致、规范，以防患于未然。样本案件所体现的问题以及相应的司法逻辑对环境行政部门和行政人员依法行政具有直接指导意义，对司法过程中如何科学、严谨、规范展开环境行政合法性审查也不乏借鉴价值。生态环境法治发展亟待加强严格执法和公正司法的协同互鉴与互相促进。

　　内容精选

　　依法行政已经成为人们普遍认同的法治要求，然而，行政主体与行政相对人一旦成为相关诉讼当事人，对行政合法性的理解就显示出很大分歧，尤其是在流域或者大气区域环境保护相关行政中，这类分歧更为普遍。司法实践中如何判断环境行政行为的合法性，一定程度上体现司法对行政合法性判断的逻辑和标准，也彰显环境行政合法性的内在规范性要求。对环境行政合法性判断的司法案件进行系统分析，不仅可以为生态环境领域全面增强依法行政能力提供镜鉴，而且对推进生态环境司法理论和实践发展具有重要意义。作为“长江双肾”之一，洞庭湖在长江经济带建设中的地位举足轻重。系统研究“一湖四水”流域涉水环境行政合法性司法审查成案，有助于推动生态环境司法和行政协同互鉴、规范引领，形成以最严格最严厉法治保护长江流域生态环境和保障长江经济带可持续发展的法治合力。

　　一、环境行政合法性审查样本案件分析

　　（一）样本案件选取

　　《中共湖南省委关于坚持生态优先绿色发展深入实施长江经济带发展战略大力推动湖南高质量发展的决议》(2018)、《湖南省人民代表大会常务委员会关于加快推进生态强省建设的决定》(2018)，先后提出“以‘一湖四水’为主战场”，加强生态环境保护和治理修复，坚决打赢污染防治攻坚战，推进生态强省建设。湖南省高级人民法院《关于进一步加强环境资源审判工作为我省深入实施长江经济带发展战略提供有力司法服务和保障的意见》（湘高法发〔2018〕24号）进一步明确“要依法审理环境资源行政案件，促使行政机关依法履职，积极提升环境综合治理效果”,“充分运用司法手段修复受损生态环境，推动长江流域生态环境质量不断改善”。可以说，“一湖四水”涉水环境行政成为湖南省确保“一江碧水”、全面推进长江经济带建设的重要抓手之一，环境行政合法性问题直接影响“一江一湖四水”乃至长江流域整体生态环境质量。

　　根据湖南省人民政府办公厅印发的《统筹推进“一湖四水”生态环境综合整治总体方案(2018—2020年）》，“一湖四水”范围是洞庭湖、湘江、资江、沅江、澧水的干支流等水域，沿路、沿江河湖岸以及第一层山脊100米范围内宜林地。水是“一湖四水”流域生态环境的基础和“灵魂”，涉水环境行政是“一湖四水”流域法治的核心内容，是与水环境直接或者间接相关的环境行政，包括与水环境质量有关的各种污染防治、水资源开发利用与保护、河道与岸线利用与保护、河床湖床保护、河湖矿产资源开发利用与保护、河湖湿地生态保护修复、枯水季节河湖生态环境综合治理与保护以及可能危害生态环境质量的防洪防汛抗旱等方面的行政监督管理。根据上述地域和内容范围，在中国裁判文书网以相关环境行政案由为核心进行全方位检索，然后根据行政行为合法性的基本原理对检索结果进行甄别，剔除无关裁判文书后，共搜集到“一湖四水”环境行政合法性判断相关裁判文书415篇，再根据当事人、案由、具体行政行为等核心要素对裁判文书进行进一步梳理、剔除、归并整理后，获得130个涉水环境行政案件，即本文研究的样本案件。

　　（二）样本案件中的行政主体类型

　　130个样本案件中，有128个案件的行政主体是地方行政机关，涉及政府及其部门共14类主体（如表1所示）；有2个案件的行政主体是地方行政事业单位。

　　表1样本案件中涉及市、县、乡三级行政主体的案件数

　　

　　表1显示，样本案件中行政主体为县级行政机关的案件最多，达75件，在行政主体为地方行政机关的样本案件中占58.6%；行政主体为县级政府、乡镇级政府的案件有53件，占比达41.4%。样本案件中涉水环境行政主体主要是县级和县级以下行政主体（共占比75.8%），没有一个案件的行政主体是省级行政机关。同时，样本案件的主要行政主体是具有环境保护职能的地方政府（61个案件）、地方生态环境主管部门（33个案件）、地方水行政主管部门（15个案件），这三类主体的案件占比达85.2%。

　　这种案件分布表明，环境行政诉讼的主要被告是地方政府尤其是县级和乡镇级人民政府，其次是地方尤其是县级生态环境主管部门。这一方面体现了环境行政监管和执法重心在基层的特征，这正是“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层”改革的社会基础；另一方面，也表明基层环境行政执法被诉的可能性也更大，加强基层严格依法行政是国家和社会治理现实所需。当然，这也在一定程度上反映了地方政府尤其是县级和县级以下生态环境行政执法能力建设亟待加强，也许正是这一规律性因素的影响，在生态环境垂改实践探索数年后，全国人大常委会委员长栗战书建议：“结合省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，赋予县级生态环境分局独立的执法主体资格，明确乡镇（街道）人民政府、产业园区管理机构的环保职责。”

　　（三）样本案件中的行政行为类型

　　根据最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号），行政案件的案由包括行政处罚、行政强制、行政许可、行政处理、行政协议、不履行职责、公益诉讼等。为了获得最直观、简洁的认识，本研究仅仅选择生态环境行政领域最广泛适用的行政处罚、行政强制、行政许可、行政命令等具体行政行为有关的司法案件进行考察。行政协议行为可以拆分为“行政行为”和“其他协议行为”，本文仅对其中涉及的“行政行为”的合法性审查进行考察。样本案件中的1个行政协议案件，即某某水面养殖股份有限公司诉安乡县人民政府收回水面养殖使用权决定案［湖南省高级人民法院行政判决书，（2019）湘行终1665号］，原告与县政府签订的珊珀湖水面养殖使用权出让协议，县政府基于公共利益的需要单方面解除出让协议，收回珊珀湖水面养殖使用权。该案争议实际上就是行政机关收回（撤销）行政许可证的行为是否合法的问题，视为行政许可案件。样本案件中的行政行为具体类型分布如表2所示。

　　表2样本案件中的行政行为具体类型

　　

　　注：部分案件涉及两种或更多行政行为具体方式，所以有部分案件重复计算

　　（四）样本案件的裁判情况

　　样本案件中有35个案件被法官认定其中涉水环境行政行为合法。法官认定涉水环境行政行为合法，其裁判理路基本上是一致的。法官首先都会对被告身份和案涉行政管理权进行确认，然后对争议焦点和相关证据进行审查说理，最后结论大都表述为：被告作出的行政决定“事实依据清楚，证据确凿，法律适用正确，程序合法”。

　　样本案件中被法官认定涉水环境行政行为不合法的案件有95个，是裁判行政行为合法的案件数的近三倍，说明环境行政机关在执法活动中比较普遍地存在疏漏甚至违法问题，一旦被诉，被判行政不合法的概率非常高。样本案件中被判行政行为不合法的主要有三种裁判结果：第一种结果是确认环境行政行为不合法但不撤销该环境行政行为，共71个案件。因为这些案件中的多数环境行政行为是有必要的，有利于生态环境保护，但是行政执法中忽视行政合法性要求，从而被裁判败诉。第二种结果是撤销案涉行政行为。这类案件的裁判认为行政机关只罚款而不对行政相对人违法行为予以纠正，因而应撤销有关行政行为，要求依法重新作出新的行政行为。这类案件共有22个。第三种结果是法官认为存在行政不作为从而责令环境行政主体依法履行法定职责，共有2个案件。

　　样本案件中涉水环境行政行为被认定不合法的理由有9种，即：超越职权或无权而作出行政行为；未履行法定职责；处罚不当；主要证据不足或缺乏事实依据；法律适用错误或缺乏法律依据；证据不足且适用法律错误；程序违法或瑕疵；程序违法且适用法律错误；事实不清、证据不足且程序违法。“处罚不当”主要涉及合理性判断，不属于本文研究范围。

　　综合而言，样本案件中对涉水环境行政行为合法性判断，都是围绕行政行为主体及其职权、事实依据、法律依据以及程序等四个方面展开合法性审查并据以作出裁判。

　　二、环境行政主体及其权限合法性判断

　　（一）行政主体合法性判断

　　作为最主要的行政主体，行政机关必须根据宪法、行政组织法等规定设立，职权法定。行政机关如果被依法撤销或者变更就丧失了其相应的行政主体资格；若依法设立的行政机关在行使职权作出具体行政行为后被撤销、变更，该行为引发的诉讼应该以继续行使其职权的行政机关为被告。龙某某诉湘潭市生态环境局韶山分局案［湖南省韶山市人民法院行政判决书,(2019)湘0382行初21号］中，原韶山市环境保护局作出行政处罚，由于韶山市委办公室、韶山市人民政府办公室《关于印发〈韶山市机构改革实施方案〉的通知》（2019）明确规定，原韶山市环境保护局的职责由湘潭市生态环境局韶山分局行使。因此，该案中以湘潭市生态环境局韶山分局为被告。然而，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第26条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第20条的规定，只有当法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，在法定授权范围内实施行政行为，才能以该机构或者组织为被告提起诉讼；没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于《行政诉讼法》第26条规定的委托。当事人对受委托机构的行为不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。湘潭市生态环境局韶山分局只是湘潭市生态环境局的一个派出机构，“受湘潭市生态环境局委托”承担相应的职能，需要有法律、法规或者规章明确规定，才能成为适格的被告。如果立法者通过正式立法“赋予县级生态环境分局独立的执法主体资格”，则生态环境分局可以作为被告。因为当时正处于机构改革阶段，该案法院迂回从行政程序瑕疵的角度予以处理，从生态环境公益保护需要的角度认可了案涉生态环境分局的被告地位。

　　针对这种情形，国内也有不少案例裁判认为只要分局的行为获得市生态环境局的明确认可，并且行为履行了有关告知和听证等程序，分局的行为可以获得法院支持。如“清远市某某陶瓷原料加工场与清远市生态环境局环境保护行政管理（环保）案”中，广东省清远市中级人民法院（2021）粤18行终1号行政判决书认为：“原审法院认定清远市生态环境局清新分局‘在职权范围内以自己名义作出的行政行为，视为清远市生态环境局的行政行为’有误，本院予以纠正。鉴于清远市生态环境局对其直属清新分局作出的涉案处罚决定已经明确表示认可，且涉案处罚决定作出前已充分告知了上诉人享有的陈述权和申辩权、依法组织了听证会、正确告知了上诉人救济途径，因此涉案处罚决定加盖清远市生态环境局清新分局的公章，虽然在程序上存在瑕疵，但并未对上诉人的权利产生实际影响。”也就是说法院对分局行为的主体性予以认可，但认为主体行为存在程序瑕疵。

　　样本案件中还有一个特殊的行政机构——防汛抗旱指挥部，该机构依法具有相应的行政管理职能，但是应当以组建该机构的行政机关的名义从事相应行政行为，组建机构对其行为承担责任。会同县某某旅游开发有限公司诉会同县人民政府行政强制案［湖南省高级人民法院行政判决书,(2019)湘行终143号］中,法院认为，会同县防汛抗旱指挥部是不具有独立承担法律责任能力的临时机构，其相关行政行为责任主体应该是组建该机构的会同县人民政府。

　　（二）行政行为权限合法性判断

　　行政主体获得合法行政权限的途径有三种：依据法律法规明确规定、依法授权、行政委托。样本案件中，法院认定行政主体职权合法的有106个案件，其中73个案件的裁判明确行政主体具有相关行政管理职权；有33个案件虽然没有明确该行政主体具有相关行政职责，但裁判文书显示法院的裁判是以行政主体职权合法为前提的。行政主体作出具体行政行为的权限合法要求行政机关有相应管辖权，具体分为事务管辖权、级别管辖权和地域管辖权。

　　样本案件中权限不合法的主要原因是行政行为违反了事务管辖权，即对不属于其法定管辖权范围的事项行使了管辖权，共涉及21个案件。其中1个行政处罚行为不合法的案件，即湖南省平江县某某矿业有限公司诉平江县环境保护局案［湖南省岳阳市中级人民法院行政判决书,(2016)湘06行终19号］。该案中，平江县环境保护局不是审批有关环境影响评价文件的部门，也不符合行政委托的要件，无权作出责令停止生产或者使用的决定，却向该矿业有限公司作出责令栗山选场停产的处理决定，法院判决认定平江县环境保护局该行为“是超越其职权的行政行为，依法应予撤销”。有20个案件争议的是行政强制行为，行政行为主体主要是地方人民政府和街道办事处，行政行为不合法的主要原因是有关行政强制行为缺乏法律规定或法律授权，构成超越职权。这里主要有两种不合法情形：一是主体所作的行政强制行为缺乏法律授权。如涟源市某某石灰厂诉涟源市六亩塘镇人民政府行政强制拆除案［湖南省新化县人民法院行政判决书,(2018)湘1322行初66号］中，因没有法律授权，镇政府作出的强制关闭、拆除行为被认定为超越职权的行为。二是误将行政强制命令权当作行政强制执行权。如蓝山县某某山泉纯净水厂诉蓝山县人民政府案［湖南省高级人民法院行政判决书,(2019)湘行终1546号］，因该水厂违法建在蓝山县县级集中式饮用水水源地一级保护区内，影响了蓝山县县级集中式饮用水水源的安全，蓝山县政府在没有法律、法规授予其强制执行权的情况下，未向法院申请非诉强制执行，自行实施了强制拆除行为，属于超越职权。违反级别管辖，即行政行为主体行使了不属于其级别的管辖权。样本案件中并没有严格意义上的下级行政部门行使其上级行政部门职权的案例，但是有行政机关所属的派出机构或者委托机构行使了该行政机关职权的案例。如前述湘潭市生态环境局韶山分局行使市生态环境局职权的案件。

　　地域管辖不仅意味着行政机关不能超越行政区域范围，还表现为案涉地理空间属于自己管辖事务所及区域。在衡东县人民检察院诉衡东水利局行政公益诉讼案［衡阳铁路运输法院行政判决书,(2020)湘8602行初30号］中，虽然根据《湖南省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》，湘江干流和其他河道跨市州河段由省河道主管机关实施管理，但是案涉河道只是通过涵闸与湘江相连，并不属于湘江干流，且在衡东县行政区域范围内，所以，法院认定，“衡东水利局作为衡东县人民政府的水行政主管部门，对涉案项目建设具有法定主管职责”，衡东县水利局认为该区域不属于自己管辖河道而一直未完全履职，这是错误的，最后法院判决该县水利局在指定时间内履行其法定职责。

　　三、环境行政行为内容合法性判断

　　环境行政行为内容合法性通常包括事实依据和法律依据、行为对象、行为方式和种类等方面的合法，重点是环境行政行为依据的合法性要求，包括事实清楚、证据充分、适用法律正确。样本案件中法院认为行政行为事实清楚、证据充分、适用法律正确的案件有57个，占案件总数的44%。在这个方面被认定违法的案件共46个，具体见表3。

　　表3环境行政行为内容不合法案件情况

　　

　　注：一个案件所涉行政行为可能同时存在多个方面错误，所以案件统计会有重复计算

　　样本案件中被法院认定存在行政行为不合法的案件共95个，其中事实不清、适用证据不足的案件32个，占比34%；法律适用错误的案件有23个，占比24%。可见环境行政行为事实依据和法律依据方面被判不合法的概率比较高。

　　样本案件中，被认定为事实不清、证据不足的案件主要有以下情况：（1）因没有调查取证，被认定缺乏事实依据，有3个案件。如宋某某等诉资兴市卫生和计划生育局撤销卫生行政许可决定案［湖南省桂阳县人民法院行政判决书,〔2017〕湘1021行初44号］，原告在东江湖流域水环境一级保护区范围内经营农家乐，被告在不符合法定条件的情况下颁发了卫生许可证，后来被告撤销该许可证却只进行了讨论和审批，没有调查取证，也没有明确适用法律法规的具体内容，被认定为行政行为的主要证据不足。（2）因监测报告或监察记录不合法，导致证据不足，有5个案件。如攸县某畜牧养殖场诉湖南省攸县环境保护局行政处罚案［湖南省株洲市中级人民法院行政判决书,(2018)湘02行初276号］，环境保护局应该在畜牧养殖场排污口外取样，但是该局及监测人员却在养殖场净化污水的氧化塘内取样，因此对该水样的监测结果不能作为行政处罚的依据。（3）因案件事实认定错误，被认定缺乏事实依据，有2个案件。如岳阳平江县某环保实业有限公司诉平江县环境保护局行政处罚案［湖南省平江县人民法院行政判决书,(2014)平法行初字第4号］，原告虽然有超标排放的事实，但其原因是原告设备故障，并非不正常使用水污染处理设施，且排放时间较短，县环境保护局按30天核定污水排放量与事实不符。（4）因行政主体据以认定违法的证据不充分、证据的证明力不够，被法院裁判为事实不清，有13个案件。如李某某诉桃源县环境保护局行政处罚案［湖南省常德市鼎城区人民法院行政判决书,(2019)湘0703行初97号］，环境保护局依据桃源县人民政府桃政发〔2017〕11号文件第1条第（七）项“基本农田保护区属于禁养范围”的规定，认定李某某养殖场位于禁养区，但提供的证据并不足以证实案涉养殖场地已经法定程序划入基本农田保护区范围，所以法院认为依据该项规定认定养殖场位于禁养区属于事实不清、证据不足。（5）因据以作出行政处罚的事实依据不足或与实际不符，被认定缺乏事实依据，有4个案件。如唐某某诉沅江市环境保护局行政处罚案［湖南省益阳市中级人民法院行政判决书,(2018)湘09行终110号］,唐某某未取得环境影响评价审批文件，擅自养殖珍珠，沅江市环境保护局对此作出行政处罚决定。根据法律规定，罚款金额需要依据建设项目总投资额来进行计算，但沅江市环境保护局并未提供充分的证据证明唐某某进行珍珠养殖的总投资额，直接作出了罚款决定。（6）其他情形。有1个案件因逾期提供证据被法官视为无事实证据；有4个案件因行政决定书中无事实理由的记载而被认定缺乏事实依据。纵观样本案件中关于行政行为内容合法性判断的具体情况，原告在诉讼请求中对事实部分提出的质疑最多，从法官的裁判理由来看也是事实依据部分存在的问题最多。事实依据不充分是影响环境行政行为内容合法的主要原因。

　　法院在裁判行政行为法律依据合法的时候，一般情况下都表述为适用法律正确。但在样本案件中，有4个案件表述为适用法律法规正确；有2个案件表述为正确适用政策依据，如宋某某诉沅陵县清浪乡人民政府行政强制案［怀化铁路运输法院行政判决书,(2019)湘8603行初121号］，法官认为被告强行剪断电线的行为是为强制执行做准备，也是进一步督促养殖户按照《通知》规定的时间自行拆除，“其强行剪断电线的行为是依据政策作出的，并无明显不当”。还有1个案件表述为“适用规范性文件正确”，即湖南某某畜牧业有限公司诉汨罗市桃林寺镇人民政府行政命令案［湖南省屈原管理区人民法院行政判决书,（2019）湘0691行初113号］，被告汨罗市桃林寺镇人民政府提供了《汨罗市畜禽养殖业发展规划》《汨罗市人民政府关于批准〈乡镇畜禽养殖禁（限）养区具体界限勘定〉的通知》以及《汨罗市畜禽养殖禁（限）养区划定实施方案》等依据。法官在裁判文书中认定“适用规范性文件正确”。可以看出，在样本案件中，法官认为正确适用法律、法规、规章以及政府规范性文件，都属于法律依据合法。

　　行政行为正确适用法律需要与行政相对人行为事实相适应且符合法律位阶和法律时效等要求。样本案件中有8个案件所涉及的行政行为适用法律错误。如常宁市某某牲猪养殖场诉常宁市环境保护局行政处罚案［湖南省衡阳市中级人民法院行政判决书,(2019)湘04行终27号］，环境保护局认定养殖场在养殖过程中排放的废水成黑色而适用《中华人民共和国水污染防治法》第39条，但第39条是对以逃避监管的方式排放水污染物的行为进行规制，所以法院裁判该行政行为适用法律错误。有1个涉及行政机关适用政府“复函”被判不合法的案件，即君山区某某渔村诉君山区环境保护分局(以下简称君山分局)行政处罚案［湖南省岳阳市中级人民法院行政判决书,(2018)湘06行终91号］，该案中，岳阳市人民政府法制办关于君山分局以自己的名义行使行政执法权的复函内容与《中华人民共和国环境保护法》的相关规定不一致，君山分局依据复函进行行政执法，被法院判定为“无权”行政。有1个案件即华容县某渔粉有限公司诉华容县环境保护局撤销行政许可案［湖南省岳阳市中级人民法院行政判决书,(2019)湘06行终81号］中，华容县环境保护局撤销环评批复、验收批复、排污许可证等的决定书中引用已经废止的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环保部第2号令），被裁判为不合法。样本案件中还存在案涉行政行为不区分相对人违法行为笼统适用有关法律规范的情况。如祁东县某砂业有限公司诉祁东县水务局行政处罚案［湖南省衡阳市中级人民法院行政判决书,(2018)湘行终1103号］，该公司未依法办理有关涉水审批手续，擅自开设砂场、设置上砂传送设备以及弃砂等行为，影响河道行洪，同时违反了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》等多部法律、多个法律规范，水务局没有根据违法行为分别具体适用有关规范，被法院判定适用法律不准确。

　　四、环境行政程序合法性判断

　　样本案件中，原告主张环境行政行为程序违法的案件有62个，在判决中认定程序违法的案件有60个，比例高达96.8%。这表明，环境行政主体容易忽视程序合法性要求，而原告诉请裁判行政程序不合法的，基本上都能获得法院支持。这应该引起环境行政主体足够重视。从样本案件看，环境行政行为程序不合法主要体现在三个方面：不符合法定程序方式、不符合法定步骤和顺序、未遵守法定期限。

　　样本案件中环境行政行为在法定程序方式上的违法主要体现为四种情况：（1）违反听证规范，不组织听证会，有2个案件。如唐某某诉株洲市天元区水利局行政处罚案［湖南省株洲市天元区人民法院行政判决书,(2019)湘0211行初43号］，唐某某在法定期限内申请了听证，水利局应当组织听证会却没有组织听证会，构成程序违法。（2）违反调查取证规则，有2个案件。如宋某某诉资兴市环境保护局行政强制案［湖南省郴州市中级人民法院行政判决书,(2017)湘10行终120号］，环境保护局在现场调查时没有通知宋某某到场，构成程序违法。（3）违反法定扣押规则，有1个案件，即温某某诉岳阳市地方海事局行政强制案［武汉海事法院行政判决书,(2018)鄂72行初12号］。海事局扣押了与违法行为无关的浮吊船员的手机，造成了浮吊设备的损毁，且在实施扣押过程中未制作现场笔录，未制作和交付扣押清单，违反了扣押规则。（4）没有制作行政决定书违法，有26个案件。如曾某某诉汉寿县人民政府辰阳街道办事处行政强制案［湖南省汉寿县人民法院行政判决书,(2018)湘0722行初22号］，辰阳街道办未作出强制执行决定，直接采取强制断电行为，程序违法。

　　样本案件中，存在环境行政行为不符合法定步骤和顺序的案件数量和情形都比较多。有3个案件被认定未履行立案启动程序；有6个案件被认定未履行调查取证程序；有2个案件被认定未告知行政相对人实施具体行政行为的事实理由、依据；有53个案件被认定未履行告知行政管理相对人享有相关权利的义务；有26个案件被认定没有送达行政决定书，有3个案件存在《监测报告》未送达行政相对人；有15个行政强制案件被认定没有依法履行公告拆除程序，未告知行政相对人申请复议或者提起行政诉讼的途径和期限；有7个案件忽略行政过程中制作现场笔录、财产登记或者组织交付等步骤。

　　样本案件中，环境行政行为未遵守法定期限要求的案件也有多种情形。有1个案件在法定节假日实施行政强制执行，违反法定时限规定；有2个案件超过法定时限作出行政决定；有3个案件在行政相对人申请行政复议或提起行政诉讼的时限内就执行具体行政行为；有2个案件查封、扣押期限超过法定时限。如岳阳市南湖新区某某免烧砖厂诉岳阳市环境保护局南湖新区分局查封违法案［湖南省岳阳市中级人民法院行政判决书,(2020)湘06行终67号］，市环境保护局南湖新区分局对该厂生产机械设备实施了查封，之后既未办延期或解除手续，也没有作出后续进一步的处理决定，直至该案诉讼期间，导致查封超过法定时限。

　　五、环境行政合法性司法审查的规范价值

　　依法行政在以最严厉、最严密的法律制度保护生态环境中具有决定性意义，也是破解跨行政区流域、区域生态环境法治难题的前提。“一湖四水”环境行政合法性司法审查实践中体现出来的问题和规律性，有利于推进行政与司法之间互鉴，在法治统一的前提下，从彼此的视角内省，既为强化生态环境行政合法性提供规范指引，又为进一步规范生态环境行政合法性司法审查提供镜鉴。

　　（一）为规范环境行政主体依法行政提供指引

　　从样本案件的总体情况来看，有关环境行政行为被法官认定违法的案件数量远远大于被认定合法的案件数量，说明环境行政执法水平急需加强。从司法审查视角看，行政主体在环境行政合法性方面主要存在以下问题。

　　1.对自己的法律权限和身份把握不准。行政机关对自己享有环境行政权限范围不明确，导致超越权限。如行政机关误把责令拆除权当作强制拆除权行使，直接强制拆除有关违法生产设施等。涉及环境行政委托的案件中，普遍存在受委托主体作出环境行政行为时不以委托人的名义或者超出委托权限，导致其不合法。

　　2.事实认定和相关证据准备不足。没有证据、证据不合法或者证据证明力不足以佐证所认定的事实，导致环境行政行为事实不清、证据不足。甚至事实认定明显错误，导致行政行为缺乏事实依据。有认定违法的事实依据，但缺乏作出具体行政处罚结果的事实依据，导致环境行政行为的处罚决定无事实依据，如缺乏证明行政相对人总投资额的证据而直接作出罚款决定等。

　　3.依赖较低层次的规范依据而忽视法律法规规定。环境行政人员适用与上位法可能存在不一致的低位阶法规规章甚至“红头文件”规定或政府答复意见，或者适用已经失效的法律规范，导致法律适用错误。

　　4.忽视程序的法治意义，随意省略有关程序。环境行政人员在环境行政过程中省略法定程序或者不重视程序的相关方面，导致环境行政行为程序不合法。

　　上述环境行政合法性问题，需要环境行政主体高度重视，并具体针对性地采取措施予以避免，降低在有关行政诉讼中败诉的风险。随着生态环境法治的全面推进和强化，亟需在生态环境行政领域加强以下工作：

　　一是要坚定地树立依法行政、服务行政理念。近年来生态环境行政领域法律法规修改和制定频率很高，而且不断推出新政策。在全面推进依法治国的大背景下，生态环境行政机关及其工作人员必须牢牢树立严格依法行政的观念，理清法律规范效力层级，妥善处理法律规范与文件规定之间的关系，准确实施法律法规。同时，必须顺应国家和社会治理现代化对放管服改革的要求，跳出威权行政的窠臼，不要一罚了事，更不要把环境执法等同于行政罚款，而要动之以情晓之以理，落实国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，为行政管理相对人提供专业的法律服务指导。服务行政可以促使环境行政更加理性和审慎。

　　二是要大力强化生态环境行政的规范性建设。环境行政过程普遍存在减损程序要求或者不做相关记录的情况，一旦触及行政相对人重大利益，环境行政就陷入被动。因此，国务院、自然资源部、生态环境部先后发布文件，全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度等“三项制度”，生态环境行政领域应该严格、规范落实该三项制度，不断提高自身依法行政的水平。

　　三是要加强环境行政的多元协同。环境行政往往涉及较为复杂的利益关系，环境行政部门要加强与技术部门、司法部门以及其他行政部门的协调与合作，接受相关部门的监督，尤其是多听取司法部门对行政合法性判断的意见，发挥司法对行政法治的引导作用。同时，环境行政需要与相关行政区行政主体沟通与协同，《中华人民共和国环境保护法》和环境保护各单行法不仅有不少关于跨行政区进行环境信息共享或突发环境事件通报的规定，而且也有关于跨行政区环境问题联防联治的规定，环境行政主体不重视这些规定，不仅不利于区域环境问题的预防、管控和及时解决，还会在环境行政合法性审查诉讼中败诉。

　　四是要加强环境行政队伍建设。一方面严把环境行政人员进入关，尽可能吸收相关专业人员进入环境行政队伍；另一方面要加强环境行政人员的专业学习和培训，全面提升环境行政人员的法治意识以及对法律规范的熟悉程度和理解能力，减少对低层级规范性文件的依赖。此外，要加强环境行政专家人才库建设，为环境行政提供专家辅助或者疑难问题研究服务。

　　（二）为进一步规范环境行政合法性司法审查提供镜鉴

　　样本案件中也体现出另一方面的问题，即如何确保法官对环境行政行为合法性审查合法、合情、合理、科学，既遵循一般行政法规范与原理，又重视环境行政与生态环境法治甚至生态环境自身的特殊性要求，尤其要将推进环境司法与环境行政协同服务于生态环境法治发展的理念贯穿司法全过程。

　　第一，应该强化法官对环境行政行为合法性审查的规范性。样本案件中普遍存在法官在认定环境行政行为超越法定职权时会忽略对其他合法性要素的审查，或者是仅仅指出行政机关的行为缺乏事实依据、适用法律错误，但没有充分予以说理。还存在将不全面履职和事实依据不充分、法律依据具体内容不明确等都归纳为程序不合法的情形。这可能会导致对行政行为合法性的误判或者裁判畸轻畸重。法官应当对相关环境行政行为从行政合法性全要素规范地逐一展开审查，系统考量并充分进行说理，避免遗漏和模糊甚至混淆违法性质。

　　第二，法官对行政相对人提出的合法性质疑应该予以回应。鉴于环境行政案件具有技术、信息等方面的特殊性和专业性，法官对行政相对人质疑的忽视，可能会引起当事人乃至社会公众对法官依法公正裁判的怀疑，进而对环境行政产生更深层次的排斥或者误解，还有可能引起基层环境行政人员对司法的排斥和误解。法官裁判时对有关质疑作出恰当的回应性说理，不仅可以强化司法对依法行政的引导作用，更有利于让人民群众在每一个司法案件、每一份裁判文书中感受到公平正义。

　　第三，法官在对环境行政行为进行合法性审查的时候应该考虑所涉环境问题以及环境法治的特性。司法具有解释具体法律、正确适用法律的示范作用。然而，环境行政不能不重视环境标准、环境监测、环境评价等专业技术判断，它们深刻影响环境行政的合法性，因此，环境行政合法性司法审查需要充分听取相关专业人士的意见，重视和尊重行政机关的专业技术性说理与判断。可以从如下几个方面进行审查和说理：（1）一般行政法原理。如环境排污许可管理比一般许可要求更严格，技术性、规范性要求更高，但是不能因此忽视行政许可法基本原理。（2）环境问题的滞后性。如审查行政机关采取的环境行政强制措施时，要考虑强制措施的必要性以及是否足以应对或阻止尚未出现的环境危害。（3）环境行政的紧迫性。如审查环境行政行为是否及时以及足以应对正在发生的危险。（4）环境治理的科学技术性。如审查按日计罚是否充分考虑了环境污染和环境危害累积性等特性。然而，所有这一切，最终都要归结到司法审查过程中对有关证据的客观性、合法性、关联性甚至案涉环境利益的合理性等进行审查，而这些审查不能忽视经验法则的运用。在司法过程中，“经验法则往往承担了极为重要的证明功能”。但是环境行政行为合法性司法审查中又不能不考虑具体生态环境的特殊性而对经验法则保持高度的审慎。

　　总之，生态环境法治要求环境行政合法性司法审查考虑更多的复杂情形，将生态规律和法治规律充分协调融合，使环境行政合法性司法审查更科学、更规范、更准确。

　　文献引用格式：肖爱,张家慧.环境行政合法性司法审查实践及其规范价值——以“一湖四水”流域涉水行政案件为中心的考察[J].湖南师范大学社会科学学报,2023,52(01):101-109.

　　本文刊发于《湖南师范大学社会科学学报》2023年第1期环境法学专题。此为简写版，参考文献从略。

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