作者:吕忠梅1 田时雨2 王玲玲3

　　单位：

　　1.中国法学会，北京100081；

　　2.清华大学法学院，北京100084；

　　3.中国政法大学民商经济法学院北京100088

　　文章来源：《中国人口·资源与环境》2023年第1期

　　摘要：在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程之际，对《环境保护法》实施现状进行系统评估具有重大意义。2014年修订《环境保护法》，确立其在生态环境保护领域立法中的综合法地位，宣示立法目的和基本原则，构建统一监管体制和多元共治机制，强化环境执法司法手段，在总结三十多年环境保护法治建设实践基础上体现了“美丽中国”建设新要求。八年来《环境保护法》整体实施成效显著，为生态文明建设和生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化奠定了良好法治基础。在生态文明建设向纵深推进过程中，《环境保护法》立法目的得到有效贯彻，生态环境统一监管体制基本建立，公众参与生态环境治理取得积极成效，以《环境保护法》为龙头的生态环境保护法律体系日趋完善；以多措并举的生态环境执法机制为基础，行政执法措施收效明显，执法改革不断探索创新，《环境保护法》主要制度得到良好执行；随着环境司法专门化专业化体系基本建成，环境公益诉讼制度推进顺利，传统诉讼制度有效发挥生态环境保护功能，《环境保护法》司法适用取得突破性进展。然而施行至今，面对新时代生态文明法治建设的新任务新要求，《环境保护法》存在立法理念、立法思路、法律制度相对滞后，不能完全适应建设“人与自然和谐共生的现代化”新目标等问题，迫切需要通过编纂环境法典方式加以完善，促进其实现从环境保护综合法到环境法典总则的“升级”，为“以中国式现代化推进中华民族伟大复兴”提供“良法”保障。

　　关键词：《环境保护法》实施评估；环境法律体系；生态环境执法；生态环境司法；环境法典编撰

　　习近平在党的二十大报告中着眼于到本世纪中叶把中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标，提高了生态文明建设在建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴历史愿景中的战略地位，擘画了建设“人与自然和谐共生的现代化”的新蓝图。党的十八大以来，在习近平亲自谋划和推动下，用最严格制度最严密法治保护生态环境取得显著成效。这十年，以《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）修订为标志，生态环境法律体系得到重构，生态环境制度体系得到重整，生态环境执法司法得到重塑，生态环境法治保障和促进环境治理体系现代化的能力得到极大提升，为中国生态环境保护工作发生历史性、转折性、全局性变化作出了巨大贡献。在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，需要在认真评估《环境保护法》实施成效的基础上，总结经验、查找不足，形成对生态环境法治建设的规律性认识，进一步加强科学立法、民主立法、依法立法，通过统筹立改废释纂，完善生态环境法律体系，为“以中国式现代化推进中华民族伟大复兴”提供“良法”保障。

　　1.《环境保护法》评估的缘起

　　党的十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局，明确指出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”［1］。2014年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过新修订的《环境保护法》，该法贯彻落实党中央关于推进生态文明体制改革的战略部署，在总结中国30多年环境保护法治建设实践基础上，对1989年正式颁布的《环境保护法》进行了全面修改。此次修法，体现了中国进入新时代的新要求，呈现出许多突出特点：一是确立《环境保护法》在生态环境保护领域立法中的综合法地位，为完善中国特色社会主义生态环境保护法律体系提供更为明确的法律依据；二是宣示“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”立法目的，明确“经济社会发展与环境保护相协调”的基本原则，为构建“人与自然生命共同体”规则设定价值目标和判断标准；三是明确生态环境保护统一监管体制，构建政府主导、企业主体、公众参与的多元共治机制，形成“督企与督政”“要素与空间”“城市与农村”一体监管的“大环保”格局，为促进和保障生态文明体制改革，完善现代环境治理体系奠定法律基础；四是规定地方政府生态环境保护责任、生态红线、按日连续处罚、限产停产整治、查封扣押、行政拘留等措施，强化生态环境监管刚性约束，为实现“山水林田湖草沙统筹治理”提供法律手段；五是强化环境法律责任，建立环境公益诉讼制度，为“用最严格制度最严密法治保护生态环境”提供执法司法条件。这部被誉为“长出了牙齿”的法律，自2015年1月1日开始实施，至今业已八年。

　　2021年，习近平在中央全面依法治国工作会议上指出“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”［2］。2021年全国人大常委会立法工作计划明确提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”［3］；2022年，《全国人民代表大会常务委员会工作报告》要求“在条件成熟的立法领域，继续开展法典编纂工作”［4］，表明环境法典编纂研究已经进入国家立法视野。通过对现行法律实施情况进行评估，发现立法存在的问题，是法典编纂研究的基础性工作，而《环境保护法》在生态环境立法领域的综合法地位，使之必将成为环境法典编纂的基础性法源，对该法实施情况进行评估，是环境法典编纂研究不可或缺的“必修课”。

　　为此，在中国法学会环境资源法学研究会组织的“中国环境法典编纂研究”大型项目下组成专门课题组，通过对环境保护领域专业人士和社会公众发放调查问卷，汇总整理全国人大常委会公报、最高人民法院公报、最高人民检察院公报、生态环境状况公报、中国环境统计年鉴等发布的相关数据，收集中国法院网、中国裁判文书网、12309中国检察网、北大法宝网上的相关司法文件和裁判文书，查阅《中国环境资源审判》《中国环境司法发展报告》等专业报告，从立法、执法、司法等不同角度对《环境保护法》实施情况进行了综合评估。本次问卷调查分为社会公众与专业人士两种类型，其中：社会公众问卷调查系课题组通过“企鹅有调”对中国手机网民发放，共收集了3 235个样本数据，样本性别结构为男性42.94%、女性57.06%，年龄结构为30岁以下49.86%、30~60岁49.61%、61岁以上0.52%，职业分布结构为学生8.9%、政府机关公务员5.1%、企业管理者10.17%、普通员工18.85%、专业人员（医生、律师等）8.87%、普通工人13.42%、商业服务业职工8.07%、个体经营者8.75%、自由职业者11%、农林牧渔劳动者3.9%、退休1.7%、无业0.83%，城市级别结构从一线城市到五线城市的比例分别为16.69%、32.95%、15.92%、16.29%和18.15%；专业人士问卷调查通过课题组对相关专业人士发放，共收集了2 809个样本数据，样本性别结构为男性43.65%、女性56.35%，年龄结构为30岁以下56.71%、31~45岁26.84%、46~60岁14.95%、61岁以上1.5%，职业分布结构为生态环境部门及其执法机构工作人员8.58%、住建城市管理和综合执法及自然资源等管理部门工作人员3.10%、公安机关执法人员1.39%、法官检察官13.17%、律师13.52%、生态环保社会组织人员3.20%、其他57%，城市级别结构从一线城市到五线城市的比例分别为15.66%、44.29%、16.59%、10.86%和12.60%。该论文所使用的调查结果除有专门说明外，均来自两种问卷的数据分析。

　　评估情况表明：以《环境保护法》为龙头的生态环保法律体系日趋完善、主要制度基本落实、法律实施成效明显，用法治手段和法治方法推进生态文明建设的观念形成社会共识，保障和促进“美丽中国”建设迈出重大步伐的功能明显发挥。但也暴露出立法理念、立法思路、法律制度相对滞后，不能完全适应建设“人与自然和谐共生的现代化”新目标新要求等种种问题，跟满足人民群众对美好生活环境新向往还存在相当距离，迫切需要通过编纂环境法典的方式加以完善。

　　2.《环境保护法》整体实施成效显著

　　《环境保护法》实施后，立法机关结合贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等生态文明体制改革部署，加快补短板、强弱项步伐，完善生态环境领域立法。及时制定修订《大气污染防治法》《水污染防治法》《噪声污染防治法》《森林法》《湿地保护法》《长江保护法》《生物安全法》等25部法律，生态环境领域立法达到30余部，初步形成了覆盖全面、务实管用、严格严厉的中国特色社会主义生态环境保护法律体系，为“污染防治攻坚战”取得阶段性胜利、绿色发展转型、生态环境质量改善提供了法律保障。人民群众和专业人士均对《环境保护法》的实施效果表示高度认同（图1）。

　　

　　图1《环境保护法》实施情况的总体评价

　　2.1立法目的在生态文明建设中得到贯彻

　　《环境保护法》第1条将“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”作为立法目的，实现了环境保护立法理念的生态文明转型。同时，第4条、第5条规定“协调发展、保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的基本原则，确立了价值判断标准。国务院及其有关部门、地方人大和政府履职尽责，通过法治实践将《环境保护法》的立法目的转化成为人民可见、可感、可得的现实。

　　2.1.1促进经济社会可持续发展的立法目的得到有力贯彻

　　为贯彻落实《环境保护法》相关内容，中央和国家机关有关部门不断完善环境保护领域法律法规及配套政策，有力推动法律制度措施落到实处；各地区根据《环境保护法》的修订，积极健全生态环境保护地方性法规，较好实现了中央与地方之间生态环境规范的衔接与细化。辽宁、黑龙江、福建等省份成立由省委书记、省长负责的生态文明建设领导小组和生态环境保护委员会。青海、福建、江西等省份制定《生态文明建设促进条例》。浙江制定《浙江省生态环境保护条例》，将“美丽浙江”建设纳入“共同富裕示范区”建设，积极探索生产发展、生态良好、生活富裕中国式可持续发展道路。京津冀三省市人大常委会协同立法，同步制定《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》并同步公布、同步实施，统一标准、统一监管，解决跨区域生态环境问题，助推区域高质量发展。这十年来，中国以年均3%的能源消费增速支撑了平均6.6%的经济增长；2021年，全国单位GDP二氧化碳排放量比2012年下降34.4%，可再生能源开发利用规模、新能源汽车产销量均居世界第一，绿色逐步成为高质量发展的鲜明底色［5］。

　　2.1.2保护和改善环境，防治污染和其他公害的立法目的得到阶段性实现

　　国务院依法出台大气、水、土壤污染防治攻坚战行动方案，相关部门稳步推进自然资源和生态环境保护工作，确保“十三五”规划纲要确定的九项生态环境约束性指标和污染防治攻坚战的阶段性目标全面超额完成，生态环境得到明显改善。全国地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）年均值由2015年的46μg/m³降至2021年的30μg/m³，成为全球大气质量改善速度最快的国家；全国优良水体断面比例达到84.9%，已接近发达国家水平；全国土壤污染风险得到基本管控。截至2022年9月，中国自然保护地面积约占全国陆域国土面积的18%，设立了三江源、大熊猫等第一批5个国家公园；实施生物多样性保护重大工程，300多种珍稀濒危野生动植物野外种群数量得到恢复与增长［6］。问卷调查结果显示，八成以上受访公众认为生态环境得到改善（图2）。

　　

　　图2公众对环境质量改善情况的评价

　　2.1.3保障公众健康、保护人民群众环境权益的立法目的实现途径和方式日益明确，降低公众健康风险的作用初步显现

　　加强环境与健康工作纳入中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》，明确国家卫健委、生态环境部的环境与健康管理职能分工，制定环境与健康保护五年规划。生态环境部制定并组织实施《国家环境保护环境与健康工作办法（试行）》和3个环境健康相关五年规划，印发了现场调查、暴露评估和风险评估等14项技术规范。积极开展环境健康管理工作地方试点，推动高环境健康风险行业和有毒有害污染物纳入环保重点管控范围［7］，发布《中国公民生态环境与健康素养》并开展相关社会调查。生态环境部历年发布的《中国生态环境统计年报》显示，全国突发环境事件数量从2014年的471件逐年下降至2020年的208件，因污染所致的公众健康风险有所降低。

　　2.2生态环境统一监管体制基本建立

　　《环境保护法》第10条明确规定由环境保护主管部门对环境保护工作“实施统一监督管理”，各级人民政府有关部门依法对环境保护工作“实施监督管理”。随着生态文明体制改革的推进，生态环境统一监管体制更加完善，相关部门职能配置更加优化，多头执法、多层重复执法状况得到有效改善。

　　2.2.1生态环境统一监督管理体制不断健全

　　2018年，中共中央发布《深化党和国家机构改革方案》，要求整合分散在环境保护部、国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局、国务院南水北调工程建设委员会办公室的相关环境保护职责，组建生态环境部，作为国务院组成部门，打通地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳，贯通污染防治和生态保护，统一政策规划标准制定、统一监测评估、统一监督执法、统一督察问责［8］。

　　2.2.2省级以下生态环境综合执法改革基本完成

　　2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知，明确了原环境保护、国土、海洋、农业、水利、林业等6个部门工作职责的具体整合范围，要求以本级生态环境部门的名义依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能。同时，鼓励地方积极进行更大范围整合的探索。2020年，国务院办公厅印发《关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知》，生态环境部办公厅印发《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》，进一步明确综合行政执法具体内容。

　　2.2.3各职能部门根据职责分工依法履职

　　各相关部门通过制定规划、出台行政规章、发布政策文件、组织开展生态环境保护专项行动等多种方式，履行生态环境保护职责。国家发改委、财政部、科技部、住建部、农业农村部等切实履行“管发展的管环保”相关职责，工业和信息化部等践行“管生产的管环保”相关要求，自然资源部落实“管行业的管环保”责任。

　　2.3公众参与生态环境治理取得积极成效

　　《环境保护法》第5条宣示公众参与原则，第6条明确公民个人的环境保护义务、新闻媒体的舆论宣传和监督责任，第五章规定“信息公开和公众参与”，体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念。经过不断努力，政府环境信息公开、企业环境保护信息披露取得积极进展，环保组织和社会公众、新闻媒体参与环境治理的功能和作用得到较好发挥。

　　2.3.1公众参与制度化规范化日益加强

　　2015年，原环境保护部发布《环境保护公众参与办法》，2021年，生态环境部发布《企业环境信息依法披露管理办法》，保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，畅通参与渠道，促进环境保护公众参与健康有序发展。地方政府环境信息公开取得积极进展，生态环境部和各地方生态环境厅定期发布环境质量公报，通过媒体及时发布环境状况信息，重点企业在线信息和上市公司环境信息披露制度得到落实。越来越多的国有企业、外资企业主动发布企业环境保护社会责任报告，向社会公开履行环境保护义务情况以及配合政府相关部门开展生态环境执法与普法工作情况，公众环境信息知情权得到保障。

　　2.3.2社会组织和社会公众参与生态环境保护的积极性、主动性有较大

　　提高据民政部统计，截至2017年年底全国共有生态环境类社会团体约6 000家［9］，具备提起环境民事公益诉讼资格的社会组织超过700家。一些代表性社会组织在提起环境民事公益诉讼、举报生态环境违法线索、监督生态环境修复裁判执行、提出生态环境立法意见建议、促进环境保护信息公开、开展生态环境保护民间外交等方面取得不俗成绩；一些社会组织积极与政府合作，参与垃圾分类、节能减排、环保检查等公益活动。社会公众参与生态环境保护的积极性空前高涨，登记注册的环境志愿者已达320万人［10］，生态文明建设全民参与的风尚正在形成（图3）。

　　

　　图3生态环境保护公众参与的意愿与实践情况

　　2.3.3新闻媒体积极履行舆论宣传和监督职责

　　中央和地方媒体纷纷开辟环境保护法和生态文明建设宣传专栏，通过新闻调查、专题采访、公益广告等多种形式展开社会宣传，问卷调查结果显示，约有63.5%的受访公众通过新闻报道知晓《环境保护法》，舆论宣传取得了良好效果。主要新闻媒体深度参与中央环保督察、污染防治攻坚战专项行动、长江大保护专项行动等，持续跟踪督察、检查中发现的相关问题、典型案例，及时报道重大案件进展情况，通过多种渠道反映环境污染和生态破坏问题，较好发挥了舆论监督的作用。

　　3.《环境保护法》主要制度得到良好执行

　　《环境保护法》贯彻用最严格制度最严密法治保护生态环境的理念，明确政府环境保护责任制、明确企业主体责任，规定环境影响评价、排污许可证、环境标准等基本制度，规定行政处罚及相应的行政强制措施，让环保法“长出了牙齿”，为此，专业人士普遍认为《环境保护法》修订实施对生态环境执法产生了全方位的影响，为解决中国生态环境保护中存在的制度不严格、执行不到位、惩处不得力等突出问题提供了有力的法律武器（图4）。《环境保护法》实施以来，立法机关加大执法检查力度，中央环保督察扎实推进，生态环境执法机关严格规范公正文明执法，形成了多措并举的执法机制，各项重要制度得到有效执行。

　　

　　图4《环境保护法》为严格执法提供有力保障

　　3.1多措并举的生态环境执法机制基本形成

　　《环境保护法》第4条明确了环境保护的“国策”地位，第6条第二款明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，第27条规定了人民政府接受本级人大监督的义务。在《环境保护法》实施过程中，各方面着力推进形成“最严格”的执法体系，为实现统一监督管理和重要制度发挥调节生态环境保护社会关系的功能积极努力，多措并举，执法体系建设成效显著。

　　3.1.1立法机关执法检查力度不断加大

　　十二届全国人大常委会于2016年开展第一次《环境保护法》执法检查，其后又组织了环境保护相关法律的执法检查；十三届全国人大常委会聚焦生态环保领域的突出问题，精准发力，先后开展《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《可再生能源法》《土壤污染防治法》《野生动物保护法》《固体废物污染环境防治法》《环境保护法》《长江保护法》等10部生态环保法律和相关决定的执法检查并举行5次专题询问，听取审议10余份国务院有关报告［11］，充分发挥人大职能作用，推动各地区各部门落实法律责任，着力解决突出问题。

　　3.1.2中央环保督察机制发挥重大作用

　　2016年，组建中央环境保护督察组，代表党中央、国务院对各省份党委和政府及其有关部门贯彻落实国家环境保护决策部署、解决突出环境问题、落实环境保护主体责任等情况进行督察。中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《中央生态环境保护督察工作规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等党内法规文件，为全面开展生态环境保护督察提供依据。从2019年7月，第二轮中央生态环境保护督察全面启动，到2022年上半年，分六批完成对全国31个省份和新疆生产建设兵团、2个部门和6家中央企业的督察。两轮督察曝光262个典型案例，受理转办的群众生态环境信访举报28.7万件，已办结或者阶段办结了28.6万件，第一轮督察问责1.8万人［6］，有力促进了《环境保护法》的执行。

　　3.1.3联动执法、协同执法探索形成常态机制

　　国务院办公厅印发《关于加强环境监管执法的通知》，部署全面加强环境监管执法，强化执法能力保障。原环境保护部与公安部、工业和信息化部、商务部等相关部门积极探索开展部门间协作，联合印发《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》《企业绿色采购指南（试行）》，逐步建立了环境执法衔接配合、移送环境违法案件、共同发布技术指南等协同机制；生态环境部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》的通知，不断深化环境行政执法与刑事司法衔接机制。

　　3.2环境保护法基本制度得到有效执行

　　《环境保护法》第二章规定了国家环境监督管理的基本制度。《环境保护法》实施以来，执法机关厉行法治，有力推动协调发展、保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的法律原则转化为环境治理效能，为促进中国生态环境状况明显改善、生态文明建设取得突破性进展发挥了积极作用。专业人士对《环境保护法》主要制度的实施情况给予了较为充分的肯定（图5）。

　　

　　图5《环境保护法》主要制度实施情况

　　3.2.1环境规划、生态红线、环境影响评价、环境监测等预防类制度实践稳步推进

　　以国土空间规划为基础的经济社会发展规划、生态环境保护专项规划等规划体系逐渐形成；初步划定全国生态保护红线面积320.3万km2，涵盖大部分陆地生态系统和典型海洋生态系统［12］；《环境影响评价法》修改进一步明确执法依据，环境影响评价“未评先批”“未批先建”的违法现象得到有效遏制；生态环境在线监测和监测网络建设取得重大进展，有力保障监测数据“真、准、全”，生态环境风险监测、预警和防范能力明显提升。

　　3.2.2环境信息公开、排污许可、环境标准等监管类制度不断完善

　　环境信息公开纳入政府信息公开内容，生态环境状况公报、国土资源公报、水资源公报等定期发布；排污许可证制度改革系统深入，全国330多万个固定污染源纳入排污许可管理［13］；制修订国家、地方两级生态环境标准总数在十年前基数上分别增加79%和331%，支撑污染防治攻坚战的生态环境标准体系基本建成［7］。此外，“监管监管者”的制度运行良好，中央和地方政府向人大报告环境状况和环境保护目标完成情况成为常态，覆盖大气、水、土壤等领域的环境保护目标考核评价体系初步形成。

　　3.2.3生态修复、环境责任等救济类制度成效显著

　　“十三五”以来，中国部署实施了一大批山水林田湖草沙一体化的系统保护修复工程，完成修复治理面积200多万hm2；同时开展矿山生态保护修复、海岸带保护修复、红树林保护修复等专项行动，修复矿山面积28万hm2、海岸线1500 km、滨海湿地3万hm2［14］。2017年，原环境保护部同公安部、最高人民检察院联合印发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，以执法司法合力不断推动落实损害担责原则。

　　3.3生态环境行政执法措施收效明显

　　《环境保护法》第59条、第60条、第63条规定了按日计罚、停产治理、查封扣押、行政拘留等行政强制与处罚措施。《环境保护法》实施以来，执法机关以“抓铁有痕、踏石留印”的硬作风，严格采取执法措施，解决了一大批突出生态环境问题。

　　3.3.1行政强制、处罚措施发挥威慑作用

　　原环境保护部发布《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》，联合公安部、工业和信息化部、原农业部、原国家质量监督检验检疫总局发布《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，推动行政执法措施落地。2015—2021年，全国依法适用按日连续罚款案4 478件、罚款金额约44.8亿元；适用查封、扣押案9.1万余件；适用限产、停产案近3万件；移送行政拘留案3.4万余件；移送涉嫌环境污染犯罪案1.4万余件；这五类案件共计17万余件［12］。

　　3.3.2企业主体责任得到较好落实

　　随着执法机关依法采取多元执法措施、加大违法行为处罚力度，以往环境保护领域违法成本低、罚则威慑不足的问题得到有效解决，推动企业环境保护义务履行情况逐步改善、主体责任不断落实。据统计，2015—2017年全国年度总体“违法反弹率”分别为2.57%、2.86%和3.57%［15］，表明企业在严厉的环境执法措施威慑下，较好履行了《环境保护法》规定的“防止、减少环境污染和生态破坏”义务。同时，越来越多的企业开展自行监测并积极履行信息公开义务，依法治污的企业主体意识正在形成。但也需要看到，企业环境违法行为时有发生，如浙江省自2016年建立环境违法“黑名单”管理机制以来，已累计公布10批、209家环境违法“黑名单”企业［16］。仍需进一步强化企业环境保护法律意识、规范企业主体责任落实（图6）。

　　

　　图6专业人士对企业落实环境保护义务情况的评价

　　3.4生态环境行政执法不断探索创新

　　《环境保护法》将多项生态文明改革举措上升为法律制度，为生态环境行政执法丰富了法律依据。八年来的法治实践中，生态环境行政执法深入落实中央生态文明改革决策部署，立足《环境保护法》不断探索创新，推进生态环境执法制度建设，为全方位、全地域、全过程开展生态文明建设贡献更大执法力度。

　　3.4.1构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系

　　《环境保护法》第45条在综合法层面确立了排污许可管理制度，结束了原先在水、大气等领域分头管理排污许可的局面，但排污许可制定位仍然不明确，环境影响评价、总量控制、排污收费、环境监测等各项点源环境管理制度之间缺乏协调性，为环保部门依证监管、企业依证守法带来较大制约。为落实十八届三中全会、十八届五中全会关于完善排放许可制的要求，2016年11月，国务院办公厅发布《控制污染物排放许可制实施方案》，提出将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，作为企业守法、部门执法、社会监督的依据［17］；2018年6月，中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求加快推行排污许可制度，对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制，2020年将排污许可证制度建设成为固定源环境管理核心制度，实现“一证式”管理［18］。2018年原环境保护部颁布《排污许可管理办法（试行）》，2021年国务院颁布《排污许可管理条例》，推动排污许可制改革规范化法治化。在全国固定污染源排污许可基本实现“全覆盖”的同时，也逐渐暴露出现有相关规定对排污许可制与其他各项环境管理制度的衔接支撑不足、排污许可管理存在执行偏差等问题［19］。2022年3月，生态环境部印发《关于加强排污许可执法监管的指导意见》，提出构建企业持证排污、政府依法监管、社会共同监督的生态环境执法监管新格局，明确全面建立以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系的路线图［20］。为进一步强化制度供给、形成制度合力提出更高需求。

　　3.4.2推进生态环境损害赔偿制度改革，通过“磋商”落实“环境有价，损害担责”原则

　　在2015年吉林等7个省市开展改革试点的基础上，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体等制度框架，特别提出“主动磋商，司法保障”的原则，通过“磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼”的规定确立了“磋商”在生态环境损害赔偿制度改革中的重要定位［21］。改革至今，生态环境损害赔偿制度在全国范围内普遍施行，行政机关积极开展生态环境损害赔偿磋商，主动以合作协商方式高效化解争议、有效保护环境公共利益，有力落实了《环境保护法》损害担责原则。但在磋商成为生态环境损害救济重要方式的同时，磋商案件在磋商法律性质界定、赔偿主体地位认定、磋商协议保障等方面存在实际困难［22］，究其根源在于实体与程序法律制度不足、相关规范效力不高。《民法典》第1234条、第1235条明确了生态环境损害赔偿制度的实体法依据，但并未就“磋商”作出相应规定；环境法律中也仅有2020年修订的《固体废物污染环境防治法》第122条要求“固体废物污染环境、破坏生态给国家造成重大损失的”须进行磋商；生态环境损害赔偿制度的改革与运行，当前主要依赖生态环境部联合有关部门共14家单位印发的《生态环境损害赔偿管理规定》，最高人民法院、最高人民检察院、财政部、司法部等部门分别印发的有关案件审理、公益诉讼、赔偿资金管理与司法鉴定等方面的指导性文件，以及生态环境损害赔偿磋商、赔偿资金管理与生态修复效果评估等方面的402项地方性配套文件［7］。对生态环境损害赔偿权利人依据责任明确、途径畅通、技术规范的制度体系，开展赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿实践，造成了一定制约。

　　3.4.3开展环境健康保护制度试点，推动构建以保障公众健康为核心的生态环境管理制度体系

　　为落实《环境保护法》第39条有关“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度”的规定，生态环境部制定并组织实施环境健康相关工作办法、规划、技术规范，将环境健康标准纳入国家生态环境标准体系，探索构建环境健康管理制度体系；针对重点区域、流域、行业进行环境健康调查、监测和研究，为识别并管理环境健康风险积累了一批基础数据，会同卫生健康委制定发布了《有毒有害大气污染物名录》《有毒有害水污染物名录》；在上海、成都、连云港等六个地区开展国家环境健康管理试点工作，为进行环境健康风险识别与评估、发布环境空气质量健康指数等提供了地方探索经验。在各方面共同努力下，“沉睡”已久的环境健康保护制度在实践探索中逐渐激活，但相较于“形成有利于健康的生活方式、生态环境和经济社会发展模式”［23］的战略目标还有明显差距：卫生主管部门和环境主管部门“双牵头”的环境健康管理体制，由于缺乏统筹协调而难以有效运行［24］；相关制度体系未能与现行生态环境管理政策措施有效衔接，顶层设计有待完善［25］。为此，亟须坚持以人民为中心，按照“将健康融入所有政策”［26］的精神指示，进一步推动健康风险防控融入生态环境管理主阵地。

　　4.《环境保护法》司法适用取得突破性进展

　　《环境保护法》在健全行政执法机制的同时，专门建立了环境公益诉讼制度，系统规定了环境行政责任制度，并完善了环境侵权责任制度和环境刑事责任制度，为司法机关适用法律提供了依据。《环境保护法》实施以来，司法机关以环境司法专门化、专业化为抓手，着力破解影响司法公正、制约司法效能的体制机制问题，建立健全环境司法体系，不断提升环境司法能力，努力让人民群众在每一个环境案件中都感受到公平正义。近十年来，人民法院审结环境资源案件约192.9万件［27］；2018年至2022年6月，检察机关起诉破坏生态环境资源犯罪20.9万人，办理相关公益诉讼案件35.2万件［28］。环境违法犯罪行为受到严厉打击，人民群众的环境权益得到切实保障，生态环境公共利益得到有效维护，环境资源领域的司法公信力不断提高。

　　4.1环境司法专门化专业化体系基本建成

　　为保障《环境保护法》的实施，司法机关着力推进环境司法专门化专业化建设，注重发挥规范性文件、司法解释以及案例作用，确保审判理念、裁判标准、法律适用协调统一，极大提升了生态环境领域的司法保障水平。

　　4.1.1专门化环境司法体系基本建成

　　最高人民法院于2014年成立环境资源审判庭，并迅速推进涵盖四级法院的环境资源审判体系，截至2022年9月，全国法院系统共设立2 426个环境资源审判专门机构或组织［29］。2019年最高人民检察院成立第八检察厅，并推动形成“省级检察院单独或合并设立公益诉讼检察机构、市县两级检察院按需组建公益诉讼专门机构或专门办案组”的工作体系。2019年公安部组建食品药品犯罪侦查局，统筹包括生态环境在内的多个领域违法犯罪的侦查打击职能，为统一生态环境执法司法认识和尺度、推进行政执法和刑事司法衔接提供了组织保障。

　　4.1.2环境司法工作机制基本建立

　　逐渐形成传统环境侵权诉讼和环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼并行、专门化与专业化交织的“3+2”诉讼模式。人民法院积极探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件专门管辖机制；探索与行政机关、专业机构、社会公益组织合作方式解决环境资源纠纷，建立诉罚衔接、诉调衔接、诉商衔接机制。人民检察院探索环境刑事、民事、行政案件与环境公益诉讼案件“多检合一”新模式，强化检行衔接，形成环境公益保护司法协作新实践。

　　4.1.3绿色司法规则体系日益健全

　　司法机关积极践行良好生态环境是最普惠的民生福祉理念，一方面通过单独或联合发布司法解释、出台相关指导意见、发布典型案例等方式开辟中国的绿色司法道路，结合中国诉讼制度和司法体制改革探索创新绿色职权主义审判模式，以更好适应环境司法的需要，体现参与式诉讼的特点；另一方面积极总结推广地方法院、检察院实践创新出的各种体现环境司法特点的工作方式，逐步形成环境正义、风险预防、生态恢复等绿色司法理念，为满足人民日益增长的优美生态环境需要提供优质司法服务，有力推动构建人与自然和谐共生的现代化法治格局。2015年以来，最高人民法院、最高人民检察院高度重视通过出台规范性文件、制定司法解释、发布指导性案例和典型案例等方式，树立绿色司法理念，建立裁判规则，统一司法尺度，保障生态环境保护法律制度实施（图7）。

　　

　　图7“两高”发布规范性文件、司法解释及指导性案例、典型案例情况

　　4.2环境公益诉讼制度推进顺利

　　2014年《环境保护法》建立环境民事公益诉讼制度，确认了符合条件的社会组织提起环境民事公益诉讼的主体资格；在生态文明体制改革过程中，建立检察公益诉讼制度，形成了适应中国社会发展阶段、能够充分发挥中国司法体制优势的环境公益诉讼制度。通过社会组织提起环境民事公益诉讼、检察机关提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼，实现了对环境公共利益的全面保护，受到联合国和有关国际组织、多国法官的高度赞许［30］。据中国环境资源审判白皮书（2015—2019年、2021年）和中国环境司法发展报告（2020年）显示，自《环境保护法》实施以来，环境公益诉讼案件类型逐渐明确，案件数量不断上升（图8），人民法院审结环境公益诉讼案件1.58万件［29］；自2017年7月公益诉讼检察制度全面实施以来，检察机关立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件29.99万件［12］。保护生态环境、防治环境污染、维护环境公共利益的司法作用不断发挥。

　　

　　图8环境公益诉讼案件审结数量及案件类型

　　4.2.1社会组织提起环境民事公益诉讼贯彻公众参与原则

　　在“中国裁判文书网”上检索显示，2015—2021年，人民法院根据《环境保护法》第58条规定，受理了32家环保社会组织提起的环境民事公益诉讼，审结案件达400余件。人民法院积极探索和创新公益诉讼功能，“云南绿孔雀”公益诉讼案判决开预防性公益诉讼之先河，2021年被联合国环境规划署推选为全球最具代表性和影响力的生物多样性保护十大典型案例之首。

　　4.2.2环境行政公益诉讼充分发挥督政作用促进政府环境责任落实

　　在检察机关提起的公益诉讼案件中，针对政府及其职能部门不履行或不正确履行生态环境保护职责的环境行政公益诉讼占有相当比例，不仅实现了《环境保护法》规定的政府对所辖区域环境质量负总责的制度安排，而且彰显了中国特有的公益诉讼制度优势。实践中，对检察机关依法发出的公益诉讼诉前检察建议，行政机关回复整改率从2018年的97.2%持续上升至2021年的99.5%［31］，绝大部分行政机关能够主动纠正行政违法行为或者依法履行职责，表明环境行政公益诉讼既实现了促使行政机关履职尽责的制度目的，又节约司法资源，拓宽了《环境保护法》实施方式。

　　4.2.3环境刑事附带民事公益诉讼实现环境公益保护“组合拳”

　　环境刑事附带民事公益诉讼将刑罚的惩罚、震慑作用与环境民事责任的“损害填补”“生态修复”功能相结合，可以实现对环境公益更加全面的保护。该制度自2018年正式确立以来，案件数量增长异常迅速，已成为检察机关提起公益诉讼的主要案件类型。同时，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的案件，大多能依法履行“诉前公告”程序，以期“激活”社会组织提起民事公益诉讼，促进公众参与。

　　4.2.4生态环境损害赔偿诉讼推进迅速

　　自2015年在7个省份开展试点至2017年在全国范围内推行，生态环境损害赔偿诉讼目前逐步进入常态化、规范化的发展阶段。2022年，生态环境部联合最高人民法院、最高人民检察院等相关部门共14家单位印发了《生态环境损害赔偿管理规定》，进一步细化程序规则，强调压实政府责任，严格落实“环境有价、损害担责”原则。生态环境损害赔偿诉讼在解决环境纠纷、保护国家和社会公共利益、推动修复受损生态环境等方面取得显著成效。截至2021年年底，各地推动修复土壤约3700万m3、林地6 155.22万m2、农田213.88万m2、地表水体3.69亿m3、地下水166.63万m3、湿地20万m2、清理固体废物8 984.25万t［32］。

　　4.3传统诉讼制度有效发挥生态环保功能

　　《环境保护法》实施以来，人民法院、人民检察院发挥司法能动功能，在适用传统部门法过程中注重保护生态环境，一方面，依照《环境保护法》追究当事人的环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任；另一方面，在适用《民法典》《刑法》和相关行政法过程中，注重贯彻“节约资源、保护生态环境”的绿色司法理念。

　　4.3.1环境侵权诉讼制度有效保障当事人合法权益

　　最高人民法院根据《环境保护法》《民法典》相关规定，出台司法解释，细化环境侵权诉讼的证据、程序、裁判方式、执行等规则，完善环境侵权诉讼制度，保障环境侵权诉讼制度充分发挥保护当事人合法权益、保护生态环境的司法功能，实现环境公平正义。

　　在“中国裁判文书网”上检索显示，2015—2021年，全国各级人民法院审结环境污染责任纠纷案件9 476件。最高人民法院发布全国首例适用民法典惩罚性赔偿条款的环境污染民事公益诉讼案件“浮梁县人民检察院诉某化工集团有限公司环境污染民事公益诉讼案”，规范和指导正确实施环境污染和生态破坏责任惩罚性赔偿制度。

　　4.3.2环境行政审判健康发展

　　在“北大法宝”数据库检索而来的2015—2021年的85 930件环境行政裁判文书中，涉及处罚、强制、复议、征收、补偿、许可等多种行政行为，环境行政诉讼以38.7%的行政处罚类诉讼为主的同时，呈现出多种案件类型；同时在这些案件中，裁定结案的比例高达71%，表明在诉讼期间有相当部分的行政相对人履行了行政决定义务，人民法院对此类案件准予撤诉，客观上起到了监督企业承担环境保护主体责任的作用。

　　4.3.3环境刑事司法制度遏制环境资源犯罪作用明显

　　自2015年以来，中国环境资源类犯罪在2019年达到顶峰后开始下降。为贯彻“保护优先”原则，人民法院和人民检察院积极探索建立“恢复性司法实践+专业化审判机制”的环境司法保护模式，在通过传统刑罚督促被告遵守环境管理秩序的同时，强化其生态环境保护和修复意识，创新刑罚方式。最高人民检察院和生态环境部、公安部联合推动“行刑衔接”机制建设，指导各级检察机关、生态环境部门、公安机关密切配合，优化环境行政和刑事司法衔接，有效遏制和预防环境犯罪。

　　5.《环境保护法》的法典化“升级”

　　《环境保护法》实施情况表明：这是一部能够发挥调整环境社会关系作用，为“用最严格制度最严密法治保护生态环境”提供依据的法律，为新时代生态文明建设和生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化提供了良好法律保障。但是，随着生态文明体制改革的不断深化，环境治理体系和治理能力现代化建设步伐不断加快，《环境保护法》的滞后性、新制定和修改法律的逃逸性等问题开始显现，直接影响到法律的实施质效。从前面专业人士和社会各界在对《环境保护法》实施成效评价过程中，也可以看到不少实施中的困难和问题，正如2022年全国人大常委会关于《环境保护法》的执法检查报告［33］所指出的：“环境保护法修订实施已经8年，部分规定难以适应新时代生态文明法治建设的新任务新要求，需要与时俱进加以完善”；而问卷调查结果也与之相印证，仅有24%的专业人士认为《环境保护法》中规定的环境保护制度体系可以满足生态文明建设的法制需求，超七成专业人士认为亟需对现有法律进行修订。面对“人与自然和谐共生的现代化”作为“中国式现代化”本质特征的新定位、将生态文明建设作为全面建成社会主义现代化强国的内在要求的新使命，必须按照“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”的新要求［34］，促进《环境保护法》的法典化“升级”。

　　5.1《环境保护法》实施中暴露的立法问题

　　客观而言，《环境保护法》实施过程中出现一些问题，十分正常，导致问题的原因也十分复杂。从立法角度看，《环境保护法》实施过程中出现的不好用、不管用、不够用、不能用的情况，是立法理念滞后、立法价值不统一、相关制度碎片化、法律规范冲突多以及存在明显短板和弱项的集中体现。

　　5.1.1立法理念滞后

　　《环境保护法》在党的十八大召开后不久修订完成，虽然在一定程度上体现了将生态文明建设贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的“五位一体”理念，但仅对立法目的和部分原则、制度作了修订，并未系统完整体现习近平生态文明思想。随着生态文明体制改革整体方案的推进和新发展理念的提出，生态文明建设实践新需求、人民群众新期待渐次呈现，尤其是2018年《宪法修正案》明确提出建设“美丽中国”国家目标、完善国家生态环境保护任务和国务院生态文明建设职责，《环境保护法》立法理念滞后的问题更加突出。如《环境保护法》中的核心概念“环境”不能涵盖“人与自然生命共同体”，“协调发展”原则与“绿色发展”新理念存在一定差距，环境监管体制不能满足现代环境治理体系新要求，环境规划制度不能适应“多规合一”新需求等，导致生态文明体制改革不断突破《环境保护法》规范框架，“生态环境损害赔偿制度”改革至今尚缺乏明确的法律依据，生态环境损害赔偿诉讼只能以司法解释“创制”的规则为依据加以推进。

　　5.1.2立法价值不统一

　　《环境保护法》经过了从1979年试行法到1989年正式法再到2014年修订法的逐渐演进。但在2011年宣布形成的中国特色社会主义法律体系中，环境保护法不是独立的法律部门，与环境保护相关的立法分别归属于经济法和行政法［35］。在立法实践中，环境保护法（主要是污染防治法）属于行政法部门，自然资源法（包括野生动物保护法）属于经济法部门，这种分离式立法模式，导致两类立法的价值取向存在明显差异，典型如《水污染防治法》是行政法，而《水法》是经济法。1989年《环境保护法》呈现明显的“为污染防治立法”“为防治企业污染立法”“为控制城市污染立法”的倾向［36］，虽然2014年修订的《环境保护法》确立了“可持续发展”立法目的，增加了一些生态保护的内容，也明确了其作为环境保护领域的“综合性法律”地位，但在分离式立法模式下，《环境保护法》依然是以环境保护行政部门污染控制职责为主、以环境污染治理制度为主的法律，环境保护领域的“综合性法律”名实难副。事实上，一方面是2014年《环境保护法》修订后，《森林法》《草原法》等资源类法律进行修订时虽然都加强了资源开发利用过程中的保护性制度设计，但并未与《环境保护法》进行价值协调，出现了明显的“逃逸”基本法现象；另一方面，部门法思维下的立法实践存在“部门职责导向”甚至“部门利益法律化”倾向，导致自然保护地、生物多样性保护、特殊地理区域保护等重要的自然生态保护和绿色低碳发展、资源能源综合利用等立法难以出台，立法短板和弱项明显，直接影响到生态文明建设进程。

　　5.1.3制度碎片化

　　理论上，作为“综合性法律”的《环境保护法》，主要功能是宣示环境保护立法理念，明确国家环境保护基本原则、监管体制、基本制度等，其制度安排需要有实施性下位法予以具体化。但实际上，在立法体系中，《环境保护法》与《大气污染防治法》等污染防治类法律不仅同属行政法部门，且在效力等级上也同处于全国人大常委会制定的“普通法律”，并无“基本法律”与“普通法律”的效力差别，导致《环境保护法》建立的各项机制难以顺畅运行（图9）。与此同时，《环境保护法》与污染防治类法律的重复率普遍达到30%以上，有的高达60%，不重复部分则有普遍“逸出”之嫌；而《环境保护法》与自然资源类立法则因价值理念不一致，出现了大量的矛盾与冲突，统一执法十分困难。正在推进的生态环境保护综合执法改革，整合环境保护、国土、海洋、农业、水利、林业等6个部门的行政处罚权以及行政检查、行政强制等相关执法职能，就涉及到了15部法律、22部行政法规、33部部门规章，248项行政执法事项［37］。

　　

　　图9《环境保护法》相关机制运行情况

　　5.1.4法律规范冲突

　　《环境保护法》建立的司法救济机制，既有传统的三大诉讼、也有新型环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，适用的法律既有实体法、也有程序法。中国民事、行政、刑事三大诉讼法分立，现有诉讼程序难以很好地满足具有明显的“行民交叉”“行刑交叉”“民刑交叉”特征的环境案件审理需求，环境司法专门化过程中的审判组织专门化与司法程序统一性的矛盾普遍存在；中国《民法典》《刑法》虽然都有环境保护的相关规定，但与《环境保护法》的衔接不足，导致环境资源类案件审理遭遇司法目标、裁判标准、责任方式等方面不一致的难题。《民法典》绿色条款的适用规则、环境行政案件的实质性司法审查需求、环境刑事案件对“危险犯”“生态犯”的刑法配置、环境公益诉讼案件的“生态恢复”责任追究等，使得传统法律规范无法适配环境司法专门化、专业化发展。司法实践中探索的事实认定与法律适用方法、证明方式、责任承担方式、裁判方式等，因缺乏明确的法律依据，可能超越司法权限，影响司法公正。

　　5.2从《环境保护法》到环境法典总则

　　习近平在党的二十大报告中，深刻阐述了“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求”，明确了“人与自然和谐共生的现代化”作为“中国式现代化”的本质特征，提出了“推进美丽中国建设”的新要求［34］。《环境保护法》作为中国生态环境保护领域的综合性法律，亟需根据新时代、新征程、新阶段、新要求进行“升级”。目前，社会公众与专业人士对环境法典编纂的必要性已经形成高度共识（图10）。下一步，应在认真梳理《环境保护法》实施情况的基础上，提出以《环境保护法》为基础的环境法典总则编纂方案，促进其实现从环境保护综合法到环境法典总则的转变。

　　

　　图10社会公众和专业人士对编纂环境法典的态度

　　编纂环境法典的目的在于以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导，立足中国国情、传承中华优秀生态文化传统并合理借鉴世界法典编纂的先进经验，通过统一价值、统一制度、统一规范的法律体系化，促进环境治理体系与治理能力现代化，为实现“人与自然和谐共生的现代化”提供法律保障。中国法学会环境资源法学研究会专门组织了“环境法典编纂研究”大型项目，提出了以可持续发展价值目标统筹污染治理、生态保护、绿色低碳发展的环境法典逻辑主线［38］，建构由总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编所组成的生态环境法典规范体系［39］。其中，环境法典总则作为法典开篇，承担着规定环境法主体必须遵循的基本原则和一般性规定，统领各分编并指导处于变动创新中的环境单行立法重任，必须给予最高程度的重视。以《环境保护法》为基础展开的环境法典总则编纂，应从如下方面实现全面“升级”。

　　5.2.1明确环境法典的价值理念与核心范畴

　　以“人与自然是生命共同体”［40］理念为指引，梳理、甄别人们围绕生态环境保护利用形成的各种社会关系，通过确立环境法典核心价值、界定环境法典基础性概念、构建环境法律关系等方式，为环境法典提供价值判断标准与核心范畴。

　　首先，在充分论证可持续发展所体现的“人与自然和谐共生”哲学理念基础上，以全新人类观、自然观、文明观将《环境保护法》已确立的“可持续发展”立法目的提升为环境法典的核心价值，明确环境法典不同于传统部门法的独立价值取向，为环境法律关系从当代人到后代人、从资源到生态环境、从“主客二分”到“天人合一”的独特构造建立价值判断标准［41］。其次，立足生态文明建设贯穿于政治、经济、社会、文化建设全过程和各方面的“五位一体”战略布局，将《环境保护法》界定的“环境”概念拓展为“生态环境”概念，并明确其“环境”“生态”“资源”三个面向，体现可持续发展价值观所蕴含的“社会持续是目的，环境持续是基础，经济持续是条件”哲理，既为环境法典确定调整范围，也为法典编纂按照规制环境污染、生态功能丧失、资源枯竭三大问题的逻辑展开提供类型化基础［42］。再次，以“人与自然互为立法”的新思维，构建“人—自然—人”的新型法律关系，确定生态环境保护主体、客体及法律关系的内容，为环境法典分则编的逻辑展开提供范畴基石［43］。

　　5.2.2构建环境法典总则内容体系

　　在对《环境保护法》与相关立法系统梳理的基础上，采取提取公因式方式，归纳提炼中国生态环境保护的共通性规则，形成环境法典总则的基本原则、治理体系与基本制度。

　　首先，对《环境保护法》与现行相关立法规定的基本原则进行系统分析，按照“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”的重要要求［34］，确立“保护优先、自然恢复”“风险预防、综合治理”“政府主导、公众参与”“受益补偿、损害担责”等基本原则，建立环境法典的价值平衡体系及其实现机制，既为构筑生态环境多元共治体系，统筹协调环境、社会和经济三大利益关系确定基准，又为构建污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展等制度体系提供规则指引和适用准则。其次，按照构建现代环境治理体系的生态文明体制改革目标，根据环境法律关系综合传统私法关系与公法关系、融合保护性关系与调整性关系的特点，按照“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”［44］的要求，明晰政府、企业、公众等各类主体权责关系和保障运行机制，构建多方共治的体制机制，保障形成全社会共同推进环境治理的良好格局。再次，在对《环境保护法》和现行相关立法总则规定的制度进行整体论证的基础上，按照统筹“污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展”三个分编的原则，凝练生态环境保护的共通性规范，将执法司法实践中实施时间较长、能够弥补法律规定不足的行政法规和部门规章及司法解释的相关内容进行规律性总结，对已在全国适用并指导立法、执法和司法实践的具有可操作性的党和国家重大环境政策和制度措施加以法律化，形成环境法典总则的基本制度体系［45］。

　　5.2.3处理好环境法典编纂的内外部关系

　　根据环境法典编纂的总体目标和总则技术性要求，确立处理法典编纂内外部关系和法律适用的基本准则。

　　首先，以《宪法》确定的“美丽中国”建设目标、国家生态环境保护任务、国务院生态文明建设职责为环境法典编纂依据，根据“领域型”法典特征和“适度法典化”模式，按照“普通法—特别法”方式，明确环境法典总则基本原则、基本制度对“特别环境立法”的效力。其次，按照“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”［34］的新要求，确立环境法典与密切联系的部门法律（如民法典、行政法、刑法、诉讼法）的相关制度的适用规则，构建生态环境保护与经济建设、社会建设的沟通与协调法律机制。再次，根据“共谋全球生态文明建设”［46］的要求，在全面梳理中国加入的国际环境保护公约、条约和签署的相关协定基础上，遵循中国参与、引领国际环境治理的国家立场，明确环境法典的域外适用效力，以及对相关国际法的转化履行规则。

　　6.结语

　　《环境保护法》修订实施八年来取得了巨大的历史性成就，充分发挥了促进生态文明建设、有效改善生态环境、保障经济社会可持续发展的法治基础功能。随着中国迈向第二个百年奋斗目标新征程，迫切需要以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引，站在人与自然和谐共生的高度谋划生态环境法治发展，根据《宪法》确立的“美丽中国”建设国家目标和生态环境保护国家任务，加快启动生态环境法典编纂，探索完善以《环境保护法》为基础的环境法典总则编纂方案，促进其实现从环境保护综合法到环境法典总则的转型升级，从而进一步增强生态环境保护领域立法系统性、整体性、协同性、时效性，构建生态文明新时代的生态环境保护法治体系，以生态环境领域良法善治全面推进人与自然和谐共生的中国式现代化。

　　参考文献：（略）

　　

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