作者简介：落志筠，博士，内蒙古财经大学法学院教授，蒙古国研究生大学博士生导师，从事环境与资源保护法学、边疆生态环境保护法治研究。

　　本文引用信息：落志筠.耕地“三位一体”保护体系构建与制度路径[J].贵州民族研究,2023,44(02):141-147.

　　基金项目：国家社会科学基金重大项目“污染环境犯罪多元治理机制研究”（项目编号：19ZDA161）；内蒙古自治区教育厅青年科技英才项目“黄河流域绿色发展法律制度体系研究”（项目编号：NJYT22110）的阶段性成果。

　　文章来源：原文来源于《贵州民族研究》2023年第2期，内容以刊物发表版为准，为方便编辑，相关注释已省略。本文着重标记系编辑为方便读者阅读而添加，与原文作者无关。

　　【摘要】耕地“三位一体”保护能够保障“大食物观”下食物生产与食物安全，夯实新时代农业现代化的建设基础，为美丽乡村建设提供重要空间保障，是助推乡村振兴内生动力增长的“助燃剂”。构建耕地“三位一体”保护的三维体系，其价值维度在于推动乡村产业兴旺、生活富裕、生态宜居；其内容维度在于全面发挥耕地的生产、生活、生态多功能；其实践维度在于切实激发农民保护耕地意愿并将其外化于行。从政府视角出发，耕地保护需以多维保护为思路，优化土地利用规划制度、土地用途管制制度、耕地总量控制与占补平衡制度、基本农田制度的质量提升与生态保护功能；积极总结试点经验，将轮作休耕制度化，全国推广；切实落实土壤污染治理与耕地修复制度，提升耕地质量与生态功能。从农民视角考虑，应当纠正概括地要求农民承担耕地保护义务的认识偏差，通过建立耕地保护地役权制度，将耕地多元保护内容通过公平合理的补偿与农民生产活动紧密结合在一起，实现利用中保护，保护中利用。

　　【关键词】乡村振兴；耕地保护；耕地三位一体保护

　　习近平2022年提出“树立大食物观”，有效供给粮食以及肉、菜、瓜果、水产品等各类食物，通过建立与“市场需求相适应、与资源环境承载力相匹配”的现代农业，“实现各类食物供求平衡，更好满足人民群众日益多元化的食物消费需求”。“大食物观”下，耕地保护意义更加重大，其既是推进乡村产业振兴的物质基础，又是实现全民粮食安全、食物安全以及农村生态安全的必备条件。《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》与《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》对耕地数量、质量、生态保护提出的综合要求，既符合我国耕地红线不能突破的一贯做法，又将耕地质量与生态保护提高到一个新的历史高度。耕地数量、质量、生态“三位一体”保护体系的构建，既能够有效推进乡村产业振兴、建设美丽乡村，又是保障更加美好的食物需求得以实现的制度抓手。

　　一、耕地“三位一体”保护新格局的内涵诠释

　　（一）耕地“三位一体”保护是践行“大食物观”下食物生产与食物安全保障的根本路径

　　2015年，中共中央农村工作会议提出了“树立大农业、大食物观念”的要求，2016年中央一号文件重申“树立大食物观”。2022年，习近平将“大食物观”与更好满足人民美好生活需要联系在一起，要求“顺应人民群众食物结构变化趋势，让老百姓吃得更好、吃得更健康”。“大食物观”是新时代面对人民群众新的食物需求提出的新观点，是不同于以往粮食生产与粮食安全的新食物要求，是实现从“吃得饱”向“吃得好”“吃得安全”“吃得健康”转变的新思路。“大食物观”既要求粮食生产保证数量充足、质量安全，又要求粮食之外的肉蛋菜奶等其他食物成为人民群众多样化、优质安全的食物来源。“大食物观”的落实与耕地保护密切相关。一方面，粮食生产离不开耕地，既要保证耕地数量不突破红线，又要保证耕地质量与耕地生态持续优化，确保能持续产出更有营养、更安全的粮食。另一方面，“大食物观”还要求实现肉蛋菜奶等多样化食物的有效、安全供给，这离不开经济作物、渔牧林海产品的生产与供给。耕地保护，尤其是耕地质量、耕地生态与食物生产和安全密切相关，这既是由生态系统的整体性及其运行的客观规律决定的，也与乡村振兴中大农业发展的路径保持一致。耕地数量、质量、生态“三位一体”保护是实现“大食物观”下食物生产与食物安全目标的根本路径，遗漏或者片面关注数量、质量、生态三者之中任何一个方面，都有可能或影响食物数量，或牺牲食物质量甚至是食物安全，“大食物观”下满足人民群众美好生活需要的食物生产与食物安全将失去基本物质基础。

　　（二）耕地“三位一体”保护为新时代农业现代化建设夯实地力基础

　　农业现代化的根本目标在于保障农产品供给，保障国家粮食安全。乡村振兴背景下的大农业发展更是拓宽了农产品供给与安全的范畴。无论是农业现代化建设还是大农业发展，土地都是核心要素，耕地更是重中之重。中国历来十分重视耕地保护，在充分重视耕地数量保护的基础上，将耕地质量保护与提升、耕地生态系统保护与改善也作为耕地保护的重要内容，形成“三位一体”保护耕地的全新格局。这一耕地保护新格局、新思路的提出，对于夯实农业现代化的根基——耕地能力意义重大，实现了从重耕地数量保护到耕地数量、质量、生态全方位保护的转变，符合土地资源开发利用的自然规律，也符合人民在新时代的新需求。新时代，人们的食物需求已经突破吃饱而上升为吃好、吃健康，这就要求农业生产能够提供高质量的、绿色的、更加安全的农业产品。提升耕地质量是提供高质量健康农产品的必要生产基础，是农业供给侧结构性改革的重要路径。耕地作为一个整体，发挥着支撑生产、保障生活、维持生态的多元功能。耕地数量、质量、生态“三位一体”保护强调在耕地数量保护之外提升耕地质量、改善耕地生态环境，这开启了我国提供高质量耕地的有利局面，契合着耕地质量与国家粮食安全相关的战略定位。耕地质量保护与提升是将耕地地力质量与耕地生态质量紧密联系在一起的系统工程，将为农业现代化建设提供最强有力的自然条件支持，夯实农业现代化建设的地力基础。

　　（三）耕地“三位一体”保护是建设美丽乡村的重要空间保障

　　建设好生态宜居的美丽乡村，让广大农民在乡村振兴中体会到更多的获得感、幸福感。农村内生环境问题主要是农业生产活动造成的环境污染和生态破坏，包括农业耕种中化肥与农药过度使用以及不规范操作、农用塑料薄膜等农业生产垃圾随意丢弃、秸秆焚烧以及畜禽养殖业排放造成的农地污染，还包括因农业耕种技术和方式所造成的水土流失、土壤板结退化等农地破坏。此外，农民生活产生的环境污染也不容忽视。早在2007年，原国家环保总局等八部门印发的《关于加强农村环境保护工作的意见》中就十分重视农村严峻的环境形势，指出农村地区“点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织”，水源污染、土地安全隐患十分突出。乡村环境不同于城市，其是集生产环境与生活环境于一体的自然社会空间，生产空间与生活空间的界限并不十分明显。农村生态环境问题更多地体现为因农业生产活动而造成的环境污染与生态恶化，即农业生产导致的环境问题，然而，包括耕地、水等自然要素在内的整个生态系统的功能与质量又反过来与农作物产出的数量与质量密切相关。耕地作为农业系统的载体，不仅仅发挥着生产农作物的单一功能，其同时与大气、水体、动植物等各项自然环境要素实现能量流动与物质循环，具有净化和改善生态环境、保持水源、维持物质循环等功能，体现出重要的生态价值。维持耕地生态平衡，改善耕地生态环境，既能够保证耕地的可持续利用，也能提高整个农村生态环境质量，加快建设绿水青山的美丽乡村。耕地生态环境的改善与提升，为美丽乡村的建成提供了重要空间保障。

　　（四）耕地“三位一体”保护激发农民积极性，促进乡村振兴内生动力的增长

　　耕地“三位一体”保护将农民故土难离的情怀与经济效益提高、生态环境福利增加有机黏合在一起，充分满足农民对土地的经济、情感、生态等多重需求，使农民生发出植根土地、落脚乡村的内在驱动力，为乡村振兴提供内生动力。乡村振兴的关键在人，如何能够将农民留在乡村，促使农民积极投身于乡村振兴是最根本的问题。破解这一问题的关键在土地。土地不仅是农民重要的生产资料和生活要素，是农民经济收入的主要来源和生活资料，同时也在农民养老等社会保障方面发挥重要作用。要使农民留在乡村并建设乡村，就要重新审视农民与耕地的关系：一是确保耕地能为农民提供物质保障，带来经济效益；二是确保耕地能够满足农民的精神层面需求，使农民老有所依、老有所养。在农民眼里，耕地不单纯是生产资料，更是衣食父母、生计来源、养老保障，是生活的希望所在；反之，农民也是土地上最富有创造力的群体。当前，随着土地产出在农民收入中占比不断降低，种地的越来越穷，外出打工、远离土地才能发家致富的认识甚嚣尘上，农民在土地上持续投入的动力开始下降，农民留在乡村、留在土地上的动力日益减弱。耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的新格局，既从宏观层面上确保国家18亿亩耕地红线不突破，守好粮食安全的底线，又在微观层面上确保农民手中的耕地质量与生态状况得以好转，不断提高农民手中已有耕地的经济产出，再加之农村生态环境的持续优化也能够最大限度地激发农民重回故土的热情。目前，很多直播平台销售农产品恰恰是打着“源头、天然、绿色”等旗号不断占有市场，吸引更多消费者将目光转向农村，也吸引着更多农民返回农村。

　　二、耕地“三位一体”保护的三维体系构建

　　（一）推动乡村产业兴旺、生活富裕、生态宜居，是耕地“三位一体”保护的价值维度

　　耕地具有满足生产、生活和生态需要的多元价值，物理上的同一性与价值多元性实现之间存在现实障碍，耕地不同“功能之间可能存在重叠、挤占与集聚”。就耕地的生产功能与提供生活保障的功能而言，二者大概率发生重叠与集聚，即耕地的经济产出越多，其对于农业增收、农民增产的积极意义就愈发明显，二者呈现正相关关系。但耕地的生产功能实现与生态系统服务功能则存在严重的挤占效应，当前耕地生产能力的提高主要依靠化肥、农药，这会对生态系统造成极大的压力，同时也影响农产品质量。当前，在我国一系列努力下，耕地数量一直没有突破18亿亩红线，但是大规模增加耕地数量的可能性几乎没有，依赖数量增加产量并不现实。一直以来，农业产量稳中有升，主要是依赖化肥、农药等大量投入，这对农业生态系统造成了严重的负面影响，既造成土壤污染、板结等生态环境问题，又反向制约土壤自然生产力提高，造成耕地质量进一步下降，自然产量降低，形成了“耕地质量下降导致自然产量降低——增加农药、化肥投入增加农业产量——进一步加重土壤污染和生态破坏——耕地自然生产能力进一步下降”的恶性循环。且目前“耕地碎片化”“村庄建设无序化”，村庄周边“边角地”“插花地”“四荒地”以及“厕所包围村庄”等乱象既不利于发挥耕地的数量优势，又严重影响生态环境。耕地数量的多少、质量的优劣以及生态基底条件的好坏决定了耕地生产功能、社会保障功能以及生态功能的实现程度，这并不是依靠某一方面提升就能解决的问题。耕地数量、质量、生态全方位多角度保护，既能够最大程度发挥耕地的经济产出效能，促进农民增产增收，保障农民生活，保障国家粮食安全，又能够发挥耕地作为自然要素的生态功能，形成生态宜居的乡村自然环境，这对于推进乡村产业兴旺、生活富裕、生态宜居具有重要价值。耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，能够在客观上促进农业产出增加，振兴农业产业；增加农民收入，契合农民与土地的深厚情感需求；提供良好的农业生态环境，建设生态宜居的美丽乡村，全面实现耕地的生产功能、生活保障功能以及生态系统服务功能，系统推进乡村产业兴旺、农民富裕、生态宜居目标的实现。

　　（二）全面发挥耕地生产、生活、生态多功能，是耕地“三位一体”保护的内容维度

　　“耕地是人类依存度最高的复合生态系统”，能够满足人类的不同需要，具有多功能。耕地多功能是指耕地除具有粮食生产等商品生产功能，还具有调节大气、水文等生态功能，提供景观、文化、社会保障等景观文化功能，以及空间承载储备等非商品性生产功能，这既包括传统上认为的经济生产功能，也包括耕地作为生态系统组成部分的生态功能，还包括耕地作为财产的社会功能，以及耕地保障国家粮食安全的政治功能。耕地“三位一体”保护从其内容维度上看，就是要充分实现耕地的生产功能、生活功能和生态功能，无论是作为粮食生产的基本物质资料，还是作为保障农民就业养老的社会财富，耕地数量不减少是根本，耕地质量不断提高是关键，耕地生态逐步向好是支撑。人类需求的多元化以及人类在不同历史阶段对不同需求的不同偏好导致人类对耕地利用的选择性，加之耕地本身的空间分布不均衡等特性，共同决定了耕地不同功能在供给过程中或者叠加、增强，或者抵消、减弱，“出现各类功能之间此消彼长的权衡或相互促进或抑制的协同关系”。耕地“三位一体”保护恰恰是要排除耕地不同功能之间的抑制关系，强化耕地不同功能间的促进关系，进而促进耕地多功能全面实现。耕地“三位一体”保护以18亿亩耕地数量红线保障作为底线，以控制化肥、农药使用量，杜绝耕地污染，实行轮作休耕为抓手，将提升耕地质量与耕地生态统合在一起，推动耕地生产、生活、生态功能的全面实现。

　　（三）切实激发农民保护耕地的意愿并将其外化于行，是耕地“三位一体”保护的实践维度

　　现行耕地保护法律制度源于20世纪70年代末，为了做到保护耕地有法可依，国家颁布了一系列法律、法规、规章，同时也出台了耕地保护政策。随着“十分珍惜和合理利用每一寸土地，严格保护耕地资源”基本原则的提出，《土地管理法》于1986年颁布，标志着耕地保护第一次以法律形式出现，随后，耕地保护法律规范不断完善，中国耕地保护工作迈向制度化、法制化，18亿亩耕地红线作为耕地数量保护最为严格的底线一直被遵守。30多年间，虽然耕地数量并没有出现明显大幅增长，甚至“从1996年到2019年，实测耕地面积从19.5亿亩下降到18.25亿亩”。但这恰恰说明，在中国经济飞速增长的20多年中，随着城市建设规模不断扩大，城市周边农地被大量占用，中国18亿亩耕地红线依旧在严格的耕地保护制度之下没有被突破。农户是农业生产的微观主体，是耕地的直接使用者和耕地保护的主要承担者，当前主要依靠耕地数量增加效益的路径并不现实，通过提升耕地质量与耕地生态环境进而提高农民收入以及回乡意愿的路径具有较大空间。目前，农民“放下锄头，拿起鼠标”在互联网上进行直播、带货热度上涨，并且为农民带来了直接经济收益，如山东某农户在2017年夏天通过直播樱桃摘收，每农户日销量2500斤，增加实际收入超2倍。从长远来看，过硬的产品质量与食品安全才能够使农产品电商真正走得长远，这就需要充分关注耕地质量与耕地生态保护。与耕地数量增加直接增加农民资产、使农民获取更多经济收益的直接刺激不同，耕地质量保护与耕地生态保护短期效果不明显，甚至出现保护成果的正外部性由所有社会成员享有而农户承担保护成本的不公平现象。同时，受耕作水平影响以及城市化进程对农业生产方式的挤压，农民对耕地质量保护的意愿更加降低，行为动力不足。这就要求政府应不断完善耕地质量保护与耕地生态保护制度，针对造成耕地质量退化以及耕地生态恶化的原因，有针对性地采取对策帮助农民不断提高耕地质量和耕地生态状况。虽然耕地质量退化以及耕地生态恶化并不单纯是自然因素或人为因素作用的结果，但是人为因素，尤其是农户不合理的土地利用方式，是造成耕地质量退化以及耕地生态恶化的最主要和最直接的诱导因素。“藏粮于地”“藏粮于技”的顶层设计，是国家将耕地质量、生态保障与现代科学技术双管齐下保障粮食安全而做出的战略选择。耕地质量保持和耕地生态改善的关键在于如何激励农户对耕地进行持续、有效的保护。通过耕地“三位一体”保护，合理保障农民权益，激发农民保护耕地的积极性，不断拓宽农民受益路径，使农民能够将耕地保护真正落实到实践中去。

　　三、耕地“三位一体”保护的多元路径

　　（一）国家需不断优化既有土地保护制度，加快制定《耕地保护法》

　　耕地保护关系到粮食安全等公众利益，具有社会公共物品属性，国家负有保障耕地安全、粮食安全的义务。中央政府在耕地保护中处于绝对主导地位，从全局公共利益保护角度开展耕地保护工作，主要负责完成全国耕地的调查统计工作，编制全国土地利用规划，制定或修改与耕地保护相关的法律文件及政策文件，指导地方政府的耕地保护行为；地方政府则在中央统一部署之下，贯彻执行耕地保护的政策与法律。即有土地利用规划制度、土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度在耕地数量保护中发挥了重要功能，政府有力贯彻执行以上制度，在过去几十年中切实实现了18亿亩耕地红线保障的目标。在耕地“三位一体”保护的新背景下，应当充分完善土地利用规划制度、土地用途管制制度，尤其是占补平衡制度对除土地数量保护之外的其他功能，将耕地质量与生态保护也纳入以上制度的内涵之中。以土地利用规划制度为例，指标加分区方法忽视了农业相较于城市建设作为弱势经济产业的基本事实，导致土地利用规划公平性大为减损。同时，承担更多耕地保护责任的粮食产区也不能在粮食价格上体现其对粮食安全的巨大贡献，其为未来农业生产潜力而牺牲掉的当前经济效率损失，无法兑现，出现了耕地保护收益与损失不对称，极大地挫伤农民、粮食产区保护耕地的积极性。土地用途管制制度与耕地占补平衡制度也存在重耕地数量保护而轻耕地质量保护以及生态保护的情形。耕地占补平衡简单实现“占多少、补多少”，既存在单纯以数量计算的弊端，也忽略了不同区域资源禀赋差异，加剧区域耕地保护与区域发展的矛盾冲突。耕地“三位一体”全方位保护是在耕地多维保护、一体化全方位保护理念下，优化既有制度，将“三位一体”保护的理念与要求作为制度优化的刚性需求，也作为政府土地工作的出发点与落脚点，切实发挥这些制度的耕地保护功能，同时在条件适当的时候推进《耕地保护法》的制定。2022年6月24日颁布的《中华人民共和国黑土地保护法》为通过立法实现黑土地“三位一体”保护开了一个好头，该法第三条明确规定了黑土地保护的目标在于确保“总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续”，这在我国及世界黑土地保护利用上具有里程碑意义，也为我国下一步就耕地保护进行全面立法提供了宝贵经验。

　　（二）各地积极借鉴试点经验，推广轮作休耕制度，稳步提升耕地质量

　　就国土资源保护与利用监管，国家形成了从中央到地方的行政管理体制，主要依赖行政手段完成耕地保护任务。主管机关从经济社会可持续发展、自然环境可承受能力以及社会各阶层贫富差距状况多方面综合考量，着重于关注社会总体福利状况的改善，通过行政命令将耕地保护目标层层分解，形成了通过自上而下的行政命令实现耕地保护职能的管理模式，深入落实耕地总量动态平衡制度、土地用途管制制度、基本农田保护制度、土地复垦制度等耕地保护制度。为了能够更好地保护耕地质量，2016年，国家发布了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案的通知》，在试点地区开始落实轮作休耕。通过2016、2017两年试点，效果显著，出现了作物产量增加、有效供给增加、农民收入增加的“三增”局面。随后，中共中央提出要求扩大耕地轮作休耕制度试点，要求坚守耕地保护红线，提升耕地质量，确保谷物基本口粮绝对安全。2019年修改的《土地管理法》在第36条中增加了“引导因地制宜轮作休耕”的规定。各试点省份也依据自己实际情况，制定实施方案，明确实施内容、试点区域、保障措施等。目前，耕地轮作休耕的法律本质仍被认为是行政规划，被认为是耕地质量提升与生态保护土地利用规划，而非土地法律秩序的一个独立组成部分。未来，国家在耕地“三位一体”全方位保护背景下，应当将耕地轮作休耕制度与土地用途管制、耕地总量控制与占补平衡制度、基本农田制度一起构成耕地保护的完整体系，各地政府加强推广轮作休耕，切实提高各地耕地质量。

　　（三）政府与社会切实落实土壤污染治理与耕地修复，提升耕地质量与生态功能

　　目前中国土壤污染带来的健康风险已经不容忽视，污染导致的镉米、砷超标等食品安全问题，时常见诸媒体，公众对土壤污染状况担忧不已。2014年农业部发布的《关于全国耕地质量等级情况的公报》显示，评价为一等至三等的优良耕地占比27.3%，而四等到十等的中等及劣等耕地占比72.7%。全国政协委员唐瑾通过实地调研发现目前中国土壤污染主要包括重金属污染、农药污染和有机物污染。虽然中国污染防治立法较为成熟，但针对土壤要素污染防治的立法迟迟未能出台。2006年前后，土壤污染防治立法曾一度成为研究热点，随后出现了短暂的停顿或徘徊，2016年《土壤污染防治行动计划》将土壤污染防治工作与保障农产品质量联系在一起，强调对农用地分类管理以保障农业生产环境安全。2018年《土壤污染防治法》出台，对农用地土壤污染预防做出了包括农药化肥总量控制、土壤安全性评价等具体规定，同时规定了土壤污染风险管控和修复，耕地土壤污染防治的法律制度体系至此才初步建立。但《土壤污染防治法》关于由农户承担污染责任的法律规定依旧值得商榷。一是农户为了正常农业生产使用农业投入品，其行为具有正当性，不具有可罚性；二是由农户承担修复成本将会使原本就收益极低的农户承担更多生产成本，降低农户从事农业生产的积极性。事实上，被污染土壤的修复是为保障公共健康的公共责任，将其寄希望于从土地中获益极为有限的农民自觉履行几乎难以实现，包括建设用地、农用地在内的土壤修复应当是由监管部门全过程控制。针对耕地污染形成的历史性以及农民主体在耕地污染中的无过错性，建议考虑将耕地修复区别于建设用地修复，一方面适当减轻农民对耕地修复的责任，强化政府对耕地修复的公共责任，以有针对性地解决历史上已经形成的、难以认定污染责任人的耕地修复问题，切实提高耕地质量，保障粮食安全；另一方面，在具体路径上，需充分重视社会力量在土地污染治理与土壤修复中的重要作用，通过政府委托，或者与企业、社会组织合作等方式，充分依靠企业、社会组织的专业技术能力，完成土地污染治理与土壤修复工程。

　　（四）设置耕地保护地役权制度，充分落实农民保护耕地的主体责任

　　农民是保护耕地的最直接主体，任何制度或政策终将传导至农民，由农民落实耕地保护。农民将耕地视为其最重要的生产资料，对于耕地数量变化极为敏感，但就耕地质量保护则由于缺乏有力的外在约束，且囿于成本，农民往往很少主动、自觉地保护耕地质量。耕地生态保护则由于其典型的外部性以及产生的历史原因，由农民主动参与就更加不容乐观。土地并不是毫无生命的物体，而是与诸多有生命物质交织在一起的，其本身与生态系统的密切相关性直接决定着这一“财产”能够产出的产品数量及质量，关系到粮食数量多寡和粮食安全与否。因其单纯追求经济利益而破坏耕地，事实上造成耕地质量下降，形成恶性循环。促进农民保护耕地，需要完善的法律制度来实现，尤其是耕地质量和生态功能保护制度，且可以从两个面向上展开：一是法律直接规定农民保护耕地质量以及生态义务，违反法律义务则承担相应的法律责任；二是通过地役权制度，在尊重农民土地承包经营权这一权利的基础上，设置耕地保护地役权，通过法定地役权或协议方式，一定程度上限制土地承包经营权，并对农民予以补偿。笔者更赞成第二种方式。在当前生产力状况及科学技术水平下，完全禁止农民使用农药、化肥等投入品不具备现实可达性，农民使用农业投入品不具有可罚性或道德可谴责性，设定禁止义务并追究法律责任的做法不符合社会实际。虽然超标或恶意行为具有追究法律责任的正当性，但仍旧存在面源污染责任追究的执法成本问题。耕地保护地役权制度能够通过补偿等激励促使农民限制其“不友好”行为，通过将生态农业、农业补贴等原有政策性手段制度化，以保护地役权补偿形式作为农民保护耕地的弥补或者“红利”。与单纯对农民苛以义务相比，耕地保护地役权制度既能使农民获得耕地保护的经济补偿以及生态农业的经济红利，激发内生保护动力，又不会增加行政执法成本，造成政府与农民的强烈冲突。

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