作者简介：杨朝霞、程侠（北京林业大学生态法研究中心北京100083）

　　文章来源：《环境保护》2015年第2期。

　　摘要：当前，作为生态文明建设核心内容之一的生态保育严重滞后，亟需确立“生态立国”战略，全面推进生态法治的主流化。主要措施包括：在“两型社会”战略目标的基础上增列建设“生态健康型”社会的内容；在“节约资源”和“保护环境”的政策体系上增设“改善生态”的基本国策；在法制保障上制定“生态文明建设基本法”“生态保育法”和“湿地保护法”“生态补偿条例”等法律法规，在《侵权责任法》中确认生态破坏侵权的特殊侵权责任，在《刑法》中增设破坏生态罪，切实推进法律的生态化；在监管体制上组建专门的生态部，革新国家生态治理体系等。

　　关键词：生态安全；生态保育；生态立法；生态文明；生态建设部

　　2012年11月，党的十八大提出了生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设五位一体总体布局的伟大战略。2013年11月，党的十八届三中全会提出，必须建立系统完整的生态文明制度体系。2014年10月，党的十八届四中全会进一步提出，要建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，用严格的法律制度保护生态环境，促进生态文明建设。下一步，我们应当如何优化和运用法治重器，切实推进我国的生态文明建设呢？

　　一、省问之思：生态文明建设的内涵不明，工作失衡

　　中国共产党立足于我国面临结构型、压缩型、复合型环境问题的严峻形势，在深入汲取人与自然关系历史教训、充分吸收我国古代天人合一生态思想和科学借鉴西方可持续发展理念等的基础上，提出了建设生态文明的伟大战略。自此，我国进入了生态文明法治建设的新时代。然而，生态文明建设的科学内涵到底是什么呢？

　　（一）生态文明建设的科学内涵

　　所谓生态文明，是指人类社会为实现人与自然和谐相处而获得的所有物质、精神和制度等积极成果的总称。那么，生态文明该如何建设呢？对此，尽管各路精英的论述成果可谓汗牛充栋，然而，不无遗憾的是，至今尚无对生态文明建设科学内涵的权威解读。我们以为，建设生态文明，关键是要按照如下基本准则，以人与自然和谐相处的方式，不断增进人类的福祉和实现自由的增长：

　　——根本立场是以人为本。生态文明建设并不是要奉行“生态中心主义”甚至“环保极端主义”，而是以满足人类对自然的各种正当直接和间接利益需求为出发点和立足点，保障公民环境权益和增强可持续发展能力是其根本目标。

　　——核心任务是人口均衡、环境良好、资源永续和生态健康。生态文明建设的核心要求是确保优质生态产品和良好生态服务对人类经济社会发展的持续供给和有效满足，真正实现人与自然的协调发展。不过，鉴于人口均衡属于人类系统自身的问题，而非自然系统的问题，且我国早已重视，故狭义的生态文明建设仅指环境良好、资源永续和生态健康。

　　——本质要求是科学发展。建设生态文明，并不是要否定发展，要求我们放弃工业文明和生活富裕，乃至回归原始落后的生产生活方式，而是仍然坚持发展是第一要义，只是要求经济社会发展的结构、规模、方式和速度应当与资源禀赋、环境容量和生态状况相适应，科学地实现发展。

　　——根本方法是生态化。进行生态文明建设，关键是要运用生态学原理和生态系统管理的原则对传统的生产和生活方式进行全面系统的改造，以人与自然协调的方式实现经济社会又好又快和可持续发展。

　　——基本途径是生态经济建设、生态政治建设、生态文化建设、生态社会建设和生态环境建设。其中，发展循环经济、低碳经济和绿色经济，强化政府环境责任、施行绿色政绩考核和政府环境问责，研发资源高效利用和循环利用的新技术和新工艺，发展环保NGO、壮大环保公众参与，开发可替代传统石化能源的新能源和可再生能源、加强环境治理和生态修复，应成为我国建设生态文明的核心举措。

　　——主要手段包括科技工程、市场调节、行政管理、伦理教化、政策指引、法律治理（即法治）等。其中，由于法律具有规范性、权威性、强制性、确定性（稳定性）、广泛性、统一性、公开性、普适性、程序性、可救济性、体系性等显著的比较优势，因此，法治建设便构成了生态文明建设的关键内容和重要保障。

　　（二）当前生态文明建设面临的突出问题

　　一如前文所属，生态文明建设是一个包含人口均衡、环境良好、资源永续和生态健康四大核心任务的宏大体系。然而，受各方面主客观因素的不利影响，无论从战略目标、基本国策、法律体系（具体论述见后文）等各个方面来看，我国当前的生态文明建设均只重视了“人口均衡”（施行计划生育）“环境良好”（施行环境污染防治）和“资源永续”（施行资源保护和节约）这三个方面，对于“生态健康”（施行生态保护和建设，即生态保育）这一方面却没有给予应有的关注和足够的重视。以至于生态安全问题一直只为少数人所关注，生态保护和建设也只是个别部门和少数人的兴趣和行动，始终未能成为我国生态文明建设的主流话语，也未被列入国家建设的重大议程，并由专门的监管机构全面负责。

　　实际上，除了人口膨胀、环境污染、资源紧缺等严峻问题外，湿地萎缩、水土流失、河湖缩减、森林锐减（尤其是天然林）、荒漠化、石漠化、草原退化、生物多样性减少、气候变暖、自然灾害（干旱、洪涝、地震、地陷、泥石流等）等生态安全问题，正越来越成为我国经济社会可持续发展面临的突出约束和重大障碍，亟待破解。

　　二、应对之策：确立“生态立国”战略，推进生态保育法制的主流化

　　为全面、协调、持续地推进生态文明建设，亟需改变当前这种“重污染防治、轻生态保育”的不平衡、不合理的“瘸腿”状况，尽快确立“生态立国”战略，大力推进生态法治（与环境法治、资源法治相对应）工作的主流化。其中，首要的是要做好如下几项工作。

　　（一）拓展战略目标：增设建设“生态健康型”社会的新内容，形成建设“人口均衡型、资源节约型、环境友好型、生态健康型”四位一体型社会的生态文明建设战略目标体系

　　早在2005年，党的第十六届五中全会强调，要加快建设“资源节约型、环境友好型”社会，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。然而，建设“资源节约型、环境友好型”社会的努力，不仅不能解决日益严峻的生态危机，也不能有效解决环境污染和资源短缺的问题。

　　实践证明，生态保育是保障生态产品供给和维护生态安全最直接的措施。此外，生态保育也是确保人居环境良好和自然资源永续的物质基础和条件保证——源于生态系统具有的初级生产、土壤形成、水源涵养、污染净化、气候调节等基本功能。事实上，生态良好的地方，往往也是环境宜人、资源丰富的地方。

　　为全面、协调地推进生态文明建设，有必要在国家战略目标上添加建设“生态健康型”社会的新内容，以形成建设“人口均衡型、资源节约型、环境友好型、生态健康型”四位一体型社会的战略任务体系。

　　（二）丰富国家政策：确立“改善生态”为基本国策，形成“计划生育、节约资源、保护环境、改善生态”四位一体的生态文明建设基本国策体系

　　基本国策是一国赖以生存和发展的方向指针和根本准则，在国家法治建设中具有极为重要的政治地位和统领作用，在我国尤其如此。关于生态文明建设，我国曾先后出台了多项基本国策。一是计划生育。2001年通过的《人口与计划生育法》第2条规定：“实行计划生育是国家的基本国策。国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质。”二是保护环境。2014年修订的《环境保护法》第4条规定：“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调”。三是节约资源。2007年修订的《节约能源法》第4条规定：“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”。

　　前述这些基本国策的制定和实施，对于缓解我国人口与自然之间在环境污染、资源紧缺等方面的矛盾，已经发挥并将继续发挥重大的作用。然而，在新的形势下，湿地萎缩、河湖缩减等生态安全问题，正日益成为我国经济社会可持续发展面临的重大约束和突出障碍，亟待化解。为此，有必要通过顶层设计增设“改善生态”为基本国策，进而形成“计划生育、节约资源、保护环境、改善生态”四位一体的生态文明建设基本国策体系。

　　（三）优化法律体系：制定《生态文明建设基本法》和《生态保育法》，推进法律的生态化

　　当前，我国的生态文明建设法律体系，普遍存在“重污染防治，轻生态保护”的突出问题。最集中的表现是，被视为环境基本法的《环境保护法》（1989年制定，2014年修订）主要为污染防治法，对生态建设的规定严重不足。譬如，该法总共70个条文中只有第29条到第35条共6个条文对生态保护和建设问题作出规定，且基本上缺乏可操作性。尽管2005年的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》规定“对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目”，可新《环境保护法》第44条规定的环境影响评价区域限批制度，其适用范围却只限于污染防治。此外，就生态建设而言，现有的《森林法》《草原法》等法律法规大都只是针对生态系统中的某一特定生态要素而制定的。这种分散性的单项立法，在生态保护和建设的系统性、整体性和协调性上不可避免地存在难以克服的缺陷和不足。此外，我国《刑法》的“破坏环境资源保护罪”也只重视了污染防治和资源保护，对于生态保护和建设问题却没有给予应有的关注。譬如，即使是存在严重侵占和破坏湿地、绿地、野生动物栖息地等生态用地的不法行为，也无法依据刑法追究其刑事责任。当前这种生态立法严重缺位和滞后的不利局面，亟需扭转。

　　首先，由全国人大制定《生态文明建设基本法》，作为生态文明建设的龙头法和基本法。具体而言，可借鉴《珠海经济特区生态文明建设促进条例》和《贵阳市促进生态文明建设条例》等地方试点立法的经验，将立法框架初步设计为：第一章总则；第二章监督管理；第三章国土空间优化；第四章建设路径，下设第一节生态经济建设、第二节生态政治建设、第三节生态文化建设、第四节生态社会建设、第五节生态环境建设（包括环境污染治理、自然资源培育和生态系统修复等方面的内容）；第五章保障措施；第六章法律责任；第七章救济机制。

　　其次，健全和完善生态保育领域的专门法。一是在保留以污染防治为重心的《环境保护法》的基础上，并行制定生态领域龙头法的《生态保育法》。其中，最重要的是要确立和细化生态功能区划、生态用途管制（生态红线）、自然保护地、生态保育考核评估、生态监测预警、生态补偿、生态灾害应对、生态修复、生态公益诉讼（包括生态民事公益诉讼和生态行政公益诉讼）等法律制度。从国际上看，俄罗斯的《自然环境保护法》、日本的《自然环境保全法》大致就是这样的立法。二是健全和完善生态保育领域的专项法。就当前而言，重点是要制定《湿地保护法》《生态补偿条例》，修改《森林法》《野生动物保护法》《水土保持法》和《自然保护区条例》，等等。

　　最后，推进法律体系的生态化。一是按照生态保育的基本要求，修订环境、资源领域的专门法。譬如，修改《大气污染防治法》为《大气保护法》：对大气污染、温室效应、气候灾害等大气生态环境问题进行系统的规定；强化城市大气环境保护的生态方式，如预留通风廊道、发展立体绿化（包括地面、外墙、屋顶和室内绿化）、大力植树造林、铺设透水地砖、建设下沉式绿地、推广屋顶集雨等。修改《土地管理法》，跳出耕地保护的狭隘视角，加强对林地、湿地和草地等生态用地的保护，实现对所有类型土地的一体化保护。修改《矿产资源法》，强化矿产资源开发利用中的生态保护工作等。二是按照生态保育的基本要求，修改民法、刑法、经济法等传统部门法领域的法律法规。譬如，在《侵权责任法》中确认生态破坏侵权的特殊侵权责任，在《刑法》中增设破坏生态罪，等等。

　　三、保障之举：组建生态建设部改进国家生态保育法律治理体系

　　在生态法治建设的实施体系中，行政监管是其主要内容和关键环节（司法可发挥辅助和保障作用）。其中，监管体制（核心为机构设置、职权配置和互联机制）又是影响行政监管能力和执法水平的决定性要素。依此而言，设计科学合理的生态监管体制，便成为践行“生态立国”战略、切实推进生态保育法治主流化的重要保障。

　　（一）当前生态保育监管体制的弊端

　　当前，我国现行的以地方行政区划和产业部门分工为基础的生态监管体制，具有难以克服的突出弊端：

　　1.在部门之间和地区之间存在“条条分割”和“块块分割”的弊端

　　首先，在部门分工上，森林生态系统、湿地生态系统、荒漠生态系统和生物多样性由林业部门管理，国土、农业、水利、旅游、建设、交通等其他有关部门则负责海洋、河流、农地、景地、道路等生态环境要素保护的监管活动。在这种体制下，由于不同部门之间不可避免地存在着职能交叉，部门之间很容易发生监管上的矛盾和冲突，在实践中很容易发生不同部门各自为阵、相互拆台和孤军奋战的窘况，以至于“抢皮球”和“踢皮球”的问题突出，难以握指成拳形成合力。譬如，当前，林业部门和城建部门关于城镇绿化与城市林业建设，海洋部门和林业部门关于滩涂湿地保护的管辖纷争就接连不断，愈演愈烈，亟待统筹协调。

　　其次，在区域分工上，我国实行的是央、省、市、县、镇的分级管理和区域管理相结合的监管模式。在这一模式下，即使是对整体生态环境要素的保护，也被人为分散到不同行政区划（省、市、县、镇）的政府及其职能部门之中。譬如，洞庭湖湿地的保护和建设工作，就分散在湖南、湖北等不同省域。在这种体制之下，地区之间也常常因监管职能的交叉和重合而发生冲突和矛盾。

　　2.在部门内部存在“资源利用职能”（或产业发展职能）和“生态保育职能”的冲突

　　现行的生态保育职能主要是由承担林木生产、粮食生产、水利建设、旅游开发、城镇建设、交通发展等资源利用和产业建设职能的林业、农业、水利、旅游、建设、交通等各有关部门兼职负责的，这些职能在本质上同生态保育职能之间存在难以克服的矛盾和冲突。

　　现实中，私益的偏好和部门利益的追求使得生态保护的公益常常被资源利用的私益冲动所挤占，生态保育工作常常难以顺利开展。譬如，水利部门往往不惜牺牲水生态环境而大力发展水力发电就是典型例证。

　　（二）变革生态保育监管体制的思路

　　有鉴于此，为落实“生态立国”战略，切实推行生态保育的主流化，有必要将所有部门的生态保护和建设职能整合起来，组建成一个统一的生态建设部，由其全面负责领土范围内所有国土空间的生态用途管制职责。生态建设部的主要职责是：统管森林、草原、湿地、荒漠、园地、海洋等生态系统和道路、机场、广场等公共设施关于植树造林、植被保护、湿地保育、水土保持、生物多样性（野生动植物）保护和景观建设等方面的生态保育监管工作，统一对山水林田湖进行一体化的管理。其基本目标是确保生态环境的健康和活力，使其持续发挥水源涵养、水土保持、防旱蓄洪、污染净化、防风固沙、气候调节、景观审美等生态服务功能。

　　就具体操作而言，生态监管体制改革的路径有二：一是全面打破现有格局，成立全新的生态建设部；二是以现有体制框架为基础，将原先主要负责生态保育的某一部门改组成为生态建设部。基于体制改革成本和推行阻力的考量，选择第二条路径可能更为合理易行。

　　在现行生态建设监管体制的框架下，由于林业部门肩负了主要的生态职能（负责森林、湿地和荒漠三大生态系统和生物多样性的保护），将现行国家林业局改组为生态建设部可能是更为合理易行的办法。为此，国家可在维持国家林业局现有生态职能的基础上，将环保、水利、旅游、建设和交通等有关部门的生态职能移出来，集中并入林业局，最终将国家林业局改组成为生态建设部。至于生态建设部的内部设置，可根据需要设立森林局、草原局、湿地局、荒漠局、水土保持局、生物多样性和自然保护区局、国家公园局等部管局。

　　从国际上看，俄罗斯联邦自然资源保护和生态部就是类似这样的机构。该部负责制定在自然资源研究、利用、发展、保护方面，水库、水经济综合系统和水利设施的安全保障和利用方面，地下资源利用的安全管理、工业安全、核能利用安全、电热力设备及网络的安全、生产安全、工业爆炸物的存放和使用安全方面，水文气象及相邻领域，环境监测和污染方面的国家政策和规范性法律文件，以及制定和落实环境保护（包括自然保护区和生态鉴定）方面的国家政策和规范性法律文件。从内部的机构设置看，该部下设联邦自然利用监督局、联邦生态、技术和原子能监督局、联邦水利署、联邦水资源署、联邦水文气象和环境监测局

　　此外，为统一推进生态文明建设活动，协调生态建设主管部门同各级政府和其他有关部门的关系，摆脱地方保护主义的桎梏，加强部门或地方之间的联动和协作，还须在国务院设立统筹协调机构（如成立国家生态文明建设委员会），在跨区域或流域一级设立区域或流域性监管机构（如成立京津冀生态文明建设督查中心等），并建立由协调机制、联动机制、约束机制、考评机制、监督机制和矫正（纠错）机制等组成的部门互动机制体系，以增强生态文明建设监管的统一性、顺畅性和有效性。

　　四、结语

　　“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。生态文明建设的核心任务之一是加强生态保护和建设，确保生态健康，为满足人们对良好人居环境和丰富自然资源的持续需要而奠定坚实的生态基础。然而，由于生态安全问题具有公共性、累积性、滞后性、间接性、隐蔽性和弱私性等特征，远远不如环境污染和资源耗竭那样容易引起警觉，以致于生态保育事业一直得不到各界精英和社会大众的普遍关注和高度重视，至今尚未成为我国生态文明建设的主流话语，并被列入国家建设的重大议程和有关专门部门的主管职责。为彻底改变这种不平衡的落后状况，全面、协调地推进生态文明建设，有必要借鉴加拿大、新加坡等国家的先进经验，尽快通过顶层设计确立“生态立国”战略，对国家的战略目标、基本国策、法律体系、执法体制和司法保障（如生态公益诉讼）等方面进行科学的调整和深刻的改革，全方位推进生态法治建设的主流化。

　　注：为便于编辑，相关注释已省略，具体请参照原文。

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