作者简介：王社坤，西北大学法学院教授，环境资源治理研究中心主任。

　　文章来源：《环境保护》2023年第16期

　　《青藏高原生态保护法》的有效实施需要高质量地方立法配套

　　王社坤

　　［摘要］《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（以下简称《青藏高原生态保护法》）实施的首要责任主体是地方政府。基于各地在生态环境状况、经济发展程度、民族文化习惯等方面的差异性，《青藏高原生态保护法》的有效实施有赖于高质量的地方配套立法。地方配套立法应当遵循《青藏高原生态保护法》确立的生态保护第一基本理念。细化和补充《青藏高原生态保护法》已有规定是地方配套立法的首要任务；在细化和补充时，地方配套立法应当在准确区分中央事权与地方事权的基础上将原则性规定具体化；同时发挥地方立法的规则创制功能，弥补上位法的空白。地方配套立法还应当体现和回应青藏高原生态保护中各地方的特殊需求。

　　［关键词］《青藏高原生态保护法》；地方立法；西藏自治区；冰川

　　《青藏高原生态保护法》的地方立法配套需求

　　青藏高原被誉为世界屋脊、亚洲水塔、地球第三极，在我国乃至世界生态安全中具有独特而不可替代的作用。习近平总书记多次就青藏高原生态保护发表重要讲话、作出重要指示。然而，青藏高原自然生态系统先天脆弱敏感，自我维持和恢复能力差，容易受气候变化和人为活动影响，需要发挥国家立法的引领、推动和保障作用，依法解决青藏高原地区在资源环境承载能力、灾害风险防范、绿色发展途径等方面存在的问题。为此，第十四届全国人大常委会于2023年4月26日审议通过了《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（以下简称《青藏高原生态保护法》），并自2023年9月1日起施行。

　　《青藏高原生态保护法》是“十四五”时期我国生态环境保护领域的第一部重要立法，与长江保护法、黄河保护法、黑土地保护法共同补齐了我国在特殊区域（流域）生态环境保护立法上的短板，完成了生态文明时代“1＋4＋N”的生态环境保护法律体系的构建。从内容上看，《青藏高原生态保护法》分总则、生态安全格局、生态保护修复、生态风险防控、保障与监督、法律责任、附则七章六十三条。一方面，《青藏高原生态保护法》明确了青藏高原生态保护的适用范围，确立了基本原则，健全了管理体制；另一方面，《青藏高原生态保护法》聚焦青藏高原生态保护中的主要矛盾、特殊问题、突出特点，重点对青藏高原的生态安全格局、生态保护修复、生态风险防控、保障和监督措施以及违法行为的法律责任等作出了系统规定。

　　好的法律只有得到有效实施，才能将“纸面的法”真正转变为“生活中的法”，良法所确立的制度优势才能转化为治理效能，并最终实现善治。在促进《青藏高原生态保护法》有效实施方面，地方配套立法具有重要作用和强烈需求。

　　基于特殊区域保护的立法定位，《青藏高原生态保护法》建立了中央统筹、省负总责、市县落实的实施机制。国务院及其有关部门重在统筹指导、综合协调青藏高原生态保护工作，而法律的具体实施任务更多是由地方政府及其有关部门承担。在《青藏高原生态保护法》中，“省级人民政府”出现了13次，“县级以上地方人民政府”出现了24次。与之相对应，“国务院有关部门”出现了16次，“国务院”单独出现了3次，国务院生态环境部门、林业草原部门、农业农村部门、水行政部门各出现了1次。法律条文出现的次数对比，再次说明了《青藏高原生态保护法》实施的首要责任主体是地方。由于青藏高原各省（区）生态环境和生态空间状况的特点、社会与经济发展程度、民族文化和习惯等各不相同，因此，在贯彻落实《青藏高原生态保护法》的过程中，各地方应当按照青藏高原生态空间分布的地理位置和生态环境要素的不同特点，突出地方特色、回应地方需求。

　　基于上述因素，《青藏高原生态保护法》第六十二条明确规定，青藏高原所涉的省、自治区和设区的市、自治州可以结合本地实际，制定青藏高原生态保护具体办法。生态环境部发布的《关于宣传贯彻〈中华人民共和国青藏高原生态保护法〉的通知》（环法规〔2023〕41号）也提出要“加快推进配套文件制定”“积极配合地方人大常委会和政府及其有关部门，做好地方立法和制度配套建设工作”。

　　作为青藏高原的主体部分，西藏自治区在贯彻实施《青藏高原生态保护法》中占有重要地位、具有重要作用。西藏自治区人大常委会审议通过的《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于全面贯彻实施青藏高原生态保护法的决定》明确提出要“推动立法衔接”，研究制定青藏高原生态保护法实施办法以及西藏自治区冰川保护条例等地方性法规，将地方政府的青藏高原生态保护责任夯实做细。以下本文将结合正在起草中的“西藏自治区冰川保护条例”，探讨青藏高原生态保护地方配套立法中应当予以关注的几个重点问题。

　　地方配套立法应当遵循《青藏高原生态保护法》确立的基本理念

　　改革开放40多年的法制实践证明，地方立法可以弥补中央立法不足并为之拾遗补阙，为中央立法提供制度创新与试验的场域，实现地方治理的局部改善与优化，在完善我国法律体系、推进国家善治的过程中发挥了重要作用。作为单一制国家，为了保证法制的统一性和权威性，我国在央地立法事权分配方面的主导模式是中央决策、地方执行。为此，立法法确立了不抵触原则，即“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。

　　在青藏高原生态保护领域，不抵触原则首先要求地方立法应遵循《青藏高原生态保护法》所确立的基本理念—生态保护第一。

　　青藏高原的特殊地位和生态环境保护任务，决定了《青藏高原生态保护法》的基本定位和总基调必须是生态保护第一[4]。整部《青藏高原生态保护法》也都紧扣生态保护这条主线展开，将生态保护设定为区域发展的基本前提和刚性约束。

　　青藏高原在国家乃至全球生态安全中发挥着极其重要的作用，但青藏高原的生态环境又很脆弱，一旦遭到破坏就很难修复，而且青藏高原的生态环境往往有很大的不可控性，因此，《青藏高原生态保护法》的保护内容与其他特殊区域保护法相比还具有两方面的特殊性。一方面，青藏高原所要保护的是青藏高原的特殊生态系统，强调的是对生态的严格保护，而不是对资源开发利用的规范和保护；另一方面，基于青藏高原生态系统的脆弱性和不可逆性，《青藏高原生态保护法》所谓的保护更强调预防性的保护，即通过减少甚至禁止人为扰动的方式顺应自然、保护自然，而不是强调通过治理和修复来实现对生态系统的事后保护。

　　雪山、冰川、冻土是青藏高原生态系统的标志性生态要素，西藏自治区更是我国冰川面积最大的区域，冰川面积达28664km2，占全国冰川总面积的48%。为加强对冰川的保护、有效推进《青藏高原生态保护法》的实施，西藏自治区人大常委会将“西藏自治区冰川资源保护条例”列入了2023年立法计划。在肯定西藏自治区积极主动的态度的同时，也必须认识到，将条例定位为对“冰川资源”的保护，并未完全遵循《青藏高原生态保护法》所确立的生态保护第一理念，使用“冰川保护”这种表述方式可能是更为合理的选择。

　　“冰川资源保护”中的“资源”实际上指的是“自然资源”。自然资源是指存在于大自然中的，在一定经济、技术条件下可以被人类用来改善生产和生活状态的物质和能量。简单地说，自然资源是自然界形成的可供人类利用的一切物质和能量的总称。由此可见，自然资源保护的目的，是通过保护使各种自然资源从数量到质量都能最大限度地满足人类生产和生活的需要，充分发挥其经济价值。而“冰川”除了能够作为水源、旅游景点等产生经济价值外，还以它特有的性质、存在状态、分布、含量以及与其他环境要素之间的相互影响和作用等，发挥着极为重要的生态系统服务功能，如涵养水源、调节气候等。相对于经济价值，冰川的这些生态价值才应当是条例所要保护的首要价值。因此，条例名称使用“冰川保护”更契合条例应当遵循的生态保护第一理念。

　　地方立法的首要任务是细化和补充《青藏高原生态保护法》

　　根据立法法第八十二条的规定，地方立法事项范围包括两个方面，即“执行法律、行政法规的规定”和“地方性事务”。在《青藏高原生态保护法》已经颁布实施的背景下，地方配套立法的首要任务自然就是“执行法律、行政法规的规定”，对《青藏高原生态保护法》已经确立的规则进行细化，提高法律规范的可操作性和可执行性。同时，对于法律中没有规定的内容，则应当依据“地方性事务”的事项授权予以补充。

　　为突出雪山冰川冻土的特殊性保护要求，《青藏高原生态保护法》初步建立了雪山冰川冻土保护的制度体系，这也成为《青藏高原生态保护法》的突出亮点。《青藏高原生态保护法》中直接涉及冰川保护的内容包括以下几个方面：第一，开展冰川调查、评价和监测，掌握冰川状况底数，为后续保护措施的确立和执行奠定基础（第七条）；第二，将大型冰帽冰川、小规模冰川群等划入生态保护红线，实施严格保护（第二十条）；第三，对重要雪山冰川实施封禁保护，采取有效措施，严格控制人为扰动（第二十条）；第四，实施生态空间用途管制，生态空间内的用途转换，应当有利于增强冰川生态系统的生态功能（第十三条）；第五，开展雪山冰川冻土与周边生态系统的协同保护，维持有利于雪山冰川冻土保护的自然生态环境（第二十条）；第六，建立气候变化对冰川影响的预测体系，开展冰川消融退化对区域生态系统影响的监测与风险评估（第四十一条）。西藏自治区制定冰川保护配套地方立法，对《青藏高原生态保护法》中关于冰川保护规定进行补充和细化时，应当遵循以下方法和原则。

　　第一，准确识别并区分冰川保护领域的中央事权和地方事权，地方配套立法应当针对《青藏高原生态保护法》中涉及地方事权的冰川保护规定进行细化和补充。例如，根据《青藏高原生态保护法》第六条第二款的规定，“组织编制青藏高原生态保护修复等相关专项规划”属于“国务院有关部门”的事权，而“组织实施青藏高原生态保护修复等相关专项规划”则是“青藏高原县级以上地方人民政府”的事权。因此，冰川保护条例在涉及冰川保护规划的条文时就不能将冰川保护规划定性为“青藏高原生态保护修复等相关专项规划”，而应当将其定位为实施“青藏高原生态保护修复等相关专项规划”的下位规划，从而获得地方事权依据。体现在条文表述上，可以表述为：自治区人民政府发展改革部门应当会同有关部门，依据青藏高原生态保护修复相关专项规划编制冰川保护规划，报自治区人民政府批准后公布实施。

　　第二，地方配套立法对《青藏高原生态保护法》中涉及地方事权的冰川保护规定进行细化的主要方法是，将原则性、概括性、抽象性规定尽可能地予以规则化、明确化、具体化，使其构成内容完备的法律规范，从而产生明确的行为指引功能。例如，《青藏高原生态保护法》第七条要求开展冰川监测，但是对于冰川监测的对象、方法、实施主体、内容、程序等规范内容并未进行规定。换言之，上位法关于冰川监测的规定仅仅是一个原则性、概括性规定。在此背景下，冰川保护条例就需要对冰川监测的对象、方法、实施主体、内容、程序等要求进行明确，使其成为内容完整的行为规范。体现在具体条文上，可以表述为：市（地）人民政府自然资源主管部门（监测主体）应当因地制宜地采取卫星遥感监测、设置观测站等多种方式（监测方法），按年度开展对重要冰川和冰缘区的动态监测（监测对象），掌握重要冰川的分布、面积、受威胁状况等动态变化信息（监测内容），并按照规定发布冰川保护预警信息（监测结果的使用）。

　　第三，地方配套立法应当在遵循《青藏高原生态保护法》所确立的基本理念的前提下，对上位法缺失的内容进行查漏补缺，发挥地方立法的规则创制功能。地方配套立法对上位法的补充，大体上可以分为以下两种情形。

　　一是对上位法概括授权的事项，地方配套立法应当将概括授权予以明确化。例如，《青藏高原生态保护法》第十六条授权“国务院和青藏高原省级人民政府”在包括冰川在内的“重要自然遗迹”“依法”设立国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地。除自然保护区有《自然保护区条例》规范外，目前在国家公园和自然公园领域并不存在现行有效的法律或行政法规。国家公园的设立属于中央事权，地方立法没有立法权限，但是自然公园的设立和管理在地方事权范围之内。因此，应当在冰川保护条例中对冰川自然公园设立、保护等问题予以规定。体现在具体条文上，可以表述为：对具备特定条件但不符合设立国家公园、自然保护区要求的冰川，自治区人民政府可以设立冰川自然公园。（冰川自然公园的设立）单位和个人可以在冰川自然公园开展符合冰川保护要求的自然体验、科普教育、观光游览、山地户外运动等活动（冰川自然公园的管理）。

　　二是对上位法未做规定的事项，地方配套立法应当根据实现立法目的和立法理念的需要予以补充。西藏境内目前已知的冰川有上万条，每一条冰川的区位、生态功能、面临的问题等不完全一样，因此需要引入分类管理的思路。对此，《青藏高原生态保护法》并无规定，需要地方配套立法予以补充。参考国外的冰川保护立法和其他生态要素保护法的规定，冰川保护条例可以创制冰川分类制度，对冰川采取差异化的保护措施。例如，可以将冰川分为重要冰川和一般冰川，并通过冰川名录予以明确。体现在具体条文上，可以表述为：按照冰川面积、生态区位以及维护生态功能的重要程度等因素，将冰川分为重要冰川和一般冰川。自治区人民政府林业和草原主管部门应当会同自然资源主管部门，根据冰川调查结果制定并发布冰川分类名录和保护范围。相关冰川保护措施的设计也应当体现出对重要冰川和一般冰川的区分。例如，对重要冰川要实施封禁保护，而一般冰川则没有封禁的要求；对重要冰川应当按年度开展动态监测，而对一般冰川则不强制要求开展监测，可根据冰川保护需要开展监测。

　　地方立法应当体现并回应青藏高原生态保护中各地的特殊需求

　　无论是“执行法律、行政法规”类的地方立法还是实施“地方性事务”的地方立法，都应当结合地方的实际情况，体现并回应地方特色与特殊需求。《青藏高原生态保护法》将落实青藏高原生态保护修复、生态风险防控、优化产业结构和布局、维护青藏高原生态安全等责任的重担落在了青藏高原地方各级人民政府肩上。然而，青藏高原各省（区）生态环境状况、社会与经济发展程度、民族文化和习惯等各不相同，因此，在通过地方配套立法贯彻落实《青藏高原生态保护法》时应特别突出地方立法的特色，避免地方立法的形式化。

　　具体到冰川保护方面，西藏冰川保护面临的主要问题包括经济发展与冰川保护矛盾突出、法律依据不充分、底数不明、部门职责分工不清、与民族习惯存在冲突、保护措施零散等。冰川保护条例需要在立法权限范围内对上述问题予以回应，有效解决实践中的突出问题。上述问题有些是青藏高原各省（区）在冰川保护方面面临的共同性问题，但是如下两个具有西藏地方特色的问题需要在冰川保护条例中予以重点回应。

　　第一，冰川保护与合理利用的关系。西藏经济发展较为落后，围绕冰川产生的旅游、山地户外运动、矿泉水等产业是很多冰川所在地区的支柱产业。例如，珠峰绒布冰川所在的日喀则市定日县，每年7000多万元的财政收入中接近一半是珠峰旅游收入，全县有数万人直接或间接从事珠峰旅游服务行业。如果一概实施严格保护、封禁保护，则可能会导致当地居民返贫，从而产生新的社会问题。如何在保护和合理利用之间达成一致平衡，成为冰川保护条例应当予以解决的核心问题之一。对此，冰川保护条例应当在保护冰川自然生态系统的原真性和完整性的前提下，兼顾冰川的经济、文化等多元价值，允许开展适度规模的宣传教育、参观、旅游活动以及不会对冰川生态功能造成破坏的必要公共设施建设，从而实现其公共服务和社区发展功能。

　　第二，冰川保护与民族习惯的关系。在藏族文化中，很多冰川雪山都属于神山、圣山，因此，也有着转山的民族习俗[7]。如果对这些位于神山、圣山之中的重要冰川一概实施封禁保护，就会与藏族的民族习惯产生冲突。对此，冰川保护条例应当予以回应，在确立冰川保护措施时要充分考虑当地民族文化习惯，尊重当地居民的传统生产方式和生活方式，与当地民族文化习惯相协调。

　　结语

　　《青藏高原生态保护法》是我国第一部从国家层面规范青藏高原生态保护的专门法律，是一部集青藏高原生态环境和生态空间于一体，实行整体保护的特殊区域保护法，具有重大意义。然而，国家立法的高度和青藏高原生态保护所涉事项的广度决定了《青藏高原生态保护法》需要通过地方配套立法才能具备更好的可操作性。青藏高原各地方应当充分发挥能动性，积极行使地方立法权，结合地方实际，细化已有规定、补充空白领域，从而为青藏高原生态保护提供完备、严密、体系化的立法保障，以法治的力量守护雪域高原的万物生灵。

　　

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