作者简介：巩固，北京大学法学院研究员，博士生导师。

　　文章来源：《环境保护》2023年第16期

　　《青藏高原生态保护法》与环境立法模式新发展

　　巩固

　　［摘要］伴随着环境保护重心从要素向系统转变，其相关立法也经历着从单一要素法向综合区域法的变迁。《中华人民共和国青藏高原生态保护法》作为我国首部以非流域生态系统的整体保护为核心的区域生态保护法，以习近平生态文明思想为指引，充分贯彻生态系统方法，具有诸多先进之处。本文基于《中华人民共和国青藏高原生态保护法》分析我国生态系统保护与环境立法模式变迁情况、《中华人民共和国青藏高原生态保护法》的先进之处，提出未来理想的环境立法应是由基础法、要素法、区域法构成的“1+N+X”体系，环境法典编纂应以此为目标，因地制宜，分层构建。

　　［关键词］《青藏高原生态保护法》；立法模式；生态系统方法；区域性；协同治理；环境法典编纂

　　《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（以下简称《青藏高原生态保护法》）是国内首部对大尺度生态系统进行全方位、系统性、专门化保护的区域性环保综合立法。《青藏高原生态保护法》以习近平生态文明思想为指引，贯彻“生态系统方法”和“基于自然的解决方案”，体现了我国环境立法模式的新发展，对未来环境法律体系构建尤其是环境法典编纂具有重要启发。

　　生态系统保护与环境立法模式变迁

　　尽管人与自然辩证统一的关系贯彻人类文明始终，依法治理在人类社会中也至少有数千年历史，但专门、系统、普遍的大规模环境立法迄今尚不足百年。作为直到工业文明发展到较高阶段才正式确立的法律，环境法是人类制度化应对不断扩展、日益严重的现代环境危机的产物，总体尚处于探索阶段。这意味着，环境法的目标、理念、制度、方法等重要内容以及由此形成的立法模式和制度体系也尚在探索、发展之中，需要根据新情况、新认识、新理念不断调适、完善，与时俱进。

　　人类早期环境法是以危机应对法的面目登上历史舞台的。作为对以“八大公害”为代表的诸多严重环境灾难、事故的法律回应，以及受制于当时落后的环境科学知识和生态伦理观念，早期环境法具有“头痛医头，脚痛医脚”的特点，缺乏系统性和整体观，针对不同生态环境要素或某具体问题进行单独立法、实行专项治理成为环境法治建设的常态。典型立法如美国1949年的《水污染控制法》、1963年的《清洁空气法》、1965年的《固体废物处置法》，英国1956年的《清洁大气法》、1960年的《清洁河流法》，日本1959年的《水质综合保护法》、1962年的《煤烟控制法》等。从环境科学角度看，这些法律实为“要素法”而非真正意义上的“环境法”。

　　随着环境危机的日益严重，由各要素法所形成的没有统一负责主体、缺乏共同目标和系统规划、只由个别部门依特定法律孤立进行的分散治理模式捉襟见肘，制定一部或几部具有统摄力和总括性的基础性法律，明确国家环境治理的根本目标和总体任务，建立专门化的环境监管体制，确立具有共通性、体现最低限度环保要求的基本制度体系，成为强化环境法治的必然要求。此方面的典型立法有美国1969年的《环境政策法》，日本1993年的《环境基本法》等。由此形成的“基础法＋要素法”或“基本法＋单行法”体系，成为现代各国环境立法的经典模板和标准结构。

　　另外，值得一提的是，现代环境危机早期主要表现为直接威胁人类生命健康的污染问题，故那一时期的环境法以保障公众健康为价值目标，其实际保护对象主要是具有开放性和公共性，作为工业“三废”及各类毒害物质之存储载体和传播媒介，与公众日常生活密切相关的水、土、气等自然物质及它们所构成的狭义“环境”。而诸如森林、矿产、湿地、野生动物等自然要素虽也属于生态环境的构成部分，但长期以来仅以为工业活动提供原料为使命的“自然资源”身份进入立法视野，相关法律以经济利用为价值取向，只从如何提高经济效率角度施加一定程度的保护，游离在典型“环境法”范畴之外，与以污染防治为主要内容的传统“环境保护法”共同构成人与自然关系相关立法的半壁江山。

　　然而，随着环境资源形势的日益紧张，以及人类生态环境相关科学（尤其作为集大成者的生态学）和伦理学（尤其是各种形形色色的环境伦理学）的发展，人类对生态环境和人与自然关系的认识有了质的飞跃，环境治理的目标和理念也有了根本提升，集中体现为“生态系统方法”（Eco-system Approach,EA）及作为其新发展的“基于自然的解决方案”（Nature-based Solution,NbS）。

　　生态系统方法是人们认识到生态环境的整体性和系统性，认识到“整体不等于部分之和”，各种看似孤立的自然要素之间往往存在相互影响和内在关联，需要纳入同一制度框架进行统筹安排、整体保护的产物。作为对“头痛医头，脚痛医脚”，只针对特定类型污染物或资源进行单项治理的传统环境法（含自然资源法）之先天不足的制度反应，生态系统方法于20世纪七八十年代产生于国外重要江河流域的治理实践，并陆续在海洋、森林、水资源、生物多样性保护等领域得到广泛实践，为《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》等重要国际环境文件所认可。“基于自然的解决方案”则是一种强调充分尊重和运用自然规律，“以自然应对自然”的策略和方法。2021年在我国昆明召开的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会通过的《昆明宣言》指出“‘生态系统方法’也可被称为‘基于自然的解决方案’”，明确了二者的本质同一关系。尤其值得注意的是，作为“批判地吸收了西方生态哲学有机论、整体论的哲学世界观、自然观领域的成果”，为我国环境治理和“美丽中国建设的根本遵循”的习近平生态文明思想，在价值取向、建设目标、治理理念、制度构想等方面与生态系统方法一脉相承，异曲同工。就此而言，生态系统方法可谓习近平生态文明思想在制度实践和法治建设层面的必然要求和具体体现。

　　生态系统方法使“环境法超越仅关注单个环境要素或环境行为的局部视野，采用关注不同环境行为之间的互动关系及其整体影响的整体性视野”，采取对大气、水、土壤等各类环境要素进行综合调整，对污染排放行为、资源开发行为等各类影响环境的行为一视同仁、统筹安排的“整合性路径”。其理想法律模式是以特定生态系统为治理单元，以该生态系统整体保护为根本目标，对该生态系统所在区域范围内各种重要生态要素进行统筹保护、对相关人类活动进行综合调整的区域保护法。这意味着，精细、高效的环境立法需要从要素法向区域法、从单行法向综合法转变。

　　然而，任何立法都会受到立法体制、管理机制、调整范围、内容多寡等现实因素影响，具有立法层级越高、管理部门越多、调整范围越广、涉及事务越杂，则面临挑战越大、立法难度越高的特点。故长期以来，我国法律层面的环境立法多为针对水、土、气、林、草、海等单一要素的要素法，针对生态区域的保护性立法主要集中在省、市地方立法层面，且多针对“流域”这一特定生态区域类型，如《莆田市木兰溪流域保护条例》《宁德市霍童溪流域保护条例》《宜昌市黄柏河流域保护条例》等，作用、范围、创新力度仍较局限。多数大尺度生态区域受主要依行政区划划分的立法体制的制约，只能由相关省市分别就所涉及部分进行单独立法，难以实现真正的统一立法。譬如，为保护赤水河这一条河流，四川、贵州和云南三省分别制定了各自的“赤水河流域保护条例”。而在特别强调联防联控、区域协同的大气污染治理方面，相关区域（如京津冀、长三角、珠三角、汾渭平原等）各省市也主要是通过政策文件来构建以区域为单元的协同治理体系，以立法协作形式开展“协同立法”，而难以实现真正的统一立法。

　　直到2020年，随着长江保护法这一以解决“长江病”为导向、整合多类法律资源、综合多种法律机制的第一部流域法律的通过，才真正突破了法律层面生态区域保护专门立法的空白。2022年的黄河保护法更是把水沙调控与防洪安全、促进高质量发展、黄河文化保护等非典型环保事务纳入其中，进一步扩展了综合调整的事项范围。不过，这两部法律都只是以流域治理为核心的流域法，以重要江河为生态纽带和关注点，主要着眼于河流治理和水资源利用相关事务。《青藏高原生态保护法》则以包括河流、土壤、各种生物甚至气候在内的青藏高原生态系统整体为保护对象，对各生态要素一视同仁，着眼于对该区域生态系统具有重要影响的各类事务，其着眼更加整体、目标更加“生态”、内容更加综合，使我国环境立法在生态区域保护的道路上又往前迈进了重要一步。

　　生态系统方法视野下《青藏高原生态保护法》的先进之处

　　作为我国首部针对综合生态区域、以“生态保护”为题的法律，《青藏高原生态保护法》以习近平生态文明思想为指引，贯彻“生态系统方法”，运用“基于自然的解决方案”，具有诸多先进之处，主要体现为以下方面。

　　生态统一，协同治理

　　目标统一。该法第一条首先明确直接目标为“加强青藏高原生态保护”；继而将之分解为“防控生态风险”“保障生态安全”和“建设国家生态文明高地”三部分，使抽象表达的“生态保护”在内容上更加具体、明确，规范性和可操作性得到加强；最后指向“促进经济社会可持续发展，实现人与自然和谐共生”的根本目标，这也是各类环境资源立法普遍规定、共同致力建设的方向所在。

　　区域统一。该法第二条第一款规定“从事或者涉及青藏高原生态保护相关活动，适用本法；本法未作规定的，适用其他有关法律的规定”，不仅对象宽泛，把一切与青藏高原生态保护有关的活动均纳入其中，进行统一规范；而且明确了该法在适用上的特殊性，即本法有规定的，须直接、优先适用本法，本法未作规定的才适用其他法律，从而确保其作为青藏高原特别法、专门法的优先地位。第二款明确“本法所称青藏高原，是指西藏自治区、青海省的全部行政区域和新疆维吾尔自治区、四川省、甘肃省、云南省的相关县级行政区域”，实现了科学意义上的对青藏高原生态区域的全范围覆盖，真正实现了以独立的生态系统为治理单元。以县级行政区域为最小管理单位，也契合我国行政区划与管理体制现状，便于法律实施，体现了行政区划与自然区域的辩证统一。

　　原则统一。该法的法律原则也特别突出生态性，针对“青藏高原生态保护”，分为三个层次。“尊重自然、顺应自然、保护自然”是公认的生态文明价值理念；“生态保护第一，自然恢复为主，守住自然生态安全边界”更清楚地体现了“基于自然的解决方案”，不仅凸显生态保护的价值地位，而且在实践原则、工作方法方面也凸显自然观念和生态系统方法；“统筹协调、分类施策、科学防控、系统治理”则是我国环境治理长期行之有效的实践经验的凝练总结。总体来看，这三类原则层次分明，由宏观到微观、从思想到行动，为青藏高原生态保护的“生态化”确立了原则框架。

　　体制统一。为破除部门区隔，打破条块分割，形成监管合力，《青藏高原生态保护法》重点设置了三大举措。在国家层面，在不触动国务院相关部门既定职责分工的情况下，主要通过建立“青藏高原生态保护协调机制”来统筹指导、综合协调生态保护相关工作，包括“审议重大政策、重大规划、重大项目，协调跨地区、跨部门重大问题，督促检查相关重要工作的落实情况”等。在地方层面，建立地方政府生态责任负责制，明确要求各级人民政府“应当落实本行政区域的生态保护修复、生态风险防控、优化产业结构和布局、维护青藏高原生态安全等责任”，从而把环境保护法等确立的以污染防治为主要内容、以狭义“环境”为目标指向的“环境质量地方政府负责制”扩展到生态领域，形成地方政府的“大环保”责任格局。为避免各地自行其是、强化地方合作与协同，法律还明确要求相关地方“根据需要在地方性法规和地方政府规章制定、规划编制、监督执法等方面加强协作”，协同推进相关工作，实现生态整体保护。

　　体系统一。与长江保护法、黄河保护法有所差异的是，《青藏高原生态保护法》更加纯粹地集中于生态保护，依据生态保护的流程、步骤划分体系结构。在第一章“总则”确立立法目的、调整范围、法律原则、体制机制等基础性内容之后，作为该法主体部分的第二、三、四章，分别对生态相关“安全布局”“保护修复”和“风险防控”作出规定，紧扣生态保护这一核心，保护力度和价值目标渐次加大和升高，形成了系统完整、层次分明的生态保护制度体系。尤其值得一提的是，第四章就生态风险防控专设一章，建立常规制度，扩展、提升和加大了生态保护立法的价值目标与保护力度。第五章“保障与监督”和第六章“法律责任”则分别从正、反两方面为前述诸多制度举措的落实提供实施条件和激励措施，实际相当于“小总则”。加上第七章“附则”，总体来看，该法具有明确的“总—分—总”结构，也特别契合生态保护实践需要“明确目标方向，规定具体内容，提供条件保障”的制度需求。

　　内容系统，全面综合

　　从《青藏高原生态保护法》各章具体内容来看，均较系统全面，涵括了相关问题领域多数主要制度举措。譬如，第二章“生态安全布局”确立了由国家统筹的青藏高原生态安全布局，明确其制度抓手为系统性、体系化的生态治理和修复工程，建设目标是优化生态安全屏障体系、提升生态系统质量和多样性、稳定性、持续性，增强生态产品和服务供给能力。对于地方政府来说，主要通过编制体现青藏高原特殊要求的国土空间规划、严格的生态环境分区管控方案和生态环境准入清单、加强生态红线内的活动监管，并“定期评估生态保护成效”来履行职责。在国家层面，则需加强对相关重要特殊生态系统的保护，巩固提升相关重要生态功能区的生态功能，支持自然保护地体系建设。同时，该章对产业结构和布局作出“应当与青藏高原生态系统和资源环境承载能力相适应”的特别要求，施加特别约束。

　　第三章“生态保护修复”首先规定“坚持山水林田湖草沙冰一体化保护修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理”，把生态整体保护和“基于自然的解决方案”转化为修复治理的基本原则；继而分别对三江源保护、雪山冰川冻土保护、江河湖泊管护、水资源开发、草原草甸保护修复、草原放牧与草畜平衡、国土绿化与天然林保护、湿地保护、耕地保护、野生动植物物种保护、生物多样性保护、荒漠保护与治理、水土保持、水土流失防治、采矿活动管控与矿山生态修复等分别作出规定，基本涵盖了青藏高原生态保护修复面临的主要问题。

　　第四章“生态风险防控”提出建立健全“生态风险防控体系”的总目标，并就自然灾害调查评价和监测预警、自然灾害综合治理、重大工程建设生态和地质环境影响监测、种质资源保护和管理、外来物种防控、气候变化及其综合影响监测与风险评估等作出具体规定，形成有效防控生态风险的制度体系。

　　为保障以上制度举措顺利实施，《青藏高原生态保护法》延续长江保护法、黄河保护法体例，专设“保障与监督”一章，提供正、负两个层面的支持与激励。正激励包括加大对青藏高原生态保护修复和生态风险防控的财政投入力度、生态功能重要区域补偿、生态产品价值实现、绿色金融和税收、绿色能源体系建设、生态旅游、环境基础设施与美丽乡村建设，为加强生态保护提供资金、技术、产业、基础设施等方面的支持。负激励包括信息公开和公众参与、监管能力与协调机制建设、绩效考评、司法保障建设、向人大报告工作情况等，对青藏高原生态保护相关执法、司法和综合治理形成约束和监督。

　　对象具体，内容明确

　　与一般法律抽象、笼统、指向普遍的文字表述风格不同，《青藏高原生态保护法》的许多规定对象具体、内容明确，直接“点名”，既体现对重大具体现实问题的系统归纳和反映，又极大增强了相关规定的规范效力和可操作性。

　　譬如，第八条规定的国家科研支持条款，明确列举出青藏高原相关“气候变化、生物多样性、生态保护修复、水文水资源、雪山冰川冻土、水土保持、荒漠化防治、河湖演变、地质环境、自然灾害监测预警与防治、能源和气候资源开发利用与保护、生态系统碳汇”等具体领域。第十五条规定的国家生态系统保护任务，明确列举“三江源（长江、黄河、澜沧江发源地）草原草甸湿地生态功能区、若尔盖草原湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区、阿尔金草原荒漠化防治生态功能区、川滇森林及生物多样性生态功能区、藏东南高原边缘森林生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区、珠穆朗玛峰生物多样性保护与水源涵养生态功能区等国家重点生态功能区”。第十六条规定国家支持建设的自然保护地体系，明确需要推进建设的自然保护地包括“三江源、祁连山、羌塘、珠穆朗玛峰、高黎贡山、贡嘎山”等。第二十一条规定须加强保护的重要江河湖泊包括“长江、黄河、澜沧江、雅鲁藏布江、怒江等重点河流和青海湖、扎陵湖、鄂陵湖、色林错、纳木错、羊卓雍错、玛旁雍错等重点湖泊”。第二十八条更列举出诸多需要重点保护的青藏高原珍贵濒危或者特有野生动植物物种—“野牦牛、藏羚、普氏原羚、雪豹、大熊猫、高黎贡白眉长臂猿、黑颈鹤、川陕哲罗鲑、骨唇黄河鱼、黑斑原鮡、扁吻鱼、尖裸鲤和大花红景天、西藏杓兰、雪兔子等”。

　　特色制度，对症下药

　　作为针对特殊区域的特别立法，《青藏高原生态保护法》规定了诸多针对本区域特殊问题的具体制度，既有开创性，又有独特性，是除该法之外的一般环保立法鲜有涉及的，凸显该法的必要与价值。譬如，第二十条的雪山冰川冻土保护、第二十三条的高寒草甸和黑土滩保护、第二十八条的青藏高原珍贵濒危或者特有野生动植物物种保护、第三十三条的重要江河源头采矿限制、第三十五条的生态风险防控体系建设、第四十一条的气候变化对青藏高原生态影响预测评估、第四十三条的青藏高原特色生态产品区域公用品牌创建、第四十四条的青藏高原户外活动垃圾处理义务等。

　　面向生态系统保护的环境法律体系与法典编纂

　　孤立来看，《青藏高原生态保护法》似乎只是一部范围特定、对象特殊的特别立法，但从生态系统方法等先进治理理念以及融环境、资源、生态保护于一体的现代“大环保”实践要求来看，其代表着未来环境立法的重点方向，是更强调系统整体、特事特办、全面综合的新一代环境立法的缩影，并隐含着对传统环境法律体系的更新和再造，值得认真对待。

　　环境立法的理想图景与体系演进

　　在2023年3月7日举行的十四届全国人大一次会议上，十三届全国人大常委会委员长栗战书向大会报告全国人民代表大会常务委员会工作时指出，我国围绕深化生态文明建设，加强生态环保立法，已形成“由1部基础性、综合性的环境保护法，若干部涉及大气、水、固体废物、土壤、噪声、海洋、湿地、草原、森林、沙漠等专门法律，长江保护法、黄河保护法、黑土地保护法及正在审议中的青藏高原生态保护法草案4部特殊区域法律组成的‘1＋N＋4’法律制度体系”。“1＋N＋4”是对我国环境立法现状的形象概括和描绘，但并不意味着环境立法体系的定型和固化，这里的“N”与“4”既非同一层次、也非同一“时代”，其内容交叉重叠、关系错综复杂，尚需后续立法凝练、整合，并最终影响到“1”的定位和范围，倒逼其扩展和变革，从而带来全新的体系结构和理想图景。

　　质言之，“1＋N＋4”中的“N”正是传统意义上以特定生态要素或事项为核心的要素法，代表着环境法的过去；而包括《青藏高原生态保护法》在内的“4”则是针对特定生态系统的区域法，代表着环境法的未来。当前，长江、黄河、黑土地、青藏高原虽因其特别重要性和保护迫切性率先获得区域保护专门立法，但绝不意味着区域保护立法会止步于此。恰相反，在“N”已基本覆盖各主要生态要素、建立统一的基本规则体系的情况下，未来环境立法的重点将在于各种类型和层次的区域法，即以不同生态系统为基础、从整体保护角度出发对“N”所建立的一般规则进行变通和整合，提供更加精准、更具合力的制度体系。其典型，如已经提上立法日程的国家公园、自然保护地相关立法，以及各界呼吁已久的“环渤海”立法。而诸如京津冀、长三角、珠三角、粤港澳大湾区等无论从生态角度还是经济、社会、文化角度看都联系紧密、荣损与共的区域，进行统一、专门、综合立法，也是强化提升环境治理、推进生态文明建设所必须。就此来看，未来环境立法体系中的区域法绝不会仅限于4个，而是具有无限可能，称之为“X”更加准确。也就是说，未来理想的环境立法，应当是由基础法、要素法、区域法三大层次构成的“1＋N＋X”体系。

　　法律是体系化的规范构成。从法律规范科学角度来看，在“1＋N＋X”体系下，“1”“N”和“X”分别构成一般法与特殊法关系，须明确各自定位、明晰彼此界限、科学合理分工，才能避免重复或冲突，真正形成制度合力。但受制于诸多现实因素，又由于我国环境立法总体处于从一般意义上的环境保护向全面建设生态文明的历史转型期，新理念、新规定、新探索层出不穷，使得上位法与下位法、一般法与特殊法之间的关系较为复杂，不乏混乱，需要大规模清理，呼唤体系化整合。

　　譬如，在区域法的立法定位和内容取舍方面，必须明确和坚持的是，区域法不是对该区域生态保护所可能用到的法律规范的简单汇总，而应仅限于根据本区域生态系统保护的特殊需要对已有法律（无论是基础法还是各要素法）中的一般条款所作的查缺补漏、变通创新的特殊规定。从法理上说，这也是区域法在适用上可以优先的根本原因。但对此，包括《青藏高原生态保护法》在内的现行区域法还有所欠缺，许多条款属于对已有要素法规定的简单重复，应当精简。

　　反过来说，区域法中的一些创新条款，在制定之初可能是相关要素法未作规定、但生态保护实践亟需，故率先规定在区域法中先行先试的内容。但随着时间的推移和环保力度的加大，相关制度举措又有突破地域限制、普遍广泛适用，从而被纳入要素法、上升为一般条款的必要。如《青藏高原生态保护法》第三十三条对江河源头自然保护地内采砂、采矿活动的严格管控，以及第二十五条的“原生地带性植被保护”、第三十五条的“生态风险防控体系”等。有些甚至对环保基础法产生“倒逼”效应，要求相关条款作必要扩展、补充才能维持其“基础”地位。其典型如《青藏高原生态保护法》第三十三条规定的“生态保护地方政府负责制”、第五十条的“生态保护绩效考评”与环境保护法中的“环境质量地方政府负责制”“环境保护目标责任和考核制”。

　　对环境法典编纂的启示

　　综合以上来看，首先，我国环境法典编纂的启动可谓确有必要，恰逢其时。当前“1＋N＋4”的“生态环保法律制度体系”相比以往有重大进步，但作为生态文明体制改革和环境法治建设探索转型时期的产物，总体仍处于过渡阶段，远未定型，未臻完善，有待全面清理，系统优化。对此，立法层级高、调整范围广、涉及内容全的法典编纂是最便捷、有力的手段，应当充分利用。

　　其次，环境法典编纂面临实质与形式的双重目标和任务。就实质而言，其目标在于落实习近平生态文明思想，贯彻生态系统方法，实现以生态系统为基础的环境资源综合管理，把看似分散的各种制度、举措统合在生态整体保护这一共同目标之下，使环境治理制度体系增质提效，达到“1＋1＞2”的效果，而不仅仅是一般意义上的凝练、精简。就形式而言，其目标在于对不同层次法律进行体系化整合，构建起真正符合规范科学的、错落有致、协调互补的“1＋N＋X”法律制度体系，在基础法、要素法、区域法之间真正形成一般法与特别法关系，提纲挈领、纲举目张，实现规范的精简与优化。

　　再次，环境法典编纂并不意味着对环境单独立法的排斥。环境法典在“1＋N＋X”体系中居于基础地位，扮演重要作用，但以环境立法数量之众、内容之广、层次之多，法典不可能独立承担全部立法任务，故单独立法仍有存在的必要和空间。尤其在区域法层面，由于区域法都是针对特定生态系统之特殊情况的特别规定，不具有普遍适用性，仍以单独立法为宜，未来将成为环境法典以外单独环境立法的主力，在环境法典编纂完成之后，仍有不断制定新法的可能和必要。就此而言，在环境法典时代，“1＋N＋X”的环境法律制度体系在形式上主要是由环境法典和诸多区域法所共同构成的。这也意味着，环境法典编纂须秉持“适度法典化”路径，而非对所有环境法律规范的一网打尽。

　　最后，环境法典编纂须因地制宜，对不同层次环境法律采取不同处理。从“1＋N＋X”的理想体系而言，法典编纂应扩展基础法、整合要素法、留白区域法。基础法是生态环保领域的基本法、一般法，是法典编纂的核心和骨干，应当全部纳入法典范畴。有学者甚至提出“以环境基本法综合法化为基础的适度法典化的道路”。但要注意的是，当前被公认为我国生态环保领域基础法的环境保护法在内容上总体偏重污染防治，对资源和生态保护等方面考虑有一定不足，需要结合最新立法予以扩展、补充或精简、剔除。针对不同生态要素的众多要素法是当前环境单行立法的主力，其规则多为在该要素领域可普遍适用的一般性规定，其中并有大量重复性内容可以优化、整合，是法典编纂的主力。至于区域法，如前所述，其强调因地制宜，多为特殊条款，应主要通过单独制定的特别法加以规定，法典不宜统合过多，而应大量留白，为其自由发挥留足空间。但这并不意味着法典编纂可对其“无动于衷”。一方面，区域法的价值目标、基本原则、基本体制、制度框架、与各要素法的适用关系等重要内容属于环境治理的重大、基础性内容，应在法典予以明确规定，获得基本法律的认可和支持；另一方面，现行区域法中包含许多可推广到其他区域、获得普遍广泛适用的先进制度举措，法典可以且应当予以提炼、总结，将其从针对特殊区域的特别规定上升到常规适用的一般规定，从根本上提升环境保护的底线水平。

　　

　　

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