作者简介：汪劲，北京大学教授、博士生导师，西南政法大学巴渝学者讲座教授。

　　文章来源：《环境保护》2023年第16期

　　《青藏高原生态保护法》：科学立法的成功典范

　　汪劲

　　［摘要］青藏高原的特殊生态地位、价值和保护任务决定了《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（以下简称《青藏高原生态保护法》）的立法定位。该法将生态保护作为区域发展的基本前提和刚性约束，确立了“尊重自然、顺应自然、保护自然”的基本原则；在衔接好环境保护法和其他环境与资源保护法律适用的基础上，针对青藏高原生态环境的独特性和脆弱性，确立了生态安全布局、生态保护修复和生态风险防控基本制度；为统筹推进山水林田湖草沙冰一体化保护和系统修复，实行了系统保护、协同保护、特殊保护等特别制度措施。该法是科学立法方法的具体体现，为今后制（修）订环境与资源保护法律和开展生态环境法典编纂工作提供了科学立法的范本。

　　［关键词］青藏高原生态保护法；一体化保护；协同保护；系统修复；科学立法

　　《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（以下简称《青藏高原生态保护法》）是为保护高原地区生态制定的专门法律，对全面实现保护中华民族永续发展的生态根基和保障国家生态安全、加强生态风险防范等方面具有非常重要和特殊的意义。由于该法将生态保护作为区域发展的基本前提和刚性约束，因此其必须在衔接好环境保护法和其他单项环境与资源保护法律适用关系的基础上，为青藏高原统筹推进山水林田湖草沙冰的一体化保护和系统修复规定系统保护、协同保护、特殊保护等特别制度措施。为实现这一立法的指导思想和目标，必须摸清青藏高原生态环境的独特性和脆弱性以及人类活动所带来的环境问题的特点，以科学的态度、科学的原理和科学的方法制定《青藏高原生态保护法》。

　　《青藏高原生态保护法》的立法理念：全面认识高原生态保护的法治需求

　　独特性和脆弱性是青藏高原生态环境的主要特征

　　青藏高原涉及青海、西藏和新疆、四川、甘肃、云南六省（区）258万km2的总面积，约占我国国土面积的1/4。青藏高原是世界屋脊、亚洲水塔，是地球第三极，是我国重要的生态安全屏障、战略资源储备基地。

　　以青藏高原为核心的第三极是全球气候变暖最强烈的地区，也是未来全球气候变化影响不确定性最大的地区。以第三极为起点向西延伸，涵盖青藏高原、帕米尔高原、伊朗高原，以及兴都库什、天山、高加索、喀尔巴阡等山脉，属于泛第三极地区。面积约2000万km2的泛第三极地区是“一带一路”的核心区，与30多亿人的生存与发展环境密切相关。

　　在全球气候变化的背景下，亚洲正经历着许多环境问题，青藏高原的环境问题尤为突出。中国科学院青藏高原研究所对青藏高原环境变化的科学评估显示，气候变暖给青藏高原草地、湿地、森林等生态系统与农作物物候和农区种植制度带来了显著的改变，冻土退化和沙漠化加剧。

　　对近期和远期环境变化的预估情境表明，第一，未来青藏高原气候变化仍以变暖和变湿为主要特征；未来青藏高原水体变化表现为：冰川以后退为主，积雪以减小为主；不同的河流径流将出现不同程度的增加,降水量和冰川融水的增长是引起径流量增加的主要原因。第二，未来青藏高原生态系统变化表现为：森林和灌丛将向西北扩张,高寒草甸分布区可能被灌丛挤占，面积缩小；种植作物将向高纬度和高海拔地区扩展，冬播作物的适应范围将会进一步增加,复种指数提高。第三，未来青藏高原多年冻土面积将进一步缩小。

　　2017年8月，我国启动第二次青藏科考，习近平总书记发出贺信要求第二次青藏科考“聚焦水、生态、人类活动，着力解决青藏高原资源环境承载力、灾害风险、绿色发展途径等方面的问题，为守护好世界上最后一方净土、建设美丽的青藏高原作出新贡献，让青藏高原各族群众生活更加幸福安康”。

　　综上所述，青藏高原生态环境具有特殊性和脆弱性。作为世界重要的生物资源宝库，青藏高原生态环境变化影响的区域广阔，生态环境价值远远超出自身的范围。

　　现行环境与资源保护法律和体制机制无法满足应对高原生态保护的需要

　　人类活动对环境的负面影响主要是由人口和经济增长、矿产资源开发、农牧业发展、城镇化、旅游业发展、交通设施建设和周边地区污染物排放等引起的。其中，青藏高原农牧业发展对生态系统格局与功能的变化产生了一定的影响；矿产开发和城镇发展对局部地区的环境质量影响较大；青藏高原每辆汽车每年平均消耗能源及相应的碳排放量高于全国平均值；城市人均污水排放量高于全国平均值，周边地区污染物排放的影响在不断加剧。与此同时，不合理的草地利用方式、过度放牧和城镇化发展直接导致高寒草地退化。在自然灾害方面，滑坡、泥石流、山洪、雪灾等灾害风险趋于增加，这些灾害具有突发性、季节性、准周期性、群发性、地带性等特点。

　　虽然我国已经制定施行了环境保护法和30多部环境与资源保护法律，但是这些法律在青藏高原生态保护领域却未能很好地发挥作用。主要原因在于以下几方面。

　　第一，青藏高原的美丽风光和总体环境质量好于国内其他地区，容易令人产生错误认识。青藏高原地区总体上人稀地广，寒带、亚寒带东界西移、南界北移，温带区扩大，在形式上呈现生态系统总体趋好的表象[4]。旅游业的发展更让景色差别很大的青藏高原各地呈现出自然景观奇丽多样的现象。长此以往，很容易让人对法律制度的严格实施、对法律义务的严格履行产生懈怠。

　　第二，单项现行环境资源保护法律难以整体应对青藏高原生态环境问题。虽然我国已经制定了环境保护法和30多项环境与资源保护单行法律，但由于我国采用的是对单项环境污染因子实行控制、对单项资源要素实行合理开发利用、对单项自然环境要素实行保护的“单项要素规制”立法模式，没有树立系统保护和整体保护的立法观念，法律制度的实施难以整体应对并解决青藏高原生态保护问题。

　　第三，现行法律和政策确立的环境与资源保护“部门主管”和“分工负责”体制没有突出各级政府对环境质量责任的职能，在青藏高原生态保护问题方面不能整体应对。我国环境保护法虽然规定了“地方各级人民政府对环境质量负责”，但环境与资源保护“部门主管”和“分工负责”的体制机制却无法整体应对青藏高原生态保护问题。过去十多年来，青藏高原不同地区呈现出局部的森林资源大面积减少、水源涵养功能丧失、草原退化、土壤侵蚀、荒漠化日趋严重、自然灾害频发、工业和生活污染严重等现象，看似是独立发生的个别现象，但它们均是由青藏高原生态环境的特殊性和脆弱性特征决定的，需要我们全面、系统、整体和协同对待。此外，诸如江河源区生态环境恶化对下游生态环境的严重不利影响等现象[5]，危害结果虽在下游地区但发生原因却在青藏高原。这些异地间的问题也很难在“条块分割”的现有体制下呈现在决策者面前。

　　党的十八大以来，习近平总书记多次就青藏高原生态保护发表重要讲话、作出重要指示。2021年10月，党中央印发《青藏高原生态环境保护和可持续发展方案》，提出建立青藏高原生态环境保护制度体系，通过特别立法加强青藏高原生态保护，为高原地区经济社会可持续发展提供法治支撑[6]。在全国人大代表的呼吁下，为适应青藏高原生态环境的独特性和脆弱性，全面应对现行法律和体制机制存在的问题，青藏高原生态保护专门立法提上了全国人大常委会立法的议事日程。

　　《青藏高原生态保护法》立法的科学定位：对生态保护实行刚性约束

　　青藏高原生态环境问题的现状特点和法治需求，决定了青藏高原生态保护立法既要从立法上明确对高原地区生态保护实行法治的基本原则，又不能与现行环境保护法和其他单项环境与资源保护法律的一般性、普遍性法律规范相重复。

　　从立法思路看，必须将生态保护作为青藏高原区域发展的基本前提和刚性约束

　　《青藏高原生态保护法》与同一时期全国人大常委会先行通过的长江保护法、黄河保护法、黑土地保护法相比，在立法的思路、保护生态的政策举措上都需要体现出与其他单项环境与资源保护法律的不同特点，即将生态保护作为青藏高原区域发展的基本前提和刚性约束。

　　首先，青藏高原生态保护的意义重大，立法需要本着既对中国人民负责，也对世界人民负责的态度展开，因此制定该法的意义和影响远远超出了法律适用的范围。其次，同期先行制定的长江保护法、黄河保护法和黑土地保护法等区域保护法律的立法分别侧重于长江流域生态环境修复，黄河流域的保护和治理以及黑土地的保护、修复和利用等方面，而该法与这几部法律在立法思路上截然不同，“青藏高原最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态[8]。”因此《青藏高原生态保护法》只侧重对青藏高原的生态保护，将“生态保护第一”作为立法总基调，作为区域发展的基本前提和刚性约束[7]。

　　从立法必要性看，对生态保护实行刚性约束是满足青藏高原生态保护的基本要求和实际需要

　　作为青藏高原生态保护法治体系的顶层设计，制定《青藏高原生态保护法》的必要性主要体现在如下三个方面。第一，青藏高原是全球气候变化的关键区、敏感区，是世界山地冰川最发育的地区，其地理区位不仅对全球大气圈、水圈的生态系统循环具有重大影响，还对我国的生态安全、生物多样性、水资源供应、气候系统稳定和碳收支平衡具有独特而不可替代的作用。依法保护好青藏高原自然生态系统，关乎国家长远、涉及子孙后代，因此立法是保护中华民族永续发展的生态根基的重要举措。第二，青藏高原自然生态系统先天脆弱敏感，自我维持和恢复能力差，受气候变化和人为活动影响，青藏高原生态环境面临诸多问题和挑战。应对青藏高原生态环境变化和生态风险，需要从国家立法层面加强青藏高原系统保护和生态安全风险防范，优化生态安全屏障体系，依法守住国家生态安全边界，因此立法是保障国家生态安全、加强生态风险防范的客观要求。第三，对青藏高原这一特定地理区域实行生态保护，必须采取特别的制度措施，统筹推进山水林田湖草沙冰一体化保护和系统修复，因此立法是对青藏高原生态环境进行系统保护、协同保护、特殊保护的实际需要[7]。

　　为充分实现刚性约束，《青藏高原生态保护法》设专章将生态安全布局、生态保护修复和生态风险防控作为该法的主要内容

　　与环境保护法和其他环境与资源保护法律的立法框架与结构不同的是，《青藏高原生态保护法》并未直接简单地规定环境要素和资源权属、保护和利用规划、自然资源的经营管理，或者对其他环境与资源保护法律有关生态保护的规定加以重申，而是从青藏高原的生态安全布局、生态保护修复和生态风险防控三个方面分章、分类对协调适用环境与资源保护法律的基本制度措施作出规定。

　　首先，生态安全布局是构建青藏高原生态安全格局、优化生态安全屏障体系的基础。为此，法律重点对青藏高原国土空间利用和国土空间用途管制、生态环境分区管控方案和生态环境准入清单、自然保护地体系建设、资源开发准入等基础性制度措施作出了协调性规定。

　　其次，生态保护修复是全面保护和有效修复青藏高原高寒生态系统，提高生态系统质量和稳定性的根本措施。为增强生态产品供给能力和生态系统服务功能，法律除了对河流、湖泊、草原、森林、湿地等生态系统要素保护作出规定外，特别加强了对三江源等核心区域的重点保护和对青藏高原珍贵、濒危和区域特有野生动植物物种的保护，对耕地保护、荒漠化和水土流失防治、绿色矿山建设等制度措施作出了协调性规定。

　　最后，生态风险防控是应对气候变化影响、生态环境退化和自然灾害风险的重要手段。为构建高效的应对、适应气候变化和防灾减灾体系，法律专门规定了气候变化监测预警和评估制度，以及对地震、雪崩、冰崩、山洪、山体崩塌、滑坡、泥石流、冰湖溃决、冻土消融、森林草原火灾、暴雨（雪）、干旱等自然灾害的调查评价和监测预警制度。

　　《青藏高原生态保护法》确立的系统保护、协同保护和特殊保护手段是科学立法的具体体现

　　与一般环境资源保护法律不同，《青藏高原生态保护法》是一部适用于青藏高原地区的生态保护基本法。它的调整对象和范围既包含环境资源保护的一般关系，又包含与森林、草原、野生动植物、水资源、湿地等自然资源开发利用和生态保护的关系，还涉及与水、土壤、固体废物等污染防治以及和长江、黄河等流域保护等法律的关系。

　　确立了“尊重自然、顺应自然、保护自然”的基本原则

　　青藏高原是我国集山水林田湖草沙冰于一体的特殊自然区域，既有“绿水青山”又有“冰天雪地”。青藏高原虽然总体上地广人稀，但是受全球气候变化的影响，冰川冻土消融、土地退化、生物多样性破坏、地质灾害频发等生态破坏现象不断加剧。与此同时，伴随着我国人民生活水平的不断提高，观赏青藏高原区域“绿水青山”“蓝天白云”和“冰天雪地”等景观的“自驾游”和各类旅游活动也不断增多。但过去我国未将青藏高原生态系统整体作为保护对象，导致青藏高原在道路交通等基础设施建设、矿产、冰雪等自然资源开发利用活动的管理上相对薄弱，且各地的开发标准和尺度各不相同，多数相关产业发展处于中低端水平，生态环境成本较大。

　　为此，《青藏高原生态保护法》在总结“以自然为中心”的中华文化和体现“人与自然和谐共生”思想的基础上，创造性地将“尊重自然、顺应自然、保护自然”确立为基本原则，明确了人们在青藏高原从事环境资源利用行为的基本准则。其中，“尊重自然”体现“人与自然和谐共生”的思想，是实施青藏高原生态保护的思想基础；“保护自然”是青藏高原生态保护坚持生态保护第一和自然恢复为主方针的目标追求；“顺应自然”则是指导青藏高原生态保护守住自然生态安全边界，坚持统筹协调、分类施策、科学防控、系统治理等行动的准据和出发点。

　　将青藏高原山水林田湖草沙冰及其生态空间作为一个整体实行系统保护和协同保护

　　《青藏高原生态保护法》将青藏高原各类生态系统的保护作为一项重大生态系统工程对待，将青藏高原山水林田湖草沙冰及其生态空间作为整体规定了一体化的系统保护和协同保护措施。

　　在生态保护的一般规定方面，我国环境保护法、森林法、草原法、水法、水土保持法、湿地保护法、野生动物保护法、生物安全法、长江保护法、黄河保护法等法律均对相关合理开发利用和保护等法律制度作出了全面规定和系统安排。对此，《青藏高原生态保护法》需要协调好相关法律的规定，尽量不与之重复；对确有必要重复的法律规范也只是作出衔接性规定，以此统筹推进山水林田湖草沙冰综合治理、系统治理、源头治理，为青藏高原生态保护和可持续发展提供法治保障。

　　以生态系统生物多样性最为丰富的森林为例。我国森林法除规定森林权属、发展规划、经营管理以及监督检查等制度措施外，还特别对生态保护修复、森林生态效益补偿、提升森林生态系统质量和稳定性、建立自然保护地体系、提高天然林生态功能、科学保护修复森林生态系统等分别作出了规定。但是受限于立法目的，该法并未涵摄以森林为基础存在的生物多样性整体。为此《青藏高原生态保护法》以森林为中心，将青藏高原山水林田湖草沙冰及其生态空间作为一个整体统筹规定了系统保护和协同保护的措施。

　　一是对青藏高原天然林保护，严格限制采伐天然林，加强原生地带性植被保护，优化森林生态系统结构，健全重要流域防护林保护体系；将青藏高原重要生态区、生态状况脆弱区划定为公益林，实施严格管理；要求青藏高原生态空间内的用途转换应当有利于增强森林、草原、河流、湖泊、湿地、冰川、荒漠等生态系统的生态功能。

　　二是对青藏高原森林、高寒草甸、草原、河流、湖泊、湿地、雪山冰川、高原冻土、荒漠、泉域等要素从生态系统的角度实行协同保护；对三江源草原草甸生态功能区、若尔盖草原湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区、阿尔金草原荒漠化防治生态功能区、川滇森林及生物多样性生态功能区、藏东南高原边缘森林生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区、珠穆朗玛峰生物多样性保护与水源涵养生态功能区等国家重点生态功能区的水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙等生态功能实行系统保护。

　　三是加强青藏高原山水林田湖草沙冰一体化保护修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理，严格禁止破坏生态功能或者不符合差别化管控要求的各类资源开发利用活动。

　　将青藏高原雪山、冰川、冻土和生物多样性作为特殊保护对象实行特别保护

　　青藏高原生态系统要素有别于一般地区生态系统要素构造的显著特征是青藏高原有丰富的雪山、冰川、冻土和高原生物多样性。鉴于人为活动对青藏高原生态系统可能产生的干扰和影响，立法还需要根据青藏高原生态系统要素构造的特点，将青藏高原雪山、冰川、冻土和生物多样性作为特殊的保护对象。

　　第一，建立健全青藏高原雪山、冰川、冻土保护制度。一是加强对雪山、冰川、冻土的监测预警和系统保护，将大型冰帽冰川、小规模冰川群等划入生态保护红线，对重要雪山、冰川实施封禁保护，采取有效措施，严格控制人为扰动；二是规定划定冻土区保护范围，加强对多年冻土区和中深季节冻土区的保护，严格控制多年冻土区资源开发，严格审批多年冻土区城镇规划和交通、管线、输变电等重大工程项目；三是规定雪山、冰川、冻土与周边生态系统的协同保护措施，维持有利于雪山、冰川、冻土保护的自然生态环境。

　　第二，建立种质资源保护和管理、防控外来物种入侵等制度措施。规定完善河（湖）长制，提升绿化质量，加强有害生物防治和森林、草原火灾防范。对在青藏高原采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源、破坏自然景观的行为依照有关法律法规的规定从重处罚。

　　第三，建立野生动植物物种调查和名录制度。一是鉴于野生动植物物种是青藏高原生态多样性的重要组成部分和需要特别保护的对象，规定应当根据调查情况提出实施保护措施的意见，完善相关名录制度；二是规定加强野生动物重要栖息地、迁徙洄游通道和野生植物原生境保护；三是规定对青藏高原珍贵濒危或者特有野生动植物物种实行重点保护，加强对珍贵濒危或者特有野生动植物物种的救护和迁地保护；四是要求县级以上地方人民政府组织有关单位和个人积极开展野生动物致害综合防控，对野生动物造成人员伤亡，牲畜、农作物或者其他财产损失的，依法给予补偿。

　　《青藏高原生态保护法》对环境立法创新的启示

　　从法律的实施看，青藏高原六省（区）应当加强地方特殊生态保护立法和协同立法，落实地方各级人民政府的生态保护责任

　　《青藏高原生态保护法》是一部集青藏高原生态环境和生态空间于一体实行整体保护的区域性法律。鉴于青藏高原包含两个省（区）和四个省的县级行政区域，该法创造性地将落实本行政区域的生态保护修复、生态风险防控、优化产业结构和布局、维护青藏高原生态安全等责任，规定由青藏高原地方各级人民政府承担。

　　然而，青藏高原各省（区）生态环境和生态空间状况各具特点，有的地方雪山、冰川、冻土丰富，有的地方高山、草原茂盛，还有的地方处于大江大河源头，社会与经济发展程度、民族文化和习惯等各不相同。为此《青藏高原生态保护法》生效施行后，青藏高原六省（区）应当尽快开展如下工作。

　　第一，按照法律的授权和对青藏高原生态保护的特别规定及本地区生态保护的特点与特殊需要，制定实施《青藏高原生态保护法》的具体实施条例，细化并完善制度体系；同时，还应当按照青藏高原生态空间分布的地理位置和生态环境要素的不同特点和各省（区）管辖范围的分工，充分发挥地方立法实施性、补充性、探索性作用，推进青藏高原生态保护领域的协同立法。

　　第二，明确调整并确定地方各级人民政府的生态保护责任和有关主管部门的管理职权，为贯彻落实该法理顺体制和机制，开展跨行政区域生态保护合作和跨行政级别的行政监督执法，让《青藏高原生态保护法》在青藏高原六省（区）得以均衡和无差别地落地实施。

　　从国家环境与资源保护立法的发展看，面向生态要素和生态空间的一体化保护是下一步制定单项环境与资源保护法律和开展环境法典编纂研究的方向

　　迄今为止，我国已经制定了30多部环境与资源保护法律。受限于部门分工负责的管理体制、对环境与资源要素单一性保护的认识和长期以来形成的部门立法惯性，我国过去的环境与资源保护立法主要是立足于单一要素保护或者单一污染要素控制这样的控制思路和实施方法。

　　《青藏高原生态保护法》立法的成功告诉我们，人类应对生态环境领域的新兴法律问题要本着科学立法的方法去实践、去探索。环境与资源保护立法应当调整过去的立法思路，注重从生态系统的整体性出发，注重树立自然恢复是最好的保护手段和最适合自然的生态修复观，对生态系统各要素实行系统保护、协同保护，辅以特殊保护。笔者认为，正确的科学立法观主要表现在两个方面：一是尊重科学，也就是说环境与资源保护立法应当从科学发现、科学研究成果和科学评估、调查与预测的数据等客观实际出发，找到问题的根本原因；二是要依靠科学进步和科学研究成果，对环境与资源保护和人类环境利用行为作出顺应自然的规制和制度安排，避免在法律对策、职权职责和行为规制方面出现任何“单打独斗”的现象，将经科学预判认为可能发生的生态风险及其科学防控策略和措施转换为可操作、可执行的法律规范。

　　在环境与资源保护法律不断完善的背景下，如何从生态要素的集合和生态空间的立场出发开展立法，将立法定位于一体化污染控制、一体化自然生态保护和一体化绿色低碳发展等方面设计系统保护、协同保护和特殊保护的制度与措施，是国家下一步制定（修改）单项环境与资源保护法律和开展环境法典编纂研究的重要方向。

　

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