【作者简介】罗欢欣，中国社会科学院国际法研究所副研究员、中国社会科学院海洋法治研究中心副主任兼秘书长。

　　【文章来源】《亚太安全与海洋研究》，2023年第5期。

　　论核污染损害的国际索赔问题—马绍尔群岛对美国索赔的实践及启示

　　罗欢欣

　　内容提要：马绍尔群岛因美国核试验而受到的污染损害被称为世界上最严重的人道主义灾难之一，但它的悲惨遭遇却直到20世纪80—90年代才被国际社会所知晓。自20世纪80年代初争取独立建国开始，马绍尔群岛岛民及新政府在几十年内，几乎穷尽了国内外的各种政治与法律途径对美索赔。索赔取得了一定效果，但美国的赔偿金额远未实现对马绍尔群岛实际损害的足额补偿。马绍尔群岛所经历的索赔程序和运用的索赔方法，具有重要的经验价值。梳理马绍尔群岛通过政治与法律途径对美索赔的路径与方法，可以管窥核污染损害国际索赔涉及的主要问题。鉴于日本排放福岛核污染水可能造成海洋放射性污染损害，探讨核污染损害的国际索赔实践更具学术紧迫性。

　　关键词：马绍尔群岛，核污染损害，国际索赔，福岛核事故，国家责任

　　马绍尔群岛共和国（The Republic of the Marshall Islands，RMI，简称马绍尔群岛），位于赤道以北的太平洋中部海域，处于夏威夷和澳大利亚之间的重要战略位置上，由大约29个珊瑚环礁组成，每个环礁上都散布着诸多岛屿。在1990年前，马绍尔群岛是联合国安理会于1947年正式批准的战略托管地，授权美国为唯一管理当局。但是，从1946年开始，美国将马绍尔群岛作为核试验基地，进行了多达67次的重大核试验。核试验使一些岛屿直接消失、土地蒸发，未受辐射的岛民背井离乡，暴露在核辐射下的岛民，或短期内丧生，或患上严重的辐射病。更甚者，一些后续损伤和病症延续到下一代。据估计，群岛上部分区域的生态恢复需要数万年的时间。核试验对马绍尔群岛造成的放射性污染损害，被称为世界上最严重的人道主义灾难之一，但它的悲惨遭遇却直到20世纪80—90年代才被国际社会所知晓。自20世纪80年代初争取独立建国时期开始，马绍尔群岛岛民及其新政府，在几十年内几乎穷尽了国内层面与国际层面的一切政治与法律途径对美索赔。索赔取得了一定效果，但美国的赔偿金额及方式远未能实现对马绍尔群岛实际损失的足额补偿。

　　核物质、核材料或放射性核素对环境的破坏和造成的次生污染，可被统称为核辐射污染、放射性污染或核污染。美国在马绍尔群岛十几年核试验的主要后果，是核辐射造成了当地环境（包括人员、土地、财产以及满足岛民生产和生活需要的环境整体）受到严重的放射性污染损害，这对于马绍尔群岛及其岛民构成严重的环境侵权。消除核污染损害的历史相当漫长，国际索赔之路艰难而曲折。国际主流媒体对马绍尔群岛经历的报道不多见。在我国国内，除了网络传媒对马绍尔群岛的核试验遭遇有所报道外，几乎没有学术论文关注或研究马绍尔群岛复杂的索赔经历。笔者尝试加以研究。

　　马绍尔群岛的经历应当成为人类的镜鉴。2011年发生的日本福岛核事故是人类最高等级的核事故之一，大量放射性物质泄漏。事隔十年，日本发布了福岛核污染水的排海决定，企图将核污染转嫁给全世界，引发了人们对海洋环境被深层破坏的强烈担忧。2023年8月24日，日本不顾国内外的反对意见，正式启动了长达30余年的将巨量的福岛核污染水排往海洋的实施计划。在此背景下，深入探讨核辐射损害的国际索赔理论与实践更具学术紧迫性。为此，本文详细梳理了马绍尔群岛就核试验导致的放射性污染损害向美国进行国际索赔的过程，从这一放射性污染造成环境侵权的重大案例出发，管窥核辐射损害国际索赔涉及的主要问题，对日本福岛核污染水排海后可能出现的损害赔偿问题的研究与应对提供一定启示。

　　一、美国核试验造成的放射性污染损害与国家责任问题

　　早在第一次世界大战之初的1914年，马绍尔群岛便被日本占领，日军旋即在群岛上建立了军事基地。1944年，美军于第二次世界大战的太平洋战场击败日本驻军后，又在群岛上建立了美军基地。1947年，美国正式成为联合国托管制度下的马绍尔群岛管理国。因马绍尔群岛位于太平洋中部，东北方向距夏威夷群岛约3400公里，西南方向距新几内亚岛约2700公里。简言之，该群岛既远离美国本土，人口稀疏，又可与附近其他美军基地遥相呼应。对于美国而言，这是一个开展核试验的绝佳地点。

　　（一）核试验情况与其对马绍尔群岛的污染损害

　　1946年，美国强制比基尼环礁（Bikini Atoll）上的岛民搬迁到约200公里外的无人岛居住，并随即开始进行核试验。这是美国在日本投下两颗原子弹以后的首次核爆炸，也开启了马绍尔群岛系列核试验的进程。据统计，1946—1958年间，美国在马绍尔群岛运用包括海上、空中和水下等在内的7种测试方式进行了67次核试验。其中，在比基尼环礁进行了23次，在埃尼维托克环礁（Enewetak Atoll）附近进行了44次。至结束核试验为止，美国在马绍尔群岛的核试验爆炸总量相当于7200多枚广岛原子弹，相当于试验期间平均每天有超过1.6枚广岛原子弹爆炸。其中，1954年进行的代号为“布拉沃城堡”（Castle Bravo）的核试验曾导致重大灾难。此次核试验的一枚核弹超预期爆炸，产生了1500万吨TNT的当量，是广岛原子弹威力的1000倍。

　　长期的系列核试验，对马绍尔群岛的岛民带来了巨大的损害。首先，虽然核试验的地点集中在比基尼环礁和埃尼维托克环礁，但放射性尘埃扩散到整个马绍尔群岛。尽管一部分民众得到了撤离，但多次的大型核试验仍导致周边2万多原住民遭受了严重辐射。特别是1954年“布拉沃城堡”核试验的超预期爆炸，造成大量岛民未能及时撤离，继而在毫不知情的情况下遭受严重烧伤并罹患辐射疾病。直到核试验结束两天后，美国军方才开始组织受到超预期爆炸影响地区的民众进行疏散。

　　其次，为开展核试验，美军将部分岛民驱离了故乡，这在核辐射导致的疾病与死亡问题外，又引发了一系列饥饿贫穷、自杀率升高以及婴幼儿健康等社会问题。美国开展核试验初期，马绍尔群岛上零散居住着约5.2万原住民。至美军结束在马绍尔群岛开展核试验时，已完成对群岛上的比基尼、艾林吉纳埃（Ailinginae）、埃尼维托克、利布岛(Lib)、郎格拉普(Rengelap)和沃托（Wotho）环礁等六个地区的岛民的驱离。这些岛民在1946年前维持着自给自足的生计，被强制迁徙后，多数民众陷入赤贫。

　　此后，美国又在马绍尔群岛岛民不知情的情况下，以医疗护理的名义对他们进行“辐射落尘暴露研究”，以此了解水、地面和空气的核污染程度，并对发育畸形的婴儿进行研究和实验，对骨骼检测放射性同位素。直到一些机密文件公开，公众才知道美军一些科学家和研究人员的目标就是“研究生活在辐射污染环境中的人类”。一位科学家承认：“当人们生活在被污染的环境中时，所获得的环境数据将是非常有趣的，这种类型的数据此前从来没有得到过。虽然这些人的生活方式不像西方人那样文明，但他们更像我们而不是老鼠，这也是事实。”美国已承认该人体实验项目是对人权的侵害和对人身的潜在伤害。实验过程中，美国军方挑选了约540名受试者（包括不同性别及儿童），他们在不知情的情况下，被迫参与了美国组织的某些检查和身体取样，甚至被注射放射性同位素、疫苗和其他未被解释的物质。

　　当前，马绍尔群岛北部环礁上的许多岛屿被宣布在未来的24000年内都禁止进入。由于比基尼和朗格拉普这两个环礁遭受重创，其岛民和后代，几乎永久地失去了自己的家园而被迫流亡海外，目前还主要生活在租借或租用的土地上。而埃尼维塔克环礁已经不能种植，岛民完全依赖进口粮食才能生活在残存土地上。虽然事后对相关岛屿进行了清理和修复工作，但美国还将其国内的内华达州核试验场的核废料送到马绍尔群岛一并封埋。巨量核废物被封填在爆炸产生的巨大坑洞中，而封填设备的密封性不能完全保证不受地质灾害的侵蚀，核泄漏隐患至今未能彻底消除。联合国人权理事会特别报告员巴什库特·通贾克（Baskut Tuncak）曾经指出，马绍尔群岛核试验的遗留问题，是“人们目睹的最残酷的环境不公正案例之一”。

　　（二）美国行为涉及的国家责任问题

　　1945年太平洋战争在日本投降后结束，1946年美国开始在马绍尔群岛开展核试验。虽然有其军队参与实施，但具体由美国政府新成立的原子能委员会(Atomic Energy Commission)进行监督管理，该委员会致力于监督原子能科学技术在和平时期的发展。美国的核试验如果在美国内实施，几乎不存在涉及国家责任及相关国际索赔问题的可能性。马绍尔群岛在1947年后虽然成为国际托管制度下由美国进行管理的国家，但马绍尔群岛的领土主权不属于美国。二战结束后《联合国宪章》规定了国际托管制度并成立托管理事会，其任务是监督对置于国际托管制度之下的托管领土，即前殖民地或附属领土的管理，目的是促进这些附属领土上岛民的进步并使这些附属领土朝着自治或独立的方向逐渐发展。并且，在安理会批准美国成为马绍尔群岛的唯一管理国时，美国承诺“保护当地岛民免受土地和资源的损失”。因此，美国核试验行为对马绍尔群岛环境造成极大损害，首先违背了《联合国宪章》有关托管制度的规定，属于国际不法行为，需要承担国家责任。

　　虽然《关于国家对国际不法行为的责任条款草案》（简称《国家责任条款草案》直到2001年才出台，但是《国家责任条款草案》中所规定的国家应当对其不法行为承担责任，对受害者及损失应当加以救济和补偿等内容，既是早已存在的习惯国际法，也是广泛存在于各国国内法的一般法律原则。从具体侵害的角度看来，美国于执行联合国托管授权期间开展的核试验对马绍尔群岛造成的损害，属于环境侵权范畴。环境权已被普遍视为一项综合人权，是对享有一定质量的环境条件的人权宣告。人权与环境相互交织，因为没有安全、清洁和健康的环境，就无法享有人权；如果不建立和尊重人权，可持续的环境治理就不可能存在。环境权包括生命权、健康权、食品和满足基本生活条件权、文化权、经济和社会权等实体性权利(基本权利)，以及信息公开、公众参与和诉诸司法等程序性权利(实现实体性权利的工具)。虽然环境权的概念属于一项较新的人权概念，但是环境侵权的受害主体不仅包括特定的受害者世代，也包括其后代人。由于环境的整体性和共有性，环境侵权行为一旦造成损害后果，就必然损害不特定的多数人的生命、健康、财产及其他权益，而且损害程度往往比传统侵权更加严重。此外，不同于传统侵权的一次性和确定性，环境侵权具有持续性、潜在性和不明确性。基于环境权法理看来，美国未能根据托管协议保护马绍尔群岛岛民生存环境，且未能对相关问题进行有效处理与赔偿的行为，意味着相关侵害行为依然处于持续状态中，从而意味着美国对于托管协议处于持续违反状态。因此，根据《国家责任条款草案》所证明的习惯国际法，美国应对其环境侵权行为承担的责任形态，应当包括停止侵害、保证不再重复、对环境损害给予充分赔偿等。

　　二、马绍尔群岛向美国索赔的过程与方法

　　20世纪60—70年代起，殖民地国家开始纷纷走向独立，在美国管理控制下的马绍尔群岛也开始了艰难的争取独立之路。在争取政治独立的过程中，马绍尔群岛一并向美国提出了核试验的损害赔偿问题。美国基于与马绍尔群岛新政府建立政治联合并保持军事控制的目的，同意就此问题展开协商并签订了《自由联合协定》和相关附加协定。此后，围绕着《自由联合协定》及附加协定的约定条款，马绍尔群岛政府及岛民对美国开始了艰辛的索赔之路。在无法获得足额赔偿的情况下，马绍尔群岛还启动了联合国人权申诉程序，并向美国国内法院和联合国国际法院就相关问题提起诉讼。

　　（一）马绍尔核索赔法庭

　　1979年，马绍尔人投票决定组建马绍尔群岛共和国。1982年开始，马绍尔群岛国内受损害最严重的四个环礁（埃内韦塔克、比基尼、朗格拉普和乌特罗克）的岛民向美国的国内法院提起了十几项诉讼，要求美国赔偿核试验造成的财产和其他损失，总额超过50亿美元。在诉讼期间，美国和马绍尔群岛新政府签署《自由联合协定》，美国在该协定中承认马绍尔群岛的政治独立性，但马绍尔群岛的代价是本国防务安全仍交由美国负责，并允许美国继续在夸贾林环礁（Kwajalein）进行军事演习和试验，相当于美国仍然将马绍尔群岛作为其军事前沿阵地。《自由联合协定》同时包含了一项附加的《第177节协定》（Section 177 Agreement），以解决马绍尔群岛的核索赔问题。

　　1.核索赔法庭的组建与管辖

　　根据《第177节协定》的要求，马绍尔群岛政府，应在协定生效一年后，根据其宪法程序设立一个索赔法庭，以管辖马绍尔群岛政府和公民过去、现在和未来提起的所有与美国核试验相关的索赔争议案件。该协定同时建立了1.5亿美元的专项信托基金，提供给四个环礁的岛民以解决“过去、现在和未来的核试验后果”问题，并给核索赔法庭提供资助。《第177节协定》规定，核索赔法庭构成对马绍尔群岛政府和岛民“过去、现在和未来”针对美国有关核试验项目提起的所有索赔诉求的完全解决（the full settlement of all claims,“past,present and future”），还同时规定，在美国法院提起的此类未决的所有索赔诉讼都将被驳回。1987年，马绍尔群岛通过《核索赔法庭法》（the Nuclear Claims Tribunal Act），并在1988年设立了马绍尔群岛核索赔法庭（The Marshall Islands Nuclear Claims Tribunal）。该法规定，核索赔法庭应独立于马绍尔政府的立法和行政部门，主要承担两个方面的职责：一是对美国在马绍尔群岛的核武器试验项目所造成的人员或财产损害相关的索赔诉讼作最终裁决，二是分配和监督专项核信托基金的使用并解决相关争端。该法案还规定，法庭由三名成员组成，包括一名主席和另外两名法官，每个成员由马绍尔群岛的内阁根据司法服务委员会的建议任命，并经议会批准。法官任期为三年，但不限制连任次数。

　　2.核索赔法庭的法律适用

　　在马绍尔核索赔法庭组建及审理中，《国家责任条款草案》等国际法文件均还未出台，所以，该法庭的法律适用体现出双边“造法”特性以及对美国国内法的依赖。尽管法庭由马绍尔群岛政府所组建，并且《第177节协定》规定核索赔法庭参照马绍尔群岛的法律和国际法确定任何法律问题，但在没有相关国内国际法或法律规定不明确的情况下，可参照美国法律。事实上，核索赔法庭在裁判实践中严重依赖美国法律，遵循与美国法律制度非常相似的程序规则与补偿标准。法庭对美国法律的依赖不限于涉及财产损害索赔的集体诉讼。正如法庭在其对比基尼岛民的索赔诉讼裁决中所指出的，法庭在各种情况下都引用了美国的法律，它以美国国会在1990年颁布的《辐射暴露补偿法》（the Radiation Exposure Compensation Act，也称“Downwinders”Act），作标准计算人身伤害赔偿，在制定辐射清除标准等其他方面，法庭也参照了美国的《综合环境反应、赔偿和责任法》（CERCLA）中的模式和标准。

　　3.核索赔法庭的裁决执行困境

　　美国内华达州的核试验规模和受伤人员数量比在马绍尔群岛核试验要小得多，但美国根据《辐射暴露补偿法》所批准的内华达州的核试验人身索赔款已经超过5.62亿美元，远远超过美国给予马绍尔群岛的1.5亿美元信托核基金。1986年确定的该1.5亿美元信托基金，明显地不足以补偿马绍尔群岛美国核试验所造成的损害。2000年，马绍尔群岛政府向美国国会提交了一份请愿书，要求美国根据《第177节协定》中的“情势改变”条款向马绍尔群岛提供额外的赔偿。核索赔法庭裁定美国应赔偿的金额至少有23亿美元，法庭还聘请了独立专家来评估群岛环礁的受损害程度与修复建议，专家提出对四个环礁的财产损失赔偿和修复费用总计约为40亿美元。并且，经过十年的调查和听证，还发现有2000多名马绍尔人有权从大约75种不同形式的癌症和其他放射性疾病中获得医疗赔偿。然而，由于核索赔法庭所认定的损害赔偿和美国在核索赔法庭注入的初始基金之间产生了巨大的资金落差，导致马绍尔群岛一方无人实际获得判决应得的全部赔偿。2001年起，马绍尔群岛不断提交请愿书，要求美国国会为核索赔法庭提供全额的赔偿基金。但是，美国国会没有采取任何行动。

　　（二）向美国国内法院和联合国国际法院起诉

　　在马绍尔群岛与美国签订《第177节协定》前，岛民们曾依据美国宪法第五修正案向美国政府索赔。不过，根据美国联邦最高法院1890年判例，在提供“某些合理和适当的补偿替代方案”的基础上，美国会可要求法院驳回这类索赔诉讼。在这个意义上，《第177节协定》作为“补偿的替代方案”，不仅使马绍尔群岛岛民们可提出的高达50亿美元的集体诉讼标的缩减为1.5亿美元的信托基金，也为美国国内法院提供了驳回马绍尔群岛起诉的依据。该协定将包括马绍尔群岛政府和马绍尔岛民在内的所有潜在原告提起的，一切与美国核试验相关的索赔诉讼，排他性地交给了核索赔法庭管辖。这一规定事实上切断了马绍尔群岛政府和岛民再次通过美国内司法系统向美国政府提起直接索赔诉讼的途径。1988年埃内维塔克岛民向美国法院提起的集体诉讼，便被受理法院引用《第177节协定》，以存在“替代方案”为理由，驳回了岛民们的起诉和上诉。

　　虽然核索赔法庭的组建涉及了《自由联合协定》及《第177节协定》等美国与马绍尔群岛两国政府签订的双边条约，但它最为直接的法律效力来源于马绍尔群岛国内制定的《核索赔法庭法》。换言之，虽然该法庭的法官国籍并未被限定于马绍尔群岛，法庭参照和适用的法律也可包括美国法律，但该法庭本质上具有马绍尔群岛国内司法机构的性质，而美国并没有在与马绍尔群岛签订的双边条约中承诺执行该法庭的裁决。如此一来，面对美国国会和联邦政府拒绝全额赔付马绍尔群岛岛民实际遭受的人身与财产损害，马绍尔群岛只能一次次向美国国会进行申诉以试图挽回局面。在确定申诉无效且无法继续通过美国内法院向美国政府发起直接索赔诉讼的情况下，马绍尔群岛转而尝试依据《不扩散核武器条约》，通过美国内法院与联合国国际法院同时起诉美国政府，要求美国履行该条约中的“善意谈判”义务，以试图迂回达成敦促美国进行全额赔偿的目的。《不扩散核武器条约》现有超过180个缔约国，美国和马绍尔群岛分别于1992年和1995年加入该条约，该条约对于两国具有强制法律拘束力，这确保了两国围绕该条约纠纷的当事者适格。然而，在实际司法进程中，马绍尔群岛的诉讼请求却并未受到司法机构的支持。

　　国内司法途径方面，2014年4月，马绍尔群岛向美联邦地区法院提起诉讼，主张美国政府和总统、国防部和部长、能源部和部长、核安全管理局等国家和联邦政府部门及首脑违反了《不扩散核武器条约》第六条的义务，未能就尽早停止核军备竞赛和核裁军等问题展开善意谈判，同时指出马绍尔群岛作为“美国核武器试验留下的残酷遗产”和“核扩散所导致的可怕的叠代后果”，要求法院作出宣告性和指令性的救济（declaratory and injunctive relief）。但是，美国联邦地区法院驳回了马绍尔群岛的诉求。马绍尔群岛上诉后，美国联邦第九巡回上诉法院维持了地区法院驳回诉讼的判决。巡回上诉法院认为，《不扩散核武器条约》第六条的规定不属于可自动执行条款（non-self-executing），因此联邦法院无法对其直接适用（not enforceable）。在此基础上，巡回上诉法院判断，马绍尔群岛的诉求属于不可补救（not redressable）且不可进行司法受理的政治问题（nonjusticiable political questions），因此必须驳回。概言之，本案的性质涉及一个缔约国寻求在另一个缔约国的国内法院执行一项多边条约的权利，此类诉讼能否成功有赖于诉讼地国法院对相关条约规定在其管辖范围内的可执行性的判断。由于这一司法努力被美国法院认定为不可受理，这意味着马绍尔群岛利用《不扩散核武器条约》通过美国国内司法救济途径的尝试基本落空。

　　国际司法程序方面，在向美国联邦地区法院提起诉讼的同一年，马绍尔群岛还依据《不扩散核武器条约》向国际法院起诉了包括美国在内的九个拥核国家，以核扩散“受害国”和“受害国以外的国家”的名义，诉称这九个国家违反《不扩散核武器条约》第六条和一般国际法上有关就尽早停止核军备竞赛和核裁军进行谈判的义务。在针对美国的诉状中，美国总统、国防部、能源部和核安全管理局等国家和联邦机构及首脑被同时列入了诉讼对象。不过，由于美国此前并未声明接受国际法院的强制管辖，在收到马绍尔群岛的诉状后，美国也不同意接受管辖。因此，国际法院无法对马绍尔群岛起诉美国一案进行立案，亦未将其列入国际法院的案件清单。

　　此次诉讼的九个被告国里，仅印度、巴基斯坦和英国三国曾按照《国际法院规约》第36条第2款发表过单方声明接受国际法院强制管辖权，因此国际法院实际立案的是马绍尔群岛诉印度、马绍尔群岛诉巴基斯坦以及马绍尔群岛诉英国这三个案件。2016年10月，在经过两年多的程序审查后，国际法院裁定对马绍尔群岛与印度、巴基斯坦或英国之间的案件不具备管辖权。其原因在于，国际法院认为马绍尔群岛分别与这三个国家不存在和第六条相关联的、具有针对性的法律意义上的“争端”。由于案件没有进入实体审理，国际法院的这一裁决引起了不少争议。批评意见指出，国际法院的“司法形式主义”回避了对一些“大案件”涉及法律与政治交叉点的讨论，法院的说理逻辑和对司法案例的选择性解读难以令人信服，未能发挥其作为联合国主要司法机关和“世界”法庭的应有作用。

　　《不扩散核武器条约》第六条规定“每个缔约国承诺就及早停止核军备竞赛和核裁军方面的有效措施，以及就达成一项在严格和有效的国际监督下的全面彻底的核裁军条约，真诚地进行谈判”。从规定的内容来看，“真诚谈判”有特定的关于核裁军的目标设定，与马绍尔群岛所遭受的核污染以及追究核污染责任的要求难以关联。因此，无论是向美国国内法院起诉，还是向国际法院起诉，马绍尔群岛均难以基于该条款要求获得赔偿。事实上，从马绍尔群岛对于各项司法程序的实践情况看来，其动机似乎并非寄希望于直接通过相关司法机构的判决获得赔偿，而是在于通过一系列行动寻求美国国内与国际层面对马绍尔群岛核污染的关注，继而引起国际舆论界对国际“核公正”(nuclear justice)的重视，间接影响美国的核赔偿政策。

　　（三）人权理事会申诉程序

　　人权理事会普遍定期审议（UPR）是联合国开展人权保护工作的重要机制。人权理事会由47个通过联合国大会选举的成员国组成，有“一揽子计划”的机制与程序来监督和评估世界各国的人权状况。近些年，马绍尔群岛不断向联合国人权理事会申诉，围绕核试验的开展、放射性尘埃、强制迁徙、人体试验、对环境和人权保护未予持久解决等各方面问题对马绍尔群岛人民的环境、健康以及其他人权造成的危害，对美国进行指控。

　　2012年9月，联合国有关废物与有毒物质处置对环境健康管理和人权影响的特别报告员卡林·乔治斯库（Calin Georgescu）的报告指出，核污染对马绍尔群岛人民之人权的侵害后果，在最为根本的层面，是让岛民们失去了一个可以维持其具有太平洋岛屿文化独特性生活方式的健康生活环境。特别报告员报告认为，核试验的环境健康损害后果及其遗留下来的义务，已经得到美国设立的“2008—2009年总统癌症小组”的认可，该小组建议美国尊重并按照马绍尔群岛核索赔法庭的判决付款。鉴于美国还没有为法庭判决提供超过1.5亿美元的资金，特别报告员认为马绍尔人尚缺乏技术能力、基础设备和方法以持久地解决他们本土生活方式的错位问题。针对核安全与可持续生活方式的恢复，他呼吁立即制定一项国家和区域性的计划，让那些在历史上实施过并继续实施核试验计划的国家，为了受到影响的人们的利益开展主动作为。并且，该报告还提出要建立一个框架性平台的特别措施建议，以期通过这一框架聚合马绍尔群岛、美国、联合国及其特别机制和专门机构以及国际社会的其他成员，议定可以采取的相关行动并进行有意义的赔偿以实现正义。关于行动层面的具体建议，该报告认为应包括保证不再违反生物伦理规范和人道法开展人体试验，不再在开发、测试和使用大规模杀伤性武器中违反人道法。

　　2022年10月7日，联合国人权理事会通过了一项旨在为解决马绍尔群岛核遗留问题带来的人权影响提供技术支持和能力建设的决议。决议请求联合国人权事务高级专员办公室（OHCHR）针对国家核遗留问题给马绍尔群岛人民充分享有和实现人权带来的挑战和障碍，编写一份报告并向人权理事会提交。然而，人权理事会的决议只具有建议性，并不具有法律约束力或强制执行力，它的评估与信息公开等行为主要是在国际舆论和政治层面给国家施加影响力。值得一提的是，虽然司法机构的裁决均未达成所望，但是马绍尔群岛在各类起诉与人权申诉过程中，争取到了超过100个关于军备控制、防止核战争、对抗放射性环境、核辐射内科医生组织等团体作为非政府组织或者“法庭之友”的支持，共同敦促美国正式向马绍尔群岛道歉并作出公平补偿。

　　三、核污染损害国际索赔中的主要问题及启示

　　马绍尔群岛对美国进行国际索赔的历程，也是要求美国承担国家责任的过程。作为深受核辐射伤害的国家，马绍尔群岛复杂而漫长的索赔历程，折射出在国家责任追究领域，要实现核污染损害的成功索赔，国家的政治实力、法律技术能力和科技能力等问题都是重要的影响因素。这可以对国际社会在未来应对日本排放核污染水可能造成的损害问题，提供一定的启示。在日本公布福岛核污染水排海决定后，各界已经从国际法、国内法以及政治的视角，发表了不少要求日本承担国际不法行为责任的文章。伴随日本正式实施福岛核污染水排海计划，进一步思考对日本国家责任的追究途径问题，有必要参考马绍尔群岛的经历所提供的启示。需要指出的是，虽然日本核污染水排海行为与美国的核试验行为在性质上存在一定差异，但是不管是核污染水排放，还是核爆炸试验，其给人类环境所造成的损害在本质上均属于放射性损害。如果实施环境侵权的主体都是国家，它们应该适用同样的涉及国家不法行为责任追究的国际法规则与原则。在此基础上，针对民用核设施的相关行为，国际社会存在更为系统性的核安全要求与辐射防护技术标准，也设计了更成体系的损害赔偿规则。问题在于，基于马绍尔群岛经历的启示，我国应如何更有效地利用这些国际法律工具。

　　（一）政治与法律手段并重

　　《联合国宪章》第33条规定政治方法与法律方法是和平解决国际争端的两种方法，其中政治方法主要是谈判，而法律方法主要是司法和仲裁。马绍尔群岛对美索赔的路径，体现了政治方法与法律方法的结合，但政治在索赔结果层面发挥了决定作用。如果说政治谈判是利益博弈的过程，而这种博弈本身的决定性因素便是国家间的实力对比。马绍尔群岛虽然尽力利用了核索赔法庭、美国国内法庭、联合国国际法院以及人权委员会的司法与准司法申诉程序等多种救济途径，其实际损害却未因“司法作为正义的最后一道防线”而受到公正保护。究其根本原因，在于马绍尔群岛与被索赔国美国这一超级大国的实力悬殊，使其在利用诉讼程序之前的一系列政治谈判中，一开始就处于维权进程的被动地位。

　　美国是目前世界上唯一的超级大国。抛开其经济、科技、法律和文化的影响力不谈，单就军事实力而言，美国拥有的海外军事基地冠绝全球。二战后美国建立的军事基地曾达5000多个（其中近半数在海外）。冷战结束后，美国虽然减少了部分基地，但反恐战争结束后，美国在世界范围内的军事基地又呈现出扩张趋势。目前，美国本土并不存在独立的外国军事基地，但美国在其他国家的基地大概有800多个，几乎扼控了全球所有的海上交通要道和陆上要塞，而除美国外其他所有国家拥有的海外军事基地总计仅30余处。美国强大的军事力量，使得马绍尔群岛在处理独立后的对美交往问题上处于弱势地位。由于国家综合力量的弱小，独立后的马绍尔群岛的国防力量继续依赖美国的军事存在，而长期受到美国管理的结果导致其独立后的经济也严重依赖美国。马绍尔岛民使用美元，现代商品依赖美国进口，对外邮政也由美国负责。2023年是马绍尔群岛和美国签订的第二期财政支持计划的届满年，两国目前正处于对新财政支持计划的谈判进程中。简言之，马绍尔群岛与美国签订《自由联合协定》后，虽然摆脱了国际托管领土的地位（在1990年成为联合国会员国），对外获得了独立政治地位，但它在各个方面仍然被美国控制。时至今日，马绍尔群岛仍不得不接受美国将其部分领土用作国防目的。如作为世界上规模最大的环礁之一的夸贾林环礁，专门提供给美国作为弹道导弹防御试验场——美国在那里测试其远程和中程导弹防御系统，也是美国太空计划的一个重要枢纽。

　　报道称，美国于2023年初已签署谅解备忘录，将在20年里陆续向马绍尔群岛和其他两个太平洋岛国（共三国）提供71亿美元的资助。但是，很多团体仍在督促美国正式道歉并对核辐射损害进行完整与公正补偿。7月，马绍尔群岛外交部长继续敦促美国提供更多资金。在美国国会针对相关议题召集的听证会上，部分美国政府官员间的观点出现对立。个别于相关听证会上作证的智库学者虽然认为应该重视马绍尔群岛的要求，但其理由却是加强美国与马绍尔群岛的关系可以对抗中国在太平洋地区日益增长的影响力。哥伦比亚大学法学院迈克尔·杰拉德（Michael Gerrard）评论指出：“毫无疑问，美国政府在这里负有道德责任——他们在马绍尔群岛引爆制造的核弹，清理工作做得混乱，还将致命的残留物留给当地岛民”，“也许，在政府中至少有一些人正在逐渐承认我们的法律责任”。

　　可见，虽然马绍尔核索赔法庭已经作出明确的法律判决，而且这个法庭根据美国与马绍尔群岛的条约规定而组建，但是直到今天，关于美国对其核试验损害的赔偿责任是不是一项法律责任这个问题，在美国的官学两界居然还缺乏共识。根据国际形势的变化，通过外交谈判的手段，将核索赔与地缘政治安排、财政资助等问题结合起来，综合政治和法律各类筹码向美国寻求更多的补偿，是马绍尔群岛目前最为现实的路径。

　　与马绍尔群岛问题类似，政治解决日本核污染水排海问题亦需要考虑大国因素。通过国际法和国内法的综合分析，已有研究指出，现有的各类司法管辖壁垒和执行难题均将影响到法律手段能否实施以及实施效果。要对日本核污染水排海行为可能造成的损害追责，仍然需要政治、法律和舆论的多种综合手段。马绍尔群岛的经历作为前车之鉴，要政治解决日本的核污染水排海及其后续问题，需要同时考虑日本的国家实力和美国的大国影响力。

　　日本是经济高度发达的国家，早在1968年，日本经济就跃居世界第二位，仅次于美国。然而，在经济崛起后，日本却并未成为政治大国。日本的国家实力远远超过马绍尔群岛，但它有一点与马绍尔群岛类似，就是通过与美国签订双边条约，让美国在其领土上保留了大规模的军事存在。美国在日本的军事基地大概有113个，是美国亚太驻军的核心力量。日本的政治深受美国因素的影响。日美同盟既是美国亚太战略的基石,也是日本外交和安保政策的基轴。

　　在日本核污染水排海方案的推进过程中，大国因素的影响仍然明显。在2021年日本政府做出福岛核污染水排海决定后，尽管日本国内外的抗议声浪一直未停歇，联合国多位人权专家也提出了反对意见，但美国肯定日本在“处理核污染水上做出的努力”，委婉地表示了不反对的立场。美国意见是日本坚持实施排海计划的重要政治支撑。同样，如果不能获得美国这个世界上唯一超级大国的支持，其他国家单独或者小范围联合制止日本的核污染水排海行为存在较大的政治难度。尽管如此，政治谈判和外交沟通仍然是处理日本核污染水排海问题的必要程序。中国、俄罗斯、韩国、朝鲜等周边国家以及包括马绍尔群岛在内的太平洋岛国，都曾多次通过外交途径向日本提出了反对意见。中方代表团还在《不扩散核武器条约》第十次审议大会上再次阐明了反对立场。中国、俄罗斯还基于科学技术和核安全国际良好实践，通过向日方提出联合技术问题单的方式，对排海方案提出了质疑。这些行动都曾经是制止日本核污染排海计划造成重大环境侵权的重要政治努力。

　　（二）实施法律手段的技术问题

　　国家的主权平等、同意与意思自治，是以《联合国宪章》为基础的现代国际法成立的理论前提。国家既是国际法的参与者，又是塑造者；作为平权社会的法律，国际法主要由国家自己通过条约和习惯来造法。在马绍尔群岛向美国求偿的过程中，双方以政治谈判为基础的条约造法奠定了其国际索赔的基础和关键。然而作为政治谈判的结果，条约的缔结使政治手段转化为法律手段，也意味着政治力量的不平等关系成为法律认定的既成事实。这便涉及国家在具体国际法实践过程中的法律技术问题。

　　《自由联合协定》及其《第177节协定》作为马绍尔群岛与美国的双边协定，具有条约法的性质。但条约的内容反映出马绍尔群岛法律技术能力的薄弱，使得其对索赔路径进行了“自我限制”，未能在制度设计中较好地照顾到国家利益。相反，美国通过条约的缔结，在核索赔的法律程序中始终把握着主动权。虽然协定允许马绍尔群岛岛民在无需签证的情况下进出美国、就业、学习和居住（美国有驱逐权），但马绍尔群岛政府和岛民却不能在美国国内法院进行核试验相关的索赔诉讼。该协定所设定的模式不仅给美国国会限制马绍尔群岛的索赔总金额提供了法律依据，为美国国内法院驳回马绍尔群岛政府及岛民的索赔诉求提供了法律理由，还为美国将其本国法律运用到马绍尔群岛国内法庭的审判进程中提供了路径，使核索赔法庭的法律适用依赖美国法律，进而使其裁决的执行取决于美国国会、政府和司法机构的承认。简言之，正是马绍尔政府认可的条约安排，使美国成功将可能需要司法支付的50亿美元赔偿金缩减至1.5亿元的核基金之内，又将超出核基金范围的赔偿款项的决定权托付于美国国会，从而在法律层面使美国达到了以最小的付出实现其最大化地保护自身利益的目的。

　　在日本核污染水排海问题中，亦涉及诸多国际法的灰色地带，需要考虑未来条约造法的必要性与可能性。一方面，截至目前，国际法上仍然没有统一有效的国家责任法方面的国际条约。2001年出台的针对“国际不法行为”的《国家责任条款草案》和针对“国际法上不加禁止行为”的《预防危险活动的跨界损害条款草案》，均还只是“草案”，且内容上还停留在对相关责任的认定原则层面，未涉及具体的国际索赔机制与程序。在民事核责任领域，尽管自20世纪60年代开始逐步发展出了《核能领域第三方责任公约》（亦称《巴黎公约》），《布鲁塞尔补充公约》，《关于核损害民事责任的维也纳公约》(简称《维也纳公约》)，确立了包括无过错责任原则(严格责任)，由核设施经营者承担责任原则(法定渠道)等系列归责原则，但福岛核污染水问题的当事方与利益攸关方并未全员加入上述核责任公约，这对基于这些公约追究日本的法律责任造成了客观障碍。此外，日本虽然参加了《国际原子能机构规约》《及早通报核事故公约》（1986年）《核事故或辐射紧急情况援助公约》（1986年）《核安全公约》和《联合国海洋法公约》等，但这些条约的相关内容仍然以原则性规定居多，并未针对核辐射污染行为建立专门的国际索赔机制。

　　未来，如果日本的核污染水排海行为确实对周边国家或者全人类整体造成环境危险或损害，应该会涉及受影响国家单独或集体向日本索赔，并进行相应的双边或多边的争端解决谈判与协定缔约等问题。日本对于“根据国际规则建立秩序的力量”一直较为重视。受福岛核污染水影响的国家，如果单独或集体主张对日索赔，并进行争端解决或者损害赔偿相关的双边或多边谈判和缔约活动，有必要作好充分的法律技术准备。

　　（三）核辐射污染的长期性与科技能力问题

　　根据马绍尔群岛“核博物馆”公布的数据，虽然岛屿上的放射性污染正在慢慢降低，但一些地区的辐射仍然维持在几乎两倍于人类居住安全值的水平上，至少在朗格拉普和埃内韦塔克环礁上迄今少有人居住。目前还不清楚马绍尔群岛的整体辐射水平何时能够恢复正常范围，以及人们是否还有机会返回比基尼环礁。但清理工作仍在全部岛屿范围内持续开展，马绍尔人还在继续向美国主张赔偿。但是，就有效清理放射性污染与准确估计赔偿额度问题而言，均须依赖于成熟的核技术。然而，这又是马绍尔群岛不得不面对的“短板”。

　　马绍尔群岛的科技能力有限，不管是核能监测还是损失评估，实际上都严重依赖美方机构及其提供的数据，且面对诸多技术标准的争议，也只好听凭美方机构的意见。不过，即便根据美国政府的监测报告，马绍尔群岛封存核废料的坑洞圆顶也正面临因风暴和海平面上升所引发的泄漏风险，受到放射性同位素严重污染的地下水正流入泻湖和海洋。在群岛各岛屿周边的泻湖里，包括巨型蛤蜊在内的海洋生物已被检测出极高放射值。一些地方的辐射含量甚至超过切尔诺贝利核电站和福岛第一核电站核泄漏区附近的土壤。中国专家也指出，利用“石棺”来封存放射性污染土壤，只能作为临时性措施。因为这些土壤中渗入的部分放射性物质，其半衰期长达数百年甚至上万年之久，一旦“石棺”开裂，放射性物质的泄漏将不可避免。此外，受辐射伤害的马绍尔人在治疗方面也严重依赖美国提供的医疗资源，且无法保证受害者在接受治疗时避免成为人体试验的对象。在核辐射伤害的治疗、监测与评估等领域，科技能力不足可能导致举证能力的弱势。

　　与之相比，日本是科技发达国家，已经成为国际原子能机构（IAEA）理事会13个指定理事国之一，在核技术层面拥有马绍尔群岛或是世界上很多国家都无法企及的优势。在此基础上，日本早在2013年底便强行通过了《特定秘密保护法》。根据这一法律，包括福岛核事故在内的任何有关日本核问题方面的信息，都可能被以“国家安全”“特定秘密”的名义掩盖，这进一步加大了其他国家了解日本处理核污染水的真实信息与提取证据的难度。

　　此外，不同于马绍尔群岛核辐射损害的剧烈性，日本推行的排海计划可能并不会于短期内产生明显的放射性疾病症状，这可能强化福岛核污染水对人类健康造成损害的隐秘性。人类放射性疾病的严重程度取决于所吸收的辐射剂量，而吸收的辐射剂量又取决于辐射源的照射强度、照射时间及其与人体之间的距离等因素。由于此前从无如此巨量和长期的核污染水排海先例，微量核元素在生物体内的长期累积数据和影响效果均无法准确预知。加之，日本具有较强的数据伪装能力和科技防范能力，在其拒绝配合甚至有意图进行掩盖与阻挠的情况下，其他国家或国际组织要精准收集福岛核污染水可能造成的放射性损害的证据，将更为困难。

　　四、结语

　　经历了40余年的国际索赔，马绍尔群岛虽然获得了一些补偿，但美国至今没有向马绍尔群岛道歉，也未对核索赔法庭的判决进行全额执行。马绍尔群岛实际获得的赔偿与真实的损失之间，仍然差距巨大。尽管各界已明确指出马绍尔群岛的遭遇是世界上最严重的“人道主义灾难”，但国际理论与实务界却鲜有对造成这一灾难的美国相关政府官员是否构成国际犯罪，或者美国的国家行为是否违背“对一切的义务”等问题进行探讨。马绍尔群岛对美国的多年索赔，也基本局限在民事程序，并没有提出相应的刑事指控，本文也不涉及对刑事问题的探讨。

　　在政治谈判与条约造法上，美国作为超级大国，既表现出强大的国家综合实力优势，又展现出高超的法律技术手段，使它既维持了对马绍尔群岛国家本身的政治控制，又限制了其司法追偿能力，将美国的赔偿责任控制到最小。美国的实用主义和例外主义态度，其实不止体现在处理马绍尔群岛的核损害索赔问题上，在处理美国国内法与国际法的关系，处理美国与国际法院等其他国际司法机构的关系上，美国也有着很多的实践案例。但是，马绍尔群岛的核损害程度最为严重，利益关切最为重大，它对美索赔的历程与其争取国家独立地位的过程相伴随，更体现出政治与法律的交互影响，以及国内法与国际法的现实互动。

　　鉴于核辐射影响的长久性，针对已经发生的放射性污染进行处置的现有技术方法，实际上均无法彻底消除污染造成的损害。放射性辐射对于人体健康的严重损害和生态的破坏，基本上无法彻底治愈或恢复。在动辄数万年的生态污染期中，一些设备或方法往往存在短期性和技术局限性。随着海洋、地质和气候等多方面条件的改变，封存的核废料还可能产生新的泄漏，已流入生态系统内的超标核元素还可能累积出新的污染状况。同时，核辐射造成人体基因的隐性改变可能要潜伏较长时间，放射性物质的具体影响需要不间断监测，对于数据进行实时更新与分析。这些原因给拥有强大科技实力的污染方提供了投机冒险的机会，增加了受害方或索赔方在监测、评估与举证上的技术难度。

　　以马绍尔群岛为主的太平洋岛国一直活跃在抗议日本核污染水排海计划的前沿，可能因为其曾受核辐射伤害最深，忧心更切。如果日本对福岛核污染水的排放行为确实给人类造成放射性污染损害，受到影响的国家或人群集体向日本追偿，可以充分总结与借鉴马绍尔群岛在政治外交、司法以及人权申诉途径上的经验教训与得失利弊。眼下较为明确的是，政治手段与法律手段作为《联合国宪章》规定的和平解决国际争端的两类方法，在日本核污染水排放及后续问题的解决中，需要综合统筹，同等并重。

　　

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