【作者简介】林灿铃，中国政法大学教授、博士研究生导师、国际环境法研究中心主任。

　　【文章来源】《政治与法律》2019年第11期。

　　跨界突发性水污染国家责任构建

　　林灿铃

　　内容提要：跨界突发性水污染民事责任所依据的“污染者付费原则”因存在着科学不确定的情形而具有局限性。跨界突发性水污染责任应定性为国家为主导的补偿责任。跨界突发性水污染所引发的原因是事故，跨界突发性水污染责任形式除了包括由造成损害的主体进行赔偿之外，还应包括求偿当事国的补偿。跨界突发性水污染补偿责任的法律基础是包括受影响国在内的“共同责任”。对沿岸各国国民人权的损害应该纳入补偿范围。在此前提下跨界突发性水污染的补偿方式应是“利益补偿”，而不仅仅是“生态补偿”。随着主权与环境的相互融合，生态安全与国际环境权利应相互联系，应以预防和补偿效果为立足点，促进跨界突发性水污染中国家责任职能的完善。

　　关键词：跨界水资源；工业事故；气候变化；补偿；赔偿；国家责任

　　跨界水资源指跨越于两个以上国家的水资源。“跨界水”指作为一个整体的跨界江河、湖泊、内水和含水层，不包括公海、领海和沿海水域。据联合国称，世界上有276个跨界水域，60个在非洲，68个在欧洲，46个在北美洲，还有38个在南美洲。这些水域中的256个（占92.7%）由两个、三个或者四个国家共享。这些水域中的20个（占7.2%）由五个或更多国家共享。跨界水污染事件中，以突发性工业事故对跨界水域之跨界影响（以下简称：跨界突发性水污染）最为严重。工业事故可以定义为“工业生产活动过程中发生的意外事故”。其中的“意外”指的是不可预见性，“生产活动”包括生产、使用、储存、操作或处理、运输等过程。界突发性水污染造成损害的影响具有“跨界性”。“跨界影响”指的是发生于一缔约方管辖范围内的工业事故在另一缔约方管辖范围内造成的严重影响。其中的“影响”指由一工业事故对下述方面造成的任何直接或间接、即刻或滞后的不利影响：人类、植物和动物；土壤、水、空气和景观；人类、植物和动物与土壤、水、空气和景观要素之间的相互作用；物质资产和文化遗产，包括历史遗址。既有的跨界突发性水污染国际民事责任规范存在局限性，需要从国家责任理论切入，立足国家责任的主权依据及现有的法律规范，将跨界突发性污染的法律责任确定为国家补偿责任，并建构其要件以及补偿责任顺位。

　　一、跨界突发性水污染的民事责任局限性

　　跨界环境损害的民事责任领域主要有核能、石油污染、改性活生物体、工业事故等不同领域。这并不能说明民事责任是解决上述领域问题的最佳途径，《国际油污损害民事责任公约》《维也纳核损害民事责任公约》都未规定对国家管辖范围以外地区所造成的环境损害的民事责任。在跨界突发性水污染领域中相关的条约主要有《工业事故公约》和《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》。自2000年罗马尼亚金矿氰化物污染事件发生后，2001年，《工业事故公约》和《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》分别成立了不限名额的政府间工作委员会；2003年5月21日于乌克兰基辅举行的“欧洲环境”部长级会议上通过并签署了《关于工业事故对越境水域的越境影响所造成的损害的民事责任和赔偿议定书》（以下简称：《基辅议定书》）。《基辅议定书》为突发性工业事故给跨界水资源造成损害的赔偿提供了依据，其规定了运营者的严格赔偿责任、其他主体的过错赔偿责任以及国家的国际责任，但该议定书并未明确工业事故给跨界水资源造成损害的法律属性以及关于责任的具体规则。

　　(一）跨界突发性水污染民事责任的归责原则

　　在跨界环境损害国际实践中，此类损害大多是通过谈判或民事诉讼来解决的，跨界损害的责任主要由经营者来承担。从《基辅议定书》规定的损害内容看，主要包括人身、财产和经济方面以及环境方面的损害。经营者有责任赔偿跨界突发性水污染所引起的环境损害（合理的）预防和恢复费用，包括在工业事故发生后应采取所有合理的应对措施。在跨界突发性水污染民事责任中，因突发性工业活动损害承担赔偿的责任可能来自经营者有义务避免有损邻国财产的行为，以及因损害环境赔偿责任的特殊规则或民事赔偿责任一般原则。《基辅议定书》规定运营者应对工业事故所致损害负责的严格赔偿责任，并不以过错责任为条件。这就意味着当公共利益超过了对被告道德的可归责性时，在环境责任制度中侵权制度可以用严格责任替代过错责任。在讨论严格赔偿责任是否是建立一个国际制度的必要法律基础时，Barboza初步探讨了更加充分地制定严格赔偿责任方法的可能性，但最终还是主张通过采取国内立法行动来解决那些问题以及经营者和其他人的民事责任项下的可能索赔要求。与绝对责任不同，严格责任制度在《基辅议定书》（第四条）中为运营者提供了抗辩空间，即武装冲突、战争、内战或叛乱的结果，罕见、不可避免、不能预见和不可抗拒的自然现象的结果，完全由于遵守发生工业事故缔约方的官方强制性规定的结果，完全是第三方非法故意行为的结果等，可以成为运营者的抗辩事由。

　　严格责任的强制性对污染者付费原则起到了关键性作用。污染者付费原则主张事故发生后，污染者应该支付污染的控制、清除和保护措施的费用以促使经济费用内部化。“费用内部化”构成污染者付费原则的核心。该原则可以保证各国政府不至于因补贴环境费用而扭曲国际贸易和投资的费用。《里约宣言》第16条（污染者付费原则）概括性地阐述了这项原则：考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境成本费用，并利用各种经济手段，适当地照顾到公众利益，又不要使国际贸易和投资失常。条约实践中污染者付费原则已经构成严格责任的基础。《基辅议定书》序言中明确指出污染者付费原则是国际环境法一项普遍原则。《关于危害环境的活动造成损害的民事责任公约》中也明确将该原则作为严格责任的基础。在实践方面，印度最高法院在韦洛尔公民福利论坛诉印度联邦案中将该项原则运用于因泰米尔纳德邦制革业的活动引起的环境损害，命令从事制革业生产的污染者支付补偿并且命令泰米尔纳德邦的收税员/地方官员负责补偿金的付款，由按照法院指示设立的机构评估和征收。跨界突发性水污染民事责任导致预防损害和环境成本内部化，使污染者为补救其所造成的损害而支付费用的范围扩展到治理污染的边际成本超过其力图避免的赔偿费用为止。由跨界突发性水污染民事责任所引起的财政问题，《基辅议定书》要求经营者应在缔约方的鼓励下发展保险或保证金等财政形式担保，以确保履行其责任。这就引起了两个重要问题。一个问题是《基辅议定书》应该在何种程度上设置上限。《议定书》也要求运营人应确保《议定书》第四条所述的赔偿责任金额不低于附件2第二部分具体列明的财务担保金最低限额，并应保持财务担保，如保险、保证金或其他财务担保，包括无力偿付时提供赔偿的财务机制。另一个问题是为达到环境修复的成本如何扩展民事责任的财务机制。实践中往往是将民事责任与金融担保方式相互结合，例如通过强制保险或赔偿基金相互结合的方式实现这一目的。

　　（二）跨界突发性水污染面临科学的不确定性

　　跨界突发性水污染民事责任适用于某一具体事件所引发的侵权损害，然而针对突发性的具有长期性和广泛的灾难性工业事故所引发的跨界水污染损害适用民事责任显然不现实。根据跨界水资源污染发生频率和危害程度不同，其可以划分为常规事件和非常规事件。常规事件是由于人口增长、城市化、环境退化、大规模修建大坝等基础设施建设等给跨界水资源带来严重的挑战。非常规事件是指突发性工业事故给跨界水资源造成严重后果，具有突发性、非可控性、灾难性、不可逆特点。跨界突发性水污染事件发生后对上下游流域形成的污染物类型和数量在短时间内难以确定。无论安全标准有多严格，其后果会跨越国界，各国必须做好应对其后果的准备。因此，基于有效应急准备和反应规划以及提供互助的跨界应急规划，对于降低此类事故的严重性并尽可能减轻其影响至关重要。

　　对跨界突发性水污染评估存在一个重要的问题——不确定性。现实中存在跨界突发性水污染损害不确定的风险，主要包括不确定的风险概率以及风险所造成的影响、损害承担和成本。不确定性与现代科学技术密切相关，属于由意外事故所造成的渐进式污染。其主要表现在跨界突发性水污染中气候变化可能会增加地震和洪水等自然灾害导致的工业事故的可能性，以及因工业事故所释放的化学有害物质引起跨界水污染中生物多样性损害在时间上具有滞后性和延续性，这些均存在科学上的不确定性，即使做出鉴定结论也是一种假定。在实践中，中亚各国的采矿及矿物和金属加工等活动产生的废物需要安全储存在尾料管理设施中，如果尾料管理设施设计或处理不当会构成威胁，可能引发具有跨界效应的工业事故，包括土壤和水污染。极端天气事件和自然灾害会加剧这些风险。吉尔吉斯斯坦丰富的矿物资源在整个国家的经济领域中发挥重要作用。在其国境内的尾矿池也继续储存着矿石加工后剩下的达500万立方米的废物。吉尔吉斯斯坦位于高地震地带和洪水多发区，大面积解冻或降雨会造成洪水或雪崩，随着该国受放射性废物污染日益严重，自然灾害一旦发生将会酿成悲剧。我国新疆阿勒泰地区在额尔齐斯河、乌伦古河上游支流有30余个矿山企业，一旦该地区天气变暖遭遇融雪性洪水，洪水排泄不通就可能导致这些企业的大部分尾矿溃坝，有毒有害化学物质会随着洪水流出而造成重大跨界“水污染”等工业安全事故。由此可见，这种不确定性呈现出与传统环境损害相迥异的特性。实践中，许多跨界突发性水污染事件损害发生之时并没有引起民事责任，因而民事责任未能起任何威慑作用。民事责任所起的作用只是根据当时的社会价值观对当前所引起的责任进行的分配。根据矫正正义原理：由于生产经营者要对跨界突发性水污染问题承担主要责任，因此他们就应该承担和支付全部或绝大部分的损害成本。“污染者付费原则”也是从矫正正义观点中派生出来的。如果把这种观点运用到跨界突发性水污染领域，就是这样一种结果：因重大工业事故给跨界水域造成损害作出适当反应，对此类事故处理不当将会发生工业事故跨界影响并导致生物多样性的变异、土壤污染和人体健康影响（这些损害需要时间的积累才能出现），那么生产经营者也应当为以上的损害负责。这也是侵权行为思维的结果。按照侵权规则需要平衡矫正和分配功能，但用民事侵权规则处理过去所发生的损害显然背离其根本宗旨。这便引发了侵权规则与保险等财政机制方面的讨论，在民事赔偿责任能力有限或者无力偿债时，保险可以作为推进环境责任的手段。对过去发生的损害责任是否能够承保，保险公司已明确表示，根据美国的经验，他们不会就历史遗留污染提供保险，他们愿意用当前和未来的污染承保。在跨界突发性水污染面临科学的不确定性而使民事责任出现局限性时，亟需考虑用国家责任来弥补其局限性。

　　二、跨界突发性水污染国家责任的证成

　　跨界突发性水污染所导致的责任与义务，既可以在国际公法层面产生，也可以在国际私法层面产生，但显然，国家责任与民事责任是两套不同的法律构造，前者涉及一个国家就其作为或不作为对另一国家所承担的责任，后者则基本上仅涉及私人之间的关系。前者研究的侧重点为国家在跨界突发性水污染中的法律责任、防止突发性水污染的国际合作机制以及突发性水污染争端解决机制等。后者研究的侧重点则是跨界突发性水污染的民事责任以及民事诉讼的管辖权与法律适用问题。

　　（一）跨界突发性水污染国家责任对民事责任缺陷的弥补

　　随着跨界突发性水污染范围的扩大，显然“尊重国家主权和不损害国外环境”国际惯例也受到了挑战。针对国际惯例的缺陷，多边环境条约和国内环境立法成为对习惯法和成文法的补充。《工业事故跨界影响公约》与《塞维索指令》是典型的例证，但这些条约和指令的性质并非具有国际性质，亦没有规定关于跨界损害影响具体的责任与赔偿规则。为此应从学理上拓展对国家责任的理解。在国际法领域，传统国家责任、国际不法行为的国家责任、跨界损害责任这三种国家责任的形式载体主要体现为“赔偿”。在跨界损害责任中，也包括民事赔偿责任若干要素的“损害和补偿”。然而，在民事赔偿责任中难以补偿对于具有历史或文化价值的物品造成的损害，还有一个问题是：如果蒙受涉及丧失个人享用公共设施的权利但不涉及这方面的所有权直接丧失或受到损害这种纯粹经济上的损失，是否有资格获得补偿？在实践中这种补偿的效果也非常不理想，“Amoco Cadiz案件(1978)”中凸显了补偿制度的重要性。在Tanio事件中通过国际油污的赔偿基金的形式得到了大部分的赔偿，但这里的赔偿却不包括环境损害方面的赔偿要求。因此利用“民事责任制度”并不能有效解决危险活动所引起的跨界损害。从Amoco Cadiz案到Tanio案说明，针对环境（或自然资源）所造成的损害以及损害的衡量因素来看，危险活动引起的跨界损害所造成的损失分担中针对人和财产的案件可以得到补偿，针对环境和自然资源的损害通常也只限于一国管辖或控制范围以内的区域，值得注意的是，关于此类的补偿也仅限于作为预防或应对措施以及恢复措施实际产生的费用。从现有的发展趋势来看，未来针对跨界损害的研究不应只关注某一法律制度的发展（责任和补偿的多种模式），而应关注补偿和预防方面的最佳配置方案。尤其是当出现突发性灾害这种国际环境损害时，更应该理性地看待补偿和预防的效果，当危险来源国通过“跨界”以有形或无形的方式传输给受影响国时，侵犯的实质是一国的主权。在跨界突发性水污染中，以对人权和环境权的侵害尤为突出。从主权的角度看，这种大规模的损害的发生，应该以国家的补偿责任为主导。此时的补偿责任是由危险来源国和受影响国共同承担。

　　国家应该建立起针对跨界突发性水污染的补偿基金，危险来源国还应该担负解决跨界影响损害赔偿问题的责任。如此才能解决保护受影响国公民免受可能的越界损害风险问题，预防此类损害因其境内的活动蔓延或扩散至其他国家。为此，跨界突发性水污染应以国家责任为主导，以“加害方负担”的民事赔偿责任为补充。这也是国际法治由形式正义过渡到实质正义的体现。

　　（二）跨界突发性水污染国家责任的主权依据

　　主权不仅作为国家的权利，同时也作为国家责任的概念而存在。人权与主权的关系密不可分，保护人权并不构成国家主权本质属性的限制（限制的是主权的能动属性）。为此，跨界突发性水污染领域应建立以国家为主导的责任体系。随着主权理论开始吸纳生态观点，绿色主权相伴而生。绿色主权语境中的环境话语主要包括四个层次：第一个层次是特定的环境议题的体制、宣言和战略；第二个层次是国际环境多边主义；第三个层次是主权国家的权利与责任；第四个层次是国家目的所基于的新话语。这四个层次分别可以运用于国际环境法和国内法领域，彰显了国际法治与国内法治相互构建的作用，同时也力证了主权的绿色化表明“运作性”或“功效性主权”应该占主导地位。于是，第三个层次和第四个层次可以分别运用于国家环境法领域的国家责任。这说明，国际惯例的局限性促使国家责任的转变，同时这也反映了竞争性的主权话语。随着跨界突发性水污染事件频发，以跨界影响的方式给受影响国人们带来健康与安全的威胁，相当于对发展权（人权和环境权）的侵犯。《斯德哥尔摩宣言》第1条承认了环境保护和人权之间的联系。这种联系可以在《联合国宪章》第1条第4款中找到依据，即所有国家应该克制使用武力来反对任何国家的领土完整不干涉原则。这里的领土完整解释应该包括“生态系统完整”，于是逐步形成了生态安全与国际环境权利话语的相互联系。在国际环境保护领域内之所以出现国家责任裹足不前的根本原因，在于其还没有发展至如下关节点（绝非是国家环境损害责任的私法化就能替代的）：当生态有害物质进入某国的领土时，原则上已经构成了对它们的一种“非正义干涉”或领土侵犯。

　　在工业事故导致的跨界水污染事件中，工业事故所产生的有毒有害化学品对人权和环境权的影响更加严重，具体表现为对生命权和公民享有健康权以及其他人权(食物权、信息和参与权、获得补救权）的侵犯。《世界人权宣言》第3条和《公民权利和政治权利国家公约》第6条所载的生命权已被定性为“最高权利”。生命权是其他权利的基础，若其得不到有效保障，其他权利将失去意义。生命权至少涉及禁止国家蓄意或由于疏忽而剥夺生命。因此，对于像类似博帕尔或切尔诺贝利的某些造成环境灾难并导致人死亡后果的事件，只要国家可以承担责任，个人就可援用生命权获得赔偿。跨界突发性水污染事故发生后国家应该采取一切积极措施确保未来生命存活率，因此国家完全有义务采取一切措施，确保有毒化学品在整个使用寿命周期内得到安全处置，使之不会威胁周围居民的生命。各国还应该采取立法、行政、司法等相关措施清除对身体引起不良反应的有毒化学品，并向国民传播这些化学品的相关信息，以确保公民享有健康权。鉴于有毒化学品造成的威胁，不应回避公民对有关毒品信息的审查，《公约权利和政治权利国际公约》第19条规定了公民保障的知情权，《关于在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的奥胡斯公约》规定公民有权参与涉及环境事务的决策进程，它们是实现以基于权利方针管制有毒化学品的关键。当侵犯受害者以上权利的时候应该受到有效的补救，主要包括司法的和实质的补救。联合国经济、社会及文化权利委员会强调，“健康权遭侵犯的任何个人或群体受害者都应当在国家或国际各级获得有效的司法或其他适当的补救”并有权获得充分赔偿。概言之，国家必须根据国际人权法所承担的义务对有害物品进行风险管理和风险分析并实行管制。

　　（三）与现行法律规范不冲突

　　确立跨界水污染的国家责任规制跨界突发性水污染的主要现行国际法律规范是《基辅议定书》。该议定书明确，因工业事故对跨境水域造成跨境损害，应对个人（如渔民或下游水厂的经营者）给予充分和迅速的赔偿；造成跨界污染的经营者将对包括尾矿坝在内的工业设施以及通过管道运输期间的事故负责。值得说明的是，跨界突发性水领域污染民事责任的确定并不影响国家在这一领域承担国家责任。

　　首先，从跨界突发性水污染所引起的责任事实看，《基辅议定书》第4条仅规定了经营人对在危险活动过程中由工业事故造成的损害，这意味着由于长期污染造成的损害不在议定书范围之内。

　　其次，从责任的限额看，《基辅议定书》规定的经营者的严格责任仅限于附件二规定的某些赔偿限额，对于超出限额的损害不予以赔偿。

　　最后，从该协定书规定的程序规则看，提出赔偿的要求是就“传统”损害而言的，这对可能想寻求赔偿的个人和组织有所帮助，并且可以通过“污染者付费原则”让经营者对发生的损害承担经济责任。

　　然而该议定书却未确立公共责任制度，针对出现新型的损害（跨界突发性水污染给生物多样性造成的损害）没有相应的补救措施。在《基辅议定书》关于民事责任的政府间工作组第一次会议中提出的关于责任期限的解释中提出，为了在法律规范方面更加有效地保护环境，可能需要同时利用国家责任和民事责任。这样，在国家责任方面，形成了国家对国际不法行为责任的条约草案的标题和条文。当然，这种国家责任也不能对跨界突发性水污染所带来的损害提供充分的救济，为此，瑞士政府工作组提交的报告中指出，在跨界损害的情况下需要解决适当的民事责任，在《工业事故跨界影响公约》和《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》框架内，可能需要扩大选择范围，当然，民事责任在以上两个公约框架内不能占主导地位。因为在跨界突发性水污染民事责任中，为了受害人得到及时的赔偿，需确定造成越境损害发生的主体行为与损害结果之间具有因果关系。工作组跨界突发性水污染中，损害发生的原因是事故，通常来说很难证明事故与损害后果发生之间的因果关系。塞尔维亚工作组指出，鉴于所涉问题的复杂性，上述公约的执行需要大量主管机构以及工业部门和公众的参与，需要地方和区域机构进行垂直协调，需要邻国开展双边跨界合作。

　　综上所述，在跨界突发性水污染领域，强调国家责任并不是对民事责任的替代，而是对民事责任缺陷的弥补，其并不与现行的国际法律规范相矛盾。在跨界突发性水污染中对于国家责任的强调是出于共同利益的需要，遭受损害的国家为了维护其国民利益也要承担责任，此时的责任性质还包括“补偿”，而不仅仅是赔偿。

　　三、跨界突发性水污染国家补偿的法律表达

　　(一)跨界突发性水污染补偿责任定性

　　跨界突发性水污染会导致多个次生事件和衍生事件，形成一个事件链的演化过程。在工业设施的所有阶段，无论安全标准多么严格，事故发生各国必须做好应对其后果的准备，因其后果可能会跨越国界。为此，在跨界突发性水污染中国家责任由“赔偿”向“补偿”转变。为此，跨界突发性水污染应该采取补偿的方式。需要注意的是，这里的“补偿”并不能等同于损害赔偿中的“补偿”。根据国际法一般原理，被告人必须对造成的损害做出充分赔偿。赔偿可以采取恢复原状或补偿的形式。关于这种赔偿的确定，国际法院认为：“哥斯达黎加违反了开展环境影响评估的义务，这即构成‘对尼加拉瓜而言的适当赔偿措施’。……恢复原状和补偿是物质损害的赔偿形式。”“赔偿”（reparation）将用来指原告可以期待被告国将采取的所有措施：支付赔偿（或恢复原状）、道歉、惩罚负有责任的个人、采取措施防止违反义务的再犯，以及任何形式的精神满足。“补偿”（compensation），即狭义的赔偿，指支付与“计算”所造成的损害相等的金钱。补偿与损害赔偿的关系可以理解为：违背义务的特定背景，即义务本身的性质和违背的方式，可能决定处理损害赔偿问题的方法。为了便于说明，假定法律规则仅为：如果损害是因国家某种合法活动中的疏忽而引起的，那么补偿就可以给付。所以跨界损害赔偿中的“补偿”通常来说是因为国家某种合法活动造成的。

　　（二）跨界突发性水污染补偿责任法律基础

　　1972年6月斯德哥尔摩联合国人类环境会议作出的《人类环境宣言》提出，需要取得共同的看法和制定共同的原则以鼓舞和指导世界各国人民，并将环境问题区分为发达国家发展过度的环境问题和发展中国家发展不足的环境问题，解决两类不同性质的环境问题应采取不同对策和措施。在此前提下，共同但有区别责任是在共同责任原则基础上提出来的。1992年的联合国环境与发展大会明确了，鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但是又有差别的责任。发达国家在掌握技术和财力资源的基础上负有帮助发展中国家的义务。随后，《联合国气候变化框架公约》和《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》等这些国际法律文件的出台，表明共同责任的确立。共同责任运用于跨界突发性污染领域表明受害方国家同样也要为所发生的污染承担责任。其与严格责任区别表现为：适用于跨界损害责任的法律基础的严格责任不必证明存在过错，行为与损害之间的因果关系足以导致责任人的赔偿责任。由此可见，适用严格责任的依据必须是有行为的发生，而引发突发性工业事故的原因是事故，事故与损害之间的因果关系导致工业事故跨界影响的补偿责任。共同责任与严格责任明显的区别是：严格责任适用跨界损害责任的理由是一方面可以促进责任主体加强安全措施，另一方面则是为了弥补受害者的无辜损失。因此严格责任所适用的理念存在着从矫正正义向分配正义转移的趋势。共同责任适用跨界影响补偿责任的理由在于，从充分和必要的条件角度来看，突发性工业事故的发生危害性极大，需要包括对工业事故跨界影响填补的其他主体（包括受害国在内）共同完成。为此，在共同责任中适用矫正正义的主张是经不起推敲的，相反因果关系问题会弱化矫正正义的主张。

　　综上所述，共同责任的最大特点是主观要件不是判断赔偿责任的依据和标准。由于突发性工业事故所导致的损害事实足以构成行为人的赔偿责任，笔者认为对于跨界突发水污染的补偿责任（国家责任）基础应适用共同责任，即只要受害人证明其受到的损害是因为跨界突发水污染引起就可以得到赔偿。

　　一方面，跨界突发性水污染具有“公害”性质，在具体分配责任时，根据污染者付费原则或者类似的“谁污染，谁治理”的原则可能并不利于对工业事故所产生的损害进行救济。因为跨界突发性水污染产生损害会导致损害者的潜在责任无限化，赔偿责任可能不会与造成损害的行为成正比，所以包括受害国在内都必须对由跨界突发性水污染所造成的损害承担责任。

　　另一方面，针对跨界突发性水污染所引起的损害是无法弥补的。就一些双边或多边跨界环境损害来说，利用“责任概念”或许是比较好的方式，依赖主客观构成要件和归责原则要素的责任制度并不完全适用于跨界突发性水污染的补偿责任，因为跨界影响的损害可能随着时境变迁，需要潜伏一段时间才能显露，按照民事主客观归责要件和原则，显然这种情形不可能再将危害结果归责于加害人，即使有可能归责，加害人也有可能已经不存在或者丧失支付能力了。因此跨界突发性水污染的国家责任也是一种补偿责任。这种补偿责任不仅仅包括损害赔偿责任主体，也包括跨界突发性水污染损害填补的其他主体。

　　（三）跨界突发性水污染补偿责任的构成要件

　　1.跨界突发性水污染损害原因

　　跨界突发性水污染补偿责任的构成要件是“事故”而非活动。工业事故跨界影响是工业生产过程中基于自然灾害、人为操作失误等原因而发生的意外事件，它是不以人的意志为转移的，国家能做的就是加强监管、制定应急预案，尽最大努力预防工业事故及其跨界影响。跨界突发性水污染所造成的有形和无形的损害大部分需要经过逐年的积累才能释放，所以在跨界突发性水污染补偿责任中仅仅通过侵权机制来处理显然并不现实。构建完善的工业事故跨界影响补偿责任机制，不仅与受害者的人身、财产密切相关，还涉及公法和私人利益的公平分配。在损害赔偿的正当性考量中，矫正正义完全适用于侵权赔偿制度，若损害发生时没有引起侵权责任，那么侵权损害赔偿就起不到约束作用。在极端的情况下，如“莱茵河水污染”等事件造成跨国水污染灾难时业已侵犯了作为国民的社会保障权（一项基本人权），个人可援引这一权利就国家对灾难所负的责任寻求补偿。

　　2.跨界突发性水污染损害事实

　　跨界突发性水污染损害事实主要包括两方面：一是因为跨界突发性水污染所侵犯的权益，二是权益被侵犯遭到的重大损害后果。跨界水作为一种特殊的公共物品，在跨界突发性水污染事故发生后，促使合作是跨界水沿岸各国一个强大的政治驱动力，跨界突发性水污染事故损害填补的其他主体也必须对该事故造成的损害进行“利益补偿”。“利益补偿”是在承认各国家和地区资源禀赋差异基础上，通过制度的建立在国家和地区间对利益进行的再分配。跨界突发水污染治理可以促使沿岸各国经济发展、粮食安全、生态安全、政治安全、扶贫和区域一体化发展。跨界突发性水污染“利益补偿”内容不仅包括沿岸各国对水资源的治理开发和利用、社会经济（人口、经济、社会等）、生态环境方面（植被、河湖、土地、生态需用水等）、综合事项（洪灾、水资源承载力等）等方面，还包括对沿岸各国“生命权、健康权、食物权、水权和文化权”（称为保护的人权）方面的侵犯。跨界突发性水污染权益被侵害所造成的重大的客观结果指对跨界水所提供的在社会经济、生态环境、综合项等性方面消耗性使用和非消耗性使用，以及人们从跨界水这一公共物品和其他利益相关的公共物品中获得的利益。客观后果必须造成重大损害，重大损害影响还必须是跨界的。

　　3.突发性工业事故与损害权益因果关系

　　在跨界突发性水污染中，工业事故与损害权益之间面临因果关系的不确定性。由于跨界突发性水污染所释放的有害物质对人的身体健康造成重大影响以及引起河流中生物多样性“变异”，这些损害的发生与工业事故之间的因果关系较难判定。其一，针对人身体健康和生物多样性的损害认定需要一定的科学证据支撑，而在损害发生初期，这种科学证据是不确定的，因此突发性工业事故与损害的结果并非单纯的一对一的线性关系。需要明确的是，面临突发性水污染严重损害，不应以缺乏充分的科学数据为理由，当损害达到严重程度时就可以不考虑充分的科学依据。其二，来自气候变化也会对跨界水产生影响。气候变化将增加许多地区的跨界水资源压力，使水供应和水质量波动不定，由于各区域在自然资源和资产方面的差异，导致产生类似内陆暴洪、更为频繁的沿海旱涝等后果。面对以上出现的情形应该如何认定因果关系呢？因果关系是一个事实问题，作为事实的因果关系是指造成损害结果的全部原因与损害结果之间的联系。确定损害赔偿的因果关系取决于法律事实，但是以矫正正义理论为基础的侵权理论在面对跨界突发性水污染时难以发挥其效用，人们很难判定内陆暴洪、沿海旱涝是气候变化引起的，并进而导致对跨界水的损害，人们也不能因此追究造成温室气体排放的主体的责任。针对跨界突发性水污染，因果关系对矫正正义而言并不是绝对的，可以说其大大弱化了侵权法中的关于因果关系的主张。

　　（四）跨界突发性水污染国家补偿责任顺位

　　跨界突发性水污染发生后，国家应与私主体合作履行适当注意义务。这种合作有些是跨国的，其实质就是跨界突发性水污染补偿责任在国家和私人之间进行了分担。因此，在跨界突发性水污染的国家补偿责任方面可以细分为履行责任、保障责任、补充责任。所谓履行责任是指国家有责任履行其在防止跨界突发性水污染事故方面的义务；所谓保障责任是指在国家与私主体合作中国家仍需为私主体在跨界突发性水污染事故造成的损害承担责任，尤其是国家应该督促私主体履行实现公共福祉的责任；所谓补充责任是指当跨界突发性水污染事故发生后，当私人主体出现无法进行赔偿情形时，国家应该履行督促私主体进行赔偿的职能。与此同时，随着私主体的有效赔偿促使了国家责任功效的转变，国家从直接承担责任逐渐演变为为其私主体进行担保监督，但这并不意味着国家负有“相当注意”义务，或者说将对跨界突发性水污染事故发生后的“保护义务”转移给私主体。若国家没有履行好对其管辖下的私主体的担保责任和监督责任，出于对私主体利益的考量很可能会损及公共利益，国家必须承担起公共利益免受私主体侵犯的义务。为此，当私主体对跨界突发性水污染事故进行救济时，国家对此承担的是担保责任和监督责任。由此可见，在国家与私主体进行国际合作时，国家将其部分职能进行了转让，国家责任由履行责任转变为担保责任和监督责任。

　　跨界突发性水污染补偿责任主体多为国家、政府间国际组织、经营者，在多数情况下，会产生受影响国的多重身份竞合问题，损害发生后责任主体的顺位应该根据预防和补偿两种效果来确定。首先，应当由直接经营者承担责任，该经营者的行为若违反有毒有害化学品的管制，根据国际人权法，本国政府应该直接追究该经营者的责任，其责任的承担体现了预防和补救的效果。其次，国际组织在跨界突发性水污染补偿责任中发挥着越来越重要的作用。这种破坏性跨界影响意味着加强工业设施的安全标准是国际组织应该关切的事项。《外空损害赔偿公约》设立了国际组织与其加盟国之间的共同、连带责任。再次，应该强调跨界突发性水污染补偿责任与实现人权之间的关联，确保人不被视为受保护的“对象”，而是权利持有者。对人权的关注也将促使确保对因跨界突发性水污染事故发生的任何损害采取有效的补救。此时国家可以起到补偿作用：国家可以评判私人行为在履行和保护人权方面发挥的作用。考虑到突发性工业事故损害的复杂性，损害的发生可能由多个因素造成，其责任的承担可以是共同连带责任或将责任按照公平原则进行分担，或者将这一选择权赋予各国，由其根据其本国法律和习惯作出决定。多重主体的归责都各有其目的，连带责任最大的目的就在于可以最大限度地对跨界突发性水污染事故所产生的损害对受害者进行补偿。最后，国家作为损害补偿的最后顺序人，需要明确的是，这里的国家除了包括损害起源国也包括受损害影响国，这也是跨界突发性水污染事故国家责任与跨界损害责任最大的区别。受损害影响国的补偿目的在于保护受害国国民的人权和健康的环境权，此时，国家担负着适当注意及损害防止义务以及风险预防义务。当面临科学不确定时，国家还负有减少损害风险和紧急事件中进行合作的义务。

　　四、结论

　　在一国范围内发生的跨界突发性水污染会对其他国家的国民的人权和环境产生重大和长期的影响，实现发展权才能可持续地发展环境同时促进人权的享有。公民环境权的提出是人类环境问题发展的必然产物，必须深刻认识到对工业范围中的化学品的不当管理反过来又可能妨碍安全、洁净、健康和可持续环境的享有，对环境的损害会直接和间接地对切实享有所有人权产生不利影响。国家是“尊重和保障人权”的主体。构建以国家为主导的包括受影响国在内的责任共同体是跨界突发性水污染补偿责任的主体在政治合作、安全保障方面的要求。跨界突发性水污染导致生态环境治理收益外溢，这就要求以生态命运共同体为组织载体来推进、构建国家补偿责任制度，以弥补国家在跨界突发性水污染法律责任上的缺位，并使其与“加害方负担”的赔偿责任机制形成互补和协同。

　　

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