一、体制改革日趋完善督政问责初见成效

  二、强力督察多元治污环境质量明显改善

  三、2018年的展望回归法治新常态

  过去一年，中国环境保护的重点任务除了继续深化生态文明体制改革之外，加大生态环境保护治理力度是中国环境保护工作的重中之重。2017年既是执行执政党几年来诸多涉及生态文明体制改革试点方案的关键年份，又是实施中央政府几年来提出诸多环境保护目标的达成年份，对生态文明制度建设的承上启下起着决定性的作用。

  “督政问责、强力治污”是2017年中国环境法治的两大特征。展望2018年，中国环境法治依然任重道远。

  按照中共中央政治局审议通过的《生态文明体制改革总体方案》的整体部署，截至2017年底，中央深改组总共审议通过了41项涉及生态文明体制改革的文件，已在公益诉讼、环保督察、领导干部自然资源资产离任审计、党政领导干部生态损害责任追究、省以下环保机构执法垂改、生态环境损害赔偿等方面取得了积极成效。

  2017年中国生态文明体制改革的重点突出表现在顶层制度的设计方面。长期以来因体制上行使国家自然资源所有权的主体缺位，自然资源配置只能依靠行政手段进行。在享有许可审批权就意味着享有自然资源分配利用权的制度下，许多地方党政领导为了升迁政绩而不惜干预法律实施、违法审批资源开发项目，放任企业污染环境。为此，健全自然资源国家所有权体制、实行与政府生态环åΩ境监管权分立的制度是全面推进生态文明体制改革的重要内容。

  2017年是中央深改组《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》试点工作完成期。截至2017年10月，试点的河北、重庆、江苏等9省市均已完成垂改方案制定工作，原有以地方为主的市(地)环保局领导班子成员任免体制调整为以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，同时将县(区)环保局调整为市(地)环保局直接管理，领导班子成员由市(地)环保局任免。

  此外，试点省份还将现有市(地)环境监测机构和人员上收由省级环保厅(局)直接管理，独立客观地开展驻地生态环境质量监测、调查评价工作。

  2017年也是中办国办《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》试点的截止年份。按照该方案的要求，试点省市政府经国务院授权可以作为赔偿权利人向违法排污造成生态环境损害的单位或个人索赔。

  2017年贵州、山东、江苏等试点省市共办理生态环境损害赔偿磋商或诉讼案件40余件。

  例如，江苏省政府在南京中院向已被扬州中院判决构成污染环境罪并处罚金的南京德司达公司提出了因其向运河违法偷排废酸造成生态环境损害的赔偿诉讼，南京中院最后判决德司达公司赔偿2400多万元的环境修复费用。

  按照十二届全国人大常委会确立的2013-2017年环境立法规划，“十三五”时期是中国环境资源立法和修法最为频繁、立法数量最多的时期。为了树立民事活动的绿色原则，全国人大2017年通过的《民法总则》写入了民事活动应当有利于节约资源、保护生态环境的基本原则；为进一步明确检察机关在环境公益诉讼中的地位，全国人大常委会在2017年新通过的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中授权检察机关依法提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。

  除已通过的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《野生动物保护法》与《环境保护税法》等法律外，2017年全国人大常委会还新修订了《水污染防治法》以及新制定了《核安全法》。值得一提的是，继《大气污染防治法》之后新修订的《水污染防治法》再次将实践中不断成型的“环保约谈”和“河长制”法定化，表明新时期把党政领导责任制度确立为法律规范将成为中国特色社会主义法律制度体系的新内容。

  督政问责在2017年也已成为纠正党政干部环保工作消极不作为的重要手段。在2017年初31个省市发布的政府工作报告中，有20个省份将环保任务排在了倒数第一至第三位，由此可见环境保护在地方党政工作中所处的地位。实践证明，地方政府不作为和消极对待环境治理工作是环境资源法律实施不畅、环境污染和生态破坏问题不断加剧的制度根源。

  为纠正地方党政领导干部以牺牲环境资源利益促经济增长的错误认识，中央政府一方面不断倡导“绿水青山就是金山银山”，另一方面通过中央环保督察机制对省区市党委和政府及其有关部门以及部分地市级党委与政府部门进行“党政同责”、“一岗双责”履行情况的督察，至2017年第四批环保督察进驻地方，中央环保督察已实现全国所有省份的督察工作。

  按照党政领导干部生态环境损害责任追究机制、领导干部自然资源资产离任审计制度和生态文明建设目标评价考核要求，在已完成的23个省份的督察工作中结办举报问题数6万余个，立案处罚案件数近2万个，问责1万余人。

  2017年7月中共中央针对祁连山国家级自然保护区生态破坏问题，追究了甘肃省包括四名副省级干部和负主要领导责任官员在内的十余名人员的政纪责任。2017年全国审计机关共实施审计试点项目800多个，涉及被审计领导干部1200余人。

  为防范地方党政领导干部和相关部门为了通过考核而不当干预环境监测活动，2017年中办国办还印发了《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》，重点解决地方党政领导干部和相关部门工作人员利用职务影响，指使篡改、伪造环境监测数据等问题。2017年6月，西安中院对西安环保分局局长等七人干扰国控监测站空气采样造成监测数据严重失真构成犯罪的行为作出了依法判处有期徒刑的判决。

  二、强力督察多元治污环境质量明显改善

  2017年中央政府环境保护工作目标的重点，是坚决打好蓝天保卫战，强化水、土壤污染防治以及推进生态保护和建设。为此，2017年政府继续保持环境执法高压态势，执法力度、执法水平和执法效果也不断提升。

  2017年是实现国务院《大气十条》具体指标的考核年份，据环保部统计，自2013年《大气十条》实施以来，全国338个地级以上城市PM10浓度持续下降；京津冀、长三角、珠三角PM2.5的浓度也在不断下降。进入2017年只有北京地区PM2.5年均浓度并没有达到考核指标下降的要求。为此环保部从3月强化了京津冀地区28座城市的督察行动，全年总共从全国各地抽调了5600多名环保监察人员增派至强化督察组，目标瞄准“散乱污小”违法排污企业。

  据环保部11月份公布的统计数据，1-10月，全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送拘留、涉嫌污染犯罪移送公安机关等五类案件总数32227件，比去年同期增长126%。在执法过程中环保部门还与公安机关、检察机关密切配合，探索形成了有效的环保联动执法机制，有效防范和严厉打击各类环境违法行为。

  为提高环境执法的效率，环保部门在环境执法活动中采用了“无人机”、“探察机器人”等高科技装备，提高了环境违法行为的发现率和查处率。通过建立环境违法“黑名单”制度，将企业违法失信行为纳入社会信用体系。

  在生态保护领域，2017年京津冀区域、长江经济带沿线15个省份的生态保护红线划定方案全部通过审核，全国生态保护红线“一张图”格局即将形成；流域、海域、湿地等生态补偿机制已从由中央向地方转移支付为主的方式过渡到地方政府之间签订协议达成；森林质量精准提升试点工程开始在全国1100多个市县全面实施。2017年农业部还公布了长江流域率先禁捕范围的332处水生生物保护区计划，从2018年1月1日起逐步施行全面禁捕。

  2017年中国环境司法进程也可谓成绩突出，各级法院通过全面推进环境资源刑事审判加大对环境污染和生态破坏违法犯罪行为的制裁和惩处；通过加强环境资源民事审判保障人民群众的人身权、财产权及其他环境权益；通过完善环境资源行政审判及时有效地督促行政机关依法行政、积极履职。通过逐步推动环境资源审判专门机构的建设，环境资源审判呈现出了环境司法专门化的态势。

  值得一提的是，2017年是中国环境公益诉讼最多的年份，几乎每一个污染破坏环境案件的企业都会被环保团体或检察机关提起环境公益诉讼。最高人民法院为此专门制定了《关于受理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》并发布了13起环境公益诉讼典型案例。环境公益诉讼的展开和政府环境信息的公开推动了公众在环境决策与纠纷处理领域中参与权、谏言权的行使，海南省三亚新机场项目因存在“未批先建”等违法行为被环保组织举报后国家海洋局还决定暂缓其环境影响报告书的审批。这些都标志着我国多元共治的环境治理模式已经形成。

  中共十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，我认为2018年中国环境保护的工作重点依然是改革体制持续改善生态环境质量，这也是2020年实现全面建成小康社会目标的重要任务。

  国家自然资源所有权与政府生态环境保护监督职权分立体制的构建。按照中共十九大的要求，2018年中央政府机构改革的一大亮点，就是首次设立代表国家行使所有权的自然资源资产管理机构和统一行使自然生态监管行政权的机构。未来中国环境治理的国家模式将会把国家自然资源所有权和政府生态保护行政监管权分开，从体制和机制两方面理顺中央和地方在涉及自然资源的事权和财权关系，从源头消除中国自然资源和生态保护工作存在的障碍。

  以环保税为代表的经济手段开始发挥重要作用。《环境保护税法》将于2018年1月1日施行，同日起环保税将正式开征。环保税是按照“税负平移原则”从实施了近40年的排污费平移过来的，较之于排污收费而言，环保税的开征不仅能够避免排污费征收中的地方政府干预和执法刚性不足等问题，而且可以通过税收调节的杠杆作用，采用多污染多交税的政策设计倒逼企业主动减排，增强刚性执法以减少环境污染。

  环境资源法律体系进一步完善。除修订制定中的土地、森林、矿产和草原以及资源税等资源法律外，已经历两次审议的《土壤污染防治法》草案有望于2018年上半年由全国人大常委会通过。另外，党中央十分关注的《排污许可条例》和《生态保护补偿条例》立法也将在2018年取得重大进展。

  生态环境损害赔偿制度全国试行与环境公益诉讼的全面展开。按照党中央的部署，生态环境损害赔偿制度改革试点方案到2017年底届满，将于2018年1月1日起在全国试行。届时，造成环境污染的企业不仅会受到严厉的行政处罚和刑事制裁，而且还将面临来自政府提起的国家生态环境损害索赔诉讼以及来自环保团体或者检察机关提起的环境民事公益诉讼。如果地方政府未依法履行保护环境的责任的话，也将会收到检察机关要求履责的司法建议并可能被检察机关提起环境行政公益诉讼。

  全国碳排放交易市场不断规范。在北京、湖北、广东等七省市历经五年试点工作的基础上，中央政府终于在2017年如约启动运行了全国碳排放交易市场。但是因法律法规的缺位，政府政策难以保障与排放总量和配额分配设置密切相关数据的准确性和真实性。如何管理排放配额、如何确立碳交易规则等将成为2018年全国碳排放交易需要解决的重要难题。

  在中国，中央布置的政治任务到期前，有个别地方哪怕是弄虚作假也一定要完成，只不过那些克己守法的企业和尚未小康的民众以及公众的合法权益可能会伴随领导的政绩而受到侵害。记得前北京市市长曾表态说2017年底治好霾。岁末年初，身居北京的我们已经普遍感觉到2017年的蓝天多了、雾霾少了。问题在于：为了环保政绩而“一刀切”地采用粗暴关停的运动式执法会成为政府未来改善环境质量的主流方式吗？中央政府动用各地5000-6000名环监人员常年参与某个区域环境执法的方式能够持续吗？难道只能依靠中央环保督察才能改善各地环境质量吗？

  至少，这不是环境法治的胜利。我们还应当清醒地看到，当前政府在执行污染防治法律方面的配套措施还很缺乏，国家在生态保护领域的立法还很薄弱。中共十九大提出要加快建立绿色生产和消费的法律制度、建立以国家公园为主体的自然保护地体系等，也对下一阶段环境立法提出了更高的要求。

  此外，环境司法在各地区发展不平衡、不协调，尚不适应和满足环境保护专业化及多样化的需求，中国的环境司法之路也任重道远。

  “告别运动式执法、回归法治新常态”，这是全国人民对2018年中国环境法治的新期待。

  〔文章来源〕本文刊载于《凤凰周刊》2017年第36期。

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