编者语：

　　环境立法体系化是世界各国的共同追求，但不同国家的体系化方式各不相同。纵观世界各国环境立法体系化过程，可将其分为法典化模式和基本法模式，不同选择的背后是国情和立法路径差异。客观而言，两种模式各有优劣、并无高下之分。在当今解法典化与再法典化的时代背景下，两种模式相互融合的趋势已十分明显。本期重点介绍几个国家以基本法模式推进环境立法体系化的进程与内容，以期对中国生态环境法典编纂有所启示。

　　作者简介：魏旭，华南农业大学人文与法学学院副教授。

　　文章来源：《环境保护》，2024年第6期。

　　泰国《国家环境质量促进和保护法》的体系化推动意义及启示

　　魏旭

　　内容摘要：

　　泰国《国家环境质量促进和保护法》具有环境基本法的功能，可视为泰国的准环境法典。在泰国环境法体系化过程中，这部法律推动了环境治理体系、环境质量保护规制导向、风险管控理念和公众参与的发展，对我国环境法典编纂工作也具有借鉴意义。

　　关键词：

　　泰国；环境基本法；环境质量；可持续发展

　　一、泰国环境法体系的发展脉络与环境基本法的地位

　　泰国与同处于热带的其他发展中国家相似，在早期发展阶段面临着自然资源分布不均带来的问题，而人口数量的剧烈增长进一步加剧了资源红利和环境容量分配不均的局面。1950年《工厂法》1开始回应社会公众对环境恶化的关切，1960年《野生动物保存与保护法》和1961年《国家公园法》的出台标志着泰国进入了以保护野生动物及其生境为切入点的环境资源法制化轨道。

　　随着工业化、城市化进程的推进，工业污染日益严重，演变为突出的社会矛盾，早期关注自然资源保护的立法倾向已经不能满足泰国当时的现实发展需求。20世纪70年代起，泰国的环境立法逐步走向更加综合化的发展方向。泰国第三个国民经济和社会发展规划（1972—1976年）首次明确将环境问题纳入政府政策制定的考量因素，1975年《公共卫生法》将环境保护作为实现公众健康安全目标的措施之一。同年，《国家环境质量促进和保护法》正式出台。作为泰国第一部环境基本法，该法为泰国总理处理国家环境管理事务创设了顾问机构“国家环境委员会”，使环境保护正式进入泰国国家治理框架，并首次设立环境影响分析制度，作为泰国环境管理的一项重要的基本制度。此后，《工业区管理局法》（1978年）、《建筑控制法》（1979年）和《城市规划法》（1979年）等污染管控、发展规划相关的立法相继问世。20世纪70年代成为泰国环境法发展的第一个黄金时期。

　　20世纪80年代，泰国开始将自然资源与环境保护纳入国家战略，其第七个国民经济和社会发展规划（1992—1996年）将“环境改善以实现更高质量生活”作为主要目标之一，致力于环境管理，尤其是自然资源合理开发、环境质量提高和工业与城市污染治理，由此可持续发展理念逐步融入泰国经济社会发展。

　　20世纪90年代初，泰国迎来第二次环境法体系发展高峰。1975年《国家环境质量促进和保护法》（以下简称“1975年法案”）在1978年、1979年两次被微调后，成为泰国实现可持续发展目标的主要法律依据，但也受到了诸多批评诟病，如国家环境委员会缺乏执行权威、环境影响评价制度的公众参与空间有限等。同时，联合国环境与发展会议及《里约宣言》推动泰国作为国际环境公约缔约国实现其国际环境义务的国内转化。1992年，泰国修订《国家环境质量促进和保护法》（以下简称“1992年法案”）,并出台《工厂法》修正案、《公共卫生法》修正案、《野生动物保护法》《危险物品法》等一大批环境法律规范，形成以环境基本法为主体、以单行法和其他法律规范中的环境保护条款为辅助的环境法体系格局。

　　1992年法案是泰国环境法体系发展过程中的一个里程碑，它对泰国环境法体系的革命性贡献至今仍熠熠生辉：它极大地增强了国家环境委员会的实际权能，规定总理兼任国家环境委员会的主席，科学技术与环境部部长任副主席；设立环境质量标准和强制性环境排放标准；建立环境基金用来解决环境保护资金限制问题；将环境质量管理规划纳入法定轨道；引入“污染者负担原则”和环境侵权严格责任原则；设立污染控制区进行特别规制等。此外，1992年法案对地方政府环境治理自治权的推动也是其推动整个环境法体系发展的一个亮点，对“去中心化”原则的接纳成为该法案建立的环境管理方法的基础。

　　泰国1997年宪法修正案规定了社会团体环境参与权和公民环境权。在母法的指引下，2018年泰国第四次修订《国家环境质量促进和保护法》（以下简称“2018年修正案”），将1992年法案中的“环境影响分析报告”改为“环境影响评价报告”等。

　　按照学者的分类标准，泰国的环境基本法—《国家环境质量促进和保护法》属于综合法类型，其整合了原有部分单行法的内容而发展成为准环境法典的形态。泰国并没有专门的大气、水、土壤等重点污染防治领域的单行法，《国家环境质量促进和保护法》为这些关键领域的污染防治提供最主要的法律依据，其余相关内容规定则散见于《公共卫生法》《公共水利法》《工厂法》《土地挖掘和填埋法》等立法中，它们共同构成泰国自然资源和环境保护的法律网络。从1975年法案到2018年修正案，《国家环境质量促进和保护法》在泰国的整个环境法体系发展沿革中始终处于中流砥柱地位，以环境基本法之名行准环境法典之实，支撑整个环境法体系运行，“该法是泰国在环境保护与促进方面最全面、完善、权威的法律。”

　　二、《国家环境质量促进和保护法》的基本架构

　　泰国现行《国家环境质量促进和保护法》包括序言和8章内容，共计115条。按照各部分的规范内容，大致可将其分为4个部分。

　　第一部分是序言和第一、二、三章内容。序言包括法律效力、基本术语界定、基本权利义务、非政府组织的管理与权利、环境管理体系等基本内容。第一章为国家环境委员会，第二章为环境基金，第三章为环境保护，这三章的内容涵盖环境质量标准、环境质量管理规划、保护区和环境保护地以及环境影响评价制度。第一部分的功能相当于总则。

　　第二部分为第四章“污染控制”，规定了污染控制委员会、污染排放标准、污染控制区、空气与噪声污染、水污染、其他污染与有害废弃物、污染监测、检测与控制、污染处理费与罚款8个部分共30条，是整部法案中篇幅最长、着墨最多的篇章，旨在应对泰国空气污染、河川水污染等众多严重污染问题。

　　第三部分是第五章“激励机制”，为具有污染控制义务的点源污染责任人设置了从政府服务中获得便利支持的权利。

　　第四部分为法律责任，包括第六章“民事责任”和第七章“刑事责任”，分别规定了点源污染和自然资源破坏产生的损害赔偿、补偿责任和环境刑事责任。

　　泰国环境基本法并不采用枝干式、指引性的立法风格，而是对作为环境法律体系基本支撑的各项法律制度作枝繁叶茂的细致规定。这种追求细化的立法技巧大幅降低了对某一具体环境法领域另行单独立法的社会成本，展现了泰国环境基本法作为综合性的准环境法典所具有的独特魅力。

　　三、对我国环境法典编纂的启示

　　泰国环境基本法—《国家环境质量促进和保护法》具备准环境法典功能，其内容及其在泰国环境法体系化过程中的作用对我国环境法典的编纂具有一定的借鉴意义。

　　（一）以环境质量综合保护为规制主线推进国家环境综合治理

　　正如其名，泰国环境基本法以环境质量的促进和保护为基本立足点，着眼于环境综合质量的提高。1992年法案首次以立法形式规定环境质量管理规划，要求规划内容涵盖大气、水等环境质量管理、点源污染控制、自然环境、自然资源甚至文化环境的美学价值保护；关注规划的实施预算、人员分配需求和相关政府部门之间的合作协同方案等可行性问题，甚至还规定了规划实施所需的配套立法和其他规范性文件的制定，要求建立相关立法实施效果的评估机制。在环境基本法的推动下，泰国走上了环境质量整体保护的发展道路，在近年出台的《国家可持续发展战略总体规划》等中长期发展规划中，地区和全国环境质量的持续提升成为其发展主调。这种环境质量综合保护的规制理念与我国学者提出的“环境治理对象从环境要素到环境空间的拓展、环境治理目标从控制不法行为到保障环境质量的转型”高度一致，应成为生态环境法典的治理理念。

　　（二）建立符合自身可持续发展实际需求的环境治理体系

　　在1975年之前，泰国并未充分关注环境保护问题，也没有设立环境管理的专门机构对全国环境治理问题承担监管职责。1975年法案承担起构建泰国环境治理体系的重任，逐步推动泰国环境法体系和整个国家走上可持续发展道路。从1975年法案到1992年法案，泰国建立起符合发展实际的环境治理体系并推动机构改革深入发展。

　　依据1975年法案创立的国家环境委员会本质上只是泰国内阁总理的环境咨询顾问机构，而1992年法案为该委员会增加了制定国家环境质量促进和保护政策与规划等至关重要的法定职权，并将国防部部长、农业和合作部部长等纳入国家环境委员会成员，至此，国家环境委员会正式成为国家环境管理领导机构。由此，环境保护工作在整个泰国国家治理框架中的地位显著提升，环境治理效果也得到了实质性增强。

　　（三）塑造风险管控环境治理理念

　　依托1975年法案建立的环境影响评价制度规定，所有环境要素单行法中涉及的符合标准的活动或项目均应当按规定开展环境影响评价，并将评价结论纳入事前审批程序。2017年环评入宪以来，如果任何活动或项目对事关公众、社区、环境根本利益的自然资源、环境质量、健康、卫生、生活质量等存在严重影响，则国家应当研究该活动对环境质量和公众社区健康的影响并采取相关管制措施。2018年修正案的主要内容是将原有的环境影响分析制度改为环境影响评价制度，并对具体内容予以修正。可见，环境影响评价制度在泰国环境治理体系中已经处于核心地位，该制度实施了将近半个世纪，虽然也受到不少质疑，但提前在项目审批阶段审查环境风险的做法已深入人心，体现了环境法体系对风险管控理念的接纳。

　　值得一提的是，2017年环评入宪时，对风险的管控标准扩大到健康影响。只要项目或活动存在生态环境影响或者健康影响，都可以启动环评程序。泰国卫生部曾经发布《泰国水资源开发项目健康影响评价指南》，其中健康影响的判断标准包括水体洁净程度的健康影响和渔业资源减少的健康影响，因为鱼类是泰国公众重要的蛋白质来源，这种标准已经接近甚至超越我国人群健康风险的概念，在这一点上值得我国借鉴。

　　（四）推进环境保护领域公众参与机制的发展

　　泰国是一个君主立宪国家，中央集权的历史传统使泰国民众的公共意识长期处于被抑制状态。自泰国进入工业化和城市化发展阶段以来，环境问题日趋严重，公众的环境保护意识开始觉醒，但苦于没有相关法律保障。1992年法案引入了可持续发展、公众环境信息权、公众参与权等西方环境法体系的核心概念。在规范层面，1992年法案对公众参与机制的推动有3个着力点：一是规定公众获取环境信息的权利，二是明确公众的损害救济权，三是确认非政府组织代表公众参与环境质量保护的角色和权利，并对其运作予以规范。借助1992年法案的推动，泰国1997年宪法明确规定，公民参与自然资源管理、维护、保护和开发的权利受法律保护，并阐明了国家鼓励公众参与自然资源开发、生物多样性和环境质量保护的基本立场，公众参与成为一项宪法权利。

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