编者语：

　　环境立法体系化是世界各国的共同追求，但不同国家的体系化方式各不相同。纵观世界各国环境立法体系化过程，可将其分为法典化模式和基本法模式，不同选择的背后是国情和立法路径差异。客观而言，两种模式各有优劣、并无高下之分。在当今解法典化与再法典化的时代背景下，两种模式相互融合的趋势已十分明显。本期重点介绍几个国家以基本法模式推进环境立法体系化的进程与内容，以期对中国生态环境法典编纂有所启示。

　　作者简介：马鑫，清华大学法学院博士后。

　　文章来源：《环境保护》，2024年第6期。

　　波兰《环境保护法》发展历程及特点

　　马鑫

　　内容摘要：

　　2001年波兰制定的《环境保护法》通过基本法模式对环境立法进行体系化，这与当时欧洲环境法典编纂有异曲同工之妙。本文通过梳理与分析波兰环境保护法的历史演变、体系框架和基本内容，阐明其体系化路径构建、调整范围框定、与他法关系处理三方面的特点，以期为中国生态环境法典编纂提供参考借鉴。

　　关键词：

　　波兰；环境基本法；环境法典；环境法体系化；《环境保护法》；《环境保护与发展法》

　　一、波兰环境立法体系化历程

　　纵观波兰环境立法历程，一共出台过两部环境基本法，分别是1980年的《环境保护与发展法》(Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r.o ochronie i kształtowaniuśrodowiska）与2001年的《环境保护法》(Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r.Prawo ochronyśrodowiska)，二者均萌芽于国际环境保护思潮之下，但因不同历史时期的国家战略需求不同，二者的“命运”截然相反。

　　（一）1980年《环境保护与发展法》的立法经过

　　1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议促使世界环境基本法发展迎来第一个高峰期，波兰成为时代的“弄潮儿”，开启了环境保护立法模式转型。20世纪80年代以前，波兰在面临环境污染加剧、经济亟需振兴的同时，对生态系统整体性缺乏科学认知。这一时期，波兰通常采用自然资源单行法立法模式，并将自然资源立法重点从保护转向开发，颁布了《水法》《水污染防控法》《大气污染防控法》《狩猎法》《渔业法》《农用地与林地的保护》《地质和矿产法》等。单行法立法模式无法应对污染物在不同环境介质中转移等生态系统性问题，也无法解决环境保护部门地位长期低于工业部门所致的环保性措施执行难等问题。随着《人类环境宣言》的通过，波兰政府对环境整体性的认识和环境保护的意识大有提升，试图对环境保护领域的法律法规进行系统化整合，使其成为实施环境保护的唯一依据，以全面解决环境问题。但彼时波兰政治和经济陷入泥潭，环保问题全然不是政府关注的重点，因农业和工业部门的反对，环保机关提升至部级机构的改革提案直接被否决，中央水管理委员会的环境保护职能更是被分散到农业部、航运部、地方经济和环保部等部门。1980年《环境保护与发展法》问世时仅就环境保护问题作出了原则性规定，并强调该法更关注环境的开发利用而非保护，这使得该法无法得以有效实施，解决环境问题的愿望基本以失败告终。

　　（二）2001年波兰《环境保护法》的发展历程

　　1992年联合国环境与发展大会提出的可持续发展理念进一步推动了波兰环境保护立法体系化。可持续发展理念在此次联合国大会上得到世界各国和国际组织的广泛接受和推崇，欧盟通过《阿姆斯特丹条约》将实现可持续发展确立为欧盟的主要目标和发展原则，并要求各成员国将该原则转化为具体的措施和行动。当时的波兰正处于经济社会转型的重要时期，已向欧盟提交入盟申请，波兰与欧盟签署的《联系国协定》规定波兰在加入欧盟之前必须修订国内法律：一是要求波兰确保从一开始就将环境因素充分纳入社会经济发展政策（第71条）；二是要求波兰必须采用国际环境保护标准，逐步使国内法符合欧盟现行法律体系（第68—69条）。然而，彼时波兰环境立法大多以经济发展优先于环境保护为原则，环保规则分散于不同时期制定的单行法中，环境监管支离破碎，加之1980年的《环境保护与发展法》制定“失败”，波兰环境立法着实无力应对欧盟提出的可持续发展要求。因此，波兰立法机构希冀通过建立一个调整范围更广泛的法律来整合已有法律法规，使分散的法律体系恢复秩序，并在环保领域发挥主导作用，这与当时欧洲编纂环境保护法典的趋势一致。然而，制定一部大而全的环境保护法非朝夕之功，因法律基础薄弱,波兰选择“先修后补”渐进式路径：首先，在1980年《环境保护与发展法》的基础上对环境保护法律体系和内容进行重构和完善；其次，在《环境保护法》出台之后，陆续修订或制定其他单行法以落实《环境保护法》的相关规定，达到动态调整环境保护领域具体问题的作用。

　　1980年《环境保护法与发展法》历经33次修订，最终于2001年以《环境保护法》的崭新面貌问世。该法全部或部分整合了《大气污染防治法》《水污染防治法》《水法》《自然保护法》《森林法》等环境资源领域的保护性规范，以及环境监测、综合许可、环境监督、公众参与、环境信息等方面的环境制度，同时成功地将20余项欧洲法令融入波兰的法律体系中。自此，《环境保护法》成为一部将全部环境要素纳入调整范围的法律，被誉为波兰环境保护立法中具有统领性作用的“法典”。

　　二、波兰《环境保护法》的主要内容和逻辑理路

　　波兰《环境保护法》共9编、24章、442项条款。该法开宗明义地确立以实现可持续发展为宗旨的立法目的。第一编第一章“调整范围”第1款规定了该法的目标是“根据可持续发展要求制定环境保护原则和环境利用条件”。即希望通过制定环境保护法律规范来实现可持续发展目标。

　　第一编“一般规定”除了规定调整范围、定义和一般原则，还规定了一些具有“顶层设计”意义的法律制度以引领政治和社会活动遵循环境保护要求，涵盖环境政策与环境规划、投资与空间规划、环境信息、环境教育、研究和广告宣传等方面。

　　第二编“自然保护”主要是针对政府环保权力—义务所作出的规定。围绕“确保环境质量达标、保护自然要素发挥生态功能”两条路径，通过环境评估、环境监测与预警、环境标准、环境监督、禁限性措施、环境修复等制度，对水、大气、土地、矿藏、野生动植物进行污染防控或保护，以及对噪声、电磁辐射污染进行防控。另外，以专章形式规定了因环保需要限制使用不动产的范围、赔偿或赎买的责任主体、申请程序、赔偿诉讼程序等。

　　第三编“污染防控”主要是围绕装置、设施、物质和产品在生产—使用—运输—销售过程中的经济主体的环保义务进行规定，并对环境许可、环境审查制度进行了专章规定。

　　第四编“防止重大事故”主要对国家机关和造成事故的经营者在预防、应急、消除危险不良后果、信息公开，以及相关部门间协助等方面的相关义务作出规定。

　　第五编“经济和法律措施”主要针对环境费用或行政罚款的责任主体、适用条件、执行程序、计算方法、信息库建设、免受处罚条件等进行规定。

　　第六编“法律责任”主要规定了相关主体在经济活动中破坏环境或违反相关环保程序规范所需要承担的民事、行政、刑事责任。其中第一章“民事责任”对波兰《民法典》关于诉讼主体资格、责任构成要件、责任承担方式等方面在环境保护领域的适用进行了扩张性解释。第二章“刑事责任”对波兰《刑法典》进行了补充，主要针对违反经济活动中装备和设施安装、操作、经营等程序规范的行为进行惩罚，但多采用轻罪的处罚方式。

　　第七编、第八编是关于各政府机构环保职权划分与协同，以及过渡条款（已废止）；第九编是最终条款，规定该法所适用的欧盟条约。

　　综上，波兰构建了一部以“环境”为基石概念，以可持续发展为逻辑主线的环境保护法。即从大环保格局出发，将“环境保护”2涵射下各主体的“防止环境污染、合理利用环境、恢复环境要素至适用状态”3个维度的权力/权利—义务，按照可持续发展的进路3贯穿“政治—社会—经济活动”全链条，形成了“预防—管制—救济”的逻辑化安排，最终实现可持续发展目标。

　　值得关注的是，波兰《环境保护法》除了许可证制度、财政措施、法律责任以单章/编形式集中规定，其他环境基本制度，如环境标准、环境监督、环境监测等，都是根据不同的自然要素特点对法律制度的不同需求分散于各编之中。此外，环境影响评价、公众参与制度近年来从《环境保护法》中剥离并以《环境信息交换及保护、公众参与、环境影响评估法》单行法形式外挂，这一做法饱受诟病，波兰法学界认为这种剥离削弱了《环境保护法》的“大一统”功能。

　　三、波兰《环境保护法》发展历程对我国的启示

　　环境法典和环境综合法作为环境法律体系化的模式选择，二者异曲同工，但环境问题的复杂性和特殊性导致无论是何种立法模式均避免不了其与单行环境立法并行的情况。因此，波兰《环境保护法》的体系化路径对我国的生态环境法典编纂具有一定可资借鉴之处。

　　（一）构建符合国家可持续发展转型需要的体系化路径

　　纵观世界各国环境基本法和环境法典，都将可持续发展战略作为基础及最高目标，但因各国在国情背景、社会发展轨迹、可持续发展内涵延展方面的差别，其结构差异很大，波兰同样别具一格。从宏观层面来看，波兰采取可持续发展概念延展“政治—社会—经济”全链条覆盖环保规则的路径；从微观层面来看，波兰《环境保护法》开篇之作几乎是为了完成联系国协定中欧盟提的入盟环保要求，因而《环境保护法》第一编选取了政策性制度，后续各编的环境保护制度均是以环境标准为核心开展，特别是在第二编表现得尤为突出，其规定的政府环保权利—义务主要是以“确保环境标准达标，降低污染至环境标准达标水平”为主线采取相应环保措施。可见，波兰《环境保护法》的体系框架和逻辑安排是根据国家可持续发展目标和可持续发展内涵的延展建构的。可以说，环境立法体系化并无框架定式可言，应当以满足国家中长期可持续发展转型需求和目标为宗旨，从可持续发展内涵出发进行体系化路径延展。这与环境法典编纂逻辑建构趋同。

　　（二）根据本国国情框定调整范围尽量“大而全”的环保“龙头法”

　　基于对波兰两部环境基本法的比较分析，发现1980年《环境保护与发展法》中过于原则性的规定不利于法律实施，最终沦为“纸上谈兵”，2001年《环境保护法》在其基础上扩展调整了范围并明确了规范，因而卓有成效地运行至今。环境保护“龙头法”在体系化的过程中应当充分考虑国情需要，调整范围不可保守，也不可过于冒进。从波兰《环境保护法》的调整范围可看出，关于流域保护和自然保护区保护的问题并未纳入其中，仅作了指导性规范。这是由波兰的自然条件和立法状况所决定的。波兰是流域众多但蓄水能力不足，只能容纳年径流量6%的国家，波兰的环境保护立法最先从水资源开始，1922—1974年《水法》对有关水量水质保护、流域保护管理、用水权规制的相关法律法规进行了系统性整合和提升，在1980年之前就已经形成较为全面完整的法律体系。再观自然保护区，波兰法律意义上的特别珍稀自然保护区占波兰领土的32.5%，约101.139亿hm2；属于欧盟Natura 2000自然保护区网络的自然保护区面积约占波兰领土的11%，良好的森林覆盖率一直是波兰支柱性旅游产业的发展依托，因而波兰政府早在1949年就制定了以生态系统性方式保护自然保护区的《自然保护法》，但由于自然保护区的生态系统相对独立且封闭，《自然保护法》一直都是外挂于环境基本法之外。综上，在框定环保“龙头法”的调整范围时，应当充分对现有环境资源法律体系进行评估，并根据国情需要进行判断和筛选，对于已然形成或即将制定的具有全面保护管理体系的生态区域和流域性的“小法典”，可考虑在“龙头法”作适当的引致衔接，而不必将保护性规范从单行法中剥离纳入“龙头法”。这样一来，一是可以维持单行法的体系性、完整性和稳定性，避免造成不必要的法律适用冲突，二是可以合理控制“龙头法”体量并保证“龙头法”地位和体系完整性。

　　（三）在“法律丛林”中搭建环境保护“沟通”桥梁

　　在环境立法体系化过程中，如何处理好与其他自然资源单行法和其他部门法的关系，既是环境基本法自身体系化的重要环节，也是其立足于整片“法律丛林”中的关键。波兰《环境保护法》在此方面提供了较为清晰的思路。首先，该法第二编“自然保护”针对水、土地、野生动植物、矿藏构建了能够起到价值引领、保护目标与保护方法谋定作用的保护性规范，而针对细则性规定则引致各自然资源单行法。其次，该法第六编根据环境损害特点对波兰《民法典》、波兰《刑法典》进行了必要的补充规定。这样的衔接处理方式不仅较好地控制了本法体量，未破坏自然资源法和其他部门法自成一派的体系，而且还夯实了环境基本法的统领地位，破解了民法和刑法应对环境问题之困，值得借鉴。

　

　　声明

　　本网站刊载的部分文字、图片、音频、视频以及网页版式设计等来源于网络。

　　原作者如不愿意在本网站刊登其内容，请及时通知本站，本站将予以删除。在此，特向原作者和机构致谢!