编者语：

　　环境立法体系化是世界各国的共同追求，但不同国家的体系化方式各不相同。纵观世界各国环境立法体系化过程，可将其分为法典化模式和基本法模式，不同选择的背后是国情和立法路径差异。客观而言，两种模式各有优劣、并无高下之分。在当今解法典化与再法典化的时代背景下，两种模式相互融合的趋势已十分明显。本期重点介绍几个国家以基本法模式推进环境立法体系化的进程与内容，以期对中国生态环境法典编纂有所启示。

　　作者简介：李挚萍，中山大学法学院教授、南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）研究员。

　　文章来源：《环境保护》，2024年第6期。

　　南非《国家环境管理法》的多法系融合体系化之路

　　李挚萍

　　内容摘要：

　　南非的环境基本法《国家环境管理法》体现了南非法律制度的多法系融合特征，也反映了南非的国情和时代特色。南非《国家环境管理法》为本国的环境保护提供了总括性的原则及制度框架，以《国家环境管理法》为依据形成的“特定环境管理法”对环境保护的具体领域进行规制，两类法规的组合实现了环境立法的体系化。南非环境基本法为实现环境综合管理而建立的以环境管理计划为抓手、以多元共治为依托的环境治理模式，以及为系统解决环境问题所推动的环境法体系路径可以为我国生态环境法典编纂工作提供一定的借鉴。

　　关键词：

　　南非；国家环境管理法；特定环境管理法；环境法体系

　　南非地处非洲大陆的南端，环境优美、资源丰富，是非洲最发达的国家之一。历史上，南非于17世纪中叶沦为荷兰的殖民地；19世纪初，英国取代荷兰成为新的殖民统治者；直到1994年，南非才结束了“白人至上”的种族隔离制度，建立起独立平等的国家。由于长达300多年的殖民统治，南非的法律受到宗主国法律制度的深刻影响，加上原住民习惯法及酋长法庭的长期保留，南非现行的法律制度呈现罗马—荷兰法、英国普通法、非洲班图人的习惯法及议会颁布的法律相融合的混合法特征[1]。南非的法律制度是大陆法系与英美法系法律相融合的典型代表。南非的环境保护立法受到荷兰的影响最多，特别是其环境基本法在名称和内容上有诸多借鉴荷兰《环境管理法》之处。

　　一、南非环境基本法的发展沿革

　　南非最早的环境保护综合性立法是1982年颁布的《环境保全法》（Environment Conservation Act），其内容包括国家环境保护政策、自然保护、环境污染防治、法律责任和纠纷处理等。该法随后被1989年颁布的《环境保全法》所取代。

　　1996年，南非颁布新宪法。新宪法第24条规定：“每个人都有权享受一个对其健康和福利无害的环境。为了当代和后代人的权利，通过合理立法和其他措施①防止环境污染和生态退化；②提升自然保存水平；③在确保生态可持续发展和利用自然资源的同时促进经济和社会的公平发展。”该法条将环境权确立为宪法性权利，也对南非的环境立法提出了要求，成为南非新环境立法的基础和指导思想。

　　在此背景下，南非于1998年颁布了《国家环境管理法》，为南非的环境保护确立了法律框架。该法一方面确立了可持续发展理念，保障和落实宪法规定的环境权并推动环境正义；另一方面通过统摄其他立法和协调政府各部门，推进部门协作和综合管理，以系统地解决环境管理问题。《国家环境管理法》及后续多项环境立法颁布后，《环境保全法》废止。

　　《国家环境管理法》于1999年生效后，至今经历了11次修改，内容不断细化和扩展。在规范体系方面，2003年《国家环境管理法修正案》中增加了“特定环境管理法”（Specific Environmental Management Act）这一法律类别并进行了定义：议会就《国家环境管理法》规定的特定领域所制定的法律以及根据这些法律制定的条例和附属立法。“特定环境管理法”主要包括新立法，少数已经存在的法律在2003年修正案后被依次纳入。2013年《国家环境管理法修正案》列明“特定环境管理法”的组成包括：“①1989年《环境保全法》；②1998年《国家水法》；③2003年《国家环境管理法：保护区法》；④2003年《国家环境管理法：生物多样性法》；⑤2004年《国家环境管理法：空气质量法》；⑥2008年《国家环境管理法：综合海岸管理法》；⑦2008年《国家环境管理法：废弃物法》；⑧1999年《世界遗产公约法》；以及根据这些法律制定的条例或附属立法。”目前，除了1989年《环境保全法》已废止外，这个框架尚无变化，《国家环境管理法》与“特定环境管理法”已融合为一个体系，这是一个次生的而非原生的体系，它们的关系类似于总则与分则。《国家环境管理法》的内容侧重于国家层面关于环境保护的一般性规定，如环境管理原则、公众环境权、机构职责、环境管理模式、环境管理制度、纠纷解决机制等，类似于原则性和总括性规范，并未深入到环境保护的具体领域。“特定环境管理法”依据《国家环境管理法》而制定，是《国家环境管理法》在自然保护、污染防治、自然遗产管理、海岸保护等具体领域的具体展开，相当于分则。《国家环境管理法》将“本法”以及“特定环境管理法”一同作为确定法律义务、适用法律措施和制度、追究法律责任的依据；两类立法在许可申请、法律审批等程序设计上尽可能统一，在修订时也进行联动。

　　二、《国家环境管理法》的特征

　　南非《国家环境管理法》由序言、附录以及10个章节组成，共计53条，包括国家环境管理原则、管理机构、合作治理程序、正当决策和冲突管理、综合环境管理、国际义务和条约、守法和执法、环境管理合作协议、行政程序、一般和过渡条款等。该法被定位为综合性、整体性和协调性的环境立法，其法律条文以原则性、概括性的规定为主，强调环境原则和环境管理规定与其他环境政策相协调的重要性，主要目的在于建立有效的环境管理合作和协作机制，明确政府的环境保护职能，完善制度程序，将环境权保护和可持续发展原则落到实处。

　　（一）环境权保护与可持续发展原则相互融合

　　在长期的殖民统治和种族隔离压迫下，南非人民有着追求平等保护和平等发展的强烈需求。南非的新宪法回应了民众的愿望，将环境权确立为基本人权，环境权保护与可持续发展成为环境管理的原则，贯穿于整个《国家环境管理法》。首先，《国家环境管理法》前言部分规定：“鉴于许多南非居民生活在有害于其健康和福利的环境中；人人都有权享有一个无害于其健康和福利的环境；国家必须尊重、保护、推动和实现每一个人的社会、经济和环境权并努力满足先前弱势社区居民的基本需要；不公平地分配财富和资源，由此导致的贫困是引起环境有害活动发生的重要原因之一；可持续发展要求在制定计划、实施和评估决策时综合考虑社会、经济和环境因素，以确保发展有利当代人和后代人；人人都有权获得受到保护的环境，为了当代人和后代人的利益，应通过合理的立法和其他措施来防止污染和生态恶化，倡导自然保护，确保生态可持续发展，以推动经济社会正当发展的方式利用资源……”其次，《国家环境管理法》在第1章中规定了环境管理原则，包括代际公平、环境正义、公众参与等，强调应当在可持续发展理念指导下整体性考虑环境问题。该法其他章节对于公民获取环境信息、参与环境决策、提起环境公益诉讼的机制进行了具体的构建。南非特别强调，环境权的实现必须与资源的合理分配、公平的发展机会、公民平等参与、消除贫困等一同考虑；可持续发展要求实现社会、环境和经济利益的权衡以及代际公平，运用风险规避原则和预警机制，以求避免环境损害或将环境负面影响降到最低。环境权保护与可持续发展原则在《国家环境管理法》中得到了充分的融合。

　　（二）构建合作式、综合性的环境治理模式

　　南非意识到，碎片化和不协调的污染和废物管理方式，以及资源保障措施的匮乏和立法实施监督的缺位，是导致南非出现严重环境问题的原因。为了贯彻宪法第3条提出的政府合作原则，应确保将环境作为整体加以保护，防止个别省份做出不合理的有损其他省份或者国家利益的行动。南非《国家环境管理法》规定，积极推动合作式、综合性的环境治理模式，制定和实施环境管理计划，建立综合环境管理和决策机制。

　　《国家环境管理法》规定的首要制度是环境管理计划制度。该法规定，国家行政部门以及与环境相关的各部门、各省、各区域都需要每4年提交一份环境管理方面的计划，涵盖环境执行计划。制定计划的目的在于落实可持续发展原则，减少规则和程序的重复性，提高政府部门行动的一致性，方便环境部掌握并监督各省、各区域的环境计划和目标实现情况。环境执行计划的内容包括需要执行的环境政策、环境政策和未来计划与环境原则及宪法要求的一致性、国家部门在未来几年有关环境方面的合作安排、未来的目标和执行程序等。计划经审查确定后，需要对其履行情况进行监督审计，若计划有任何改动，应当向负责部门报告。对于未完成计划的情形，环境委员会可以要求相关部门提交书面报告，以便环境委员会及时提出补救方案，避免损失。

　　《国家环境管理法》突出强调综合管理的要求。该法第5章为综合环境管理，其目的在于促进环境管理各项措施的运用，以保证环境管理行为的有机融合。综合环境管理的总目标为：促使可能对环境有显著影响的决策遵循环境管理原则，通过对目标行为可能产生的环境、经济、社会、文化遗产影响进行鉴定、预测和评估，进而采取措施以尽可能降低这些影响，充分履行环境影响评价制度和公众参与环境保护的机制，确保行政管理和行政决策充分考虑环境因素。为了落实以上目标，《国家环境管理法》建立了以评估、鉴定、审批、许可为依托的综合环境管理机制。综合管理的理念在南非的《国家环境管理法：综合海岸管理法》《国家环境管理法：废弃物法》中也得到全面贯彻。

　　三、南非《国家环境管理法》及“特定环境管理法”的立法技术

　　（一）渐进式的体系化进程

　　《国家环境管理法》与“特定环境管理法”可视为一个法律体系，以“成熟一个、颁布一个”的方式不断扩充完善，囊括了2003年颁布的《国家环境管理法：保护区法》和《国家环境管理法：生物多样性法》、2004年颁布的《国家环境管理法：空气质量法》，以及2008年颁布的《国家环境管理法：综合海岸管理法》和《国家环境管理法：废弃物法》。

　　（二）以独立法案的形式修订法律

　　《国家环境管理法》自1998年颁布后先后修订了11次，最近一次修订发生于2022年。该法的每次修订都是通过颁布修正案的形式进行，而修正案也是独立生效的法案，对修正案本身还可以进行修改。所以，要全面了解《国家环境管理法》与“特定环境管理法”，应当将原法与历次修正案结合在一起看。

　　（三）联动式的法律修改

　　一项环境管理法修正案可以专门对《国家环境管理法》进行修改，也可以同时对《国家环境管理法》和“特定环境管理法”中的一个或者多个进行修改。例如，2014年《国家环境管理法修正案》同时修改了《国家环境管理法》《国家环境管理法：废弃物法》以及2008年《国家环境管理法修正案》。2022年《国家环境管理法修正案》同时对《国家环境管理法》《国家环境管理法：保护区法》《国家环境管理法：生物多样性法》《国家环境管理法：空气质量法》《国家环境管理法：综合海岸管理法》《国家环境管理法：废弃物法》以及2008年《国家环境管理法修正案》进行了修改。2004年颁布的《国家环境管理法：空气质量法》同时修改了《国家环境管理法》的个别条款。《国家环境管理法》与“特定环境管理法”的联动式修改保障了法律实施的统一性，也提高了法律修改的效率。

　　四、南非《国家环境管理法》对我国的启示

　　我国立法机关已正式启动了生态环境法典编纂工作，学习借鉴国外有益的立法经验对编纂高质量法典有积极的促进作用。无论是环境法典还是环境基本法，都肩负着一个重要的使命：为国家环境保护工作提供一个综合性、整体性的制度框架，以减少环境管理中的碎片化、割裂化现象。南非的《国家环境管理法》为实现这一使命所作的努力为我国生态环境法典编纂工作提供了两方面的经验。

　　一是通过确立法律原则和制度，积极推动环境管理的综合化、一体化。南非《国家环境管理法》实施的综合环境管理以计划为载体及依托，将法律和政策规定的义务、标准、目标和要求等在计划中落实，同时避免程序和功能上的重复。可能产生显著环境影响的行动需要通过环评、审批和许可等程序，从而保证环境、经济、社会和文化遗产等方面的利益得到合理的考虑。为了保障计划的实施，法律还设立了环境审计、环境执法和处罚等制度。

　　二是通过对法律规范的整合，推动环境法律体系化。南非《国家环境管理法》与“特定环境管理法”的组合非常具有特色，它们不是一项法律，而是将《国家环境管理法》及其修正案贴合在一起，成为一个体系，其体系化进程是渐进式的，“成熟一个、颁布一个”，将来还会扩展。在这一法律体系的发展过程中，立法成本相对较低。联动式的法律修正可以避免因法律制定及修改时间不同而产生的不协调，最大限度地保障法律的一致性。

　

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