以下文章来源于西北大学学报哲学社会科学版 ，作者刘长兴 柯泉

　　

　　

　　

　　　　

　　作者简介：刘长兴,华南理工大学法学院教授，博士生导师，环境法学博士，环境法研究中心主任。主要兼任中国法学会环境资源法学研究会常务理事，广东省法学会环境资源法学研究会副会长、广东法院环境资源审判咨询专家，广东省人民检察院第三届专家咨询委员会委员，肇庆等市人大常委会立法咨询专家。主要代表性成果有《超越惩罚：环境法律责任的体系重整》（法律出版社，2022年版）、《生态环境修复责任的体系化构造》（《中国法学》2022年第6期）等。

　　

　　文章来源：《西北大学学报（哲学社会科学版）》，2024年第3期。

　　

　　环境法典污染控制制度的二元结构与体系整合

　　

　　刘长兴 柯泉

　　

　　内容摘要：

　　

　　污染控制制度是环境法典的最主要内容,需要在现行污染防治单行法律法规的基础上进行体系化整合。现行立法分为两大基本类型,环境要素污染防治法围绕环境要素的污染排除进行制度设计,污染物质和能量污染防治法围绕污染物质和能量的减量和管制进行制度设计。在整合进入环境法典污染控制编时,两类污染防治制度的共通性制度要提炼出来进入污染控制编的基本规定,环境要素污染控制制度仍然围绕水、海洋、大气、土壤的污染控制展开,规定与环境要素相对应的具体污染控制制度。污染物质控制制度包括固体废物污染控制、有毒有害物质污染控制和放射性污染控制几个方面,应规定污染物质的全过程管控制度。能量污染控制制度以噪声污染控制为重心,振动、电磁辐射和光辐射污染控制应在法典中有基本规定。在协调不同类型污染控制制度的基础上,对现行污染防治规定进行归类、精简、合并、调整,并补充重要的污染控制规则,以完成环境法典污染控制编的制度设计和编排。

　　

　　关键词：

　　

　　环境法典;  污染控制;  环境要素;  污染物质;  制度体系

　　

　　目次：

　　

　　一、问题的提出

　　

　　二、污染控制的目标设定及实现路径

　　

　　三、污染控制制度的类型与结构解析

　　

　　四、污染控制制度的体系化考量与内容构造

　　

　　五、余论:污染控制制度的法典编排

　　

　　一、问题的提出

　　

　　污染防治法是环境法的主要组成部分,环境法典编纂方案拟设“污染控制编”,在整合、提升现有污染防治法律法规的基础上形成污染控制制度体系,这是“环境法典编纂的最重要内容”。污染控制编的内容包括该编总则性的“基本规定”以及环境要素污染控制制度、有毒有害物质污染控制制度和相应的行政法律责任制度。这一方案符合法典编纂的体系化要求,与污染防治法律的现有内容、基本结构相匹配,并且契合了环境法理论对污染防治制度体系的设计。

　　

　　但是,污染防治类法律的体量大而且交叉重复的内容多,这是学界目前质疑和担忧环境法典是否可能的焦点问题,也是环境法典编纂必须解决的问题。具体来说,我国环境污染防治的单行法已经比较齐备,与污染防治行政法规共同搭建了基本完整的污染防治法律体系。其问题是,环境污染防治的单行法律和行政法规呈现明显的各自中心化,即各自围绕一个污染防治目标进行制度设计,如《水污染防治法》以水体污染防治为中心来组织各项制度、《消耗臭氧层物质管理条例》以消耗臭氧层的化学品污染防治为中心来组织各项制度,从而形成了污染防治法的多中心化、单行法律法规并立格局,这是分散立法的必然结果。而环境法典编纂应当采用属于实质性法典编纂的“适度法典化”模式,要从实质上推动环境法的体系化,那么,将现行污染防治单行法律法规纳入法典必须推动污染控制制度的体系化,尤其需要着力解决三个方面的问题:一是发现单行法律法规的共通规则,即法典编纂中的“提取公因式”问题,梳理和提炼污染控制编的总则性制度。二是协调单行法律法规之间的关系,解决制度之间的重复、交叉和冲突问题,理顺污染控制制度体系，实现制度间的沟通、衔接和配合。三是填补污染控制方面的制度空白,解决污染防治制度的缺失问题,实现污染控制规则对污染问题的全覆盖。

　　

　　解决这些问题需要考察污染防治法律法规的内容，并找到合适的体系化目标和路径。目前污染防治单行法律法规分为环境要素污染防治法和有毒有害物质污染、能量污染防治法两大类型,分别沿用了污染控制的两条制度路径,即以环境要素为中心和以污染物质和能量为中心的控制路径。污染控制的总则性制度在《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)“防治污染和其他公害”章、《环境保护税法》中有所规定,但欠缺较多,还未形成制度体系,而且存在与环境法总则性制度之间的协调问题。基于此,环境法典污染控制制度的体系化要立足于环境要素污染控制、污染物质和能量控制的二元划分,重点协调处理好二者之间的关系,从中提炼和总结共通性制度,并且填补制度空白，保留相对特殊的能量污染控制制度,以编排形成完整、完善的环境法典“污染控制编”。

　　

　　二、污染控制的目标设定及实现路径

　　

　　环境污染是环境问题的典型形态,污染控制或者污染防治是针对“污染”采取措施的直观表达,相应的法律规则构成污染控制制度。进一步探究,对污染的控制要有确定目标和路径,否则无法把握“控制”的力度和方式,也难以上升和固定为可操作的法律规则,相关主体的职权职责、权利义务难以确定，从而进退失据,导致污染管控难以取得理想效果，有时甚至乱象丛生。

　　

　　(一)污染控制的环境质量目标导向

　　

　　污染本是人类活动的伴生物,在现代社会主要是工业生产和消费活动的副产品,其成为人类社会必须应对的“问题”，是由于污染超过了可接受的限度,人类社会维持生活、生产乃至生存的环境遭到了破坏。由此来看,污染控制并不是绝对意义上完全排除污染,而是将污染控制在一定限度内，以维持人类生产、生活所需环境条件,即“良好”、适于生产生活、符合社会期待的环境质量。

　　

　　因此,环境质量目标是污染控制的基本考量要素,决定着污染控制措施和方法的选择、控制范围和力度的权衡,是污染控制制度设计的关键要素。“目标是全部法律的创造者”,对环境污染的控制要在环境质量目标的指导和约束下展开,对政府的职权职责、污染者的权利义务的安排要服务于环境质量目标的实现。环境质量即环境状况的技术化表达,环境质量目标一般表达为达到特定的环境质量标准,即环境中的物质、能量等因素符合特定的技术指标。有学者主张把环境质量目标确定为法律的直接规制目标,并据以构建环境法律制度。污染控制制度未必将环境质量目标作为直接规制目标,但至少应当在整体上以环境质量目标为导向,将环境质量目标作为污染控制制度的主要考量因素和义务设定的基准,从而为污染控制法律规则的设计确立基础。

　　

　　但是,现行主要污染防治法律法规并未明确环境质量目标导向,立法目的条款中多以“保护和改善环境”进行概括,直接强调“防治”污染而不提环境质量,这导致污染控制制度的体系化严重不足,单行法律法规关注各自领域的污染防治,而缺乏统一的环境质量目标,表现为立法上对总则性、共通性制度提炼不足,各法律文本相互简单重复和相互冲突都较多;同时制度衔接不够,分别关注各领域的“污染”防治,缺乏环境质量层次的统一把握。这是污染控制制度整合中要解决的关键问题。

　　

　　(二)污染控制方法及其与环境质量目标的关系

　　

　　通过污染控制来实现环境质量目标需要从两个方面着手：一是在环境污染后果出现前采取控制措施,从而保证进入环境的污染物质和能量不超出环境质量目标设定的标准,这需要贯彻环境法的预防原则，以制度化措施预防污染,即事前控制方法。二是在环境污染后果出现后采取治理措施,通过清除污染物等使环境质量符合特定的目标要求,这需要贯彻损害担责原则，确定环境污染治理责任的承担,是事后控制方法。

　　

　　相对而言,污染治理作为污染控制的具体方法与环境质量目标的关系更为直接。一般情况下,将污染物质清除出环境或者停止能量排放活动,即可达到环境质量目标的要求,虽然不能排除有些情况下污染物质清除本身存在困难。也就是说,污染治理可以直接以环境质量目标为依据开展,环境质量目标特别是具体区域、要素的环境质量目标可以作为确定污染治理责任的直接依据。但这属于环境污染的事后治理,并非应对环境污染问题的优先选择。环境污染预防措施与环境质量目标并非总是直接相关,甚至要经过众多环节的传导才能将二者联结起来。在此情形下,区域性、流域性的宏观环境质量目标需要分解为更加具体的目标,作为预防性污染控制制度的依据。或者说,不同的污染控制措施以及相应的法律规则设置要在不同层次上建立与环境质量目标的关系,否则可能损害法律规定的实施效果。例如,水体保护目标含糊不清已经损害了水污染物排放控制的效果。

　　

　　(三)污染控制的主要制度路径

　　

　　污染控制制度要围绕环境质量目标进行构建,从根本上减少污染物质和能量进入环境的数量,从而保证环境质量的技术指标符合目标要求。从制度设计的角度,要斩断或者至少控制污染物质和能量与环境之间的关联,要么从环境要素的角度排斥污染物质和能量进入,要么直接以污染物质和能量为标的控制其进入环境,是为污染控制的两条不同路径。环境要素控制路径要以环境要素污染控制为中心进行制度设计,这是我国目前主要环境污染防治单行法的设计思路,《水污染防治法》(广义上包括海洋污染防治法)、《大气污染防治法》《土壤污染防治法》都循此路径。污染物质和能量控制路径要以污染物质或者能量的管制为中心进行制度设计,《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》《噪声污染防治法》以及农药管理、消耗臭氧层物质管理的行政法规循此路径。

　　

　　从形式上看，两条污染控制路径并无优劣之分,在我国环境法理论上也并列为污染防治法的两大类型,立法实践也形成了污染控制的二元结构。但是,如果从环境质量目标实现的角度考察,环境要素污染防治制度与环境质量目标存在更直接的关联,例如《水污染防治法》实际上隐含了水环境质量目标,体现在第4条第2款规定的“地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责,应当及时采取措施防治水污染”。而污染物质和能量控制制度都有明确的控制标的，即污染物质或者能量,是通过对污染物质和能量污染的控制间接“保护和改善环境”,与环境质量目标的关联相对间接,并可能附属于环境要素污染的防治措施,如《水污染防治法》对农药使用也有规定。由此来看,环境要素污染控制制度更能代表污染控制制度的基本结构,环境法典污染控制制度的体系化因此应当以环境要素污染控制制度为重心。

　　

　　三、污染控制制度的类型与结构解析

　　

　　垃圾是放错位置的资源,环境法上通常所谓的“污染”可以理解为不应当进入环境的物质和能量。从应对环境污染的角度看,环境质量目标实质上就是要求将进入环境的物质和能量控制在一定数量和水平之下,我国污染防治法律法规大致沿着上述两条污染控制路径进行制度设计,基本形成了比较完整的污染控制制度群。尽管还存在体系上的不足,但已经可以为环境法典污染控制编编纂提供比较充足的既有规则借鉴,并作为进一步体系化的基础。

　　

　　(一)环境要素污染控制制度

　　

　　环境要素污染控制是站在环境要素质量维持的立场上对污染物质和能量(主要是污染物)进入环境进行控制,或者对环境中的污染物质进行清理和去除,从而达到维持环境质量的目标。我国已经制定了《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》和《海洋环境保护法》,主要环境要素污染防治制度基本齐备。根据对污染物进行控制的环节和方法的不同,主要包括污染物排放控制制度、污染源头控制与过程管理制度、环境要素污染治理制度几个类型。

　　

　　污染物排放控制制度是环境要素污染控制的核心制度。理论上,如果能够控制污染物进入环境的通道，并合理控制进入环境的污染物的数量,就可以确保环境质量目标的实现,因此环境要素污染防治法都规定了污染物排放控制制度。例如,《水污染防治法》第19条第2款的排污口设置审批制度、第2条的重点水污染排放总量控制制度、第21条的排污许可制度、第33条和第34条的禁止排放制度等。污染物排放控制以排放环节的可控性为前提,主要适用于点源污染的控制,对于面源污染、分散型污染,污染物排放控制制度并非最优的制度选择。

　　

　　污染源头控制与过程管理制度是环境污染防治从末端控制向全过程控制转变的重要体现,即污染控制不再限于污染物排放时的末端控制,而是扩展到污染源头控制和污染过程管理。污染源头控制是从生产过程的投入开始预防污染的制度,主要是控制能源和原料进入生产的数量和种类,具体制度如《大气污染防治法》第32条规定的能源结构管理制度、第33条规定的煤炭洗选加工制度等。污染过程管理主要针对产生污染的生产活动过程,通过对生产工艺的改进、生产流程的管理实现减少污染的目的,具体制度如《大气污染防治法》第27条规定的严重污染大气环境的工艺、设备和产品淘汰制度，第48条规定的企业精细化管理制度等。

　　

　　环境要素污染治理制度虽然也为实现环境质量目标而设立, 但不同于上述污染控制制度的预防视角,主要是从事后控制的角度对已经形成的污染进行治理。实践中, 污染物排放前的治理属于污染物排放控制或者过程管理的内容, 而针对已经被污染的环境的治理是污染控制中相对独立的领域, 需要在确定治理责任的基础上明确相关规则。大气的高度流动性、海洋的广阔性决定了不需要或者难以进行污染后的治理, 水和土壤污染的治理在污染控制中具有重要地位, 《水污染防治法》第29条第2款规定了县级以上地方人民政府的“整治黑臭水体”职责、 第85条规定了违法者的治理责任, 《土壤污染防治法》第45条规定了土壤污染责任人的土壤污染修复义务、 地方人民政府及其有关部门的土壤污染修复职责。

　　

　　(二)污染物质和能量控制制度

　　

　　直接对污染物质和能量控制是污染控制的另一条途径。

　　

　　首先，污染物质控制, 因为既然环境质量主要取决于进入环境的污染物的种类和数量, 那么直接对可能污染环境的物质进行控制当可实现环境质量目标, 污染物质控制制度即通常所说的有毒有害物质污染防治制度就是按此途径设计。环境要素污染控制制度中的源头性控制已经包含了污染物质控制的要求, 但通常未围绕特定污染物质进行制度设计, 不能构成典型的污染物质控制制度。我国目前已有的针对污染物质控制的法律是《固体废物污染环境防治法》, 行政法规主要有《消耗臭氧层物质管理条例》《农药管理条例》和《危险化学品安全管理条例》。

　　

　　污染物质控制制度立足于对可能污染环境的物质的追踪式、全过程管理,通常包括生产和使用管理制度,是应对面源污染和分散来源污染的重要制度。这种管理模式要求纳入管理的物质具有较高的可控性和可辨别性,而且考虑到管控的成本和难度,只有重点、高风险的物质才有专门管理的必要。固体废物已经成为环境污染的重要来源,而且因其物质形态的可控性较高,虽然其中包括的物质种类繁多、性质各异,但根据其物理特性将其作为一类污染物进行管控具有现实可行性。其他纳入污染物质管控的是有毒有害即可能造成环境污染的物质,主要是化学类物质。农药因其使用广泛、是面源污染的重要来源,已经制定行政法规进行管理,实践也证明农药化肥使用统一管理是控制面源污染的关键。化学品管理法规目前主要针对危险化学品,主要从安全角度确定其管理范围,应当调整角度从造成环境污染的可能性角度确定化学品管控的范围。污染物质控制主要通过名录确定管控范围,环境污染后果明确的特定化学品有必要在法律层面明确其基本管理规范,如消耗臭氧层物质的管理。目前我国对特定污染物质的管理主要依赖行政法规,有必要在环境法典中规定基本管理制度。最近国家层面推动的新污染物管控,范围主要是国际公约管控的持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素等,来源也是有毒有害化学物质的生产和使用,基本管控模式也是清单管理。

　　

　　污染物质控制主要通过种类和数量控制来减轻其污染后果,保证进入环境的污染物质不超过环境可容纳的数量,以维持环境质量。管控范围上,一是以物理形态界定固体废物的范围,二是以名录制度确定特定污染物质的范围。管控制度上,包括了生产和使用的过程管理,其核心是污染物质的数量控制,即通过准入限制(如《危险化学品安全管理条例》第14条规定的生产许可制度)、生产过程控制(如《固体废物污染环境防治法》第38条规定的清洁生产审核制度)、分类集中处置(如《固体废物污染环境防治法》第35条工业固体废物集中处置制度)以及回收利用(如《固体废物污染环境防治法》第64条农业固体废物回收利用规定)等减少污染物质的产生量以及进入环境的数量。

　　

　　其次，能量污染控制。能量污染是环境污染中的一个特殊问题,虽然环境质量目标应当包括环境中的能量状况适于人类生产、生活和生存,但是环境中的能量更不可控、通常对于环境质量和人类本身也无根本影响,制度化的处理主要是针对噪声污染和放射性污染,电磁辐射污染和热污染、光污染等所受关注不多,相关法律制度仍存在空白。其中放射性污染虽然表现为能量污染,但放射性是放射性物质的自然特性,污染状况取决于放射性物质的种类和数量,因此对其污染控制实质上是对放射性物质的控制,应遵从污染物质控制制度的架构。其中核污染最为特殊,核污染防治制度需要考虑更多因素。热污染主要是水体热污染需要采取应对措施,来源主要是电厂等企业的温水排放,热污染控制也应从控制含热废水排放入手,与水污染控制的污水排放控制类同,可以纳入水污染控制制度。雨水径流引起的热污染主要应从城市建设和植被保护方面着手应对,不应纳入污染控制制度。

　　

　　全国人大常委会于2021年制定《噪声污染防治法》替代1996年制定的《环境噪声污染防治法》,明确规范对象为人为噪声,将适用范围扩大到农村地区;增加“噪声污染防治标准和规划”专章,对噪声污染防治的监督管理制度以及各类噪声污染防治制度进行了修改完善。电磁辐射是能量污染的重要类型,1997年原国家环境保护局发布了《电磁辐射环境保护管理办法》,但因不能满足当前监管需求,于2019年废止,目前的电磁辐射管理制度仅在《环境保护法》等法律法规中有极为概括的规定,而部门规章和规范性文件层面还存在立法空白,难以形成完整的监管体系,需要完善电磁辐射环境法规体系。震动和光辐射也是能量污染的表现形态,但我国除了《环境保护法》第42条第1款笼统规定了生产经营者对震动和光辐射的防治义务外,国家层面的污染控制制度仍属空白。

　　

　　噪声、电磁辐射、震动和光辐射等能量污染的基本特征是与特定活动相伴随,是特定生产活动或者日常活动的副产品,污染状态随着特定活动停止而停止。在此意义上,这些类型的能量污染控制是对产生污染的活动本身的控制,直接措施是通过标准和禁止规定对相应活动进行规范,这是能量污染控制制度的基本类型,如《噪声污染防治法》第46条规定的交通基础设施工程技术规范要求、第83条规定的商业噪声控制规则等。对于噪声污染的预防和治理也不同于环境要素污染的预防和治理,不是对污染物的预先减少、事后清除,而是对可能产生噪声污染的行为或者设施的规范。在此意义上,噪声等能量污染控制制度构成污染控制法中相对特殊的制度类型,主要是对污染行为的直接控制规范。

　　

　　(三)污染控制制度的结构与入典路径

　　

　　综观污染防治的法律法规,污染控制制度的二元结构已经比较清晰地呈现出来,在单行法律法规体系中共同发挥污染控制的功能。环境法典污染控制编要建立污染控制的基本制度体系,需要将环境要素污染控制制度、污染物质和能量控制制度都纳入进来,这就提出了更高的体系化要求。因此是从不同路径共同服务于环境污染控制的目标,分散立法中的环境要素污染控制制度与污染物质和能量控制制度之间必然存在交叉重合等问题,需要在编入环境法典时解决。具体来说,目前环境污染防治法律法规中的部分制度应当提炼后作为污染控制编的一般规定;具体污染控制制度要在上述制度结构下进行归类整理,理顺环境要素污染控制制度体系、污染物质和能量控制制度体系,按照污染控制体系化的要求覆盖重要的污染类型,特别是能量污染、化学品污染的控制制度需要在法典层面进行整合。另外,污染控制制度还要与其他制度特别是环境法典的其他各编制度相协调。

　　

　　四、污染控制制度的体系化考量与内容构造

　　

　　体系化是法律发展的基本方向之一,也是环境法法典化的主要目的,环境法典污染控制编的制度设计应当以污染控制制度的体系化为基础,采用整体性、系统性、协同性方法合理安排各项制度、设计具体规则。同时,从体系化角度还需要解决污染控制制度与其他制度的衔接问题,以确定污染控制编的规则范围和边界。基于上述关于污染控制制度基本结构的分析,并结合我国环境污染单行立法的内容,在此提出污染控制制度的基本内容及其体系设计思路,以期为污染控制编的制度编排和具体规则设计提供参考。

　　

　　(一)污染控制的共通性制度

　　

　　不管从何角度控制污染,环境质量目标和控制对象都是相对确定的,因此当有基本的污染控制制度适用于所有或者主要的污染控制,是为污染控制的共通性或者总则性制度。从形式上看,现行污染防治法律法规中基本上都有规定的制度多属于污染控制的共通性制度,当然其具体范围还需要根据体系化需求进行实质的辨别。

　　

　　一是污染控制制度的一般规定。污染控制制度可以构成环境法律制度体系中一个相对独立的领域,环境法典污染控制编应当以一般规定条款对污染控制制度的基本目标、调整范围、基本原则、政府职责、一般污染防治义务等进行明确,参照我国立法通常使用的“总则”结构明确污染控制的一般规定,主要内容可以从污染防治单行法律法规的“总则”中进行归纳和提炼。

　　

　　二是污染控制的基本制度,即原则上适用于所有污染控制的环境法基本制度。环境规划、环境标准、环境行政许可等环境法基本制度运用于污染控制领域需要基本规定的指引,具体化为污染防治规划、污染物排放标准、排污许可等制度规范,作为各具体污染防治领域作出进一步规定的前提，并避免重复规定。基本制度的范围应当结合环境法基本制度理论,对污染防治单行法律法规中都有运用的管理制度进行“同类制度”合并后确定,并纳入《环境保护法》中规定的基本污染防治制度。

　　

　　三是其他污染控制领域的通行制度。另外还有不是针对具体类型污染而是对所有污染的控制制度,理论上不属于环境法基本制度,但属于污染控制的通行性制度,包括环境税费制度、公共污染治理设施建设以及环境污染治理制度等。

　　

　　(二)环境要素污染控制制度的体系

　　

　　环境要素污染控制制度是污染控制制度的主体部分,基本内容包括水污染防治、海洋污染防治、大气污染防治和土壤污染防治几个部分,制度安排的逻辑是以污染物排放控制为主,扩展到污染源头控制和过程管理,实质上构成污染控制制度的主线,与共通性制度一起建立起污染控制的基本制度体系。

　　

　　水、大气和土壤作为基本环境要素,各自的污染控制具有相对独立性,其中海洋又是特殊的水环境要素,可以并列规定这几类环境要素污染控制制度。具体内容上,应当包括以下几个方面:一是污染排放控制制度,包括污染排放的禁止性规定、排污许可管理制度和排污口设置管理制度等。二是污染源头控制制度,包括污染源控制制度、原料和能源使用管理制度、特殊物质使用管制制度等。三是生产过程控制制度,包括生产工艺和设备淘汰制度、污染治理设施和工艺管理制度、生产过程规范化制度、特殊污染风险点控制制度等。四是污染物收集和处置制度,主要是污水的收集处理制度等。环境法典污染控制编的环境要素污染控制制度设计要对现行污染防治单行法律法规的规则进行筛选,将针对环境要素污染进行规范的规则整合起来,形成各环境要素污染控制的基本制度体系。

　　

　　从体系化角度,现行环境要素污染防治法中的规定,有部分需要提炼后纳入污染控制编共通性制度,其他规定作为环境要素污染控制制度进入污染控制编的一般制度,并且需要进行两个方面的处理:一是剥离属于自然生态保护制度或者绿色低碳发展制度的内容,如《水污染防治法》第74条的特殊水体保护制度可以放入自然生态保护的水利用分区管控制度,第31条规定的跨行政区域水污染纠纷政府解决机制可以纳入生态环境责任的救济程序制度。二是删除单行法律中不必要的重复规定,如海洋污染控制中关于入海河流污染防治的规定已不必要,按照水污染控制制度进行管理即可。

　　

　　(三)污染物质和能量控制制度及其定位

　　

　　因为环境要素污染控制制度已经包括了污染物的管控规则,所以专门的污染物质控制制度在体系上应当是附属于环境要素污染控制制度,只是由于其物质形态特殊、污染风险较高需要专门管控等原因,才另外设计专门的规则。能量污染控制主要针对对环境或者人体有重要影响的能量排放活动,其中与物质直接关联的能量污染类型包括放射性污染、热污染,应当从污染物质控制的角度进行制度设计。其中核污染涉及更广范围的安全问题,宜由单行法规定,不纳入环境法典。

　　

　　固体废物污染控制制度是相对独特的制度,应以现行法律规定为基础进行制度梳理后纳入污染控制编,主要包括各类固体废物产生过程的控制制度、固体废物回收利用制度、固体废物处置制度等。放射性污染防治以放射性物质管制为核心,建立放射性物质和相关设施的全过程管理制度。有毒有害物质污染控制应当以化学品管制为中心,建立化学品生产许可制度、化学品管制目录制度、化学品生产和使用管制制度,作为有毒有害物质污染控制的基本制度。进而结合实际需要对其他造成严重环境污染的物质纳入管控范围,在基本制度之上进一步明确农药化肥、重金属、各类新污染物的管制制度。

　　

　　能量污染控制制度应当涵盖主要的能量污染类型,对噪声、振动、电磁辐射和光辐射等社会反响比较强烈的能量污染都纳入政府管控,并在环境法典中规定基本控制制度。能量污染控制制度的重点是噪声污染控制制度,应以现行法律规定为基础建立完整的噪声污染控制制度体系,其中对各类噪声源的控制制度是主要内容。震动污染与噪声污染有更多的共通之处,可以在制度上进行整合,特别是在振动源管理上可以与噪声污染控制制度合并规定,或者准用噪声污染控制的规定。电磁辐射和光辐射应当以相应环境标准为核心建立管控制度,建立能量排放控制的基本规范，其污染后果的认定更多与侵权规则相关,需要在相邻污染侵害框架下解决,或者在更具体的管理制度中体现,因此不必在环境法典中进行规定。

　　

　　(四)污染控制制度的外部衔接

　　

　　污染控制编的规定需要与环境法典其他各编协调和衔接,特别是与总则编、法律责任编的制度衔接尤为重要。从体系角度来看,一方面要建立制度的层级适用关系,如环境监测制度在总则编、污染控制编的基本制度和水污染控制制度中都可以规定,总则编侧重规定环境监测的基本规则、污染控制编的基本制度侧重污染监测的规则、水污染控制制度侧重水污染监测的重要指标规定。另一方面要合理分配制度内容到法典各编,污染控制编仅规定直接的污染控制规则,并与其他各分则编配合形成完整的生态环境保护制度。例如对于特定水体保护制度的规定,自然生态保护编应侧重对特定水体的界定和边界划定规则,污染控制编侧重对水体的污染排放控制规则。

　　

　　同时,环境法典污染控制编与环境污染防治行政法规应当有所分工,基本的环境污染控制制度进入环境法典污染控制编,实施性的污染防治制度留待行政法规规定。德国环境立法与行政治理有机结合的法治模式值得借鉴。前述污染控制各个领域的基本制度应当进入环境法典污染控制编,包括有毒有害物质污染控制、电磁辐射等能量污染控制的基本制度。另外，除了核污染控制制定单行法律外,其他污染防治具体制度可以保留或者制定行政法规,如保留《排污许可管理条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》等,制定《人工合成化学品管理条例》等。另外,地方环境立法也是环境法律体系的重要内容,是污染控制制度的重要法源,环境法典污染控制制度的设计要重在国家层面的统一制度,为地方立法的具体实施制度保留空间。

　　

　　五、余论:污染控制制度的法典编排

　　

　　体系化是环境立法发展的基本特征。在体系化目标下,环境法典污染控制编应当以现行污染防治法律法规的规定为基础,在梳理、筛选、合并现有规定的同时,增加主要的污染控制制度,按照上述污染控制制度体系化思路进行编排,在此提出污染控制编制度框架的建议。

　　

　　一是基本规定。基本规定作为污染控制编的总则,专设一章,主要包括污染控制的一般规定、基本制度和通行制度。一般规定中要明确污染控制的对象是进入或者可能进入环境要素的污染,包括各类污染物质和能量;规定污染控制是各级政府以及生态环境部门的职责等。基本制度包括污染防治规划、污染排放标准、污染物监测、排污许可、污染物总量控制等。通行制度包括环境保护税费、环境污染治理、污染治理设施建设管理等。

　　

　　二是环境要素污染控制制度。环境要素污染控制制度按照环境要素划分设“水污染控制”“海洋污染控制”“大气污染控制”和“土壤污染控制”四章,分别结合环境要素的特征规定相对具体的污染控制制度,包括对基本制度的细化规定,如水污染领域的排污许可管理范围等。

　　

　　三是污染物质和能量控制制度。污染物质控制制度设“固体废物污染控制”“有毒有害物质控制”“放射性污染控制”三章。固体废物污染控制制度和放射性污染控制制度已有比较成熟的单行法律,其主要制度应当纳入法典，并单独成章。有毒有害物质控制制度要以现行相关行政法规为基础总结提升基本管理制度,包括管制物质名录制度、生产许可制度、生产和使用管理制度、废弃管制制度等;进而具体规定农药化肥、新污染物、重金属等的管制范围和具体管制制度。能量污染控制制度设“噪声污染控制”和“电磁辐射等能量污染控制”两章。现行噪声污染防治法律的主要制度应当纳入法典，并单独成章。振动污染通常与噪声污染同源,可以在该章附带规定振动污染控制规则。其他能量污染主要是电磁辐射,其次是光辐射,建议以电磁辐射污染控制为主设计其他能量污染控制制度,控制对象主要是高压送变电中的电磁辐射、信息传递中的电磁辐射以及新型的电磁辐射,如高速铁路电磁辐射,虽然其对人体的影响还存在较大的不确定性,但技术上应当采取必要防护措施确保居民健康不受影响。热污染控制与废水管制直接相关,建议在“水污染控制”章进行规定。

　　

　　另外法律责任制度是污染控制制度的重要内容,在环境行政法律责任分别规定在环境法典生态法律责任编和其他分则编的体例下,污染控制编也要规定相应的行政法律责任,主要是不能纳入生态环境法律责任基本规定的、与污染控制制度直接对应的行政法律责任规则。现行污染防治单行法律法规中的法律责任规则多数应当随污染控制制度一并纳入污染控制编,并与生态环境责任编的基本规定相衔接。

　　

　　

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