以下文章来源于民主与法制周刊，作者吕忠梅

　　

　　新疆阿尔金山国家级自然保护区，藏野驴在晨光中奔跑。新华社记者李响/摄

　　党的二十届三中全会强调，法治是中国式现代化的重要保障，必须坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出了编纂生态环境法典的重要立法任务。这是在推进中国式现代化的新征程上，党中央作出的重大政治决策，我们要深刻领会其重大意义，以时不我待的使命感和责任担当，进一步加强生态环境法典编纂理论与实践研究，为编纂一部具有中国特色、时代特征、国际视野的法典化立法典范贡献智慧和力量。

　　深刻认识编纂生态环境法典的重大意义

　　编纂生态环境法典，是新时代新征程以中国式现代化统筹推进“五位一体”总体布局、协同推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求，是在法治轨道上全面建设美丽中国的必然要求，是事关国家富强、人民幸福、民族复兴的崇高事业，具有重大政治意义、理论意义、实践意义和世界意义。

　　编纂生态环境法典，是贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想的法典化成果，具有重大政治意义。党的十八大以来，习近平总书记创造性提出一系列新理念新思想新战略，在卓越的理论创新和重大实践成就的基础上，诞生了习近平生态文明思想和习近平法治思想。习近平总书记强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”，蕴含着“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的绿色发展观，彰显“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱”的法治思想，揭示了社会主义生态文明法治建设的本质规律，指导“生态文明建设”“绿色发展”“美丽中国”写进党章和宪法，成为全党意志、国家意志和全民共同行动，为生态环境法典编纂提供了思想指引和理论武装。

　　在习近平生态文明思想和习近平法治思想指引下，通过法典编纂，将党的十八大以来生态文明建设理论、制度、实践成果以法典化方式确认下来，把“山水林田湖草沙”纳入统一法典框架，最大限度地融合“保护”和“利用”两类立法，协调高水平保护与高质量发展的关系，回应人民群众对美好生活新期待，为生态环境执法和司法提供完善的法律依据，对于推进全面依法治国具有重大的政治意义。

　　编纂生态环境法典，促进各方达成环境法理论共识，建构中国自主的环境法知识体系，具有重大理论意义。法典编纂是国家法治建设的重大政治决断。生态环境法典作为生态环境保护领域根本原则和基础性规范的体系性规定，需要以法典化立法方式对现行的生态环境保护法律制度机制和规则规范进行系统整合、编订纂修、集成升华。在此意义上，法典编纂就是对法学理论和现行法律提炼的有机结合。一部好的生态环境法典，首先是能够满足国家治理体系的基本需求；其次是能够满足执法者学习、选择、适用法律的客观需要，满足法学理论促进法律知识体系化的主观愿望。法学理论、法学知识资源直接决定着法典化的水平与质量。

　　环境法作为新兴法学学科，其调整对象、调整方法、调整内容都与传统部门法有很大的不同，属于典型的领域型法律；对于此类法典编纂，世界上并无成熟的经验与理论体系，中国生态环境法典编纂所需的理论与知识体系都需要根据国情进行总结与提炼。通过编纂生态环境法典实现理论创新，将习近平生态文明思想和习近平法治思想转化为法典化成果、传承中华优秀传统文化、形成具有中国特色的自主的环境法知识体系，既实现生态环境法律规范的价值统一、逻辑统一、效力统一，又实现环境法学基础理论乃至整个法学理论的迭代更新，对于推进全面依法治国具有重大的理论意义。

　　编纂生态环境法典，梳理和总结生态环境法治建设成功经验，提升环境治理体系和治理能力现代化水平，具有重大实践意义。党的十八大以来，党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，开展了一系列开创性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有，生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化。中国生态环境法治建设成就举世瞩目，已成为新时代党和国家生态文明建设历史性成就的显著标志。实现“生态文明”入宪、明确“美丽中国”强国目标，形成了由国家目标、国家任务、国家职责构成的宪法环境条款；加快生态环境立法强弱项、补短板、填空白的步伐，相关法律达到34件，行政法规100多件，地方性法规1000余件，生态环境法律体系已初步形成。生态环境综合执法改革不断推进，打造了一支政治强、本领高、作风硬、敢担当的生态环保铁军。建成世界上独一无二的覆盖全国各级司法机关的生态环境审判体系、公益诉讼检察体系，联合国环境规划署网站专门开辟中国环境司法专栏，刊载《中国环境资源司法》报告和典型案例，向全世界推广。

　　人与自然和谐共生的中国式现代化，对生态环境法治建设的系统性、整体性、协同性提出了更高更新要求。通过编纂生态环境法典，认真梳理和总结生态环境法治实践，既把已经成熟的经验固化为法律，也对未来实践进行引领，实现改革于法有据，对于推进全面依法治国具有重大的实践意义。

　　编纂生态环境法典，为新型法典编纂作出原创性贡献，打造21世纪人类生态文明法治化新的里程碑，具有重大世界意义。法典是每个时期法律制度文明的缩影和主要表征。西方通过编纂民法典，以巨大的制度贡献将人类文明推向20世纪的立法巅峰，法国民法典、德国民法典、瑞士民法典所蕴含的立法理论创新、规则创新、范式创新、制度创新等法典化集大成方式，至今仍为世界的制度文明典范。

　　生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。全球性气候变化、生物多样性减少、严重的环境污染等生态环境问题，是全人类必须共同面对的严峻挑战。21世纪是携手推动构建人类命运共同体、人与自然生命共同体的世纪，是弘扬全人类共同价值、共同建设美丽地球家园的世纪，也是以中国式现代化开创人类文明新形态、实现中华民族伟大复兴、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的世纪。编纂生态环境法典，是推动人类生态文明制度化、法治化的重大实践，是用法治思维和法治方式确认、保障和推进人类生态文明发展进步的伟大事业。中国有条件、有能力也有责任站在21世纪生态文明法治建设的全球制高点上，把握人类生态文明发展新趋势，汲取世界环境保护立法经验，吸收中华优秀传统生态文化和法律文化精髓，充分发挥党领导立法的体制优势，以领域型法典编纂的全面创新，使生态环境法典成为21世纪世界法典编纂的原创性、标志性重大成果，树立人类文明新形态制度化、法典化、法治化新的里程碑，为推进当代世界法典文明建设贡献中国智慧、中国力量，具有重大的世界意义。

　　准确把握编纂生态环境法典的重要原则

　　党的二十届三中全会确定了进一步全面深化改革的总目标，并对完善中国特色社会主义法治体系作出重要部署，要求深化立法领域改革，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。编纂生态环境法典，是在更高水平上形成完备的法律规范体系的重要体现。

　　坚持以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导，牢牢把握生态环境法典编纂的正确政治方向。习近平新时代中国特色社会主义思想是全面推进强国建设、民族复兴的科学指引。习近平生态文明思想和习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，二者在基本内涵、治理面向和价值取向等方面虽然各有侧重，但具有共同的理论渊源和高度一致的世界观基础，互为方法论支撑，以“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”，将生态文明建设纳入法治轨道为“交汇点”，共同推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　习近平生态文明思想和习近平法治思想，是编纂生态环境法典的指导思想、政治基础、理论依据和根本遵循。编纂生态环境法典，必须在“两个结合”基础上，创造性地实现习近平生态文明思想和习近平法治思想的紧密结合、深度融合、有机统一，并以深邃的政治智慧、深刻的法理哲学、严谨的法治精神、科学的立法技术，科学地转换为编纂生态环境法典的指导思想、基本原则、核心概念、基本规范、重要制度，转化为以国家意志和强制力保证实施的法典化立法重大创新成果。

　　坚持党对生态环境法典编纂的全面领导，保证党在法治轨道上推进生态文明建设的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央根据中国特色社会主义新时代的新要求新任务新使命，郑重地将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，提出“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求”，要求“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。既表明全面依法治国是新时代中国共产党领导人民实现强国复兴伟业的重要路径，也说明中国共产党对全面依法治国的领导是我国法治文明得以实现的政治保障，还体现为党的领导是法治的人民性根本立场与党的人民性根本宗旨的有机统一。

　　作出编纂生态环境法典的决定，本质上是党使自己的决策经过国家权力机关转化为法律的过程。编纂生态环境法典，就是要在党的领导下，把党中央对全面建设美丽中国的方针政策和系列战略部署以立法方式加以贯彻落实，以创新性立法理论、民主化立法原则、体系化立法思维、价值引领性立法逻辑、科学化立法技术、适度法典化立法方式，通过法定程序上升为国家意志，为实现人与自然和谐共生的现代化提供坚实的制度基石和法治保障。

　　坚持人民在全面依法治国中的主体地位，把以人民为中心贯彻到生态环境法典编纂全过程各方面。“以人民为中心”关系到党依照宪法法律治国理政的宗旨、全面依法治国的性质和方向、出发点和落脚点，也是中国特色社会主义法治同西方资本主义国家法治的分水岭。坚持以人民为中心，尊重人民主体地位，在全面依法治国实践中不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想人民至上根本价值追求的具体体现，也是编纂生态环境法典必须站稳的基本立场。

　　编纂生态环境法典，要始终坚持人民立场和生态环境优先，坚持问题导向、目标导向和结果导向，认真倾听人民呼声、深入了解人民群众的利益诉求，回应人民群众从“盼温饱到盼环保”“求生存到求生态”的对美好生态环境新期待，在人民群众关心、期盼解决的矛盾和焦点问题上精准“砍数刀”，从而为各种因生态环境保护而发生的冲突和纠纷定分止争、提供矛盾化解的法律方案，尽力使生态环境法典成为“钢牙铁齿法老虎”。编纂一部人民拥护、人民遵守的良法善治法典，真正发挥固根本、稳预期、利长远的作用，造福中华民族千秋万代。

　　坚持宪法的国家根本法地位，以编纂高质量生态环境法典履行宪法职责、实施宪法原则、维护宪法权威。宪法是人民意志的集中反映，是人民主权原则最直接的体现，是依法治国的本质要求。只有坚持宪法的国家根本法地位，宪法所承载的人民意志才能体现，所体现的人民主权原则才能得到保障，人民民主专政国体的本质要求才能实现。

　　为了实现中华民族伟大复兴，现行宪法在确立美丽中国建设目标、明确国家生态环境保护任务的同时，赋予国务院及各级人民政府以领导和管理生态文明建设的公权力，以为人民提供良好生态环境，保障人民在清洁健康的环境中生活的权利，为生态环境法典的编纂提供了双重基础。在国家层面，编纂生态环境法典是对美丽中国的国家目标和环境保护的国家任务的落实；在公民层面，编纂生态环境法典是保护公民环境基本权利的需要。以生态环境法典形式打造和拓展新时代新征程上的“生态环境法治轨道”，用法典化方法构建有效调整生态环境法律关系的生态文明法律体系，促进形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的现代环境治理体系，是履行宪法使命、实施宪法原则、维护宪法权威的必然选择。

　　坚持在法治下推进生态文明体制改革和在改革中完善法治相统一，处理好改革和法治的关系。改革和法治的关系，是鸟之双翼，是车之双轮，相互协调，彼此促进。全面深化改革和全面依法治是“破”与“立”、“变”与“定”的辩证统一。改革需要通过法治思维和法治方式凝聚共识，打破既有体制的固有“平衡”；法治需要通过改革不断积累经验，从实际问题而不是从法律概念出发，把法治逻辑与实践逻辑、改革逻辑紧密联系，不断完善和创新。

　　生态文明建设是一场深刻的革命，涉及国家、集体、个人利益关系的重新调整。编纂生态环境法典，本质上是通过法律制度的体系化安排，促进实现“绿水青山就是金山银山”，涉及“人-自然-人”各种复杂利益关系调整。编纂生态环境法典既不是简单的法律汇编，也不是完全的新立新定。需要我们立足中国生态环境法治建设现状，按照生态文明制度改革和基础性体制改革目标，统筹运用立改废释纂的立法方式，处理好改革和法治的关系，既以统一价值理念方式凝聚改革共识，又以创新法律制度方式打破现有体制机制固化的藩篱，还以前瞻性规定保护改革探索，也通过法典化方式提炼固化生态文明体制改革成果，使之制度化、规范化、法律化和法治化。

　　进一步加强生态环境法典编纂理论研究

　　法典作为政治决策与法学知识体系化紧密结合的产物，深入的理论研究是完善的法典编纂方案和编纂技术的“支柱”。二十届三中全会擘画的进一步全面深化改革的宏伟蓝图，提出的促进实现“人与自然和谐共生的现代化”的重要要求，都需要环境法学者以钉钉子的精神不懈努力。大道如砥，行而致远；因为坚信，所以笃定。我们有充分的信心决心，为生态环境法典成为新征程上矗立的法治里程碑贡献智慧和力量。

　　进一步强化问题意识，突出问题导向、目标导向，深化生态环境法典编纂的概念体系研究。生态环境法典编纂不同于一般立法活动，需要面对的是现行的34部法律、100多件行政法规和1000多件地方立法的庞大体系，还有生态文明体制改革实践、环境执法和司法经验。在不同形式的规范性文件中，所使用概念词汇的内涵和外延不尽相同，使得法典编纂面临的概念界定及其体系化任务十分繁重，迫切需要通过深入的概念体系研究加以支撑。

　　我国自上个世纪70年代开始环境保护立法，经历了从“跟着学”到“自己走”再到“领着走”的历史性飞跃。但40多年来，由于不同历史阶段、不同立法目的、不同立法技术的影响，外来词汇、技术词汇、政策词汇、司法词汇的混合使用情况较为突出，许多概念并未进行法律界定，含义模糊。典型的如宪法上的“生态环境与生活环境”与环境保护法上的“环境”并非同一概念，生态文明体制改革文件使用的“生态环境损害赔偿”与民法典中的“生态环境损害赔偿”也不一致；再如，人们耳熟能详的“双碳目标”、“碳达峰”所指称的“二氧化碳”与“碳中和”所指称的“温室气体折算而成的二氧化碳当量”如何在法律上加以区分，等等。“生态环境法典”绝非在“环境”之前增加“生态”二字那么简单，意味着概念内涵丰富、外延扩展，只有在认真进行相关梳理基础上，通过分析论证，实现从“词汇”到“概念”的统一，并形成基石范畴、基本概念、一般概念等不同层次的概念体系，才能有效减少环境法律规范之间的矛盾与冲突，为实现法典编纂目标提供坚实的基础。

　　进一步增进理论共识，大兴调查研究，深化生态环境法典编纂面临的实践难题研究。生态环境法典编纂如何实现“统筹立改废释纂”的立法方式转变，破解中国环境法治实践中遇到的困难和问题，是一个重大挑战。比如，从传统上法律部门的分类来看，在中国特色社会主义法律体系中，环境立法属于行政法部门，资源立法属于经济法部门，这不仅导致了调整范围大致相同的两类立法的价值取向、立法目的、立法内容各不相同，而且使得法律授权的管理部门多、权限范围广、职责交叉重叠与空白漏项并存，多头执法、多层执法现象大量存在。生态文明体制改革后，明确了生态环境统一监督管理体制和自然资源资产统一管理体制，也引发了“三个统一”与“两个统一”的新矛盾，这些问题既表明继续深化改革的必要性，也直接影响到生态环境法典编纂，需要提出理性的解决方案。再如，过去的环境立法为司法机关适用法律提供的裁判性规范严重不足，环境司法实践主要依靠司法解释或司法政策办理案件，如何将十多年来积累的司法实践经验进行总结，在发现规律的基础上提炼固化为法律制度，也是法典编纂迫切需要解决的理论问题。

　　实践中的问题远不止此，需要我们加大调查研究的深度与广度，了解现行立法执行和适用的真实情况，发现解决问题的实践探索，提炼法典编纂需要解决的理论命题，经过深入论证，提出从根本上或者分层次、分步骤解决实践问题的立法方案。

　　进一步增强全局观念，注重系统集成，深化生态环境法典编纂中的多元主体协同治理机制研究。生态环境法典编纂涉及政府、企业、个人、公众（包括当代人与后代人）等多方主体权利义务配置，传统的公法机制或者私法机制都难以实现环境治理体系现代化目标，行政规制也表现出一定的弊端。生态环境的系统性、整体性、协同性决定了环境法律制度必须实现时空拓展，通过确认新的权利、构建新的“公权—私权”合作、“行政—司法”衔接的新型法律机制，实现人与自然共生、共荣、共控，这对理论创新提出了很高的要求。其中，最为重要的是需要为生态环境法典建立一个权利基石，实现沟通公法与私法、公权与私权、公共利益与个体利益的系统性法律构建。从理论上看，环境权是可以胜任的基石性权利，但因为以往研究的不足，对环境权理论存在误解，迫切需要正本清源。

　　中国在国际环境治理中，以独特的中华生态文化和法律文化贡献了东方智慧和中国方案，获得国际社会高度赞誉。在百年未有之大变局中，生态环境保护既是中国与国际社会全面对话的重要窗口，也是中国引领国际生态环境治理的主战场。在生态环境法典编纂中，如何统筹国内法治和涉外法治，在为中国赢得主动权、下好先手棋的同时，为世界贡献一部塑造人类文明新形态的伟大法典，也是理论研究所必须完成的任务。

　　进一步突出长远谋划，注重先立后破，深化生态环境法典编纂中的前瞻性规范、制度研究。二十届三中全会强调必须完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化。加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制，完善生态文明基础体制，健全生态环境治理体系，健全绿色低碳发展机制。这些都是生态环境法典编纂必须高度重视并加以深入研究的重大理论与实践问题。生态环境法典编纂是一项立足当前、关系长远的重大工程，必须以美丽中国建设的短期目标与长期目标相结合为基础，系统考虑党中央提出的本世纪中叶、2035年、2029年等不同阶段的目标要求，加强对涉及未来的生态环境立法问题的理论研究，比如，对于建立以国家公园为主体的自然保护地体系立法研究、应对气候变化立法研究、新型污染风险控制立法研究、生态环境法典编纂完成后相关法律修改及其与法典关系研究，等等。

　　目前，生态环境法典编纂工作正在按照党中央的决策部署加以推进，下一步研究中，应更加注重提出符合中国法治发展阶段要求的，具有科学性、前瞻性、国际示范力的中国式环境法典编纂的具体方案，既为进一步深化改革提供充分的法律依据，也为进一步深化改革的实践探索留下空间，以法律思维与法律方式推动改革、保障改革、引领改革，实现促进人与自然和谐共生的中国式现代化的全面深化改革目标。

　　（作者：中国法学会副会长，中国法学会环境资源法学研究会会长，中国政法大学民商法学院兼职教授吕忠梅）

　　（原题：“法治护航新时代全面深化改革”系列报道之二|让生态环境法典成为新征程上矗立的法治里程碑）

　　来源：《民主与法制》周刊2024年第28期

　

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