作者简介：杜群（1968—），女，浙江永康人，北京航空航天大学法学院教授，博士生导师，中国法学会环境资源法学研究会副会长。

　　文章来源：《西南政法大学学报》2024年第5期。

　　自然生态保护法的概念体系

　　杜群

　　目次：

　　一、自然生态保护法在环境法体系中的定位

　　二、自然生态保护法的保护客体和保护目的

　　三、自然生态保护法的领域划分

　　四、自然生态保护的主要法律制度

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“完善生态文明基础体制”“编纂生态环境法典”。编纂生态环境法典成为当前的一项重要立法任务。在此背景下，生态环境法典究竟应该采取怎样的体例和结构成为立法者首先需要考虑的问题。可以肯定的是，生态环境法典作为生态环境保护最具综合性的实体法必将成为后法典时代环境法学研究的重要对象，生态环境法典的结构也将成为解读环境法体系的重要实体法文本。因此，研究生态环境法典的结构及其与环境法体系结构的问题不仅非常必要且意义重大。

　　对于生态环境法典编纂结构，学界普遍认为，应当设立自然生态保护编，这样，如何编纂自然生态保护编就成为关注焦点。笔者认为，独立设定自然生态保护篇，体现了生态环境法典与环境法体系的学理融贯和接轨，对科学制定和设计自然生态保护编有着重要意义。因此，本文主要从学理角度分析作为环境法体系中的自然生态保护法的法理结构及其对制定生态环境法典自然保护篇的学理启示。

　　一、自然生态保护法在环境法体系中的定位

　　环境法是一个特色鲜明的部门法，是社会主义法律体系的重要组成部分，它调整在环境与资源开发利用保护和污染防治过程中形成的社会关系。环境法体系的内部法领域构成存在“二法域论”“三法域论”和“多法域论”之说。较为具有共识的是，环境污染防治法和资源开发利用保护法是环境法体系公认的两大传统法域，而自然生态保护法则是发展形成中的新兴组分。

　　笔者认为，以环境法律调整的社会劳动行为及其目的为逻辑主线，环境法的部门法体系构成可分为环境污染防治法、自然资源法和自然生态保护法三个子部门领域。环境污染防治法，也称污染防治法，是国家为了预防和治理环境污染和其他公害而制定的法律规范的总称。自然资源法是调整自然资源的开发、利用、管理、保护社会活动的法律规范的总称，是我国环境法体系中数量最多的、相对比较完善的法律体系。

　　自然生态保护法是为了保护原真自然生态系统，维护生态系统质量和功能，增强生态产品供给能力和生态系统服务功能，通过禁止或限制资源环境开发利用行为，对生态系统、自然保护区、国家公园、森林公园、人文遗迹和自然遗迹、生物多样性、湿地、气候和气象生态系统等进行保护、修复和恢复而制定的法律规范的总称。根据保护客体和保护行为的不同，自然生态保护法可分为自然保护法和生态保护法。自然保护法的立法目的是对原真自然生态系统和生物多样性进行保护；生态保护法的立法目的是对自然生态系统的维护尤其是对生态破坏后果进行修复、治理和恢复。自然生态保护法与自然资源法在立法目标上不同，但在规范依据上却有交叉和重叠。

　　在环境法体系的“三分法”框架之下，环境污染防治法、自然资源法和自然生态保护法是法律一次调整的基础领域，生态保护法则是二次调整的派生领域，是调整因治理、修复和维护生态系统的行为而形成的社会关系，是在对环境污染防治法、自然资源法和自然生态保护法等环境法基础法域进行一次调整之后派生的法域。

　　从国土空间区位上看，环境污染防治法主要指向主体功能区中的重点开发区和优化开发区，自然资源法主要指向限制开发区，而自然生态保护法主要指向禁止开发区和位于限制开发区的重要生态功能区。禁止开发区包括国务院和有关部门正式批准的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等。限制开发区中的重要生态功能区主要包括天然林保护地区、草原退化地区、自然灾害频发地区、石漠化和荒漠化地区、水土流失严重地区等；重要生态功能区指在水土保持、水生态保护、防风固沙、环境质量维护、保护生物多样性等方面具有重要作用，关系国家或区域整体生态安全的地域空间。

　　我国在20世纪50年代以前没有树立自然保护的概念，与之相关的概念仅指对自然界中的自然资源的保护。1987年，国务院原环境保护委员会发布的《中国自然保护纲要》首次对自然保护的概念作了如下定义：自然保护即保护人类生活其中的自然环境和自然资源，使之免遭破坏。这是我国第一份保护自然资源和自然环境的宏观指导性文件，该文件的出台有力推动了我国自然资源保护事业的发展。1997年党的十五大提出“实施可持续发展战略”，国家将生态环境保护上升到与经济社会发展同等重要的地位，国家环境安全的观念初步形成。自此，我国先后制定了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》（1994年颁布）、《中国保护生物多样性行动计划》（1999年发布），提出“山水林田湖是一个生命共同体”“人与自然是生命共同体”等生态文明建设理念。上述理念立足于人与自然生命共同体这一人类生态系统的基础之上，统筹山水林田湖草一体化保护与系统治理，进一步丰富了生态保护的内涵。

　　目前，我国自然生态保护立法得到较快发展，形成了自然生态保护的法律法规体系，主要有：（1）有关生态系统保护的法律规范，如《中华人民共和国水土保持法》（2010年修订）、《中华人民共和国防沙治沙法》（2018年修正）、《中华人民共和国防洪法》（2016年修正）、《中华人民共和国湿地保护法》（2021年公布）；（2）有关区域性自然生态保护的法律法规规章，如《风景名胜区条例》（2016年修订）、《自然保护区条例》（2017年修订）、《中华人民共和国长江保护法》（2020年公布）、《中华人民共和国黄河保护法》（2022年公布）、《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（2023年公布）、《国家级自然公园管理办法（试行）》（2023年公布）等。今后，我国自然生态保护立法发展需要实现从要素分散治理到区域集中治理的转变，形成从环境要素保护到生态系统保护的跃升，实现对生态系统的整体性保护。

　　二、自然生态保护法的保护客体和保护目的

　　（一）自然生态保护法的保护客体

　　按照自然生态保护法客体的范围规模大小，可以将其分为“原真自然”“生态系统”“自然生态空间”，由点到面实现对生态环境的系统性的全面保护。“原真自然”“生态系统”“自然生态空间”不同于以人类为中心的“环境”概念，前者强调自然界之中的客观存在，通常与特定的空间相联系，具有区域性特征，以提供生态服务或生态产品为主体功能，具有客观性、空间性和自然性。

　　生态保护法的首要保护客体是原真自然。原真自然是指并未受到人类生产、生活活动冲击和影响的天然的自然客体，作为组成部分的天然生态因素或天然生态条件，如动物、植物、微生物、土地、矿物、海洋、河流、阳光、大气、水分等，尚处于原真和天然、并未受到人为改变的自然状态。我国自然保护地体系中的国家公园和自然保护区中的大部分自然客体就属于原真自然。

　　其次是生态系统。人类保护生态的价值在于实现生态系统对人类的服务功能。生态学所言“生态系统”是一个包括人类在内的生态因子之间的互动关系系统。“人类”是“生态系统”最活跃、最能动的组成部分，人类对生态系统的长期作用往往导致生态系统结构和功能的演变，形成自然生态系统、半人工生态系统和人工生态系统等形态的“生态系统”。自然生态保护法在保护生态系统中着重保护生态系统服务功能。联合国千年生态系统评估项目概念框架工作组在《生态系统与人类福祉：评估框架》中指出，生态系统的服务功能，是指作为大自然的生态系统及其生态过程所形成的有利于人类生存与发展的生态环境条件及其效用，即人类从生态系统中获得的各种直接或间接的效益。具体包括：（1）产品供给功能（如供给林木、水产、矿产、野生动植物产品等）；（2）人居支持功能（如提供洁净空气、清洁水源、美丽景观等）、生态调节功能（如调节气候、纳污净化、涵养水源、水土保持、防风固沙等）；（3）文化承载功能（如精神和宗教、故土情怀、文化遗产、灵感启发等）；（4）生态支持功能（对前述其他功能的支持，如空气产生、物质迁移、能量传输、土壤形成、初级生产等）。生态系统服务功能的变化通过影响人类的安全、维持高质量生活的基本物质需求、健康，以及社会文化关系等而对人类福利产生深远的影响。

　　最后是自然生态空间。自然生态空间是指具有自然属性，以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。自然生态空间将山水林田湖草等各类自然生态要素纳入生态空间，作为一个生命共同体进行统一保护、统一修复。政策语境中的自然生态空间的范围是指：（1）具有特殊重要生态功能或生态敏感脆弱、必须强制性严格保护的陆地和海洋自然区域，包括：陆域生态保护红线、海洋生态保护红线集中划定的区域，以及生态保护红线之外需要予以保留原貌、强化生态保育和生态建设、限制开发建设的陆地和海洋自然区域；（2）生态廊道（珍稀动植物迁徙廊道、基础设施缓冲廊道、隔离廊道、生态屏障等）、生态斑块（国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地布局、规模和名录）等。

　　（二）自然生态保护法的立法目的

　　自然生态保护法以生态善为价值坐标，以生态惠益为价值追求，通过保护原真自然、生态系统服务功能和自然生态空间，实现提供生态产品和维护生态安全的目的。

　　1.提供生态产品。生态产品是指为维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素所必需的，包括清新的空气、洁净的水源、清洁的土壤和宜人的气候等在内的产品。生态产品来自自然生态系统，人们最终享受到的生态产品实质上是一种生态系统服务。从构成上看，生态产品所涵盖的内容范围小于生态系统服务，生态系统服务包含了生态系统为人类提供的所有环境条件和效用，既包括为人类福祉提供的各种终端产品和服务，也包括生态系统自身的维持功能和必须依赖其他功能和过程才会对人类福祉有益的中间服务。生态产品只是生态系统服务中直接对人类社会有益、直接被人类社会消费的服务和产品，不包含生态系统服务中的支持服务、间接过程和资源存量因素。

　　2.维护生态安全。生态安全是指生态系统的健康和完整情况。生态系统在其各种生物要素和环境要素所组成的生态系统结构得以保持的条件下，其生态功能得以发挥，生态系统就可以保持平衡，其作为经济发展基础的作用也因此得到有效发挥。相反，一旦生态系统的结构由于某种原因遭到破坏，其系统的功能就不能保持，生态系统的运行就不能维持平衡，其作为经济发展基础的作用也就不能有效地发挥，甚至会引起严重的生态问题。

　　生态安全的前提是保证生态系统服务正常发挥，或者在一定的范围内正常发挥。从生态安全定义可以看出生态安全与生态系统服务功能之间有着密切关联，生态系统服务是生态安全的正向目标。生态系统服务功能越强，生态安全程度就越高；反之，则存在生态安全隐患。生态系统服务与生态安全密切相关，生态安全的显性特征之一是生态系统服务的状态。因此，“生态安全”包含着两重含义，其一是生态系统自身是否安全，即其自身结构是否受到破坏；其二是生态系统对于人类是否安全，即生态系统服务是否能提供足以维持人类生存和发展的可靠生态保障。

　　三、自然生态保护法的领域划分

　　根据保护方式的不同特征，可将自然生态保护法划分为自然保护法和生态保护法两个子领域法。这两个子领域法在保护目标上具有一致性，但在法律调整行为上有差异。自然保护法主要调整保护原真性自然的“不劳动行为”，而生态保护法主要是调整维护、修复功能性生态系统的“生态行为”，即前者体现为消极的保护，后者体现为积极的保护。

　　（一）自然保护法

　　自然保护法主要是调整国土空间之中的禁止开发区和位于限制开发区的重要生态功能区，自然保护地的范围主要分布在禁止开发区与限制开发区，在国土空间中属于禁止进行工业化、城镇化开发的重点生态功能区，调整客体的空间属性决定自然保护地的调整行为不能是积极性的开发行为。自然保护地法律规范体系旨在保护自然的原真性，因此，主要通过禁止、限制环境资源的社会化开发的消极性的“不劳动”行为规范进行调整。自然保护法主要包括自然保护地体系、生态空间和生态保护红线相关法律法规。

　　自然保护地由各级人民政府依法划定或确认的重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域组成。自然保护地体系相关法律包括国家公园、自然保护区、各类自然公园有关的国家和地方法律法规。

　　生态空间即自然生态空间，是国土空间规划中旨在保护国家自然生态安全而禁止和限制开发的一类重要的国土空间。2010年《全国主体功能区规划》、2017年《自然生态空间用途管制办法（试行）》均对生态空间进行了规定。此外，地方各级人大制定的国土空间规划条例也规定了生态空间的内容。在内容上生态空间相关法律侧重表达地表空间的物理特性和可塑性或地表空间的性质、功能和结构等内容。

　　生态保护红线相关法律和其他规范主要包括《中华人民共和国环境保护法》生态保护红线条款、中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年2月7日印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》以及相关环境规划和技术标准。生态保护红线纳入国家法律之后，较长一段时间内容相对单薄。

　　自然保护地、自然生态空间和生态保护红线相关法律法规在法律目标、科学依据和管制措施方面具有高度的同质性。自然保护地体系基础形态以自然保护区划和区域保护制度为内容，核心范式是生态文明建设中形成的自然生态空间和生态保护红线制度。但这两个核心范式不是平行关系，而是包容的构建关系，根据自然生态空间格局构建理论，自然保护地体系基础形态可称之为“自然生态空间格局下的生态保护红线体系”。

　　（二）生态保护法

　　生态保护法是对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏采取积极措施进行治理的法律。在环境污染行为和资源开发利用行为经生态环境影响评价和生态环境风险评价等基础法律制度的一次调整之后，对仍然存在具“外溢性”的负外部性生态环境影响和损害的法律调适，主要采取生态修复的方式实现。生态保护法的核心内容是生态恢复和生态修复。

　　生态恢复就是通过自然的休养生息，运用生态环境的自我调节、净化和恢复能力，改善、恢复或重建生态系统，维护生态平衡。生态恢复与自然保护法的内容有一定重合，如划定限制开发区、禁止开发区，禁止或限制经济开发行为，利用自然恢复能力自我调节等。

　　生态修复是在不破坏或尽量少破坏自然生态的前提下，遵循生态学原理和生态系统内在机制，采用一定的生物、生态及工程技术措施，使受损的生态系统实现近自然恢复。生态修复领域法规主要包括国务院各部门有关生态修复的技术性文件、地方有关生态修复的法规。例如，2021年7月自然资源部办公厅印发的《海洋生态修复技术指南（试行）》、2023年12月自然资源部办公厅印发的《互花米草治理区域生态修复技术指南（试行）》、2023年4月7日山西省朔州市人民代表大会常务委员会公布的《朔州市桑干河流域生态修复与保护条例》、2017年7月27日辽宁省人民代表大会常务委员会批准通过《朝阳市矿山生态环境恢复治理条例》等。

　　生态恢复和生态修复并不是非此即彼的关系，而是兼容关系。采取生态恢复措施，并不是完全顺其自然；采取自然修复措施，并不是忽略生态系统的自然属性。正确处理生态恢复和生态修复的关系，就是要综合运用恢复和修复手段。

　　四、自然生态保护的主要法律制度

　　（一）主体功能区制度

　　自2010年的《全国主体功能区规划》发布，到2012年党的十八大报告提出主体功能区战略，再到2013年党的十八届三中全会提出实施主体功能区制度，在主体功能区从规划引领、战略推进到制度落实的发展过程中，针对生态和农业空间的保护属性以及针对城镇空间无序开发的约束性日益强化。主体功能区是依据自然规律、经济规律、社会规律和城镇发展规律，以分区的方式确定不同地区国土空间开发保护导向与差别化空间政策的宏观规划方法和过程。主体功能区制度是基于主体功能区理念，在统筹落实国家重大战略基础上，对国土空间开发保护作出的总体性部署，是我国国土空间开发管理思路和战略的一个重大创新，具有重要的理论和现实意义。其中限制开发区与禁止开发区的相关规定对生态系统保护意义重大，如限制开发区制度要求尽快建立和完善一系列生态补偿机制，用于限制开发区的生态维护和保养；禁止开发区制度则强调了对自然文化资源的原真性和完整性保护。

　　（二）生态保护红线制度

　　生态保护红线制度是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域限制。该制度要求优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线内。在生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动；在生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态保护红线的划定对象主要包括重点生态功能区、生态环境敏感和脆弱区。重点生态功能区包括在限制开发区域的重点生态功能区和在禁止开发区域的重点生态功能区。政府应当将生态保护红线作为编制空间规划的核心内容，对不符合生态保护红线管控要求的规划及时进行调整。禁止不符合主体功能定位的各类开发建设活动。生态保护红线内已有的符合生态保护红线准入清单的开发活动可以依法进行；不符合生态保护红线准入清单的开发活动应当退出；耕地可以正常耕作，但依法退耕还林（草、湿）的除外；居民生活点、农（林）场场部等生产生活设施可以正常使用；具备条件的地区逐步推进生态移民或者集中安置；交通、通信、能源管道、输电线路、防洪水利等设施应当依法管理、运行和维护。生态红线领域的监测包括生态质量监测与生物多样性监测。生态环境行政主管部门制定生态保护红线生态环境监测技术规范，完善天地一体的生态质量监测网络，组织开展生态保护红线生态质量监测。除生态红线监测外，生态环境行政主管部门建立生态保护红线监督指标体系，制定生态状况调查评估技术规范，组织开展生态保护红线生态状况调查评估，评估生态状况和保护成效。评估结果纳入全国生态环境状况公报和中国海洋生态环境状况公报，并向社会公布。

　　（三）生态补偿制度

　　生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人给予补偿的激励性制度安排。生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将建立健全生态保护补偿机制作为建设生态文明的重要举措，统筹谋划、全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革，生态保护补偿工作加速推进。2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。2024年2月23日，国务院第26次常务会议通过《生态保护补偿条例》，并于2024年4月6日公布，自2024年6月1日起施行，这意味着中国成为世界上第一个针对生态保护补偿全面立法的国家。

　　生态保护补偿包括三类。一是财政纵向补偿。国家通过财政转移支付等方式，对开展重要生态环境要素保护的单位和个人，以及在依法划定的重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域开展生态保护的单位和个人，予以补偿。《生态保护补偿条例》明确了纵向补偿包括八大领域的分类补偿，以及重点生态功能区转移支付、自然保护地生态补偿这两类综合补偿。P10对开展重要生态环境要素保护的单位和个人，中央财政按照森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地和水生陆生野生动植物资源八大领域分类实施补偿。二是地区间横向补偿。国家鼓励、指导、推动生态受益地区与生态保护地区人民政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制，开展地区间横向生态保护补偿。根据生态保护实际需要，上级人民政府可以组织、协调下级人民政府之间开展地区间横向生态保护补偿。地区间横向生态保护补偿针对江河流域上下游、左右岸、干支流所在区域，重要生态环境要素所在区域以及其他生态功能重要区域，重大引调水工程水源地以及沿线保护区等区域开展。三是市场机制补偿。国家充分发挥市场机制在生态保护补偿中的作用，推进生态保护补偿市场化发展，拓展生态产品价值实现模式；鼓励企业、公益组织等社会力量以及地方人民政府按照市场规则，通过购买生态产品和服务等方式开展生态保护补偿。

　　环境法学理论中的自然生态保护法概念体系及其研究成果，应当为生态环境法典自然生态保护编的编纂提供理论支撑，同时生态环境法典的结构也应当反映环境法体系的基本学理构造。唯有如此，才能使生态环境法典编纂不仅能够反映四十多年来环境法理论体系发展的研究成果，而且能够进一步增强所编纂生态环境法典本身的科学性、系统性和完整性。

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