作者简介：黄辉（1968—），男，福建福州人，福州大学法学院教授，博士生导师，中国法学会环境资源法学研究会副会长。

　　文章来源：《西南政法大学学报》2024年第5期。

　　生态环境法典明确环境权的意义与设想

　　黄辉

　　目次：

　　一、明确环境权体现以人民为中心的发展思想

　　二、环境权入典是中国参与全球人权治理的重要法治基础

　　三、生态环境法典中明确规定环境权的法学价值

　　四、生态环境法典确立环境权的构想

　　习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调：“要强化法治保障。统筹推进生态环境、资源能源等领域相关法律制定修订，以良法保障善治。”今年，全国人大常委会的年度立法工作计划将扎实推进生态环境法典编纂工作作为2024年度法律案起草和审议的重要内容，要求系统整合现行生态环境法律制度规范，编订纂修，力争形成高质量的生态环境法典草案，在年内提请审议。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“编纂生态环境法典”。应当说，编纂生态环境法典，将生态文明建设理论、制度、实践成果以法典的形式确认下来，是深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的重大政治任务和立法任务。

　　权利、义务和责任是法律制度的三大要素，法治的目标在于权利的保护和实现。生态环境法典亦不例外，其应该围绕环境权，构建生态保护、绿色发展、污染防治和法律责任的系统规范。然而从20世纪80年代末到2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》，环境权概念一直未在法律法规中体现，因此，生态环境法典编纂明确规定环境权概念的意义十分重大。环境权入典，既是满足人民对美好生活的向往，尤其是对优美生态环境需要的立法回应，又是我国坚持参与国际人权治理，为世界人权事业做出积极贡献的需要，更是夯实环境法理论和立法的基础。

　　一、明确环境权体现以人民为中心的发展思想

　　习近平法治思想明确了以人民为中心的发展思想，人民所需求的即是法律所应回应的。随着国家的发展，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众在物质生活和精神生活得到基本保障后，热切期盼加快提高生态环境质量，因此，对优美生态环境的需要已成为社会主要矛盾的重要方面。制定生态环境法典要切实回应人民群众日益增长的优美生态环境需要的法治需求，不仅要集中力量对细颗粒物、饮用水、土壤、重金属、化学品等方面损害人民群众健康的突出环境问题，作出预防、治理和责任追究的系统规范，而且应在加快提高生态环境质量、保护生物多样性、维护生态安全、提供更多优质生态产品等方面做出全面规范，以法典的方式保护和发展最广大人民的生态利益，使其成为新时代保护人民获得美好生活和优美生态环境的好法典。

　　“环境是人的首要权利”，人民福祉在法律上的有效表达即是成为实定法上的权利。环境权与生俱来的目的正是保障公民的生态利益。将环境权纳入实定法，是对习近平法治思想的贯彻落实。关心自然、保护自然的根本目的是满足人民的需要，保护生态环境必须依靠人民，良好生态环境必须由人民共享。只有将环境议题与法律权利相连接，才能使整个社会的所有群体与每一个人都能参与到环境保护的社会事务之中。

　　具有前瞻性和科学性的生态环境法典，应鲜明地体现以人民为中心的发展思想。以保护生态环境权利为出发点和落脚点将环境权写入生态环境法典，是践行以人民为中心的发展思想的必然要求。

　　二、环境权入典是中国参与全球人权治理的重要法治基础

　　生态文明是人类文明发展的新成就，环境权作为文明时代的标志性权利，是我国尊重和保障人权事业发展的新篇章和新成果。随着社会的发展，对优美生态环境的需求越来越迫切，对环境权的认知越来越深入，人民群众越发期待从法治层面将环境权纳入人权、基本权利的范畴，将环境权作为现代社会形成的第三代人权已成为普遍共识。一方面，随着经济社会的发展，生存权、发展权以经济、社会利益为其主要特征已成为尊重和保障人权的重要议题，已被法律和政策所确认；在此背景下，环境权作为环境与经济、社会利益“共存”“协调”的基本权利依据也应该是我国尊重和保障人P12权的基本内涵。另一方面，相较于集体权利特征，环境权作为新型的人权类型，还强调个体到社会组织乃至国家和国际社会都应积极履行生态环境保护义务，实现以生态安全、环境正义、代际公平、公益保护等权利形式的公共利益保护。

　　1968年，联合国通过第2398号决议，旨在通过召开人类环境会议的方式，对人们享有良好环境权利的法理基础在全球范围内开展大讨论。1972年，联合国人类环境会议通过《人类环境宣言》，该宣言提出自由、平等和充足的生活条件“是人类享有的基本权利”。

　　联合国人权理事会于2021年10月8日通过了第48/13号决议，这一决议具有划时代的意义，正式承认“享有清洁、健康和可持续环境的权利是一项具有重要意义的人权”。这是联合国系统第一次确认环境权是一项独立的人权。在联合国的后续推动下，环境人权保护取得了突破性成果。2022年7月28日，联合国大会通过了一项宣布“享有清洁、健康和可持续的环境是一项普遍人权”的决议，标志着环境人权成为独立的人权类型且得到了国际社会的普遍认可，其里程碑意义堪比《人类环境宣言》的历史性决议。

　　我国已发布并实施了四期“国家人权行动计划”，在2009年、2012年、2016年前三期人权行动计划中，“环境权利”均作为“经济、社会和文化权利保障”中的一项内容。2021年9月发布的《国家人权行动计划（2021-2025年）》将“环境权利”作为独立的人权类型，与经济、社会和文化权利以及公民权利与政治权利相并列。

　　在此背景下，据学者统计，自1976年葡萄牙在宪法中规定环境权之后，截至2021年，193个联合国成员国中已有84个国家在宪法中明确规定了实体性的环境权利。若加上程序性环境权利，这个占比已超过半数。

　　由此可见，此次编纂生态环境法典明确环境权概念，不仅是以法典形式奠定生态环境保护的权利基础，促进生态环境的立法、执法、司法，满足生态环境保护的教育功能的需要，也是坚持参与国际人权治理，为世界人权事业做出积极贡献的需要。让环境权“入典”，有利于增进国际社会对我国包括保护环境权在内的人权真实状况的全方位了解，加强对我国人权发展道路和理念的认同；也有利于通过中国生态文明的建设成就讲好中国人权故事，树立我国环境人权维护者、捍卫者、践行者的形象；进而更有利于促进我国深度参与联合国人权机制工作，参与全球人权治理。

　　三、生态环境法典中明确规定环境权的法学价值

　　从法学价值上看，环境权是建构环境法学知识体系与环境法学科的基石性概念，在生态环境法典中明确规定环境权意义重大。建构环境法学基础理论需要基石，环境权是整个环境法理论体系的核心概念，离开这一理论基石，便难以达成共识性的环境法学基础理论认知。

　　中国环境法基础理论研究起始于环境权研究。在20世纪80年代中国环境法学的初创期，蔡守秋教授在《中国社会科学》发表了《环境权初探》一文，将环境权概念引入我国学术界，开启了长达40年对环境权理论的研究历程。环境法学界经过长期对环境权的研究，从广度、深度和厚度方面辛勤耕耘，已取得极为丰硕的理论成果。即便对于环境权的解读有诸多的角度和方法，但对环境权概念的认同是普遍的共识。生态环境法典明确规定环境权，将在以下方面对环境法学乃至整体法学的研究产生重要的法学价值。

　　一方面，生态环境法典明确环境权概念，将为环境法提供坚实的法理基础。从法理上而言，部门法都是围绕其调整范围所设定的权利，以权利主体、内涵、范围为中心，构建义务、责任体系，形成完整的部门法理结构。然而，从20世纪70年代开始，中国环境立法一直未将环境权纳入法律概念体系，这让环境法学的法理建设，甚至环境法学作为一个独立部门法存在的科学性受到影响。环境法涉及环境资源、人类生活和社会发展的方方面面，其中需要调整的法律关系均源于正当的权利基础，要建立环境法理，就要从环境权这个基石性概念出发解决环境法的“本源性问题”。环境权的确立，有助于清晰界定环境法所调整的法律关系范畴，明确环境法学研究的主攻方向，构建科学合理的生态治理法律体系。

　　另一方面，生态环境法典明确环境权概念将有助于中国特色的环境法学知识体系的构建。具有中国特色的环境法学知识体系包括思想体系、理论体系、话语体系三个方面。在思想体系方面，具有中国特色的环境法学强调社会主义的以人民为中心的发展思想，这是我国的生态文明法治特征的体现。环境权的确立，强调权利享有的主体是人民群众，并要求将“民生为大”的方向和目标落实到环境法学知识体系的建设中。在理论体系方面，环境权的确定，能更好地以中国问题为导向，以我国四十多年以来改革开放成果为依托，同时，以历史形成的生态环境问题为标靶，以长期的生态文明法治建设实践为经验系统和知识场域，进行环境法的学理化阐释、学术化表达和学科化建构。中国自主的环境法知识体系，包括围绕环境权展开的生态保护、绿色发展、污染防治及法律责任的理论，既不是简单地套用其他部门法的法学理论，更不是机械地移植西方环境法理论。目前，已经建立起的很多跨区域环境资源保护法理论体系，为长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法等提供了重要的理论支撑，促进中国的环境法学摆脱西方知识的体系范式的影响和限制。当然我们并不反对合理借鉴和吸收世界环境保护有益的学术理论资源，从而以融合创新的方式发展我国环境法学理论。例如，我们借鉴了联合国环境大会提倡的绿色发展理念、可持续发展理念，并结合中国传统的“天人合一”“道法自然”理念，开创性地提出“人与自然和谐共生”等理论。在话语体系方面，以环境权为中心的思想体系和理论体系已经成为我国环境法学话语体系的基础。明确规定环境权的生态环境法典，将有助于形成具有中国特色的环境法的话语体系。

　　四、生态环境法典确立环境权的构想

　　环境权作为环境立法的权利基础，确立环境权是实现人民群众日益增长的美好环境需求的需要，也是从应有权利转化为法定权利，进而成为法律保障的务实之举。

　　在20世纪世界各国的立法实践中，一个基本的现象是不少国家根据本国国情、法治发展阶段、法律传统和生态环境保护重点领域等实际，吸收、借鉴联合国《人类环境宣言》《里约环境与发展宣言》及其相关国际法文件提出的环境权理念，在本国立法体系中确立环境权概念。纵览世界一百多个国家宪法、环境法典、环境基本法中有关环境权的规定，也可以发现这样的基本特征，即以法定权利方式承认环境权是一项新型权利，其内容包括以环境权法定化为基础规定相应的生态环境保护规制制度，还包括确立保障环境权实现的国家保护任务和基本国策，规定公民的环境权利与义务，赋予公众环境管理参与权，赋予相关社会主体公益诉权。国外基于环境权的环境立法和法治发展的做法和经验，为我国在生态环境法典中设立环境权提供了有益启示。

　　（一）生态环境法典中环境权概念的设想

　　法律上的权利是指国家通过法律规定，对法律关系主体可以自主决定为或不为某种行为的许可和保障。法律上的权利包括三个层面的内容：一是指权能或利益，这是法律关系主体依法享有的；二是指为或不为的行为，权利主体可以对特定行为的为或不为作出选择，也可以对他人为或不为特定行为提出要求；三是指国家强制力的保护，当权利受到侵害时，权利人为了维护自身的合法权益，可以向人民法院或者主管机关申诉或请求保护，通过国家强力实施对法定权利保护条款，确保权利人通过法律途径能够获得法律救济。

　　以法律权利的法理框架来界定环境权概念，则环境权就是指公民个人或社会组织作为权利主体对其自身行为的选择权和对他人行为的请求权，以此获得与生态环境相关的利益和保障。相较于其他部门法的权利而言，环境权具有显著的特殊性。首先，权利主体的范围较其他部门法的权利主体有所拓展。一般情况下，各部门法的权利主体多为自然人或拟制人(法人或其他组织)，在特定情况下，国家也可能成为权利主体。但其他部门法中的权利主体都是指当代存在的主体，环境权的主体则不同，不仅包括当代的自然人或拟制人，还包括人类的子孙后代。同时，未来后代人类不仅是“潜在主体”，而且已经是环境权的“实然主体”，生态环境损害赔偿制度和环境公益诉讼制度的保护利益就是后代自然人的信托利益。其次，对“与生态环境相关的利益”的权能和保障超越了人类社会的范畴，扩展至人类社会及其生存的生态环境。其他部门法的权能范围基本上都限于人类社会，即使涉及人类社会以外的自然物，其也只是作为权能的附着对象（如所有权涉及的财产）。在环境权中，人类社会之外的生态环境的诸多要素或组成类型，不仅可以是权能的对象（如水资源），还可以是权能本身的状态体现（如清洁的水资源）。最后，环境权内容的价值取向也与其他部门法权利有所区别。其他部门法设定的权利，其价值取向是以人类为中心，确保人类利益最大化。环境权则不然，其价值取向不是单一地以人类为本位，还包括以生态环境为本位的价值取向。后者在保障人类利益的同时，还要确保生态环境的稳定和协调发展，因此，环境权的特质在于其是同时反映“以人为本”“以自然为本”构建“人与自然生命共同体”的和谐价值取向。

　　环境权是法律对全部生态环境利益给予确认与保障的法学表述，强调权利主体享有优美生态环境及在其中生存发展的权利，以法治的方式形成尊重自然、顺应自然、保护自然的公共文化，有利于创建一种真正可持续发展的社会。因此，生态环境法典对环境权概念的设定，可以考虑作出以下规定，如：“环境权是指公民、社会组织享有健康、清洁生态环境及在其中生存和可持续发展的权利。”这种规定，一是能体现环境权主体的跨代性，二是能体现权能保护的跨界性，三是能体现环境权多元的价值取向。

　　（二）生态环境法典中环境权的具体规定

　　生态环境法典草案目前正在处于紧锣密鼓地研究制定中。笔者认为，环境权全面完整地入典，是生态环境法典编纂的重要使命。

　　环境法学界通过几十年来对环境权的研究，普遍认为，环境权的概念有两个层面的意义：第一个层面是指抽象概括的一般性环境权概念，第二个层面是指各种具体类型的环境权。一方面，环境权是权利主体依法享有的维持和促进其生存与发展的优质生态环境的权利，其权利对象包含一系列由环境法所界定的各种环境要素、污染防治对象以及与此相关的行动范围。这种综合性的环境权概念，强调权利主体享有优美生态环境及在其中生存发展的权利，代表着人们对生态环境以及各种环境要素的生态功能所享有的“权利束”。这属于第一个层面的概括抽象的一般性环境权概念。另一方面，与第一个层面的环境权宏观指向的对象是人类赖以生存的生态环境整体客体不同，第二个层面的环境权概念表现为一系列具体权利，以实现对抽象环境权的具体化，比如，以环境要素为对象的清洁空气权、阳光照射权、清洁水权、安静生活环境权以及环境美学享受权等，以资源要素为对象的矿产资源、土地、山林、草原、河湖等开发性、保护性权利。

　　此外，环境权概念还可以从另一个角度分成实体性环境权和程序性环境权。实体性环境权主要涉及权利主体在审美、精神、文化层面的利益需求，指向的客体是整体环境与各环境要素。而程序性环境权则是指生态环境保护工作各个环节中的动态权利，如公众对生态环境保护所享有的知情权、参与权、救济权以及监督权等。程序性环境权是为了保护和实现实体环境权而派生出的权利，是对实体性环境权的重要补充，是实现环境权的必要方式和手段。

　　因此，将环境权全面完整地“入典”，在生态环境法典中既要有抽象概括的一般性环境权概念规定，也需要对具体类型的环境权加以规定，同时涵盖实体性环境权与程序性环境权的内容。

　　环境权“入典”实施路径应当与环境法典“总则—分编”的编纂体例相结合。在总则中，环境权作为生态环境法典的基础概念，应当遵行以下立法规则。首先，应明确规定一般性环境权的概念；其次，总则涉及到的环境要素或资源要素的原则内容，也应具体体现在相对应的分编中，要明确环境权类型，围绕具体环境权类型规定利用、保护和防治的原则；最后，生态环境法典在总则中可规定知情权、参与权、救济权等程序性环境权内容。在各分编中主要规定具体类型的实体环境权及相关的程序性环境权，力求各分编实现以权利为导向的义务和责任规范体系。如在生态保护编中，可以围绕环境资源要素的类型化环境权来规定相关的内容。在法典编纂过程中，必须以设定具体的环境权规定为前提，并作出保护的义务及相关的禁止性规定。在污染防治编中也有类似规则，其相关的义务要与具体的类型化环境权相对应。

　　综合上述，笔者认为，明确环境权概念并使其实定法化是生态环境法典编纂的重要使命，环境权概念“入典”对环境法学的发展同样至关重要，生态环境法典制定应当以一般性环境权概念为基石、以类型化环境权为导向，形成系统规范的生态环境保护与发展的新时代环境法典。

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