作者简介：孙佑海（1954—），男，山东荣成人，天津大学法学院讲席教授，中国法学会环境资源法学研究会学术委员会主任。

　　文章来源：《西南政法大学学报》2024年第5期。

　　环境与资源保护法学的属性要论

　　孙佑海

　　目次：

　　一、环境法是独立的法律部门

　　二、将环境法认定为领域法的不利影响

　　三、基于独立法律部门定位的环境法的制度展开

　　四、结语

　　环境与资源保护法学（以下简称“环境法”）是独立的法律部门，还是领域法？关于这一问题，学界存在争议。当前，随着生态环境法典编纂工作的推进，环境法的属性问题又一次不可避免地呈现在我们面前。环境法的部门法或是领域法属性如何认定，很大程度上决定了生态环境法典的基本定位、编纂模式、内容编排等。因此，对这一问题的回答在当下显得尤为重要，环境法学界应当高度重视这一问题。

　　一、环境法是独立的法律部门

　　20世纪60、70年代以来，生态环境问题日益严重，传统的部门法在环境问题的应对上表现乏力。在这样的背景下，大量专门针对环境问题的立法应运而生，环境法也随之逐渐从传统的部门法中分离出来形成一个新兴的独立部门法。

　　一般认为，部门法是指根据一定的标准和原则，按照法律规范的性质，对一国全部法律规范进行合理分类所形成的各种具有相同属性的法律规范。在现行法律规范中，由于所调整的社会关系及其调整方法不同，可分为不同的法律部门，凡调整同一类社会关系的法律规范的总和，就构成一个独立的法律部门。一直以来，学者们将是否具有“独立的调整对象”“特有的调整方法”以及“特殊的话语体系”等作为判断一种法律现象能否成为一个独立法律部门的标准。在各项标准中，以“独立的调整对象”为主要标准，以“特有的调整方法”“特殊的话语体系”等为辅助标准。也就是说，调整对象的独立性是判断某一部门法成立的核心特征和关键标准。当前，在我国经全国人大常委会认可的独立的法律部门共有7个，包括宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。环境法并未列入其中。与环境资源保护相关的法律分列在行政法和经济法项下。污染防治法划在了行政法项下，有关自然资源和生态保护的法律划在了经济法项下。总体而言，环境法不仅没有成为独立的法律部门，反而在一定程度上遭到了分解。有学者指出，这种认识和做法否定了环境法所应具有的独立的部门法属性，不利于对生态环境的综合与系统保护。

　　当前，一种取代环境法是独立部门法的学理认识是，主张环境法是领域法。领域法的概念首先在财税法学界被提出。近几年来，这种观点逐渐在环境法领域蔓延。按照领域法的观点，其是以解决特定问题为目标和导向的法律。对于一些新型交叉领域的法律问题，很难仅凭某一个部门法的调整方式来实现全方位的解决。在这种情况下，往往需要动用多重法律手段——民法、行政法和刑法的手段来解决某一个领域的问题，比如说劳动法、教育法等。这种观点认为，随着社会的发展，新型社会问题不断涌现，领域法可以更加灵活地适应社会的发展变化，将新的问题加以解决或者适当解决，以维护正常的社会管理秩序。

　　部门法和领域法的划分是两种法律分类方式，分别依据不同的标准来界定和理解法律现象。部门法强调理论体系的重要性，强调理论的抽象性和自洽性。面对复杂的社会现象，部门法提炼出独立的调整对象、独特的调整方法，在此基础上提炼出抽象的法律原则、适宜的制度体系等，成为独特的法律现象。领域法没有独立的理论体系，主要从具体的应用场景出发，借助民法、行政法和刑法等手段，将解决实际问题作为最高标准。领域法侧重于对特定领域内实际问题的解决，在制度设计上比较注重事物本身的复杂性，法律规范的抽象程度比较低。

　　我们认为，环境法是独立的法律部门，而不是领域法。

　　（一）环境法有独立的调整对象

　　张文显教授指出：“环境法有相对独立的调整对象和独特的调整方式，有从小到大、由弱变强的历史发展规律”。在调整对象方面，环境法所调整的是环境和自然资源的利用行为以及在此基础上形成的法律关系。根据法律关系的理论，进行环境与自然资源的利用行为必须有一定的主体。这里所称的主体，有企业，也有公民个人。从我国的实际情况出发，我国的法律主体包括事业单位，还包括农村的集体经济组织。而公民个人，还包括个体工商户和农户。根据环境与自然资源利用的特点，对企业和公民利用环境的行为，应当进行行政管理，这就需要国家管理这类主体并发挥管理职能。因此，政府和相关行政管理部门必然成为环境法的主体。

　　对环境与自然资源利用行为以及管理活动，必须进行约束，这就是环境义务的产生理由和存在价值。为此，我国环境法律用了极大的篇幅，规定了一定主体在实施环境与自然资源利用行为时必须遵守的保护环境与自然资源的义务，从而形成了环境法的主干。

　　法律要求企业和公民个人在实施环境与自然资源利用行为时必须遵守环境义务，同时还要求政府和有关管理部门也必须履行服务企业和社会的职责。如果因管理不当而导致一定主体实施了污染环境、破坏生态或者过度消耗自然资源的行为，政府有必要依法对违反义务的主体进行处罚。同时，政府和相关管理部门自身也应当承担因管理不当而产生的法律责任。

　　作为环境义务的对应面，离不开人的环境权利。环境法所称的环境权利，是指人们在良好的自然条件下进行一般生活和生产活动的正当性。也就是说，人们要求在良好的自然条件下进行一般的生活和生产活动，这种要求是正当且合理的，国家应当保护人们的这种正当且合理的要求。对于妨碍人们前述的正当且合理要求实现的行为，国家应当通过立法等手段，规定环境义务并要求相关主体履行，同时设定相应的法律责任，明确不履行环境义务时应当承担的法律后果。由此，环境法上的环境义务和环境权利形成了理论上和制度设计上的闭环。

　　环境法上环境义务和环境权利所指向的客体，究竟是什么？在学界有不同的观点。有的人认为是环境，有的人认为是自然资源，有的人认为是一定的社会关系，还有的人认为是一定的社会秩序或管理秩序。笔者认为，环境法上环境义务和环境权利所指向的客体，是公众共用物以及与此相关的环境与自然资源。也就是说，环境法所保护的客体，是地球上一定自然进程中的公众共用物以及与此相关的环境与自然资源。

　　环境法是调整人们的环境与自然资源的利用行为以及在此基础上形成的环境法律关系的规范的总和。为了确定环境法调整对象的问题，蔡守秋教授提出了公众共用物的理论。笔者认为，环境法上环境义务和环境权利所指向的客体，可以采用公众共用物的表述。蔡守秋教授指出，就法律性质而言，环境法中的生态环境是一种公众共用物，是公众可以自由地、直接地、非排他性使用的东西。环境法以保护公共利益为核心目标，保护的对象是公众共用物，即空气、阳光、温度、湿度、滩涂、荒地、太空等生态环境。这些物质无法用金钱加以衡量，对于延续人的生命来说是不可或缺的，是人们生存发展、相互交往、人与自然交往的基本条件和物质基础。环境法所保护的这类客体，是其独立的调整对象，这是其他法律所不具备的。

　　良好的生态环境作为公众共用物是公共利益的具体表现形式之一，需要作为公法的环境法予以专门保护。从法律关系的角度来看，环境法主要调整人们在环境和自然资源利用行为中产生的法律关系。在环境法律关系中，某一主体如果没有履行保护环境的义务，实施了破坏生态环境的行为，造成了环境污染、生态破坏的后果，比如，将清洁的水变成了受污染的水，将清洁的大气变成了受污染的大气，将清洁的海洋变成了受污染的海洋等。在这种情形下，实施该行为的主体应当承担违反环境义务的责任。管理者如果失职，也应当承担相应的法律责任。因此，不难得出结论，环境法有着独立的调整对象，符合部门法的确立标准，理应将环境法作为一个独立的法律部门来对待。任何认为环境法没有独立的调整对象的观点，显然是站不住脚的。

　　（二）环境法有独特的调整方法

　　所谓法律调整方法，是指反映在法律规范和法律体系中的，对社会关系施加法律影响的手段或方式。以法律对主体进行的行为所施加的影响后果的不同为标准，对法律调整的方法可以进行一定的分类。一类是权威性的方法，另一类是自治的方法，还有一类是两种方法兼而有之但以一种方法为主，每种方法都需要辅助技术的手段进行规范的方法。权威性的调整方法，是以权力命令为特点，是自上而下进行的，主要用于调整管制型的法律关系，属于公法的范畴。该法律关系的特点在于，一方是拥有管理职能的国家机关，另一方是处于服从地位的其他主体，如企业和个人等。双方的行为都由法律或行政法规、地方性法规作出规定。那么，环境法的调整方法是三种方法的哪一种？我认为，环境法采用的，是“公法调整为主的方法”。因为权威性方法也就是管制方法，具有公法性质，在环境法中居于主导地位。同时，在一定的场景下，也采用自治的方法，运用一定的私法进行调整，尽管在现代社会私法的调整方法已经不占主导地位。

　　1.环境法是公法主导调整的法律部门

　　根据前述的概念，环境法属于公法性质的法律。所谓公法性质的法律，是指环境法是从行政法延伸发展而来、以维护公共利益为主要目标的法律。民法是私法，是调整平等主体之间关系的法律部门。而以行政法为代表的公法在调整对象上为国家机构或国家与个人之间的关系，在调整方法上表现出强制性特征。从法律属性上看，各国环境法主要规定了环境行政管理制度，因此，环境法律规范主要归属于公法范畴。例如，德国便明确将环境法划定为公法范畴，认为环境保护主要是政府的职责。

　　我国的环境法也是以行政法律规范为主体的部门法，属于公法主导性质的法律。虽然部分环境法律规范也涉及对人身、财产等私益的保护，但其并不是环境法的首要任务和最终目的，只是保护公共利益的附带效果。公共利益受到侵害的问题作为一种法律现象，可能最先会以私法上的侵权纠纷形式暴露出来，但其本质上仍然是公益保护的问题。因此，总体而言，环境法应当是以维护公共利益为主要目标的公法性质的法。

　　此外，从各国环境法的发展历史来看，现代环境法多发端于行政法。在日本，大部分环境法是与行政干预相关的行政法。日本的多数环境法学者是从行政法等公法领域转过来同时进行研究环境法的，如日本学者原田尚彦。原田尚彦主张，依靠公共手段实施公害对策，正是从这种现代公害的特殊性不可避免地产生出来的要求，也正是在这里形成了环境法的萌芽。可以说，精通行政法是进行环境法研究的优势条件之一。也有学者认为，在日本环境法的发展中，触动环境行政法发展的是民法，是污染公害损害赔偿的救济不力促进了环境法的发展。虽然有环境法的存在并发挥作用，但民法调整也是客观存在的，只不过不占主导地位罢了。美国、英国虽然最先从环境侵权案例的视角去研究环境侵权，在侵权法的基础上发展了环境侵权法。但此后，随着环境问题的日益严峻，也逐步出台了公法性质的环境法，如《清洁水法》《清洁空气法》等。

　　环境法的公法主导性质，是确保环境法的权威性的调整方法得以有效发挥作用的根本保证，从而确保环境法所规定的立法目的得以有效实现。反之，如果环境法不能发挥权威性的作用，仅仅用平权式的方法、自治的方法、私权的方法来应对严重的污染环境、破坏自然资源的行为，那么，就不可能实现解决环境问题、维护自身权益、确保安全健康的目标。

　　2.环境法以义务为本位

　　根据公法为主的逻辑，环境法在权利义务关系上是一个以义务为本位的部门法。有学者认为，义务是环境法本位的唯一选择，这是由客观的物质条件所决定的，也是由人与自然之间的关系所决定的。以义务为本位，意味着环境法应通过对各类主体明确设定环境保护义务的方式，来实现维护环境公共利益这一根本目的。

　　生态环境资源是稀缺的、有限的，这就决定了化解环境问题的根本途径在于对人类的开发利用活动进行合理的限制。要求环境法以义务为本位，有利于维护国家的管理秩序和社会秩序，确保经济和社会的可持续发展。同时，从更深层次上来看，环境法限制主体的权利、适度规定主体的环境保护义务，也充分体现了对自然生态环境的尊重。

　　具体而言，环境法上的义务应广泛适用于各类主体，无论是政府及其相关部门，还是企业事业单位、社会组织，乃至每一个公民个人，包括个体工商户和农户，都应当承担起保护生态环境的义务。同时，公民在履行生态环境保护义务的同时，也应享有相应的环境权益，以保证他们的权利义务的平衡。强调义务本位，才能唤起人们对保护环境的责任感，才能使环境法真正发挥应有的作用，为保护生态环境提供坚实的法律保障。

　　（三）环境法有独特的话语体系和研究方法

　　1.环境法有独特的话语体系

　　环境法经过半个多世纪的发展，逐渐形成独特的话语体系。一是关于环境法学的基本理论，对此，环境法学界有着比较深入的研究，包括环境与自然资源利用行为理论、环境法律关系理论、环境法律体系理论、环境义务理论、环境权利理论、环境法律责任理论以及气候正义理论等。在学术界，张文显教授、吕忠梅教授、蔡守秋教授等学者对我国环境法治理论的发展作出了突出贡献。二是学界研究了习近平生态文明思想和关于生态文明建设的系列重要论述，进一步明确了环境法学的基本原则、基本制度和价值目标，为环境法律体系的形成和完善奠定了坚实的基础。三是对于环境法治体系，学界从理论、立法、执法、司法、守法、监督和保障等层面构建了完整的环境法治体系框架。尤其是，在党中央和全国人大的支持下，在环境法学界和社会各界的共同努力下，生态环境法典的编纂正式列入全国人大的立法日程，在不久的将来提请全国人大审议，这就标志着环境法作为独立的法律部门，已经成为立法现实。四是环境法学有独特的表达用语。比如，环境和自然资源利用行为、环境公众共用物、生态修复责任、环境正义、气候正义等，这些都是环境法领域独特的话语。独特的环境法话语的发展，将进一步推动环境法理论、环境立法和环境法治实践的深入发展。

　　2.环境法有独特的研究方法

　　学界在研究方法上可以达成的共识是，环境法学兼具多种学科背景，跨学科研究和独特的技术方法成为其中主要和鲜明的特色，体现出环境法学具有其他学科所不具备的先进的研究方法。

　　二、将环境法认定为领域法的不利影响

　　有学者提出，环境法不是独立的法律部门，而是一个领域法。将环境法认定为领域法，意味着环境法没有自己独立的调整对象，也没有自己独特的调整方法，而是要依赖民事、行政、刑事多重法律手段，使用所谓的“组合拳”来解决某个环境法上的问题。这一观点考虑到了环境法律现象的复杂性，以及环境法律现象背后所承载的复杂的社会关系。但从长远来看，这样的属性定位对于环境法的发展弊大于利，既不利于科学地进行环境立法规划，也不利于环境执法、环境司法的开展和协调运行，对于环境法学的学科建设更是十分不利。

　　将环境法认定为领域法，实际上是削弱了学术共同体和法治建设共同体将环境法作为相对独立的法律体系进行建设和发展的主观确信。正如美国环境学者丹·塔洛克所担心的那样，环境法可能会陷入被其他法学部门吸收或分解的尴尬境地。在领域法的定位下，有关环境法的主张可能会遵照不同类别部门法的逻辑，进而影响环境法律规范自身的体系化。从民法、行政法、刑法等不同的角度来理解环境法，得出的结论千差万别。各类观点之间容易出现矛盾冲突，且难以化解。例如，有的学者主张从民法的立场来研究环境法；但秉持环境法具有公法逻辑的学者，自然会赞同环境法应当以义务为本位的主张。

　　值得指出的是，环境法的属性定位对于生态环境法典编纂工作而言也至关重要。如果环境法被认定为领域法，而非一个独立的法律部门，可能会影响到生态环境法典编纂的系统性和连贯性，这不仅可能导致法典中的条文前后不一致，还可能引发立法逻辑上的混乱。依据公法理论，将环境法视为一个独立的法律部门，明确其部门法的法律地位，可以为生态环境法典编纂提供坚实的理论基础，有助于确保生态环境法典内部逻辑的一致性，进而提升法律规范的针对性和可操作性。

　　三、基于独立法律部门定位的环境法的制度展开

　　基于环境法是独立法律部门的判断，环境法的调整对象，是指一定主体对环境和自然资源的利用行为以及在此基础上形成的法律关系。生态环境法典编纂应当围绕哪些重要法律制度展开？笔者认为，其要者如下。

　　（一）污染防治制度

　　污染防治制度以行政法律制度为主体，凸显了环境法的公法性质。目前，我国污染防治立法基本覆盖各类环境要素污染防治和主要污染物污染防治制度，并形成了相对清晰且完备的法律制度体系。从编纂生态环境法典的角度来看，我国现行环境污染防治单行法律数量较多，编纂污染防治编的单行法律体量较大。编纂的难度在于单行法之间存在内容上的重复，协调性不足。在编纂的过程中，应重视提炼规范之间的共性，并注意统一基本价值遵循和立法原则。此外，当前我国新污染物治理相关立法仍存在缺失和不足，应当在生态环境法典污染防治编中专门设立“新污染物污染防治”的章节，作为污染防治编的创新性规定，来弥补现有立法上的缺漏。

　　（二）生态保护制度

　　在生态环境法典的编纂过程中，生态保护编应转变以往以单一生态要素为保护对象的立法模式，坚持“山水林田湖草沙”一体化保护和系统治理的理念。具体包括整体生态系统保护、物种保护、重要地理单元的保护、生态退化的预防治理等多个方面。从整体生态系统保护的角度，应当将森林保护、草原保护、湿地保护、海洋生态保护纳入编纂范畴。从物种保护的角度，应当将野生动物保护、野生植物保护、外来物种入侵的防控纳入编纂范畴。从重要地理单元保护的角度，应当将长江保护、黄河保护、青藏高原保护纳入编纂范畴。从生态退化的预防和治理的角度，应当将水土保持和防沙治沙纳入编纂范畴。最后，应当强化生态修复，保障国家生态安全。

　　（三）绿色发展制度

　　环境法既然是一部规范人们对环境与自然资源利用行为的法律，那么，对于可能造成环境污染或生态破坏的行为，就应当坚持预防为主的原则，而不应采取末端治理的策略。为此，在生态环境法典的编纂过程中，应当专门设立绿色发展编，将预防为主的原则落实到法律制度体系的构建之中。在绿色发展的原则下，各类污染物和温室气体的零排放是最佳选择。若无法实现零排放，则应通过发展循环经济的方式，注重实现减量化、再利用化和资源化。具体应通过构建和完善清洁生产、循环经济、能源节约、绿色转型以及应对气候变化等法律制度加以妥善解决。

　　（四）独特的法律责任制度

　　在生态环境法典的编纂过程中，法律责任编应坚持损害担责原则，涵盖针对私益损害救济的环境侵权责任，针对生态环境公益损害救济的生态环境修复责任、生态环境损害赔偿责任，以及环境行政责任等。具体包括违反污染防治规范的责任、违反生态保护规范的责任、违反绿色低碳发展规范的责任等。其中需要特别强调的是生态修复责任，这是环境法上所特有的法律责任。传统的法律责任形式以金钱赔偿为主，而生态修复责任强调对生态功能的修复。此外，要重视替代性修复的责任承担方式，可以综合考量被告的履行能力、修复方案、社会影响等因素，允许其通过补种树木、恢复植被、投放相应生物种群等方式承担修复责任。

　　（五）特殊的诉讼制度

　　环境法以维护环境公共利益为主要目标。因此，环境公益诉讼制度可以在其中发挥极大的作用。从最广义上理解，环境公益诉讼不仅包含环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度，还包括生态环境损害赔偿诉讼制度及其诉前磋商制度。在生态环境法典的编纂过程中，应注重统筹各类环境公益诉讼制度，形成生态环境保护合力。此外，需要注意协调生态环境法典编纂和检察公益诉讼立法之间的关系，在生态环境法典中设置衔接性条款。

　　综上所述，我国已形成了独特的环境法律制度体系，包括污染防治制度、生态保护制度、绿色发展制度、独特的法律责任制度和特殊的诉讼制度。独特且健全的环境法律制度体系，也证实了环境法是一个独立的法律部门，而非领域法。

　　四、结语

　　环境法作为公法性质的法，有其独立的调整对象、独特的调整方法以及独特的话语体系。同时，环境法坚持以义务为本位，形成了独特的环境法律制度体系。因此，环境法应当被认定为独立的法律部门，而非领域法。当然，其中还存在一些疑问需要进一步解答。比如，我们说环境法从行政法脱胎而来，会不会被误解为环境法从属于行政法？这个问题不可回避。我们认为，现代环境法虽然是从行政法发展而来的，但其逐渐展现出来的独立性已经远超其从属性，成为环境法的首要特征。随着理论研究和实践探索的不断深入，环境法逐步拥有了带有自身特色的知识体系、研究方法和专业术语。例如，在保护对象方面，环境法的保护对象是生态环境，它并不直接保护人，而是通过保护人所需的生态环境来间接保护人；在规制行为方面，环境法所规制的是一定主体对环境和自然资源的利用行为；在法律责任方面，环境法有独特的生态修复责任；在法律体系方面，污染防治、生态保护、绿色发展等各类法律制度共同构成了环境法独立的法律体系。在法学发展史上，也出现过某一法律部门从传统法律部门中独立出来的先例。例如，社会法是从民法当中独立出来的，虽然其仍会保留一些民法的痕迹，但不能说社会法是民法或民法的分支。这个道理同样适用于环境法与行政法的关系，尽管环境法会不可避免地带有一些行政法的色彩，但其独立性特征更加显著，其具有作为独立法律部门存在的充分理由和特殊的法律价值。

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